SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrada ponente: CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Bucaramanga, dos (2) de mayo de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA MEDIO DE CONTROL RECURSO DE INSISTENCIA ACCIONANTE JESÚS HERNANDO PARRA TORRES, en calidad de director ejecutivo de la veeduría Oriente Santander - VOS veeduriaorientesantander@gmail.com ACCIONADA EMPRESA PÚBLICA DE ALCANTARILLADO DE SANTANDER - EMPAS notificacionesjudiciales@empas.gov.co RADICADO 68001233300020250015300 TEMA ACCESO A DOCUMENTOS SOBRE FORMACIÓN ACADÉMICA Y EXPERIENCIA LABORAL DE EXCONTRATISTA DEL EMPAS.
A partir de la Ley 2195 de 2022, toda la información sobre la contratación de la EMPAS es pública, salvo reserva legal expresa. Los documentos solicitados no contienen datos sensibles, ni información sobre la estrategia empresarial de la compañía, ni alguna otra sometida a reserva. Llegado el turno1, la Sala decide en única instancia el recurso de insistencia de la referencia. I.
ANTECEDENTES A. La petición que origina el recurso de insistencia2 El 21 de febrero de 2025 el señor Jesús Hernando Parra Torres, en calidad de director ejecutivo de la Veeduría Oriente Santander - VOS, solicitó, a la Empresa Pública de Alcantarillado de Santander – EMPAS, la siguiente información relacionada con la señora Adriana Contreras Acevedo, quien laboró como contratista de la empresa en el periodo comprendido entre el 19 de febrero y el 18 de diciembre de 2013: (i) copia digital de los estudios académicos que adjuntó cuando fue contratista y (ii) copia digital de la experiencia laboral que adjuntó para ese mismo momento.
B. La respuesta de la entidad3 En respuesta a la petición elevada por el recurrente, el 12 de marzo de 2025 la EMPAS señaló que no era posible acceder a la entrega de los documentos mencionados. Explicó que dichos documentos contienen información relacionada con la privacidad e intimidad de la contratista, la cual está sujeta a reserva de conformidad con el inciso tercero del artículo 24 de la Ley 1755 de 2015.
Asimismo, 1 Se deja constancia de que la magistrada ponente de la presente providencia, durante el período comprendido entre el reparto del presente recurso de insistencia y la presentación del proyecto, tuvo a su cargo 1 consulta de desacato, 1 recurso de insistencia, 9 acciones de tutela, 1 habeas corpus, 2 acciones de nulidad electoral, 1 proceso de pérdida de investidura y 9 acciones populares, todos con trámite preferente; también participó en 1 Sala Administrativa y 1 sala administrativa extraordinaria; dirigió 7 audiencias y proyectó 20 sentencias para revisión de la Sala de Decisión (CAF - MECG) y 28 autos interlocutorios.
Adicionalmente, en su calidad de integrante de la Sala de Decisión correspondiente a los H. magistrados IFPM y JERS, participó en la revisión de 22 sentencias constitucionales y 25 ordinarias 2 Expediente digital cargado en el aplicativo SAMAI. Índice 3, documento denominado: 2ED_Respuestaalainsisten, Folio 3. 3 Expediente digital cargado en el aplicativo SAMAI.
Índice 3, documento denominado: 2ED_Respuestaalainsisten, Folio 1 y
2. MEDIO DE CONTROL: RECURSO DE INSISTENCIA RECURRENTE: JESÚS HERNANDO PARRA TORRES ACCIONADA: EMPAS RADICADO: 680012333000-2025-00153-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander indicó que, dada su naturaleza, únicamente la titular de dicha información puede suministrarla o, en su defecto, autorizar expresamente su entrega, conforme a lo previsto en el artículo 13 de la Ley 1581 de 2012.
C. Del recurso de insistencia 1. El recurrente interpuso recurso de insistencia4 para obtener copia de la hoja de vida y de la información sobre la experiencia laboral que aportó Adriana Contreras Acevedo cuando estuvo vinculada como contratista con la EMPAS, durante el período comprendido entre el 19 de febrero y el 18 de diciembre de 2013.
Sostuvo que la información solicitada corresponde a un servidor público y, por tanto, es de carácter público. 2. La Empresa Pública de Alcantarillado de Santander mantuvo su negativa y remitió el recurso de insistencia a esta corporación. Reiteró5 que los documentos contienen información relacionada con la privacidad e intimidad de la persona, cuya titular es la única autorizada para proporcionarlos.
Agregó que el vínculo contractual celebrado con la señora Adriana Contreras Acevedo, en calidad de contratista, es de naturaleza privada. Explicó que las empresas de servicios públicos domiciliarios se rigen por un régimen jurídico especial, debido a su naturaleza mixta, y que, conforme a la ley y la Constitución, se sujetan, por regla general, a la normativa privada y comercial.
En consecuencia, los contratos suscritos con contratistas se encuentran regidos por el derecho privado y no por el público, motivo por el cual no están obligados a suministrar la información solicitada, salvo que exista autorización previa o una orden de autoridad judicial. Además, la entidad advirtió que su obligación de publicidad se limita a la información relacionada con la prestación del servicio público domiciliario de alcantarillado, conforme al artículo 5 de la Ley 1712 de 2014.6 Precisó que las labores desarrolladas por la contratista objeto de la petición no guardan relación con dicha actividad, toda vez que sus funciones correspondían a actividades de publicidad y periodismo, las cuales no se enmarcan dentro de la excepción prevista en el artículo 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994.
De otra parte, argumentó que las veedurías ciudadanas no están facultadas para ejercer control social sobre las empresas de servicios públicos domiciliarios, de acuerdo con lo establecido en la Ley 142 de 1994 y la Ley Estatutaria 1757 de 2015, las cuales prevén medios de control específicos para tales entidades. Sostuvo que, en virtud del principio de especialidad, no es posible aplicar otra normativa de igual o inferior jerarquía para justificar el acceso a la información solicitada.
Agregó que, si el peticionario considera que existen irregularidades, o si su solicitud obedece a motivos de índole personal, debe acudir a las instancias administrativas o judiciales correspondientes. Finalmente, refirió que la divulgación arbitraria de dicha información podría comprometer derechos de carácter particular y empresarial, afectando la 4 Expediente digital cargado en el aplicativo SAMAI.
Índice 3, documento denominado: 7ED Insistencia1 5 Expediente digital cargado en el aplicativo SAMAI. Índice 3, documento denominado: 4ED_RecursodeInsistencia 6 LEY 1712 DE 2014.
ARTÍCULO 5. Ámbito de aplicación. Las disposiciones de esta ley serán aplicables a las siguientes personas en calidad de sujetos obligados: c) Las personas naturales y jurídicas, públicas o privadas, que presten función pública, que presten servicios públicos respecto de la información directamente relacionada con la prestación del servicio público;
(…) MEDIO DE CONTROL: RECURSO DE INSISTENCIA RECURRENTE: JESÚS HERNANDO PARRA TORRES ACCIONADA: EMPAS RADICADO: 680012333000-2025-00153-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander confidencialidad de los documentos.
Esto, a su juicio, podría dar lugar a consecuencias penales y disciplinarias para quien la revele la información. II. CONSIDERACIONES A. Acerca de la competencia La competencia para resolver el recurso de insistencia presentado recae en esta Corporación según lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 21 de la Ley 57 de 19857 y los artículos 26 y 151 numeral 5 del CPACA8, comoquiera que se dirige contra una entidad departamental de servicios públicos domiciliarios, esto es, la EMPRESA PÚBLICA DE ALCANTARILLADO DE SANTANDER - EMPAS.
B. El problema jurídico y su tesis Con base en la reseña que antecede, la Sala plantea y resuelve el siguiente problema jurídico: ¿Debe la EMPAS, en su calidad de empresa de servicios públicos domiciliarios, acceder a la solicitud de información sobre la formación académica y experiencia laboral de una contratista? Tesis: Sí. Fundamento jurídico: Los documentos solicitados corresponden a los estudios y a la experiencia laboral acreditada por la señora Adriana Contreras Acevedo para celebrar los contratos 1709 de 2012 y 1776 de 2013 con la EMPAS, cuyo objeto fue la prestación de servicios de comunicación social, posicionamiento, relaciones públicas y protocolo para la entidad.
Si bien esta información no guarda relación directa con la prestación del servicio público de alcantarillado, por lo cual antes de la expedición de la Ley 2195 de 2022 se consideraba de carácter privado, el marco normativo cambió. Conforme al artículo 53 de la Ley 2195 de 2022, la información relacionada con la contratación de las empresas de servicios públicos oficiales adquirió carácter público, salvo que contenga datos sensibles, secretos empresariales u otra información amparada por una reserva legal expresa, lo que no ocurre en este caso.
C. Marco jurídico 1. El artículo 74 de la Constitución Política establece que «todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley». Este precepto constitucional consagra un derecho fundamental cuyo alcance debe entenderse a partir del significado que pueda atribuirse al término «documentos públicos» utilizado por el constituyente, conforme a las definiciones y distinciones que haga el legislador en esta materia, a partir de las nociones de lo público y lo privado, o, en su defecto, de acuerdo con el sentido natural de las palabras, en 7 LEY 57 DE 1985.
ARTÍCULO 21. - La Administración sólo podrá negar la consulta de determinados documentos o la copia o fotocopia de los mismos mediante providencia motivada que señale su carácter reservado, indicando las disposiciones legales pertinentes. Si la persona interesada insistiere en su solicitud, corresponderá al Tribunal de lo Contencioso Administrativo que tenga jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos decidir en única instancia si se acepta o no la petición formulada o si se debe atender parcialmente.
Ante la insistencia del peticionario para que se le permita consultar o se le expida la copia requerida, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al Tribunal para que éste decida dentro de los diez (10) días hábiles siguientes. Se interrumpirá este término en el caso de que el Tribunal solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir y hasta la fecha en la cual los reciba oficialmente. 8 LEY 1437 DE 2011.
ARTÍCULO 151. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN ÚNICA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 5. Del recurso de insistencia previsto en la parte primera de este código, cuando la autoridad que profiera o deba proferir la decisión sea del orden nacional o departamental, o del Distrito Capital de Bogotá. MEDIO DE CONTROL: RECURSO DE INSISTENCIA RECURRENTE: JESÚS HERNANDO PARRA TORRES ACCIONADA: EMPAS RADICADO: 680012333000-2025-00153-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander concordancia con los métodos de interpretación autorizados por la dogmática jurídica, aspecto que abordará la Sala más adelante. 2.
En desarrollo de la norma constitucional mencionada, el legislador expidió la Ley Estatutaria 1712 de 2014 -Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional-, la cual tiene por objeto «regular el derecho de acceso a la información pública, los procedimientos para el ejercicio y garantía del derecho y las excepciones a la publicidad de información».
En el artículo 2º, la ley establece el principio rector de máxima publicidad, en virtud del cual toda información o documentación en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado9 se presume pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal. 3. En el artículo 6º de la mencionada Ley 1712, el legislador establece algunas definiciones y distinciones que permiten delimitar lo que debe entenderse por información pública, con el fin de precisar el alcance del derecho de acceso a esta. 3.1.
La norma clasifica la información en tres tipologías: pública, pública clasificada y pública reservada, las cuales define así: (i) La información pública es «toda información que un sujeto obligado genere, obtenga, adquiera o controle en su calidad de tal»; (ii) La información pública clasificada corresponde a aquella que, «estando en poder o custodia de un sujeto obligado en su calidad de tal, pertenece al ámbito propio, particular y privado o semiprivado de una persona natural o jurídica por lo que su acceso podrá ser negado o exceptuado, siempre que se trate de las circunstancias legítimas y necesarias y los derechos particulares o privados consagrados en el artículo 18 de esta ley»; y (iii) La información pública reservada se refiere a aquella que, estando en poder o custodia de un sujeto obligado en su calidad de tal, es exceptuada del acceso público debido al daño que su divulgación podría causar a los intereses públicos, siempre que se cumplan los requisitos establecidos en el artículo 19 de dicha ley. 3.2.
En concordancia con las anteriores definiciones, los artículos 18 y 19 de la misma ley contienen la enunciación taxativa de la información pública exceptuada del deber de publicidad, bajo las categorías previamente analizadas -clasificada y reservada- y por las razones ya expuestas, es decir, porque su divulgación podría comprometer los derechos de las personas o el interés general.
Estas normas disponen lo siguiente:
ARTÍCULO 18. Información exceptuada por daño de derechos a personas naturales o jurídicas. Es toda aquella información pública clasificada, cuyo acceso podrá ser rechazado o denegado de manera motivada y por escrito, siempre que el acceso pudiere causar un daño a los siguientes derechos: a) El derecho de toda persona a la intimidad, bajo las limitaciones propias que impone la condición de servidor público, en concordancia con lo estipulado por el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011. b) El derecho de toda persona a la vida, la salud o la seguridad; c) Los secretos comerciales, industriales y profesionales PARÁGRAFO.
Estas excepciones tienen una duración ilimitada y no deberán aplicarse cuando la persona natural o jurídica ha consentido en la revelación de sus datos personales o privados o bien cuando es claro que la información fue entregada como parte de aquella información que debe estar bajo el régimen de publicidad aplicable 9 Los sujetos obligados se encuentran enlistados en el art. 5º de la L. 1712.
Por razones metodológicas, la sala analizará esta regla más adelante. MEDIO DE CONTROL: RECURSO DE INSISTENCIA RECURRENTE: JESÚS HERNANDO PARRA TORRES ACCIONADA: EMPAS RADICADO: 680012333000-2025-00153-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander ARTÍCULO 19.
Información exceptuada por daño a los intereses públicos. Es toda aquella información pública reservada, cuyo acceso podrá ser rechazado o denegado de manera motivada y por escrito en las siguientes circunstancias, siempre que dicho acceso estuviere expresamente prohibido por una norma legal o constitucional: a) La defensa y seguridad nacional; b) La seguridad pública; c) Las relaciones internacionales; d) La prevención, investigación y persecución de los delitos y las faltas disciplinarias, mientras que no se haga efectiva la medida de aseguramiento o se formule pliego de cargos, según el caso;
(Ver Sentencia C-951 de 2014) e) El debido proceso y la igualdad de las partes en los procesos judiciales; f) La administración efectiva de la justicia; g) Los derechos de la infancia y la adolescencia; h) La estabilidad macroeconómica y financiera del país; i) La salud pública.
PARÁGRAFO. Se exceptúan también los documentos que contengan las opiniones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los servidores públicos. Este régimen normativo se articula con la Ley Estatutaria 1581 de 2012, que protege los datos personales, especialmente aquellos considerados sensibles, como la información sobre salud, orientación sexual, creencias religiosas y origen étnico.
La divulgación de este tipo de datos requiere una protección reforzada, y su tratamiento debe responder a criterios de legalidad, necesidad y proporcionalidad. 4. En la misma línea, el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011 consagra una serie de información y documentos que se considera reservada y advierte que solo estos, o aquellos señalados por la Constitución o por otra ley, tienen tal carácter.
La norma dispone:
ARTÍCULO 24. INFORMACIONES Y DOCUMENTOS RESERVADOS. <Artículo modificado por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> Solo tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución Política o la ley, y en especial: 1. Los relacionados con la defensa o seguridad nacionales. 2.
Las instrucciones en materia diplomática o sobre negociaciones reservadas. 3. Los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes pensionales y demás registros de personal que obren en los archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica. 4.
Los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de crédito público y tesorería que realice la nación, así como a los estudios técnicos de valoración de los activos de la nación. Estos documentos e informaciones estarán sometidos a reserva por un término de seis (6) meses contados a partir de la realización de la respectiva operación. 5.
Los datos referentes a la información financiera y comercial, en los términos de la Ley Estatutaria 1226 de 2008. 6. Los protegidos por el secreto comercial o industrial, así como los planes estratégicos de las empresas públicas de servicios públicos. 7. Los amparados por el secreto profesional. 8. Los datos genéticos humanos. 4.1.
Tal como lo refiere la EMPAS, el numeral 3º del citado artículo 24 de la Ley 1437 de 2011 establece una reserva sobre los datos que involucran derechos a la privacidad e intimidad de las personas incluidas en las hojas de vida y demás registros de personal que obren en los archivos de las instituciones públicas o privadas. 4.2. Sobre el alcance de esta regla, conviene precisar que, de acuerdo con la jurisprudencia pacífica de la Corte Constitucional, no todos los datos que reposan en las hojas de vida están cobijados por la reserva, sino solamente «aquellos que MEDIO DE CONTROL: RECURSO DE INSISTENCIA RECURRENTE: JESÚS HERNANDO PARRA TORRES ACCIONADA: EMPAS RADICADO: 680012333000-2025-00153-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander tocan con el ámbito privado e íntimo de las personas, que se ha considerado como datos sensibles»10. 4.3.
Para el alto tribunal, la redacción de la norma podría llevar a una interpretación desproporcionada e irrazonable. Por ello, consideró necesario precisar que esta no establece una reserva absoluta sobre las hojas de vida, la historia laboral o los expedientes pensionales en su totalidad, sino únicamente respecto de apartes específicos que contengan información relacionada con la intimidad y privacidad de las personas. 5.
En línea con lo anterior, el artículo 5 de la Ley Estatutaria 1581 de 2012 señala que son datos sensibles aquellos que afectan la intimidad del titular o cuyo uso indebido puede generar su discriminación, tales como los que revelen el origen racial o étnico, la orientación política, las convicciones religiosas o filosóficas, la pertenencia a sindicatos, organizaciones sociales, de derechos humanos o que promueva intereses de cualquier partido político o que garanticen los derechos y garantías de partidos políticos de oposición así como los datos relativos a la salud, a la vida sexual y los datos biométricos. 6.
Las anteriores reglas no se aplican de manera indiscriminada a las entidades estatales, por su sola naturaleza pública o por su pertenencia a una u otra rama del poder público. El sometimiento a estas reglas está regulado por el legislador en los precisos términos del artículo 5º de la Ley 1712 que establece la categoría de «sujetos obligados». 6.1.
Las entidades estatales que prestan servicios públicos, como la EMPAS, son sujetos obligados únicamente en lo relacionado con la información vinculada directamente a la prestación del servicio a su cargo. Por lo tanto, solo en ese ámbito deben entenderse sometidas a las reglas previamente analizadas sobre la naturaleza y publicidad de la información que generan o custodian.
La norma en cuestión dispone:
ARTÍCULO 5. Ámbito de aplicación. Las disposiciones de esta ley serán aplicables a las siguientes personas en calidad de sujetos obligados: c) Las personas naturales y jurídicas, públicas o privadas, que presten función pública, que presten servicios públicos respecto de la información directamente relacionada con la prestación del servicio público; 6.2.
A partir de la disposición citada, es claro que ni el principio de máxima publicidad ni las definiciones y reglas sobre la información pública que consagra la Ley 1712 de 2014 cobija toda la información que puedan generar o administrar las empresas de servicios públicos, sino solo aquella información «directamente relacionada con la prestación del servicio público». 6.3.
La aludida regla, que establece una limitación al derecho de acceso a la información pública, encuentra justificación en el hecho de que los actos y contratos de las empresas de servicios públicos oficiales o mixtas se rigen por el derecho privado. Estas entidades operan en un sector en el que existe competencia y actúan bajo la misma lógica que las empresas privadas.
Por lo tanto, el legislador las considera como tales en aquellos aspectos que no inciden directamente en el ámbito público. 10 Corte Constitucional, sentencia C-951 de 2014 y T-254 de 204 MEDIO DE CONTROL: RECURSO DE INSISTENCIA RECURRENTE: JESÚS HERNANDO PARRA TORRES ACCIONADA: EMPAS RADICADO: 680012333000-2025-00153-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander 6.4.
Sobre el alcance del citado art. 5º de la Ley 1712 de 2014, la Corte Constitucional, en sentencia T-114 de 2018, señaló: En lo tocante a los sujetos obligados a entregar la información pública, esta Corte debe advertir que el derecho fundamental de acceso a la información genera obligaciones para las autoridades públicas de todas las ramas del poder público, las pertenecientes a los niveles central y descentralizado y la de los órganos autónomos y de control, de todos los niveles de gobierno. Este derecho también vincula a aquellas personas naturales y jurídicas que cumplen funciones públicas o presten servicios públicos.
La obligación consiste en suministrar la información exclusivamente relacionada con el desempeño de la función pública o con la prestación del servicio público. 7. La jurisprudencia11, con fundamento en el art. 5º de la Ley 1712, ha clasificado la información que generan o custodian las empresas de servicios públicos en pública y privada.
La información se considera pública si está relacionada con el cumplimiento de la prestación del servicio público que le corresponda por ley, al igual que la que sea producto del ejercicio de prerrogativas propias de una entidad pública. Cualquier ciudadano puede acceder a ella, salvo que exista una reserva expresa consagrada en una norma constitucional o legal.
En cambio, «se entenderá como documento privado y por tanto no podrá ser consultado por los ciudadanos, excepto que sea para la satisfacción de los fines consagrados en la Constitución o en la ley, aquellos que sean originados del ejercicio de las funciones que realice la entidad, equiparables a las que realizan los particulares en un mercado donde se necesita que compita en igualdad de condiciones para la eficaz prestación del servicio». 8.
Lo anterior no debe interpretarse en el sentido de que la información privada de las empresas prestadoras de servicios esté bajo reserva. Para que así se considere, como lo establecen los artículos 74 de la Constitución y 24 del CPACA, debe existir una norma expresa en la Constitución Política o en la ley que le otorgue dicho carácter.
El artículo 5º de la Ley 1712 no crea una reserva. Lo que dispone es que los deberes previstos en esa ley -relativos a la publicación, divulgación, gestión documental, archivo, entre otros- no son aplicables a la información ajena al servicio público, dado que, se deduce, esta no reviste interés público y debe considerarse como información privada de la empresa de servicios públicos.
Esta sería la razón por la cual, en principio, un ciudadano no puede exigir a estas entidades el acceso a información que no guarde relación directa con la prestación del servicio, del mismo modo en que no puede acceder a las cartas personales o a los contratos privados de su vecino. En efecto, conforme al artículo 74 de la Constitución, el derecho fundamental de acceso a la información se limita a la información pública, no a la privada. 9.
Ahora bien, el citado artículo 5º de la Ley 1712 debe analizarse de manera sistemática y coherente con las disposiciones normativas posteriores que lo complementan y amplían su alcance. En particular, debe considerarse el cambio significativo introducido por la Ley 2195 de 202212 en cuanto a la publicidad de la contratación de las entidades estatales exceptuadas del Estatuto General de Contratación Pública, dentro de las cuales se encuentran las Empresas de Servicios Públicos. 11 Corte Constitucional, sentencia T-181 de 2014 12 «Por medio del cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción» MEDIO DE CONTROL: RECURSO DE INSISTENCIA RECURRENTE: JESÚS HERNANDO PARRA TORRES ACCIONADA: EMPAS RADICADO: 680012333000-2025-00153-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander 9.1.
Esta ley, cuyo objetivo fue prevenir la corrupción, fortalecer la coordinación interinstitucional y promover la confianza ciudadana, estableció en su artículo 53 que todas las entidades estatales con régimen contractual exceptuado tienen la obligación de publicar los documentos relacionados con su actividad contractual en el SECOP II o en la plataforma que haga sus veces.
Reza la norma:
ARTÍCULO 53. Adiciónese los siguientes incisos al Artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, el cual quedara así: Artículo
13. PRINCIPIOS GENERALES DE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL PARA ENTIDADES NO SOMETIDAS AL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA. Las entidades estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, aplicaran en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los Artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal.
En desarrollo de los anteriores principios, deberán publicar los documentos relacionados con su actividad contractual en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública - SECOP 11- o la plataforma transaccional que haga sus veces. Para los efectos de este Artículo, se entiende por actividad contractual los documentos, contratos, actos e información generada por oferentes, contratista, contratante, supervisor o interventor, tanto en la etapa precontractual, como en la contractual y la postcontractual. 9.2.
Según reciente sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado13, el deber de publicación consagrado en el artículo 53 de la Ley 2195 abarca toda la contratación que se realice con «recursos públicos». Para determinar el alcance de esta obligación, el alto tribunal indica que debe acogerse un concepto de recursos públicos «multicomprensivo», que no se reduce a una noción técnica o presupuestal ni al gasto efectivo de dineros del Estado, sino que alude a «la existencia misma de recursos con origen público» y «al respeto por lo público».
En palabras del Consejo de Estado: La Ley 2195 de 2022 tuvo como objeto “adoptar disposiciones tendientes a prevenir los actos de corrupción, a reforzar la articulación y coordinación de las entidades del Estado y a recuperar los daños ocasionados por dichos actos con el fin de asegurar promover la cultura de la legalidad e integridad y recuperar la confianza ciudadana y el respeto por lo público” (artículo 1º). 34.
Como se observa, el ámbito de la norma se dirigió a todas las entidades del Estado, sin que se circunscribiera a los recursos públicos como apropiaciones presupuestales, sino al respeto “por lo público”, es decir, una finalidad más amplia que la meramente presupuestal o una simple erogación de dineros con el carácter referido. Fue así, como en el Capítulo VIII, artículo 53, sobre las disposiciones en materia contractual para la moralización y la transparencia, nuevamente, con sentido holístico, que no restrictivo, dispuso la adición del artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, en los términos ya citados. 35.
La Ley 1150 de 2007, en su Título II, al regular las disposiciones generales para la contratación con recursos públicos, tampoco adoptó una concepción cerrada o técnica presupuestal del concepto de “recursos públicos”, sino que más bien lo empleó como una forma de ampliar el criterio subjetivo de aplicación del del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
(…) 13 Subsección A, sentencia del 21 de marzo de 2025, C.P. María Adriana Marín, Rad. 11001-03-26-000-2022-00190-00 (69162) MEDIO DE CONTROL: RECURSO DE INSISTENCIA RECURRENTE: JESÚS HERNANDO PARRA TORRES ACCIONADA: EMPAS RADICADO: 680012333000-2025-00153-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Por consiguiente, se trata de un concepto más allá de lo presupuestal o del gasto de los dineros públicos o de su concepción eminentemente técnica, puesto que corresponde a la existencia misma de recursos con origen público que justifican la determinación del régimen jurídico de las empresas del Estado. 9.3.
De lo anterior se colige que el deber de publicar la actividad contractual en la referida herramienta digital aplica a las empresas de servicios públicos oficiales, entendidas como aquellas «cuyo capital pertenece en un 100 % a la Nación, a las entidades territoriales o a sus entidades descentralizadas» (art. 14.5 de la Ley 142 de 1994).
Este entendimiento también se deriva del artículo 27.4 de la misma ley, según el cual, los aportes al capital, los derechos que estos confieren sobre el resto del patrimonio y los dividendos corresponden a la Nación o a la entidad territorial aportante. 10. En este orden, se considera que, a partir de la Ley 2195 de 2022, se produjo un cambio sustancial en la naturaleza de la información y los documentos relacionados con la contratación de las empresas de servicios públicos oficiales, como lo es la EMPAS.
Aun cuando su régimen contractual continúe siendo el de derecho privado, toda la información de su actividad contractual tiene carácter público por expresa disposición legal, sin que resulte relevante, para estos efectos, que el objeto del contrato guarde o no relación directa con el servicio público prestado. 11. Asimismo, de acuerdo con este cambio normativo, se debe entender pública la información relacionada con los nombres y apellidos completos, así como la formación académica, la experiencia laboral y profesional de los contratistas de las empresas de servicios públicos oficiales, en los términos del artículo 9º de la Ley 1712 que califica expresamente esta información como pública, regla que, en la actualidad, tal como se explicó, no está condicionada a que el contratista desarrolle actividades relacionadas con el servicio público.
La norma señala: ARTÍCULO 9o. INFORMACIÓN MÍNIMA OBLIGATORIA RESPECTO A LA ESTRUCTURA DEL SUJETO OBLIGADO. Todo sujeto obligado deberá publicar la siguiente información mínima obligatoria de manera proactiva en los sistemas de información del Estado o herramientas que lo sustituyan: (…) e) Su respectivo plan de compras anual, así como las contrataciones adjudicadas para la correspondiente vigencia en lo relacionado con funcionamiento e inversión, las obras públicas, los bienes adquiridos, arrendados y en caso de los servicios de estudios o investigaciones deberá señalarse el tema específico, de conformidad con el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011.
En el caso de las personas naturales con contratos de prestación de servicios, deberá publicarse el objeto del contrato, monto de los honorarios y direcciones de correo electrónico, de conformidad con el formato de información de servidores públicos y contratistas; (…)
PARÁGRAFO 2 o. En relación a los literales c) y e) del presente artículo, el Departamento Administrativo de la Función Pública establecerá un formato de información de los servidores públicos y de personas naturales con contratos de prestación de servicios, el cual contendrá los nombres y apellidos completos, ciudad de nacimiento, formación académica, experiencia laboral y profesional de los funcionarios y de los contratistas.
Se omitirá cualquier información que afecte la privacidad y el buen nombre de los servidores públicos y contratistas, en los términos definidos por la Constitución y la ley (…) Esta norma, que establece la información mínima que deben publicar los sujetos obligados, fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-274 de 2013, entre otras razones, por considerar que constituye un desarrollo armónico MEDIO DE CONTROL: RECURSO DE INSISTENCIA RECURRENTE: JESÚS HERNANDO PARRA TORRES ACCIONADA: EMPAS RADICADO: 680012333000-2025-00153-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander de los artículos 74 y 209 de la Constitución. Según el tribunal constitucional, dicha información mínima se relaciona con la gestión y el uso de recursos públicos por parte de los sujetos obligados, de modo que su publicación permite ejercer control sobre el poder público y fortalecer la veeduría ciudadana en el manejo de esos recursos.
Esto, a su vez, contribuye a prevenir la corrupción y la arbitrariedad, propósito que también persigue el art. 53 de la Ley 2195. 12. Cabe precisar que, aunque la obligación de cargar la información en el SECOP rige hacia el futuro, ello no modifica la naturaleza pública de la documentación generada con anterioridad. Al respecto, la Subsección B de la Sección Tercera, en sentencia del 6 de octubre de 202314, resolvió en sede de tutela un caso relacionado con el acceso a las pólizas de seguro suscritas para respaldar un contrato celebrado por una empresa de servicios públicos domiciliarios.
La empresa alegaba confidencialidad y sostenía que, por tratarse de un contrato regido por el derecho privado, la información debía considerarse protegida por la reserva comercial del artículo 61 del Código de Comercio. Sin embargo, el Consejo de Estado concluyó que: (i) las pólizas solicitadas no forman parte de los libros de comercio obligatorios ni de documentos amparados por el secreto empresarial; y (ii) El contenido de las pólizas -condiciones generales y particulares de aseguramiento- no tiene valor competitivo ni constituye una estrategia empresarial, por lo que no cumple los requisitos para ser considerado secreto industrial.
Para lo que aquí interesa, el Consejo de Estado indicó que la información en comento tenía carácter público en virtud de la Ley 2195 de 2022, y que el hecho de que el proceso contractual no se encontrara registrado en el SECOP II no le otorgaba carácter reservado. Sobre este punto, el alto tribunal sostuvo: Finalmente, si bien la accionante no estaba obligada a publicar la información contractual en el SECOP porque la misma solo surgió con la promulgación de la Ley 2195 de 2022, el no tener que hacerlo no convierte la información requerida en reservada.
El hecho de que no sea pública no quiere decir que sea reservada, pues dicha connotación solo la establece la ley. En este caso, se itera, la ley no establece una reserva en relación con las mencionadas pólizas. 13. Así las cosas, a partir de una lectura sistemática de los artículos 5 y 9 de la Ley 1712 de 2014 y el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022, previamente analizados, se concluye que la información relativa a la formación académica y experiencia laboral de los contratistas de las empresas de servicios públicos oficiales tiene carácter público y debe ser suministrada a cualquier ciudadano que la solicite.
Esta regla admite excepciones cuando los documentos contengan datos sensibles, secretos comerciales, industriales o profesionales, información estratégica cuya divulgación pueda generar una desventaja competitiva, o cualquier otra información sometida a reserva legal expresa. En estos casos, deberá elaborarse una versión pública que proteja exclusivamente la parte reservada, conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 1712 de 2014.
D. Análisis de las pruebas De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, la Sala encuentra probado lo siguiente: 14 Sección Tercera, Subseccion B, M.P. Martín Bermúdez Muñoz, Rad. 17001-23-33-000-2023-00160-01 MEDIO DE CONTROL: RECURSO DE INSISTENCIA RECURRENTE: JESÚS HERNANDO PARRA TORRES ACCIONADA: EMPAS RADICADO: 680012333000-2025-00153-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander 1.
La Empresa Pública de Alcantarillado de Santander - EMPAS es una empresa de servicios públicos oficial del orden departamental15, bajo la forma jurídica de sociedad por acciones. Sus aportes son 100% estatales. 2. El 21 de febrero de 202516 el señor Jesús Hernando Parra Torres, en calidad de director ejecutivo de la Veeduría Oriente Santander - VOS, solicitó a la EMPAS la copia digital de los estudios académicos y experiencia laboral que la señora Adriana Contreras Acevedo adjuntó cuando fue contratista. 3.
El 12 de marzo de 202517 la EMPAS negó la petición de información elevada por el accionante, con fundamento en que los estudios y experiencia de su contratista estaba sometida a reserva conforme a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 24 de la Ley 1755 de 2015. Explicó que la información reservada solo puede ser suministrada a las personas previstas en el artículo 13 de la Ley 1581 de 2012 y precisó que los datos requeridos corresponden a información personal, la cual únicamente puede ser entregada con autorización expresa de su titular.
En la respuesta se lee: Respetado señor Parra: En atención a la solicitud de información presentada mediante la PQR con radicado 250002029 del 3 de marzo de 2025, y en cumplimiento de las disposiciones legales aplicables, damos respuesta en los siguientes términos: Usted ha solicitado el suministro de los siguientes documentos: 1. Copia en digital de los estudios académicos que adjuntó la señora ADRIANA CONTRERAS ACEVEDO, identificada con cédula de ciudadanía número 63.337.620, al EMPAS, cuando fue contratista. 2.
Copia en digital de la experiencia laboral que adjuntó la señora ADRIANA CONTRERAS ACEVEDO, identificada con cédula de ciudadanía número 63.337.620, al EMPAS, cuando fue contratista. Revisada su solicitud, informamos que no es posible acceder a la entrega de los mencionados documentos, dado que la información requerida está sujeta a reserva, de acuerdo con lo establecido en el inciso tercero, artículo 24 de la Ley 1755 de 2015, el cual regula los documentos que se consideran como reservados:
ARTÍCULO 24. Informaciones y documentos reservados. Solo tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución Política o la ley, y en especial: ( ) Los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes pensionales y demás registros de personal que obren en los archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica.
PARÁGRAFO. Para efecto de la solicitud de información de carácter reservado, enunciada en los numerales 3, 5, 6 y 7, solo podrá ser solicitada por el titular de la información, por sus apoderados o por personas autorizadas con facultad expresa para acceder a esa información. 15 Su carácter oficial fue certificado por la misma entidad.
Fue constituida con aportes de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB, los municipios de Matanza, Suratá y Vetas y la Empresa de Servicios Públicos de Lebrija 16 Expediente digital cargado en el aplicativo SAMAI. Índice 3, documento denominado: 2ED_Respuestaalainsisten, Folio 3. 17 Expediente digital cargado en el aplicativo SAMAI.
Índice 3, documento denominado: 2ED_Respuestaalainsisten, Folio 1 y
2. MEDIO DE CONTROL: RECURSO DE INSISTENCIA RECURRENTE: JESÚS HERNANDO PARRA TORRES ACCIONADA: EMPAS RADICADO: 680012333000-2025-00153-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Asimismo, la Ley 1581 de 2012, en su Artículo 13, establece que la información sujeta a protección por derechos de privacidad solo podrá ser suministrada a las siguientes personas: Artículo 13.
Personas a quienes se les puede suministrar la información. La información que reúna las condiciones establecidas en la presente ley podrá suministrarse a las siguientes personas: a) A los titulares, sus causahabientes o sus representantes legales; b) A las entidades públicas o administrativas en ejercicio de sus funciones legales o por orden judicial; c) A los terceros autorizados por el titular o por la ley.
En consecuencia, dado que la información solicitada hace referencia a datos personales de la señora ADRIANA CONTRERAS ACEVEDO, corresponde únicamente a ella, en su calidad de titular de la información, acceder a dichos documentos, o en su defecto, mediante su autorización expresa. Por lo tanto, la solicitud presentada no puede ser resuelta favorablemente, toda vez que no se cumple con ninguno de los supuestos para su entrega.
Agradecemos su comprensión y quedamos atentos a cualquier aclaración o nueva solicitud que desee realizar. 4. Ante la respuesta negativa de la entidad, el actor presentó recurso de insistencia para obtener copia digital de la hoja de vida y la experiencia laboral acreditada por la señora Adriana Contreras Acevedo, la cual, reiteró, es pública, porque se trata de documentación relacionada con una contratista de una entidad estatal y no existe reserva expresa que prohíba su divulgación.18 5.
Revisada la información aportada por la EMPAS, se tiene que el 26 de octubre de 2012 dicha entidad celebró con la señora Adriana Contreras Acevedo el contrato No. 001709, cuyo objeto fue «prestar servicios profesionales como comunicador social en la organización y coordinación de las actividades periodísticas, a fin de mantener informada a la comunidad de Bucaramanga sobre los procesos que desarrolla la secretaría del interior en el ejercicio de sus funciones de acuerdo a las pautas y lineamientos dados por el despacho»19 Asimismo, el 15 de febrero de 2013 las mencionadas partes, suscribieron el contrato No. 1776, el cual tuvo por objeto la «prestación de servicios profesionales en comunicación social que apoye las labores de posicionamiento, relaciones públicas y protocolo de la empresa».20 Ambos contratos incluyen la cláusula de imputación presupuestal, la cual establece que los pagos realizados por la EMPAS S.A., en virtud de los mencionados contratos, estaban respaldados por los certificados de disponibilidad presupuestal No. 0001069 de 201221 y No. 000065 de 2013,22 respectivamente.
La afectación presupuestal fue de $4.216.800 para el primero y de $22.590.000 para el segundo. 6. La entidad demandada certificó que, dada su naturaleza jurídica, los recursos para financiar la prestación de servicios profesionales no proviene del presupuesto de entidades públicas, sino de recursos propios, los cuales provienen del giro ordinario de sus negocios y de los múltiples servicios y actividades prestadas por la empresa. 18 Expediente digital cargado en el aplicativo SAMAI.
Índice 3, documento denominado: 7ED Insistencia1 19 Expediente digital cargado en el aplicativo SAMAI. Índice 3, documento denominado: 8ED_Cumplimientodelartic. Archivo 1709, folio 100-103. 20 Expediente digital cargado en el aplicativo SAMAI. Índice 3, documento denominado: 8ED_Cumplimientodelartic. Archivo 1776, folios 152-154. 21 Expediente digital cargado en el aplicativo SAMAI.
Índice 3, documento denominado: 8ED_Cumplimientodelartic. Archivo 1709, folio 3. 22 Expediente digital cargado en el aplicativo SAMAI. Índice 3, documento denominado: 8ED_Cumplimientodelartic. Archivo 1776, folio
4. MEDIO DE CONTROL: RECURSO DE INSISTENCIA RECURRENTE: JESÚS HERNANDO PARRA TORRES ACCIONADA: EMPAS RADICADO: 680012333000-2025-00153-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander De acuerdo con el marco jurídico expuesto y los hechos acreditados en el proceso, la Sala concluye que la información relativa a la formación académica y a la experiencia laboral de la señora Adriana Contreras Acevedo, presentada para suscribir los contratos No. 1709 de 2012 y No. 1776 de 2013 con la EMPAS, tiene carácter público y debe ser entregada al recurrente, por tratarse de información relacionada con la contratación de una empresa de servicios públicos oficial y corresponder a la información mínima que debe estar al alcance de la ciudadanía respecto de los contratistas del Estado, conforme a lo dispuesto en los artículos 9º de la Ley 1712 de 2014 y 53 de la Ley 2195 de 2022.
Aunque el objeto de los referidos contratos haya sido la prestación de servicios de comunicación social, posicionamiento, relaciones públicas y protocolo para la empresa, y por tanto no guarden relación directa con el servicio público de alcantarillado que presta la EMPAS, este aspecto, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 2195 de 2022, resulta irrelevante para efectos de determinar la publicidad de la documentación relacionada con su contratación. En materia contractual, la limitación del derecho de acceso a la información contenida en el artículo 5º de la Ley 1712 fue superada en el artículo 53 de la Ley 2195.
Por otra parte, la EMPAS no acreditó que los documentos que certifican los títulos académicos y la experiencia laboral de su contratista contengan datos sensibles o cualquier otra información cuya divulgación pueda afectar su intimidad o buen nombre. Tampoco sostuvo que dicha divulgación pudiera comprometer su estrategia empresarial o generar una desventaja competitiva frente a otras empresas del sector.
Finalmente, si bien la entidad no estaba obligada a publicar en el SECOP la información relacionada con los contratos celebrados con la señora Adriana Contreras, dado que esa obligación solo surgió con la promulgación de la Ley 2195 de 2022, la ausencia de dicha exigencia no convierte la información en reservada. Como se explicó en el marco normativo, para que una información tenga carácter reservado, debe existir una norma constitucional o legal que expresamente lo disponga.
En consecuencia, se ordenará la entrega de una copia digital de los documentos que acreditan los estudios y la experiencia laboral presentados en el año 2013 por la señora Adriana Contreras Acevedo para celebrar los contratos de prestación de servicios con la Empresa Pública de Alcantarillado de Santander – EMPAS. En caso de que estos documentos contengan datos sensibles, deberá elaborarse una versión pública, conforme a lo previsto en el artículo 21 de la Ley 1712 de 2014.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR que el señor Jesús Hernando Parra Torres tiene derecho a obtener copia de los estudios y experiencia laboral aportada por Adriana Contreras Acevedo para la celebración de contratos de prestación de servicios ejecutados entre el 19 de febrero y el 18 de diciembre de 2013.
SEGUNDO: ORDENAR a la EMPRESA PÚBLICA DE ALCANTARILLADO DE SANTANDER - EMPAS, que, en un plazo de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la ejecutoria del presente proveído, entregue al peticionario JESÚS HERNANDO PARRA TORRES copia de los estudios y experiencia laboral de la MEDIO DE CONTROL: RECURSO DE INSISTENCIA RECURRENTE: JESÚS HERNANDO PARRA TORRES ACCIONADA: EMPAS RADICADO: 680012333000-2025-00153-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander señora Adriana Contreras Acevedo que aportó para la celebración de contratos de prestación de servicios ejecutados entre el 19 de febrero y el 18 de diciembre de 2013.
En caso de que dichos documentos contengan datos sensibles, deberá crear una versión pública, en los términos del art. 21 de la Ley 1712.
TERCERO: Archivar el expediente de la referencia, una vez en firme el presente proveído, previas las constancias de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala Virtual según Acta No. 38 de 2025 [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada ponente [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CAROLINA ARIAS FERREIRA MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada Magistrada