REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN (A) Bogotá D.C., dos (2) de febrero de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADO PONENTE: ANDRÉS JOSÉ QUINTERO GNECCO SENTENCIA No. 009 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REFERENCIA: 25000-23-42-000-2022-00045-00 DEMANDANTE: EDISON MONTENEGRO ARIZA DEMANDADO: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL TEMAS: REAJUSTE INDEMNIZACIÓN POR DISMINUCIÓN DE LA CAPACIDAD LABORAL Cumplidas las etapas del proceso ordinario previsto en el artículo 179 de la Ley 1437 de 2011, al no advertirse causal de nulidad que invalide lo actuado, la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca procede a dictar sentencia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el ciudadano Edison Montenegro Ariza en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional.
ANTECEDENTES PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 del CPACA, el señor Edison Montenegro Ariza, a través de apoderado judicial, formuló demanda en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL, para que se decidan favorablemente sobre las siguientes pretensiones1: “PRIMERA: Que es nulo el acto administrativo integrado por el acta # 115449, expedida el 21 de enero de 2020 por la Junta Médico Laboral del Ejercito Nacional, mediante la cual se realizó el examen médico laboral de retiro del demandante, en la que se determinó una disminución del 15% del 100% de pérdida de capacidad laboral, y el acta No TML20-1-219 MDNSG-TML-41.1 de fecha once (11) de agosto de 2020, emitida por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, mediante la cual se ratificó la anterior.
SEGUNDA: Que como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos demandados, y a título de restablecimiento de los derechos del demandante; se ordene y condene a reconocer y pagar a la Entidad demandada las indemnizaciones a que tiene derecho el demandante, en los términos de los artículos 15 al 88 del Decreto 94 de 1989; y artículo 37 del Decreto 1796 de 2000, de acuerdo a la verdadera y real disminución de su capacidad laboral que se estima superior al 40%, como consecuencia de las lesiones sufridas en el servicio por causa y razón del mismo, a partir de dicha fecha, esto es, del once (11) de agosto de 2020. 1 Carpeta 6_ED_PROCESO_202200045_.zip.
Documento 02Demanda. Expediente Digital SAMAI. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2022-00045-00 2 TERCERA: Condenar a la Entidad demanda al pago de los ajustes del valor al momento del pago (indexación), tomando como base para variación del índice de precios del consumidor, desde que se hizo exigible la obligación, 11 de agosto de 2020, hasta el que esté vigente para la fecha de la ejecutoria de la providencia que le ponga fin al proceso, conforme lo prevén los artículos 187, inciso 4º, 192, inciso 3º y 195 numeral 4º (inciso primero).
CUARTA: Se condene en costas a la Entidad demandada.”
HECHOS La parte demandante, señaló como hechos los siguientes: El señor Edison Montenegro Ariza prestó sus servicios al Ejército Nacional desde el 12 de enero de 1994 hasta el 20 de septiembre de 2018, período en el cual alcanzó el grado de Teniente Coronel. Ingresó a la institución en óptimas condiciones de salud, debidamente certificado como apto, y se retiró por voluntad propia, conforme a la Resolución No. 6224 del 30 de agosto de 2018.
Como consecuencia de su prolongada permanencia en la institución, manifestó haber adquirido diversas lesiones en actos del servicio, por lo que solicitó valoración ante la Junta Médica Laboral. Dicha autoridad, mediante el Acta No. 115449 del 21 de enero de 2020, determinó una disminución de la capacidad laboral del 15%, luego de evaluar su aptitud psicofísica.
Inconforme con dicha decisión, el demandante acudió al Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía, el cual, mediante el Acta ML20-1-219 MDNSG-TML- 41.1 del 11 de agosto de 2020, ratificó lo resuelto por la Junta Médica Laboral. El actor considera que las valoraciones médicas adolecen de vicios de legalidad, en la medida en que no se realizó una evaluación integral de diversas patologías, entre ellas lesiones de columna, hernias discales, afectaciones en rodilla, trastornos gástricos y visuales, ni se tuvo en cuenta el agravamiento de secuelas derivadas del servicio, las cuales fueron calificadas como de origen común. En ese sentido, sostiene que su estado de salud fue subvalorado, fijándose un índice lesional inferior al real, en contravención de lo dispuesto en el Decreto 1796 de 2000 y el Decreto 094 de 1989.
Por ello, afirma tener derecho al reconocimiento y pago de la indemnización por pérdida de la capacidad laboral, acorde con una disminución superior al 40%, la cual no le fue reconocida, ocasionándole perjuicios patrimoniales y morales. CONCEPTO DE VIOLACIÓN Y NORMAS VULNERADAS La parte demandante invoca vulneradas las siguientes normas2: Violación de normas constitucionales: Artículos 1, 2, 4, 5, 6, 11, 13, 15, 16, 21, 23, 25, 26, 29, 40, 47, 78, 49, 51, 52, 53, 67, 83, 90, 121, 125, 209, 216, 218, 219 y 220. 2 Documento 1_ED_1DEMANDASUSTITUCI- Cuaderno Principal- Expediente Digital SAMAI NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2022-00045-00 3 Violación de normas legales: Artículos 1, 2, 4, 5, 6, 11, 13, 15, 16, 21, 23, 25, 26, 29, 40, 47, 78, 49, 51, 52, 53, 67, 83, 90, 121, 125, 209, 216, 218, 219 y 220 de la Constitución; 1613, 1614, 1615, y 1617 del Código Civil; 2, 3, 4, 7, 8, 9, 10, 14, 15, 16, 19, 21, 24, 28, 30, 37, 38,44 del Decreto 1796 de 2000; 47 a 88 del Decreto No. 094 de 1989, artículo 44 del C.P.A.CA, 94 y siguientes del Código Penal;
Artículos 2, 3, 4, 7, 8, 9, 10, 14, 15, 16, 19, 21, 24, 28, 30, 37, 38,44 del Decreto 1796 de 2000; articulo 47 a 88 del Decreto No. 094 de 1989; artículo 137 del CPACA. El demandante sostiene que los actos administrativos mediante los cuales la Junta Médica Laboral del Ejército Nacional y el Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía fijaron una disminución de la capacidad laboral del 15% se encuentran falsamente motivados, por cuanto no valoraron de manera adecuada múltiples patologías acreditadas en el expediente, entre ellas lesiones en la columna vertebral y hernias discales, afectaciones en rodilla, gastropatía eritematosa antral y alteraciones visuales, pese a la existencia de pruebas que evidenciaban su gravedad.
Afirma que las autoridades médicas incurrieron en abuso y desviación de poder, al inaplicar los reglamentos internos y la normativa vigente, en particular el Decreto 1796 de 2000 y el Decreto 094 de 1989, así como al desconocer pruebas relevantes que demostraban que las lesiones de columna se agravaron durante el ejercicio de funciones como oficial, siendo erróneamente calificadas como de origen común y no laboral.
Sostiene, además, que en el proceso de calificación se incurrió en múltiples errores sustanciales, tales como la omisión en la asignación de índices lesionales, la indebida valoración de antecedentes médicos, la tergiversación de historias clínicas y demás pruebas, así como la ausencia de una motivación técnico-científica suficiente que respaldara la decisión adoptada.
En ese contexto, señala que tanto la Junta Médica como el Tribunal Médico desconocieron su derecho a ser indemnizado por las lesiones sufridas en actos del servicio, conforme a lo previsto en el Decreto 094 de 1989, al no aplicar correctamente los criterios de valoración ni considerar el deterioro progresivo de su condición física y el impacto en su calidad de vida.
Finalmente, invoca la violación del artículo 137 del CPACA, al considerar que los actos demandados —el Acta No. 115449 del 21 de enero de 2020 y el Acta ML20- 1-219 MDNSG-TML-41.1 del 11 de agosto de 2020— adolecen de falsa motivación y expedición irregular, pues fijaron una pérdida de capacidad laboral inferior a la real, la cual estima superior al 40%, lo que justifica la declaratoria de nulidad y el correspondiente restablecimiento del derecho.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA3 El Ministerio de Defensa Nacional, por intermedio de apoderado judicial, contestó oportunamente la demanda y se opuso a sus pretensiones, al considerar que estas 3 Carpeta 12_RECIBEMEMORIALES_CONTESTACIONDEMANDA.zip – Documento CONTESTACION DEMANDA EDISON MONTENEGRO ARIZA. Expediente Digital SAMAI. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2022-00045-00 4 no fueron formuladas con claridad y que los actos administrativos cuestionados gozan de presunción de legalidad, por haber sido expedidos con sujeción a la normativa vigente y a los procedimientos establecidos para la práctica de exámenes médicos de retiro y juntas médico-laborales.
Sostuvo que la entidad demandada no vulneró normas constitucionales ni legales, pues sus actuaciones se ajustaron a lo previsto en el Decreto 1796 de 2000 y el Decreto 1157 de 2014, razón por la cual solicitó la negación de las pretensiones, al no acreditarse irregularidad alguna en la expedición de los actos demandados. Indicó que correspondía a la parte actora desvirtuar la legalidad de los actos administrativos, carga probatoria que no fue cumplida, dado que no se aportaron elementos que permitieran inferir su ilegalidad.
Por el contrario, afirmó que el demandante fue debidamente evaluado y que la calificación de sus lesiones y secuelas se realizó conforme a las normas aplicables. Destacó que las decisiones adoptadas se fundamentaron en conceptos médicos especializados, la ficha de aptitud psicofísica, el expediente médico-laboral que reposa en la Dirección de Sanidad, y en las actuaciones surtidas ante la Junta Médica Laboral y el Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía. Finalmente, precisó que, conforme al Decreto 1796 de 2000, declarado exequible por la Sentencia C-970 de 2003, la Junta Médica Laboral es la autoridad competente en primera instancia para determinar la disminución de la capacidad laboral, y el Tribunal Médico en segunda y última instancia, pudiendo en esta etapa mantenerse, aumentarse o disminuirse el porcentaje asignado.
En consecuencia, al no evidenciarse ilegalidad en el acto demandado, solicitó denegar la nulidad y el restablecimiento del derecho, por no haberse desvirtuado la presunción de legalidad que lo ampara. TRÁMITE IMPARTIDO EN LA INSTANCIA Mediante auto del 13 de marzo de 20234, el Despacho admitió la demanda y ordenó la notificación a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional.
Posteriormente, a través de auto del 12 de febrero de 20245, el Despacho advirtió que, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 2080 de 2021, en el presente asunto procedía la emisión de sentencia anticipada, razón por la cual se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión. Finalmente, mediante auto del 27 de octubre de 20256, el Despacho ordenó a la Dirección de Personal de Prestaciones Sociales del Comando de Personal del Ejército Nacional allegar la información y documentación necesarias para establecer si al demandante le fue reconocida alguna indemnización, con fundamento en los artículos 15 a 88 del Decreto 094 de 1989 y en el artículo 37 del Decreto Ley 1796 de 2000. 4 Documento 48_AUTOADMITEDEMANDA.
Expediente Digital SAMAI. 5 Documento 014AUTOQUECONCED_20220004500EDISONMONTENEGROARIZATRASLADOALEGATOSPDF. Expediente Digital SAMAI. 6 Documento 025Autodecretapr_AUTOMEJOR_20220004500Automejor. Expediente Digital SAMAI. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2022-00045-00 5 ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El Ministerio de Defensa Nacional solicitó la negación de las pretensiones de la demanda7, al considerar que estas no fueron formuladas con claridad y que los actos administrativos cuestionados gozan de presunción de legalidad, al haber sido expedidos con estricta sujeción a la normativa aplicable y a los procedimientos establecidos para la práctica de exámenes médicos de retiro y juntas médico- laborales.
Sostuvo que la entidad no incurrió en violación de normas constitucionales ni legales, y que sus actuaciones se ajustaron a lo dispuesto en el Decreto 1796 de 2000 y el Decreto 1157 de 2014, por lo que correspondía a la parte actora desvirtuar la legalidad de los actos demandados, carga probatoria que —a su juicio— no fue satisfecha, al no existir prueba que permitiera inferir su ilegalidad.
Indicó que la valoración médica del demandante se realizó con fundamento en conceptos médicos especializados, la ficha de aptitud psicofísica, el expediente médico-laboral, y la Junta Médico-Laboral, conforme a los criterios establecidos en el Decreto 094 de 1989, concluyendo que la calificación de las lesiones y secuelas fue adecuada y acorde con las tablas vigentes.
Destacó que, conforme al Decreto 1796 de 2000, declarado exequible por la Sentencia C-970 de 2003, la Junta Médico-Laboral es el órgano competente en primera instancia para determinar la disminución de la capacidad laboral de los miembros de la Fuerza Pública, y el Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía actúa como segunda y última instancia, pudiendo confirmar, modificar o revocar la calificación inicial.
En consecuencia, afirmó que no se evidencia ilegalidad alguna en el acto administrativo demandado ni vulneración del derecho del actor, razón por la cual solicitó que no se declare la nulidad ni el restablecimiento del derecho, al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad que ampara las decisiones adoptadas. Por su parte, el señor Edison Montenegro Ariza8, expuso que ingresó al Ejército Nacional en óptimas condiciones de salud y que, durante su permanencia en la institución, adquirió diversas lesiones en actos del servicio, particularmente en la columna vertebral, hernias discales, rodilla, así como afecciones gástricas y visuales.
Afirmó que dichas patologías no fueron debidamente valoradas ni calificadas, ni se les asignó el correspondiente índice lesional, pese a las pruebas médicas obrantes en el expediente. Sostuvo que las decisiones médicas adolecen de falsa motivación, error en la causa, abuso y desviación de poder, por cuanto los organismos médicos omitieron valorar el agravamiento progresivo de las lesiones, calificaron como de origen común patologías relacionadas con la actividad militar y tergiversaron u omitieron elementos probatorios relevantes, sin una motivación técnico-científica suficiente. 7 Documento 015_MemorialWeb_Alegatos.
Expediente Digital SAMAI. 8 Documento 017_MemorialWeb_Alegatos. Expediente Digital SAMAI. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2022-00045-00 6 Indicó que la entidad demandada, al contestar la demanda, no formuló excepciones de mérito, se limitó a invocar la presunción de legalidad de los actos administrativos y no aportó pruebas, razón por la cual, conforme al artículo 97 del CGP, deben tenerse como ciertos los hechos susceptibles de confesión contenidos en la demanda.
Finalmente, concluyó que los actos demandados vulneran normas constitucionales y legales, en especial el Decreto 094 de 1989 y el Decreto 1796 de 2000, al negar el reconocimiento de la indemnización por pérdida de la capacidad laboral acorde con la disminución real, que estima superior al 40%, solicitando en consecuencia que se declaren probadas las pretensiones de la demanda y se ordene el correspondiente restablecimiento del derecho.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Al no encontrarse causal alguna que invalide la actuación procesal surtida y al no existir excepciones pendientes de resolver en esta etapa, la Sala se procede a emitir decisión de fondo en primera instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 del C.P.A.C.A. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con las pretensiones de la demanda, el problema jurídico que corresponde resolver consiste en determinar si los actos administrativos contenidos en el Acta No. 115449 del 21 de enero de 2020, expedida por la Junta Médico Laboral del Ejército Nacional, y en el Acta No. TML20-1-219 MDNSG-TML-41.1 del 11 de agosto de 2020, expedida por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, mediante los cuales se estableció una disminución de la capacidad laboral del 15% y se ratificó dicha decisión, se ajustan al ordenamiento jurídico o, por el contrario, si el demandante logra acreditar una pérdida de capacidad laboral superior —estimada en el 40% —, lo que haría procedente la declaratoria de nulidad de los actos demandados y el consecuente restablecimiento del derecho.
MARCO JURIDICO Los artículos 19, 21 y 25 del Decreto 094 de 1989, establece cuáles son las autoridades médico laborales encargadas de establecer la capacidad sicofísica del personal que regula dicha normativa. Al respecto, dichas normas establecen: “Artículo 19. ORGANISMOS MEDICO-LABORALES MILITARES Y DE POLICIA. Con excepción de lo determinado en los artículos 6º y 7º para los exámenes sicofísicos en el exterior, la capacidad sicofísica del personal de que trata el presente Decreto, será determinada únicamente por las autoridades Médico-Militares y de Policía. Parágrafo.
Son autoridades Médico-Militares y de Policía: a) Los Médicos Generales, Médicos Especialistas y Odontólogos al servicio del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional. b) Junta Médica Científica. c) Junta Médico-Laboral. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2022-00045-00 7 e) Tribunal Médico Laboral de Revisión. Artículo 21.
JUNTA MEDICO-LABORAL MILITAR O DE POLICIA. Su finalidad es la de llevar a un diagnóstico positivo, clasificar las lesiones y secuelas, valorar la disminución de la capacidad laboral para el servicio y fijar los correspondientes índices para fines de indemnizaciones cuando a ello hubiere lugar. Estará integrada por tres (3) médicos, que pueden ser Oficiales de Sanidad o médicos al servicio de la Unidad o Guarnición entre los cuales debe figurar el Médico Jefe de la respectiva Brigada, Base Naval, Base Aérea o Departamento de policía; médicos pertenecientes a la planta de personal del Hospital Militar Central, o a la de otros establecimientos hospitalarios de las fuerzas Militares o de la Policía Nacional.
Cuando el caso lo requiera, la Junta podrá asesorarse de médicos especialistas, odontólogos y demás profesionales que considere necesarios. Será presidida por el oficial o médico más antiguo. Las Juntas Médico-Laborales deberán estar fundamentadas en la ficha de aptitud sicofísica, ordenada para tal efecto, el examen clínico general correctamente ejecutado, los antecedentes remotos o próximos, diagnósticos, evolución o tratamiento y diagnóstico de las lesiones o afecciones basados en conceptos escritos de especialistas.
Artículo 25. TRIBUNAL MEDICO-LABORAL DE REVISION MILITAR Y DE POLICIA. El Tribunal Médico-Laboral y de Revisión, es la máxima autoridad en materia Médico-Militar y Policial como tal conoce en última instancia de las reclamaciones que surjan contra las decisiones de las Juntas Médico- Laborales. En consecuencia podrá aclarar, ratificar, modificar o revocar tales decisiones.
También conocerá el Tribunal de las modificaciones que pudieren registrarse en las lesiones o afecciones ya calificadas por una Junta Médico-Laborales, cuando la persona haya continuado en servicio activo. Parágrafo. En casos excepcionales podrá el Tribunal disponer la práctica de nuevos exámenes sicofísicos”. Quiere decir lo anterior que, las Juntas Médicos Laborales y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía son las encargadas de valorar si existe una disminución de la capacidad laboral, que conlleve a alguna de las incapacidades e invalideces previstas en el artículo 15 del mismo cuerpo normativo, el cual establece: “Artículo
15. CLASIFICACION DE LAS INCAPACIDADES E INVALIDECES: a) Incapacidad relativa y temporal. Es la determinada por las lesiones o afecciones que disminuyen parcialmente la capacidad sicofísica y de trabajo de la persona y que mediante el tratamiento médico, quirúrgico o por las solas defensas de organismos obtenga su recuperación total. b) Incapacidad absoluta y temporal.
Es la determinada por las lesiones o afecciones que suprimen transitoriamente la capacidad sicofísica y de trabajo de la persona y que mediante tratamiento médico, quirúrgico o por las solas defensas del organismo, logren su recuperación total. c) Incapacidad relativa y permanente. Es la determinada por lesiones o afecciones que disminuyen parcialmente la capacidad sicofísica y de trabajo de la persona sin ser susceptibles de recuperación por ningún medio. d) Incapacidad absoluta y permanente o invalidez.
Es el estado proveniente de lesiones o afecciones patológicas, no susceptibles de recuperación por medio alguno, que incapacitan en forma total a la persona para ejercer toda clase de trabajo. Cuando el inválido no pueda moverse, conducirse o efectuar los actos esenciales de la existencia sin la ayuda permanente de otra persona, se le denomina gran invalidez” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2022-00045-00 8 De otra parte, el artículo 76 del Decreto 094 de 1989 define el factor determinante para el reconocimiento de la indemnización, al disponer que, para tales efectos, debe atenderse exclusivamente a la disminución de la capacidad laboral y no a la lesión considerada de manera aislada, salvo la excepción expresa prevista para los casos de desfiguración facial.
A su turno, el artículo 87 del mismo estatuto regula las tablas de evaluación de la disminución de la capacidad laboral, las cuales deben aplicarse con base en el índice de lesión y la edad del afectado, con el fin de establecer la indemnización que corresponda reconocer y pagar, atendiendo al momento de ocurrencia de los hechos y a sus circunstancias particulares.
Posteriormente, el Decreto 1796 de 20009, en el artículo 37, estableció, respectivamente, una indemnización por disminución de la capacidad sicofísica, así: “Artículo 37. Derecho a indemnización. El derecho al pago de indemnización para el personal de que trata el presente decreto, que hubiere sufrido una disminución de la capacidad laboral se valorará y definirá de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional para el efecto, y se liquidará teniendo en cuenta las circunstancias que a continuación se señalan: a. En el servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o accidente común. b. En el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo. c. En el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional. […] Por último, sobre el procedimiento y los criterios de disminución de la capacidad laboral e indemnización, el artículo 48 del mismo Decreto, estableció lo siguiente: “ARTICULO 48.
ARTICULO TRANSITORIO. Hasta tanto el Gobierno Nacional determine lo correspondiente a la valoración y calificación del personal que trata el presente decreto, los criterios de calificación de la capacidad psicofísica, de disminución de la capacidad laboral e indemnizaciones y de la clasificación de las lesiones y afecciones, continuarán vigentes los artículos 47 al 88 del decreto 094 de 1989, excepto el artículo 70 de la misma norma”.
CASO CONCRETO Como se ha expuesto a lo largo de la presente providencia, el señor Edison Montenegro Ariza, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad del Acta No. 115449 de 21 de enero de 2020 y del Acta No. TML20-1-219 MDNSG-TML-41.1 de 11 de agosto de 2020, mediante las cuales la Junta Médico-Laboral y el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y 9 "Por el cual se regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones, de los miembros de la Fuerza Pública, Alumnos de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993".
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2022-00045-00 9 de Policía, respectivamente, determinaron una pérdida de capacidad laboral del 15%. Se encuentra acreditado en el expediente que el demandante ingresó al Ejército Nacional inicialmente como bachiller en servicio militar el 9 de diciembre de 1991, desarrollando una carrera continua y ascendente hasta alcanzar el grado de Teniente Coronel, cargo que ostentaba al momento de su retiro voluntario, ocurrido el 20 de septiembre de 2018, el cual fue aceptado mediante la Resolución No. 6224 del 30 de agosto de 2018.
Con posterioridad a su retiro, el actor solicitó la práctica de los exámenes médicos de retiro y la correspondiente valoración médico-laboral, petición que fue resuelta por la Junta Médico-Laboral a través del Acta No. 115449 de 21 de enero de 2020, en la cual se le fijó una pérdida de capacidad laboral del 15%. Inconforme con dicha calificación, interpuso el recurso de convocatoria ante el Tribunal Médico-Laboral, el cual, luego de analizar el caso, decidió ratificar la determinación adoptada en primera instancia. En ese contexto, el demandante sostuvo que los actos administrativos demandados adolecen de falta de motivación suficiente, en la medida en que —a su juicio— no se valoraron integralmente todas las patologías que presenta, las cuales afirma se originaron o se agravaron con ocasión del servicio, circunstancia que, en su criterio, debió conducir al reconocimiento de un mayor porcentaje de pérdida de capacidad laboral.
Para resolver entonces, se tienen como pruebas lo siguiente: - Que mediante Acta de Junta Médica Laboral No. 115449 de 21 de enero de 2020, se determinó al señor Montenegro Ariza una pérdida de capacidad laboral del 15%, considerándolo como enfermedad profesional10. - Que con Acta del Tribunal Médico Laboral NO. TML20-1-219 MDNSG-TML- 41.1 de 11 de agosto de 2020, se ratificó el porcentaje de pérdida de capacidad laboral11. - Que obra en el expediente historia clínica del demandante, donde se observan conceptos médicos, exámenes realizados, entre otros12.
Asimismo, se tienen como pruebas documentales aportadas por la parte demandada, las siguientes: - Copia de cédula de ciudadanía del señor Edison Montenegro Ariza13. - Solicitud de reconocimiento de prestaciones sociales por disminución de la capacidad laboral, fechado el 21 de enero de 202014. - Copia de Acta de Junta Médica Laboral No. 2720 del 2 de noviembre de 199515. 10 Carpeta 6_ED_PROCESO_202200045_.zip – Documento 05AnexosPruebas_compressed. Folios 12 a 15.
Expediente Digital SAMAI. 11 Ib. Folios 16 a 23. 12 Ib. Folios 23 a 85 – Documento 06AnexosPruebas2_compressed. 13 Documento 029_MemorialWeb_Respuesta-RESPUESTATCMONTEN – Folio 13. Expediente Digital SAMAI. 14 Ib. Folios 15 a 16. 15 Ib. Folios 17 a 19. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2022-00045-00 10 - Resolución 257088, por la cual se reconoce y ordena el pago de cesantías definitivas16. - Estudio de la indemnización por disminución de la capacidad laboral, de acuerdo al expediente prestacional No. 79610890 de 202017. - Resolución 287369 del 2 de diciembre de 2020, por medio del cual se reconoce y ordena el pago de la indemnización por pérdida de la capacidad laboral18.
Del análisis de la demanda y del material probatorio obrante en el expediente, se advierte que el núcleo esencial de la litis consiste en determinar si, al señor Edison Montenegro Ariza, no le fueron debidamente valoradas diversas patologías que, según afirma, adquirió o se agravaron durante su trayectoria en el Ejército Nacional, y que, en consecuencia, debieron tenerse en cuenta para determinar el porcentaje de pérdida de capacidad laboral con fundamento en el cual debía ser indemnizado, pasando del 15% reconocido al 40% al que estima tener derecho.
En este orden de ideas, sería del caso dilucidar estos aspectos, no obstante, teniendo en cuenta la naturaleza de los actos demandados, de manera preliminar debe precisarse que la competencia para determinar la capacidad psicofísica de los miembros de la Fuerza Pública radica de forma exclusiva en las autoridades médico laborales militares y de policía, en los términos de la normativa especial que regula la materia.
No obstante, los conceptos emitidos por otros organismos técnicos, tales como las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, ostentan la naturaleza de dictámenes periciales, por lo que pueden ser valorados por el juez como elementos auxiliares para la apreciación del estado de salud del interesado, siempre en conjunto con el acervo probatorio y sin que ello comporte el desplazamiento ni la sustitución de la competencia legalmente atribuida a las autoridades médico laborales castrenses.
Es menester señalar que, el tema de las indemnizaciones quedó incluido en el Decreto 1796 de 200019, que facultó al Gobierno Nacional para su reglamentación y previó un artículo transitorio que dispuso que, mientras la regulación se produce, el procedimiento y los criterios de disminución de la capacidad laboral e indemnizaciones se regirían por el Decreto 94 de 1989.
De conformidad con lo dispuesto en el Título II del referido decreto, se regula lo concerniente a la capacidad psicofísica del personal sometido a su ámbito de aplicación. En particular, el artículo 2° define dicho concepto en los siguientes términos:
ARTICULO 2. DEFINICIÓN. Es el conjunto de habilidades, destrezas, aptitudes y potencialidades de orden físico y psicológico que deben reunir las personas a quienes se les aplique el presente decreto, para ingresar y permanecer en el servicio, en consideración a su cargo, empleo o funciones. 16 Ib. Folios 47 a 48. 17 Ib. Folio 49. 18 Ib.
Folios 51 a 52. 19 “Por el cual se regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones, de los miembros de la Fuerza Pública, Alumnos de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993”.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2022-00045-00 11 La capacidad sicofísica del personal de que trata el presente decreto será valorada con criterios laborales y de salud ocupacional, por parte de las autoridades médico-laborales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. De igual manera, el artículo 37 del citado decreto dispone lo siguiente:
ARTICULO 37. DERECHO A INDEMNIZACIÓN. El derecho al pago de indemnización para el personal de que trata el presente decreto, que hubiere sufrido una disminución de la capacidad laboral se valorará y definirá de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional para el efecto, y se liquidará teniendo en cuenta las circunstancias que a continuación se señalan: a. En el servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o accidente común. b. En el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo. c. En el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional.
De la normativa antes citada se desprende que la indemnización por disminución de la capacidad psicofísica constituye una reparación económica de carácter único, en tanto se materializa en un solo pago20, y se encuentra prevista para los miembros del nivel ejecutivo con el propósito de resarcir o compensar, en alguna medida, los perjuicios sufridos en su integridad física o psicológica como consecuencia directa del servicio prestado.
En ese sentido, resulta claro que, si el actor pretendía obtener un incremento en el monto de la indemnización reconocida, debía controvertir oportunamente la legalidad del acto administrativo que definió de manera particular y concreta su situación jurídica frente a dicha prestación económica, esto es, la Resolución No. 287369 del 2 de diciembre de 2020, por ser el acto que consolidó el reconocimiento y cuantificación de la indemnización. Por ello, se ha sostenido que “(…)es claro que en todo caso debe demandarse el acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la Administración frente a una situación jurídica particular, junto con aquellas decisiones que en vía gubernativa constituyan una unidad jurídica con el mismo, pues ello compone necesariamente la órbita de decisión del Juez frente a una pretensión anulatoria, precisamente por la identidad y unidad de su contenido y de sus efectos jurídicos, sin que pueda segmentarse bajo tales condiciones el análisis de su legalidad.”21 De conformidad con los principios que rigen la actuación administrativa, los actos administrativos expedidos por las entidades estatales, una vez surtidas las etapas procedimentales correspondientes y adquirida su firmeza, producen efectos jurídicos obligatorios y se encuentran amparados por la denominada cosa decidida 20 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección A, sentencia de 30 de marzo de 2017, expediente 05001233100020120041801 (3318-2015). 21 Consejo de Estado, Radicado 76001-23-31-000-2006-02409-01(1282-10).
C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2022-00045-00 12 en sede administrativa, razón por la cual solo pueden ser controvertidos mediante el ejercicio oportuno de los medios de control previstos en la ley. En el caso concreto, observa la Sala que el demandante promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitando la nulidad del Acta No. 115449 del 21 de enero de 2020, expedida por la Junta Médico-Laboral del Ejército Nacional, y del Acta No. TML20-1-219 MDNSG-TML- 41.1 del 11 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía. Si bien dichos actos contienen valoraciones técnicas que sirvieron de fundamento para la posterior determinación administrativa, lo cierto es que no constituyen el acto definitivo mediante el cual la Administración definió la situación jurídica particular del actor en relación con el reconocimiento y liquidación de la indemnización por disminución de la capacidad laboral.
En efecto, el acto administrativo que resolvió de manera definitiva y vinculante dicha situación fue la Resolución No. 287369 del 2 de diciembre de 2020, por medio de la cual la entidad competente reconoció y cuantificó la referida prestación económica. En consecuencia, era este el acto administrativo demandable, en la medida en que fue el que produjo efectos jurídicos directos sobre la esfera patrimonial del demandante y consolidó su situación jurídica particular.
Así las cosas, al haber adquirido firmeza la Resolución No. 287369 del 2 de diciembre de 2020, conforme a lo dispuesto en el artículo 87 del CPACA, dicha decisión se erige como la única susceptible de control jurisdiccional para efectos de cuestionar la legalidad del reconocimiento y liquidación de la indemnización, máxime cuando se trata de una prestación de carácter definitivo y unitario.
En ese contexto, las actas médico laborales demandadas, por sí solas, carecen de aptitud para modificar la situación jurídica del actor, razón por la cual no resultan idóneas para sustentar un pronunciamiento de fondo en sede judicial. En consecuencia, al no haberse demandado el acto administrativo definitivo que definió la situación jurídica del demandante, se configura un defecto en la demanda que impide el estudio de fondo de las pretensiones, consistente en la inepta demanda por indebida identificación del acto administrativo demandable.
Por tanto, con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala declarará probada de oficio la excepción de ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales, respecto de los actos administrativos indebidamente demandados, y decretará la terminación del proceso. CONDENA EN COSTAS En cuanto a la condena en costas, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A el cual señala que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia deberá pronunciarse y dispondrá sobre la condena en costas; sin embargo, la Ley 2080 de 2021 modificó dicha disposición con el fin de precisar que no habrá lugar a su imposición, a menos que se logre establecer que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2022-00045-00 13 En ese orden, al no estar acreditado que la demanda careciera de fundamento legal, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO.- DECLARAR la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de los requisitos formales, por indebida identificación del acto administrativo demandable, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente providencia y. en consecuencia, dar por terminado este proceso.
SEGUNDO. - Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- Ejecutoriada la presente sentencia, archívese el expediente, previo registro en el Sistema SAMAI. Esta providencia se estudió y aprobó en la Sala según acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ANDRÉS JOSÉ QUINTERO GNECCO Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NÉSTOR JAVIER CALVO CHAVES CARLOS LEONEL BUITRAGO CHÁVEZ Magistrado Magistrado NOTA: Se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica en la fecha de su encabezado, mediante el aplicativo SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad a través del siguiente enlace: http://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.
AJR