23001-33-33-009-2025-00350-01 · Administrative Court of Córdoba

1 SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: María Virginia Lorduy Villarreal Montería, veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 23001-33-33-009-2025-00350-01 Demandante: Deiris Isabel Vega Romero Demandado: Universidad De Córdoba - Unidad Administrativa Especial De Salud -UAES- Tema: Derechos a la salud y seguridad social I. OBJETO Se decide la impugnación presentada por la parte accionante, contra la sentencia de tutela del 16 de octubre de 2025 proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Montería, mediante la cual se negó el amparo de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social invocados dentro del proceso de la referencia. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda1 La señora Deiris Isabel Vega Romero presentó acción de tutela con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la salud y seguridad social, que considera vulnerados por la Universidad de Córdoba y en consecuencia solicitó que se ordene a la institución accionada efectuar su afiliación a su régimen especial de salud.

Expuso como fundamentos fácticos, que se encuentra vinculada a la Universidad en calidad de funcionaria pública nombrada en provisionalidad desde el año 2012, es madre soltera y mujer cabeza de familia como una hija menor de edad. Indicó que el 15 de septiembre de 2025 solicitó a la Universidad de Córdoba a través de derecho de petición, la afiliación a la Unidad Administrativa Especial de Salud de la institución, el cual fue negado mediante respuesta notificada el 01 de octubre del año en curso, a raves de la cual se le informó que según acta 026 de fecha 10 de agosto del 2017, la junta administradora de salud de la UAES suspendió las afiliaciones y por tal razón no se puede acceder a su solicitud.

Alegó que la accionada vulnera su derecho fundamental a la salud en la faceta de accesibilidad, libre escogencia de EPS y libertad de afiliación al igual que el derecho a la seguridad social, al aducir razones de tipo administrativo, financiero y presupuestal para negar la afiliación en salud a la UAES, pese a su condición de empleada pública de la Universidad de Córdoba y, acorde a lo establecido en el acta 026 de fecha 10 de agosto de 2017. 2.2.

Contestación Admitida la acción de tutela y notificada en debida forma, la institución accionada remitió informe en los siguientes términos2: Manifestó que emitió respuesta a la petición de la accionante mediante comunicación de fecha 29 de septiembre de 2025 emitida por la unidad de salud, en la cual informó de manera clara, motivada y de fondo que conforme a lo dispuesto en el Acta No. 026 del 10 de agosto de 2017, expedida por la Junta Administradora de Salud, las nuevas afiliaciones a la Unidad Administrativa Especial de Salud de la Universidad de Córdoba – UAES se 1 Documento PDF No. 01 del cuaderno de primera instancia del expediente digitalizado. 2 Documentos PDF No. 06 del cuaderno de primera instancia del expediente digitalizado. 2 SIGCMA encuentran suspendidas temporalmente, hasta tanto el Consejo Superior Universitario adopte una determinación sobre la viabilidad técnica, financiera y jurídica de su reapertura.

Lo anterior, de conformidad con el principio de la autonomía Universitaria establecida en la misma normatividad, según el cual la universidad tiene derecho a adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional. Agregó que, con fundamento en lo anterior, su actuación no constituye la vulneración de los derechos invocados sino el cumplimiento estricto de una decisión institucional vigente, emanada del órgano competente en materia de administración del sistema de salud universitario, conforme al Acuerdo No. 050 de 2004 y a los principios de legalidad, eficiencia, sostenibilidad y responsabilidad fiscal que rigen la función pública.

Agregó que la accionante no se encuentra en estado de indefensión ni de desprotección en materia de salud, toda vez que cuenta con la posibilidad jurídica de estar afiliada al régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 2.3. Fallo de primera instancia3 Mediante providencia del 16 de octubre de 2025, el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería resolvió negar el amparo de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social invocados por Deiris Isabel Vega Romero.

El despacho, por una parte, encontró que la actora se encuentra vinculada como cotizante al sistema general de seguridad social en salud en la EPS sanitas, como cotizante en estado activo, por lo que se encuentra garantizado su servicio de atención en salud. De otro lado, estimó que la accionada dio respuesta negativa a su solicitud de afiliación al régimen de salud especial con fundamento en una decisión de la universidad registrada en Acta No. 026 del 10 de agosto de 2017, que constituye un acto administrativo que goza de presunción de legalidad.

Del análisis anterior, estimó que el principio de la libre escogencia de la Entidad Promotora de Salud en cabeza de la actora se encuentra limitado por razones legales o fácticas, en este caso porque media una decisión administrativa que determina y respalda la suspensión actual de las afiliaciones al sistema especial de salud de la institución, por lo tanto, la negativa no es arbitraria.

Agregó que no fueron aportados elementos que den certeza de alguna amenaza o transgresión de los derechos invocados, o de la existencia o riesgo de ocurrencia de un perjuicio irremediable, ocasionado por la negativa de afiliación de la actora al régimen especial de salud de la accionada, que ameriten la intervención del juez constitucional, por resultar urgentes e impostergables la adopción de medidas que conjuren la amenaza o vulneración de derechos fundamentales. 2.4.

Impugnación4 La accionante interpuso recurso de impugnación contra la sentencia de primera instancia y solicitó revocar la orden de tutela y amparar sus derechos fundamentales, por las siguientes razones: Indicó que el juez de primera instancia negó el amparo sin realizar un estudio de fondo sobre la libertad de afiliación dentro del régimen especial de salud de las universidades públicas, regulado por la Ley 1443 de 2011, y no por la Ley 100 de 1993.

Afirmó que el fallo se limitó a transcribir jurisprudencia de la Corte Constitucional relacionada con la libre escogencia en el sistema general de salud, lo que constituye un obiter dicta ajeno al problema jurídico debatido. 3 Documento PDF No. 07 cuaderno de primera instancia del expediente digitalizado. 4 Documento PDF No. 09 Expediente digitalizado. 3 SIGCMA Cuestionó además que el juez haya validado la suspensión de nuevas afiliaciones adoptada en el Acta 026 de 2017, pese a que dicha medida data de más de ocho años y no refleja la situación actual de la UAES, lo cual, a su juicio, desconoce la jurisprudencia sobre accesibilidad en salud y la prohibición de imponer barreras administrativas, financieras o presupuestales para el acto de afiliación. Sostuvo que sí se acreditó la vulneración de los derechos invocados, pues obra en el expediente la respuesta al derecho de petición donde la UAES negó su afiliación. Explicó que la Ley 1443 de 2011 garantiza el principio de libre afiliación dentro del Sistema Universitario de Salud y que la no inclusión injustificada de una persona como afiliada constituye una afectación del derecho fundamental a la salud y a la seguridad social.

Agregó que el hecho de estar actualmente afiliada a una EPS del régimen contributivo no desvirtúa su pretensión, pues el objeto de la tutela es la protección de su derecho a escoger e ingresar al régimen especial al cual afirma tener derecho. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte accionante de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por ser este Tribunal el superior funcional del Juez que profirió la decisión. 3.2.

Problema jurídico De conformidad con la demanda, el fallo de primera instancia y la impugnación propuesta por la parte actora, la Sala debe determinar si la entidad accionada, vulnera los derechos fundamentales a la salud y seguridad social de Deiris Isabel Vega Romero, al negar la afiliación al sistema de salud especial de la institución educativa superior.

Previo a lo anterior, se verificará el cumplimiento de los presupuestos de procedibilidad de la acción constitucional en el caso concreto. 3.3. Generalidades de la acción de tutela y procedencia El artículo 86 de la Constitución Política reglamentado por el Decreto Ley 2591 de 1991 estableció la acción de tutela como mecanismo preferente y sumario para la protección de los derechos fundamentales.

Del texto de esa norma constitucional y de su desarrollo jurisprudencial se ha interpretado en forma reiterada que la tutela tiene un carácter subsidiario y que solamente procederá cuando no existan otros medios ordinarios de defensa judicial o cuando ese medio judicial es claramente ineficaz para la efectiva protección de los derechos fundamentales; eventos en los cuales la tutela procederá como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Dicha acción está sujeta a los siguientes tres presupuestos generales de procedencia que el juez de tutela debe verificar antes de examinar el fondo de la solicitud: legitimación en la causa, subsidiariedad e inmediatez. Pues bien, se tiene que existe legitimación en la causa, teniendo en cuenta que Deiris Isabel Vega Romero acude en nombre propio en su condición de servidora pública adscrita a la Universidad de Córdoba y solicita a la Unidad Administrativa Especial de Salud su afiliación al sistema especial de salud de la institución. Respecto al requisito de inmediatez, estima la Sala que obran en el expediente pruebas documentales que denotan la presentación de la acción dentro de un término razonable, pues de la documentación allegada se observa que la negación de su solicitud de afiliación data de octubre de 2025, y la acción de tutela fue elevada en el mismo mes.

Sobre el requisito de subsidiariedad, se rememoran los presupuestos desarrollados por la Corte Constitucional, respecto a la procedibilidad de las acciones de tutela en las cuales se dirime sobre los derechos a la salud y seguridad social, 4 SIGCMA los cuales exigen una atención oportuna y eficaz, por lo que, en principio, es el mecanismo idóneo para su protección. 3.4.

Marco normativo y jurisprudencial aplicable El derecho a la salud se encuentra consagrado en el artículo 49 de la Constitución Política como un servicio público esencial en cabeza del Estado, responsable de organizar, dirigir, y reglamentar la prestación del servicio de salud en el país. La Corte Constitucional señala en su jurisprudencia que la prestación de este servicio tiene una doble connotación: como servicio público esencial obligatorio y como derecho fundamental5.

Como servicio público esencial, la prestación en salud debe atender criterios de eficiencia, universalidad y solidaridad, y como derecho fundamental, la Corte ha precisado que los principios de continuidad, integralidad e igualdad son pilares del derecho a la salud, cuyos elementos esenciales comprenden la disponibilidad, la aceptabilidad, la accesibilidad y la calidad e idoneidad profesional6.

El artículo 2 de la Ley Estatutaria 1751 de 2015 reconoció lo dicho por la jurisprudencia constitucional y dispuso que el derecho a la salud es un derecho fundamental autónomo e irrenunciable. La norma citada establece que la accesibilidad es un principio esencial del derecho fundamental a la salud, el cual comprende las garantías a la no discriminación, a la accesibilidad física, a la asequibilidad económica y al acceso a la información7.

Por su parte, el artículo 48 de la Constitución Política establece el derecho a la seguridad social en una doble dimensión. Por un lado, lo contempla como un servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.

A la vez, lo consagra como una garantía de carácter irrenunciable e imprescriptible de todas las personas, representada en la cobertura de (i) pensiones, (ii) salud, (iii) riesgos profesionales y (iv) los servicios sociales complementarios definidos en la misma ley. Lo anterior, a través de la afiliación al Sistema General de Seguridad Social que se refleja necesariamente en el pago de las prestaciones sociales estatuidas.

La Sentencia C-453 de 2002 reconoció esta relación del derecho a la seguridad social y, en particular, del derecho a la afiliación al Sistema General de Seguridad Social con otros derechos de rango fundamental y estableció que la afiliación a este “no solo constituye un desarrollo de la garantía de condiciones dignas y justas, se trata de una garantía destinada a la protección de varios derechos también de orden constitucional: la vida, la salud y la seguridad social en sí misma”.

El desarrollo jurisprudencial ha insistido en que el goce del derecho a la seguridad social está relacionado con la afiliación al Sistema General de Seguridad Social8, concretamente en materia de salud el derecho a la afiliación al sistema general de seguridad social en salud tiene fundamento directo en el artículo 49 y ha sido desarrollado por parte del legislador a través de las normas que regulan el sistema de seguridad social integral. 3.5.

Caso concreto Del análisis probatorio viene acreditado que la accionante Deiris Isabel Vega Romero en su condición de servidora pública adscrita a la Universidad de Córdoba solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Salud de la institución educativa su afiliación al sistema especial de salud, la cual fue negada. Se tiene que el Director de la UAES alegó como fundamento de la negación, la suspensión de las afiliaciones determinada mediante Acta No. 026 del 10 de agosto de 2017 por la 5 Sentencia T-014 de 2024. 6 Sentencia SU-124 de 2018. 7 Comité PIDESC.

Observación General No. 14, par. 8. Ver también, Corte Constitucional, sentencia T-409 de 2019. 8 Sentencia T-327 de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo. 5 SIGCMA Junta Administradora de Salud de la unidad hasta tanto el Consejo Superior de la Universidad de Córdoba tome una determinación sobre la viabilidad de las mismas, situación que fue comunicada a la comunidad educativa a través de la División de Talento Humano. En relación con la normatividad que regula el régimen especial de salud de las instituciones públicas de educación superior, se tiene que la Ley 30 de 1992 por medio de la cual se organiza el servicio público de educación superior, estableció en el artículo 57 modificado por el artículo 1 de la Ley 647 de 20019 que el carácter especial del régimen de la universidad oficial comprenderá, entre otros, un sistema propio de seguridad social e indicó las reglas básicas que lo rigen.

El parágrafo segundo de la norma citada, en su literal c) modificado por el artículo 1 de la Ley 1443 de 2011, dispone la garantía del principio de afiliación al sistema especial de salud de la universidad, y que dicha afiliación será equivalente para los fines de tránsito al sistema general de seguridad social en salud establecido en la Ley 100 de 199310.

Descendiendo al caso concreto, observa la Sala que, la respuesta emitida por la unidad administrativa especial de salud de la Universidad de Córdoba se fundamentó en una decisión vigente proferida por Junta Administradora de Salud de la institución de educación superior que quedó consignada en el acta No. 026 del 10 de agosto de 2017. En el contenido de dicha acta se registra la decisión de suspender de forma inmediata y por tiempo indefinido las nuevas afiliaciones al sistema especial de salud.

De acuerdo con lo anterior, si bien la accionante cumple con los requisitos previstos por la regulación en salud para ostentar la calidad de afiliada debido a su condición de empleada de la institución –cuestión que no se discute en este asunto-, el rechazo de la afiliación solicitada no fue tramitada alegando como razón jurídica que existe una decisión institucional que lo impide.

Así las cosas, en criterio de la Sala, la negación de la nueva afiliación solicitada por la accionante no se impone como una barrera arbitraria de acceso al sistema de salud administrado por la institución educativa, como lo alega la actora en su impugnación, sino que se encuentra justificada en la directriz emanada de la Junta Administradora de Salud de la Universidad, de conformidad con la cual no se encuentran habilitadas las afiliaciones nuevas. 9 ARTÍCULO 57.

Las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo. Los entes universitarios autónomos tendrán las siguientes características: Personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden. <Inciso modificado por el artículo 1 de la ley 647 de 2001.

El nuevo texto es el siguiente:> El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en salud, de acuerdo con la presente ley.

PARÁGRAFO. Las instituciones estatales u oficiales de Educación Superior que no tengan el carácter de universidad según lo previsto en la presente Ley, deberán organizarse como Establecimientos Públicos del orden Nacional, Departamental, Distrital o Municipal.

PARÁGRAFO. <Ver Notas del Editor> <Parágrafo adicionado por el artículo 2 de la Ley 647 de 2001. El texto es el siguiente:> El sistema propio de seguridad social en salud de que trata este artículo, se regirá por las siguientes reglas básicas: a) Organización, dirección y funcionamiento. Será organizado por la Universidad como una dependencia especializada de la misma, con la estructura de dirección y funcionamiento que igualmente se establezca para el efecto.

Sin embargo, las universidades podrán abstenerse de organizarlo, para que sus servidores administrativos y docentes y sus pensionados o jubilados elijan libremente su afiliación a las entidades promotoras de salud previstas por la Ley 100 de 1993; b) Administración y financiamiento. El sistema se administrará por la propia Universidad que lo organice y se financiará con las cotizaciones que se establezcan en los términos y dentro de los límites máximos previstos en el inciso 1o. del artículo 204 de la Ley 100 de 1993.

El sistema podrá prestar directamente servicios de salud y/o contratarlos con otras instituciones prestadoras de servicios de salud; c) Afiliados. <Literal modificado por el artículo 1 de la Ley 1443 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Únicamente podrá tener como afiliados a los miembros del personal académico, a los empleados y trabajadores de la respectiva Universidad, y a las personas que al término de su relación laboral se encuentren afiliadas al Sistema Universitario de Salud y adquirieran el derecho a la pensión con la misma Universidad o con el Sistema General de Pensiones.

Los sistemas efectuarán el aporte de solidaridad de que trata el artículo 204 de la Ley 100 de 1993. f) <Literal adicionado por el artículo 2 de la Ley 1443 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Para los efectos de la presente ley se dará aplicación a la Planilla Integrada de Aportes consagrada en el Decreto 1931 de 2006 y las normas que lo modifiquen o adicionen. 10 ARTÍCULO 1.

Modifíquese el literal c) del artículo 2 de la Ley 647 de 2001, el cual quedará así: c) Afiliados. Únicamente podrá tener como afiliados a los miembros del personal académico, a los empleados y trabajadores de la respectiva Universidad, y a las personas que al término de su relación laboral se encuentren afiliadas al Sistema Universitario de Salud y adquirieran el derecho a la pensión con la misma Universidad o con el Sistema General de Pensiones.

Se garantizará el principio de libre afiliación y la afiliación se considerará equivalente para los fines del tránsito del Sistema General de la Ley 100 de 1993 al sistema propio de las universidades o viceversa, sin que sean permitidas afiliaciones simultáneas. 6 SIGCMA Ahora bien, importa precisar que no le estaría dado al Juez Constitucional plantear y dirimir el problema jurídico consistente en determinar si la decisión de la institución educativa de suspender la afiliaciones nuevas vulnera o no el derecho de la libre afiliación que rige el sistema de salud especial, lo anterior toda vez que ello plantea un debate de índole legal sobre una decisión del ente universitario que debe ser expuesto ante el juez natural, a través de las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa; a menos que se demostrara la existencia de un perjuicio irremediable que amenazare los derechos fundamentales de la parte actora.

Sobre lo anterior, viene acreditado en el curso de la acción constitucional que la demandante cuenta con una afiliación vigente como cotizante en el sistema general de seguridad social en salud con la entidad promotora de salud SANITAS, lo que implica que se encuentra garantizado su acceso a la prestación de los servicios de salud. Asimismo, no viene acreditado en el expediente por la actora otras circunstancias particulares que impliquen la ocurrencia de un perjuicio irremediable generado de la negación de la afiliación al sistema especial de salud por la UAES.

Así las cosas, resultaría improcedente para el Juez de tutela descender sobre el análisis de la decisión de la Universidad sobre las afiliaciones al sistema de salud especial, máxime cuando la negación no es producto de una actuación irrazonable o desproporcionada por parte de la administración, sino que viene fundada en una decisión vigente, la cual se reitera no puede ser analizada su legalidad por este medio constitucional.

En ese orden, no son admisibles los argumentos de impugnación del accionante, por el contrario, las anteriores razones son suficientes para confirmar la decisión del Juez de primera instancia mediante al cual negó el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de primera instancia del 16 de octubre de 2025, proferido por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual se negó el amparo de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social de la señora Deiris Isabel Vega Romero, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Comunicar la presente decisión al a quo, a las partes y al agente del Ministerio Público.

TERCERO: Por Secretaría, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. De no ser seleccionada la presente sentencia para revisión, envíese el expediente digital al juzgado de origen. Se deja constancia que el presente proveído fue leído, discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA VIRGINIA LORDUY VILLARREAL PEDRO OLIVELLA SOLANO MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ