TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: ANDRÉS MEDINA PINEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira,04 de junio de 2026 Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Lesividad Asunto: Sentencia de segunda instancia Radicación: 66001-33-33-002-2024-00060-01 (A-1082-2025) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Demandados: Monserrate Botero Gil Procedencia: Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira Tema: Fenómeno de la caducidad para instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) / Caducidad de la acción / Acto acusado no está sometido al término de caducidad en la normatividad vigente / Reconocimiento y liquidación prestaciones periódicas / DECLARA PROBADA LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD / REVOCA / Devuelve el expediente para que se decida de fondo
1. OBJETO DE LA DECISIÓN Sin que se observe irregularidad o causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira el once (11) de marzo de 2025, a través de la cual se declaró de oficio la excepción de caducidad de la acción. 2.
ANTECEDENTES LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP, mediante apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en procura de las siguientes: 2.1.
Pretensiones: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 66001-33-33-002-2024-00060-01 (A-1082-2025) 2.2. Hechos: Se extracta de la demanda lo siguiente: 2.2.1. La señora María Edilma Valencia Londoño (Q.E.P.D) nació el 25 de marzo de 1944, prestó sus servicios como docente de la siguiente manera: • Departamento de Caldas: Desde el 13 de abril de 1964 al 07 de junio de 1964 Desde el 01 de agosto al 31 de septiembre de 1964 Desde el 22 de octubre al 31 de diciembre de 1964 Desde el 01 de enero de 1965 al 10 de julio de 1967 en Salamina • Departamento de Risaralda: Desde el 19 de septiembre de 1967 al 31 de enero de 1971 Desde el 05 de mayo de 1977 al 16 de abril de 2001 2.2.2.
El último cargo desempeñado por la señora María valencia fue el de docente en el municipio de Pereira- Risaralda, adquiriendo el estatus de pensionada el 25 de marzo de 1994. 2.2.3. CAJANAL por medio de la Resolución N° 007067 del 18 de julio de 1995 reconoció a la señora María Valencia pensión de jubilación gracia a partir del 26 de marzo de 1994. 2.2.4. la Alcaldía de Pereria por medio del Decreto N° 339 del 29 de marzo de 2001 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 66001-33-33-002-2024-00060-01 (A-1082-2025) aceptó la renuncia de la señora María Edilma Valencia a partir del 16 de abril de 2001; por lo tanto, CAJANAL mediante la Resolución N° 14380 del 12 de junio de 2002 reliquidó la pensión de jubilación gracia a retiro definitivo del servicio a partir del 16 de abril de 2001, tomando en cuenta como único factor la asignación básica. 2.2.5.
El 14 de febrero de 2007 mediante Resolución N° AMB 01595 CAJANAL reliquidó la pensión con inclusión de nuevos factores salariales a favor de la señora María Valencia, liquidada con el 75% del promedio de lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, efectiva a partir del 26 de marzo de 1994. 2.2.6. La señora María Edilma Valencia falleció el 05 de mayo de 2023, así las cosas, CAJANAL mediante Resolución No. RDP 020955 del 18 de agosto de 2023 reconoció pensión de sobrevivientes a favor del señor Monserrate Botero Gil, en calidad de cónyuge, en un 100% a partir del 06 de mayo de 2023. 2.3.
Normas violadas y concepto de la violación: Con la expedición del acto administrativo demandado se consideran vulnerados los artículos 1, 2, 4, 6, 48, 121, 123 inciso 2°, 124 y 128 de la Constitución Política, Ley 114 de 1913 artículo 1, 2 y 4, Ley 37 de 1993 artículo 3, Ley 24 de 1947, Ley 4° de 1966 artículo a, Decreto 1743 de 1966 reglamentario de la Ley 4 de 1966.
Teniendo en cuenta que la causante adquirió el estatus jurídico el 25 de marzo de 1994, la pensión gracia debe ser reconocida con el promedio de lo devengado en el último año anterior a la adquisición del estatus; no obstante, en el acto administrativo de reliquidación de la pensión gracia Resolución N° 14380 de 12 de junio de 2002, se advierte que la misma fue reliquidada con el promedio de lo devengado en el último año de servicio, lo cual resulta contrario a derecho.
La pensión gracia debe ser liquidada con base en el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, en los términos de la Ley 4a de 1966 y el Decreto 1743 de ese mismo año, por cuanto expresamente el inciso 2 del artículo 1o de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.
En consecuencia, no es viable la reliquidación de la pensión gracia a la fecha del retiro, pese a que los factores devengados en dicho año sí se tengan en cuenta para efectos de la liquidación de la pensión ordinaria, dado que la primera, como su nombre lo indica es especial y tiene reglamentación propia, de ahí que deba regirse por el tratamiento que le dio el legislador.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 66001-33-33-002-2024-00060-01 (A-1082-2025) 2.4. Intervenciones: 2.4.1. El señor Monserrate Botero Gil1 se pronuncia sobre los hechos y solicita negar las pretensiones de la demanda; sin embargo, en relación con la primera pretensión manifiesta que se atiene a la decisión que dé el despacho respecto a la reliquidación de la pensión de jubilación gracia. El señor Monserrate Botero Gil actuó de buena fe al solicitar ante la UGPP el reconocimiento de la pensión de sobreviviente tras el fallecimiento de su esposa María Edilma Valencia Londoño, ya que cumplía con los requisitos legales.
Aclara que no ha recibido la misma cuantía pensional que devengaba su esposa en vida, pues mientras ella recibía $3.181.779,76 mensuales en 2023, a él solo se le reconoció desde junio de ese año una mesada de $1.754.378,29. Esto demuestra que la UGPP le ha pagado conforme a lo reconocido y, pese a ello, ahora reclama la devolución de unos dineros que el demandado en realidad no ha recibido.
Concluye manifestando que el señor Monserrate Botero no estaría obligado a devolver valores por concepto de la pensión de sobrevivientes que le fue reconocida, ya que desde junio de 2023 la UGPP solo le ha pagado una mesada de $ 1.754.378,29, por lo tanto, no ha recibido sumas adicionales que deban ser reintegradas. Formula las excepciones de: (i) buena fe del demandado, (ii) cobro de lo no debido, (iii) falta de legitimación en la causa por pasiva, (iv) genérica, (v) prescripción. 3.
Sentencia apelada: El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, a través de sentencia ANTICIPADA proferida el once (11) de mayo de dos mil veinticinco (2025)2, declaró probada de oficio la excepción de caducidad de la acción, así: 1 Archivo No. 08 del expediente digital. 2 Archivo Nº18 del expediente digital. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 66001-33-33-002-2024-00060-01 (A-1082-2025) El despacho de primer grado precisa en sus consideraciones, que sería del caso definir la pretensión en punto de analizar si la pensión gracia reconocida al causante está o no ajustada a derecho, si no fuera porque la reforma al sistema de protección integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común adoptada mediante la ley 2381 de 2024, en su artículo 86 establece el término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas, aclarando en el inciso segundo que: “(,,,) A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley (…)”.
La prestación, pensión gracia, se otorgó mediante Resolución 7067 del 18-07-1995, de la extinta Cajanal en favor de María Edilma Valencia Londoño y se reliquidó la prestación por medio de las Resoluciones 14380 del 12-06-20029 y 1595 del 14-02- 2007; posteriormente, mediante Resolución RDP 020955 del 18-08-2023 se reconoció la sustitución en favor del cónyuge supérstite Monserrate Botero Gil, teniendo en cuenta la última reliquidación. Por lo anterior, entiende que la administración tenía hasta el 11-06-2007 para presentar la demanda respecto del primer acto de reliquidación (14380), del cual nace la eventual nulidad alegada, y según consta en el acta de reparto la entidad radicó el medio de control el 28-02- 2024, por lo que se concluye que se inició con posterioridad a los 5 años de que trata la Ley 2381 de 2024.
Además, como quiera que las pretensiones anulatorias del acto administrativo que reconoció la sustitución de la pensión gracia, en relación con el monto, dependen de los resultados del expedido en el 2002, queda claro que lo accesorio sigue la suerte de lo principal. En otras palabras, al declararse la caducidad de la acción que busca la nulidad de la resolución que reliquidó la prestación del derecho pensional no habría lugar a estudiar las causales en contra de aquella que reconoció la sustitución de la prestación, por depender directamente de su origen. 4.
Recurso de apelación La parte demandante3 interpuso y sustento recurso de apelación, en el que solicita la revocatoria de la sentencia de primera instancia al considerar que el juzgado incurrió en un error al declarar de oficio la caducidad de la acción basándose en la aplicación inmediata de la Ley 2381 de 2024. El apoderado trae varias sentencias a colación referentes a la postura que tiene el Consejo de Estado respecto a la caducidad de los actos de reconocimiento pensional, por lo tanto, no hay razón procesal para no analizar de fondo el cuestionamiento 3 Archivo N.º.20 del expediente digital Nulidad y Restablecimiento del Derecho 66001-33-33-002-2024-00060-01 (A-1082-2025) puesto ante la jurisdicción desde antes de la reforma pensional, época para la cual no existía caducidad, siendo necesario que en dicho punto se revoque la decisión, y se proceda al análisis de fondo del presente asunto. 5.
Resumen de la crónica procesal: Primera instancia Actuación Archivo Plataforma SAMAI Fechas o asuntos Demanda 1_ACTADEREPARTO(.pdf) NroActua 2 29/02/2024 Se admite la demanda 5_AUTOADMITEDEMANDA(.pdf) NroActua 6 18/07/2024 Auto corre traslado de medida cautelar 1_AUTOCORRETRASLADOMEDIDAC AUTELAR(.pdf) NroActua 7(.pdf) NroActua 7 19/07/2024 Notificación personal 7_NOTIFICACIONPERSONALAUTOA DMITEDEMANDA(.pdf) NroActua 12 06/08/2024 Contestación de demanda 8_CONTESTACIONDEMANDAMOSA RRATEBOTEROGIL(.pdf) NroActua 14 21/08/2024 Pronunciamiento medida cautelar 3_PRONUNCIAMIENTOMEDIDACA UTELAR(.pdf) NroActua 15 21/08/2024 Auto decreta medida cautelar 4_AUTODECRETAMEDIDACAUTELA R(.pdf) NroActua 17(.pdf) NroActua 17 29/08/2024 Auto prescinde de audiencia inicial y corre traslado para alegar 13_AUTOCORRETRASLADOALEGAT OS(.pdf) NroActua 24 23/10/2024 Sentencia anticipada 18_SENTENCIAANTICIPADAPRI MERAINSTANCIA(.pdf) NroActua 31 11/03/2025 Recurso parte demandante 20_APELACIONSENTENCIA(.pdf) NroActua 33 21/03/2025 Auto concede recurso de apelación 22_AUTOCONCEDERECURSOAPELA CION(.pdf) NroActua 35 02/05/2025 SEGUNDA INSTANCIA Actuación procesal Archivo Fechas o asuntos Acta de Reparto 001ActaReparto(.pdf) NroActua 2 21/05/2025 Ingresó a Despacho del Magistrado Ponente 002IngresoDespacho(.pdf) NroActua 3 23/05/2025 Auto admite recurso de apelación 003AutoAdmiteRecursoApelacion(.pdf) NroActua 4 16/06/2025 A Despacho para Sentencia 005IngresoDespacho(.pdf) NroActua 9 01/08/2025
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. COMPETENCIA. Agotado el trámite de ley sin que se observe causal de nulidad que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido, aborda esta Corporación Judicial la decisión sobre el asunto debatido, para lo cual es competente en segunda instancia, de Nulidad y Restablecimiento del Derecho 66001-33-33-002-2024-00060-01 (A-1082-2025) conformidad con lo dispuesto en los artículos 1534 y 2435 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este último modificado por la Ley 2080 de 20216, vigente para el momento de la interposición del recurso. 6.2.
CUESTIÓN PREVIA. La presente sentencia se dicta a la luz de las excepciones de la prelación de fallos que permite decidir las litis que versan sobre un mismo asunto y sobre las cuales existe reiteración jurisprudencial, con antelación a otros procesos. Al respecto se ha pronunciado el H. Consejo de Estado, en los siguientes términos: «En la actualidad, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado tiene a su conocimiento procesos que entraron para proferir fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que, en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al Despacho.
No obstante, la Ley 1285 de 2009, en el artículo 16, permite decidir, sin sujeción al orden cronológico de turno, los procesos en relación con los cuales su decisión definitiva “entrañe sólo la reiteración de la jurisprudencia”. En el presente asunto, el tema objeto de debate se refiere a la privación injusta de la libertad de que fue víctima el señor Diego Ospina Rivas, quien fue sindicado de los delitos de estafa agravada, falsedad material de particular en documento público, agravada por el uso y falsedad en documento privado.
Respecto al tema antes referido, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse en muchas ocasiones, en las cuales ha fijado una jurisprudencia consolidada y reiterada, motivo por el cual, con fundamento en el artículo 16 de la Ley 1285, la Subsección se encuentra habilitada para resolver el presente asunto de manera anticipada» En virtud de lo dispuesto en los artículos 18 de la Ley 446 de 1998, 16 de la Ley 1285 de 2009 y el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 26 de la Ley 2430 de 2024, mutatis mutandis la Sala se encuentra habilitada para decidir el caso concreto.
De igual modo, se toma en cuenta el Acuerdo N° 002 del 11 de enero 4 Artículo 153 Ley 1437 de 2011, vigente para el caso concreto: “Los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.” 5 Artículo 243 Ley 1437 de 2011, vigente para el caso concreto: “Son apelables las sentencias de primera instancia (…) 6 Ley 2080 de 2021: “ARTÍCULO
86. RÉGIMEN DE VIGENCIA Y TRANSICIÓN NORMATIVA. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. (…) En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.” (Se subraya y resalta) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 66001-33-33-002-2024-00060-01 (A-1082-2025) de 2023 «Por el cual se establecen los criterios de alteración del orden para proferir sentencia», emanado por la Sala Plena de este Tribunal; que a su vez, fue ampliado para temas pensionales en general, por decisión de sala plena del 23 de octubre de 2025.
6.3. OBJETO DE LA DECISIÓN. Procede el Tribunal a analizar en esta instancia el fallo recurrido, circunscrito a los aspectos que son materia de apelación formulada por la entidad demandante, para determinar en principio si ha operado o no el fenómeno de la caducidad para instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad), en tanto, en criterio del a quo, el término de vigencia de la acción respecto de los actos acusados, debe ser computado a partir del reconocimiento pensional y la reliquidación efectuada en dichos actos administrativo, en aplicación a lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024; o si como lo sostiene la entidad demandante, el acto acusado no está sometido al término de caducidad, puesto que reconoce y liquida prestaciones periódicas.
6.4. ANUNCIO DEL SENTIDO DE LA DECISIÓN. Esta Colegiatura Judicial anticipa que REVOCARÁ la decisión recurrida y en consecuencia, se dispondrá la devolución del expediente al Juzgado de origen, para la decisión de fondo del presente asunto, conforme los argumentos que se expondrán. Respecto de lo que es objeto de controversia, es preciso señalar que este Tribunal ya se ha pronunciado sobre hechos similares7 en lo que respecta a la caducidad del medio de control de lesividad; como también ha proferido decisiones8, en temas 7 Sentencia del 07 de mayo de 2025, Sala Primera de Decisión, M.P. Dufay Carvajal Castañeda, radicación:66001-33-33-006-2020-00257-02 (D-1115-2024), Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Demandante: Lady Paola Valencia Posos, Demandada: Nación – Rama Judicial.
Sentencia del 07 de mayo de 2025, Sala Primera de Decisión, M.P. Dufay Carvajal Castañeda, radicación: 66001-33-33-002-2021-00055-02 (D-1089-2024), Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Demandante: Yuliana Alejandra Posada, Demandada: Nación – Rama Judicial, entre otras. Sentencia del 24 de julio de 2025, Sala Primera de Decisión, M.P. Dufay Carvajal Castañeda, radicación:66001-33-33-001-2022-00336-02 (D-1025-2024), Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Demandante: Alejandra Chica Valencia, Demandada: Nación – Rama Judicial.
Sentencia del 16 de octubre de 2025, Sala Primera de Decisión, M.P. Dufay Carvajal Castañeda, radicación:66001-33-33-001-2024-00032-02 (D-1476-2025), Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Demandante: Fernando Mora García, Demandada: Nación – Rama Judicial. 8 Sala Tercera de Decisión. MP. Andrés Medina Pineda. Radicación 66001-33-33-007-2018-00067- 01 (A-0984-2021).
Controversias Contractuales. Demandante: Hugo Alberto Corradine Angulo y otro. Demandado Fonade y otros Sentencia del 10 de octubre de 2024, Sala Primera de Decisión, M.P. Dufay Carvajal Castañeda, radicación:66001-33-33-003-20218-00367-01 (D-0948-2022), Medio de control: Reparación Directa, Demandantes: Rubiola Muñoz y otros, Demandada: Nación – Ministerio de Defensa - Ejército Nacional.
Sentencia de segunda instancia de fecha 14 de septiembre de 2023.. - Sentencia de segunda instancia de fecha 19 de septiembre de 2024. Sala Primera de Decisión. MP. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 66001-33-33-002-2024-00060-01 (A-1082-2025) variados y distintos medios de control, frente a sentencias de primera instancia en las cuales ha sido declarada la caducidad u otra excepción mixta y, en segunda instancia, es revocada dicha decisión y devuelto el expediente al Juzgado de origen para que el asunto sea estudiado de fondo en primer grado y así no pretermitir íntegramente la instancia. En los mencionados fallos9 se incorporaron razones que serán acogidas en el presente, dado que sirven de fundamento para la decisión que en éste habrá de proferirse.
7. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. Para resolver el problema jurídico planteado en esta instancia, se ocupa la Sala de Decisión en el análisis de las circunstancias fácticas del asunto, previo examen del (i) marco normativo y jurisprudencial en materia del fenómeno de caducidad, cuando la entidad demanda su propio acto, (ii) caso concreto. 7.1.
La Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando una entidad demanda su propio acto administrativo. La institución jurídica de la caducidad ha sido establecida por el legislador para limitar en el tiempo el ejercicio del medio de control, de tal suerte que el examen que de esta circunstancia debe hacer el fallador, se circunscribe a determinar la acreditación temporal de dicho requisito, so pena de aplicar los efectos de su configuración a quien promueve la demanda.
Al respecto, el Honorable Consejo de Estado10 ha considerado: «…2.3. La caducidad es la sanción consagrada en la ley por el ejercicio tardío o extemporáneo del derecho de acción. Opera cuando se exceden los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción. Las normas de caducidad tienen fundamento en el principio de preclusión que rige todo proceso judicial, en la medida en que el acceder a la jurisdicción encuentra un límite temporal.
Asimismo, se apoyan en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en aras de impedir que situaciones jurídicas permanezcan indefinidas en el tiempo. En consecuencia, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio de un medio de control y con el fin de satisfacer una pretensión específica, acudan a la estructura jurisdiccional del poder público con miras a que el respectivo litigio o controversia sea resuelto con carácter definitivo.
Dufay Carvajal Castañeda. Radicación 66001-33-33-002-2020-00218-01 (D-1197-2023). Lesividad. Demandante: UGPP. Demandado: UGPP. Tercero: Norberto Antonio Henao Osorio. 9 Específicamente respecto de la caducidad en asuntos pensionales en el marco de la lesividad ver: Proceso con radicado 66001-33-33-004-2024-00195-01 (D-0977-2025) - Demandante: UGPP. - Tercero: Lía Restrepo de Franco y proceso con radicado 66001-33-33-002-2023-00244-02 (D-1114- 2025) Demandante: UGPP.
Tercero: Lía Restrepo de Franco, decisiones proferidas en sala del 19 de marzo de 2026. M.P. DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, CP Hernán Andrade Rincón, providencia del 29 de noviembre de 2016, dentro del proceso con radicación No. 250002336000201400228 01. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 66001-33-33-002-2024-00060-01 (A-1082-2025) Así las cosas, la ley asigna una carga11 a los asociados para que actúen con diligencia en cuanto a la reclamación efectiva de los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico, sin que puedan convenir su desconocimiento, modificación o alteración. Las cargas procesales –como la caducidad– tienen las siguientes características: (i) emanan de normas procesales y, por lo tanto, son de orden público, (ii) surgen con ocasión de un proceso, (iii) corresponden a las partes, a los sujetos procesales y a los terceros, según el caso, (iv) su incumplimiento o desconocimiento genera sanciones o consecuencias desfavorables que pueden repercutir también sobre los derechos sustanciales que se ventilan en el proceso12.
La caducidad de la acción, como se advierte, es un plazo legal que corresponde a una carga procesal de las partes. En efecto, los términos procesales, según su origen, son de varios tipos: (i) los legales, es decir, aquellos que establece la ley directamente y que son preclusivos; (ii) los judiciales, aquellos que determina el funcionario judicial para la realización de determinado acto procesal y que, por lo general, son perentorios, y (iii) los convencionales, esto es, los que excepcionalmente pueden definir las partes (v.gr. suspensión del proceso arbitral)…» (Negrillas fuera del texto original).
Del referente jurisprudencial citado, es claro que las disposiciones de caducidad tienen como sustento la seguridad jurídica que debe irradiar en todo el ordenamiento, bajo el argumento de impedir que ciertas situaciones jurídicas permanezcan indefinidamente en el tiempo. Es así que el legislador consagra unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio del derecho de acceder a la administración de justicia, acudan a la jurisdicción con el fin de satisfacer sus pretensiones.
Ahora, entendido el fenómeno jurídico procesal de la caducidad como uno de los efectos de la regulación del tiempo en las relaciones jurídicas, se ha precisado su alcance como el plazo acordado por la Ley, la convención o por la autoridad judicial, para el ejercicio de una acción o de un derecho, que opera de forma perentoria y cuya característica esencial es la de producir sus efectos de modo automático.
De forma que, en materia contencioso administrativa, por el solo transcurso del tiempo sin que se haya hecho uso de la acción judicial, se pierde para el administrado la posibilidad de demandar el hecho, omisión, operación administrativa u ocupación temporal o permanente del inmueble por causa de trabajos públicos o de cualquier otra causa en vía jurisdiccional, sin que se requiera la configuración de elemento adicional al mero transcurso del tiempo y el no ejercicio de la acción. Se puede decir también que se pierde para el administrado la posibilidad de demandar el acto administrativo en vía jurisdiccional cuando no ha hecho uso de la 11 “(…) durante la marcha del proceso son innumerables las ocasiones en que corresponde a la parte ejercitar determinado acto, cuya omisión le traerá la pérdida de una oportunidad procesal; es lo que se denomina cargas procesales.” Devis Echandía, Hernando “Teoría General del Proceso”, Ed. Universidad Editores, Buenos Aires, Pág. 44. 12 Cf.
Ibidem. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 66001-33-33-002-2024-00060-01 (A-1082-2025) acción judicial dentro del término establecido para ello, como así lo precisó la Corte Constitucional: «La Ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad, ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado.
Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del estado determinado derecho; por ende la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la Ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado.»13 Con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 - CPACA desapareció el término de caducidad de dos (02) años que se venía aplicando en controversias relativas a la lesividad, toda vez que, la norma no estableció ninguna previsión sobre este aspecto.
En consecuencia, a partir de la entrada en vigor de esta disposición empezó a regir la regla general de caducidad de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, de 4 meses. Tal tesis fue sostenida en la jurisprudencia de Consejo de Estado14 según la cual: «Ahora bien, comoquiera que en la controversia de la referencia es la administración quien acude a la jurisdicción contenciosa para demandar sus propios actos, cabe poner de relieve que de conformidad establecido por el literal d) del numeral 2° del artículo 164 del CPACA, el término para la presentación de la demanda, es de cuatro (4) meses, en tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que de acuerdo con la expuesto en párrafos anteriores, incluye la denominada “acción de lesividad”.
En tal sentido, la doctrina ha señalado que15: “[…] la nueva legislación no contiene norma específica que regule la caducidad para la acción de lesividad que, en el anterior código contencioso disponía un término de dos años contados a partir de la expedición del acto administrativo para que la autoridad que lo profirió lo pudiese demandar.
Ante tal omisión, se puede entender que con la expedición del actual código, a los asuntos que promueva la administración con el objeto de discutir la legalidad de sus propios actos administrativos, debe aplicarse el mismo término de caducidad, dispuesto en el numeral 2° literal d) del art. 164 del CPACA, es decir, cuatro (4) meses, lo que significa que el término de caducidad no se modifica por la naturaleza del sujeto jurídico procesal (particular – administración pública), que intervenga como parte demandante […]”».
(Destacado y subraya del Despacho) En igual sentido, tal como lo señala la entidad recurrente, en materia de prestaciones 13 Esta norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional, M.P Vladimiro Naranjo Mesa, Sentencia: mayo 17 de 2000 (C-565), Referencia: Expediente D-2643. 14 C.E, Sección Primera, CP. Roberto Augusto Serrato Valdés, 27 de enero de 2020, Radicación número: 70001-23-33-000-2017-00230-01 15 Juan Carlos Garzón Martínez, “Proceso Contencioso Administrativo Fase Escrita – Fase Oral”, Grupo Editorial Ibáñez, 2019, págs. 337-338 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 66001-33-33-002-2024-00060-01 (A-1082-2025) que se mantienen en el tiempo, ha de atenderse la regla prevista en el literal c), numeral primero del artículo 164 del CPACA, la caducidad no es aplicable cuando se controvierte este tipo de prestaciones periódicas.
Luego fue expedida la Ley 2381 del 16 de julio de 2024 “por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones", norma en cuyo artículo 86 fueron fijados términos -caducidad- para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, respecto de las acciones administrativas y contencioso administrativas frente a las pensiones reconocidas, como es el caso de la lesividad ejercida en el presente plenario, del cual resalta la Sala el contenido del inciso segundo, ya que fue con fundamento en esta disposición que el a quo declaró probada la excepción de caducidad, cuyo tenor literal es el siguiente: «ARTÍCULO
86. TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.
A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» (Negrilla fuera de texto) Es así que la normativa referida estableció que el término de caducidad allí señalado entraba a regir a partir de la vigencia de la ley; y en el artículo 95 determinaba «DEROGATORIAS. la presente ley rige a partir de su sanción …», lo que acaeció el 16 de julio de 2024, fecha en que fue sancionada y promulgada la norma.
Con base en la norma anterior -Ley 2381 del 16 de julio de 2024- esta Corporación Judicial profirió varias sentencias referidas a pie de página ab initio de estas consideraciones.16 Posteriormente, el alto Tribunal Constitucional, a través del Auto 841 de 2025 suspendió la entrada en vigor de la ley 2381 de 2024, en cuanto advirtió vicios de trámite en la Cámara de Representantes y, en consecuencia, ordenó su devolución al Congreso de la República para la subsanación. 16 En las que el ponente de esta decisión salvaba el voto.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 66001-33-33-002-2024-00060-01 (A-1082-2025) En efecto, el numeral quinto de la providencia precitada es del siguiente tenor literal: “QUINTO. SUSPENDER a partir de la fecha de esta decisión la entrada en vigencia de las normas de la Ley 2381 de 2024 hasta el día hábil siguiente a la fecha en la cual la Sala Plena decida definitivamente sobre la constitucionalidad de dicha ley, salvo lo que se refiere a lo dispuesto en los artículos 12, parágrafo transitorio y 76 de la citada ley.
El Congreso de la República, en el marco del trámite legislativo correspondiente, podrá definir un nuevo término de entrada en vigencia integral de la Ley 2381 de 2024”. Conforme lo anterior, hasta cuando la Corte Constitucional emita un pronunciamiento definitivo sobre la constitucionalidad de la Ley 2381 de 2024, ésta permanecerá en pausa, y el sistema anterior continúa vigente y en aplicación. De tal manera que en virtud de la referida providencia de la Corte que suspendió la vigencia de las normas contenidas en la Ley 2381 de 2024, cuyo artículo 86 tenía previsto el término de caducidad para el ejercicio de los medios de control o recursos extraordinarios frente a las pensiones reconocidas.
En este orden, estima la Sala que en el sub examine, para efectos de determinar si el medio de control de la referencia está incurso en caducidad, es aplicable la regla contemplada en el literal c), numeral 1 del artículo 164 del CPACA, en la medida que lo determinante es que se trate de actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, en cuanto, se reitera, la Ley con base en la cual fue decretada la caducidad en primera instancia, se encuentra suspendida en virtud de dispuesto en la citada providencia. Ahora bien, en el sub judice se persigue la nulidad de la Resolución N° 14380 del 12 de junio de 2002, por medio de la cual CAJANAL reliquidó la pensión de jubilación gracia a la señora María Edilma Valencia Londoño (Q.E.P.D) y la nulidad parcial de la Resolución N° RDP 020955 del 18 de agosto de 2023, por medio de la cual se reconoció la pensión de sobrevivientes a favor del señor Monserrate Botero Gil, actos que claramente versan sobre el reconocimiento de una prestación periódica, como lo es la pensión, los cuales de acuerdo con lo dispuesto en el literal c), numeral primero del artículo 164 del CPACA, puede ser demandadas en cualquier tiempo.
De este modo, ha de concluirse que frente al medio de control del nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia, incoado por la autoridad demandante, no operó el fenómeno jurídico de la caducidad. En consecuencia, este Juez Colegiado revocará la sentencia apelada, mediante la cual se declaró probada de oficio la excepción de caducidad y, en su lugar, ordenará devolver el expediente al Juzgado de origen, para que decida de fondo el asunto planteado.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 66001-33-33-002-2024-00060-01 (A-1082-2025) Al respecto, no desconoce esta Colegiatura que la Sección Tercera del H. Consejo de Estado17 en reciente pronunciamiento sostuvo que en el evento en que una providencia inhibitoria sea apelada y el superior la encuentre infundada, deberá resolver de fondo las pretensiones de la demanda en aplicación de la jurisprudencia de la Corte Constitucional contenida en la C-792 de 201418 y del artículo 282 del Código General del Proceso; no obstante, considera esta Sala de Decisión que, de un lado, las circunstancias fácticas analizadas en tal oportunidad por la Guardiana de la Constitución se contraen al derecho a impugnar las providencias que dentro de un proceso penal revocan un fallo absolutorio dictado previamente, e imponen una sanción por primera vez en la segunda instancia y, al respecto, resulta ineludible reseñar que la absolución como sentencia que declara la ausencia de responsabilidad penal del acusado, en modo alguno resulta equiparable a un fallo inhibitorio, el cual pone fin a una etapa procesal sin decidir de fondo el asunto que se le plantea al juzgador, y que dista de manera considerable de la naturaleza de las providencias que fueron objeto del referido pronunciamiento.
Y, de otro lado, en lo que se refiere a la regla aplicada por la Sección Tercera fundada en el artículo 282 del Código General del Proceso, estima este juez colegiado que, de la redacción de la norma, no se desprende la obligación del juez de segunda instancia de resolver de fondo el objeto de la litis, sin necesidad de remitir el expediente al inferior para que haga lo propio, toda vez que de su tenor se concluye la obligación del ad quem de resolver las demás excepciones propuestas cuando considera infundada la excepción declarada por el a quo que conduzca a rechazar todas las pretensiones de la demanda; por lo que, el estudio que corresponde abordar en el marco de la apelación no es, ni puede ser el mismo, ya que no existe una necesaria correspondencia entre decidir las excepciones y fallar de fondo; en cuanto lo que compete al ad quem es analizar la providencia recurrida de cara a los motivos de confrontación expresados por el recurrente en contra de las razones que la sustentaron.
Ahora bien, lo ideal sería que la ley procesal contemplara una prerrogativa de similares características como otrora lo establecía el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, norma que estatuía «Cuando se hubiere apelado de una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante», para efectos de poder aplicar dicha regla directamente 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera, Subsección B MP: Martín Bermúdez Muñoz. Sentencia del 1° de marzo de 2023. Referencia: Acción de reparación directa Radicación: 50001-23-31-000-2009-00126-01 (54107) Demandantes: Orlando Fajardo Castillo y otros Demandado: Departamento del Meta. 18 Referencia: Expediente D-10045. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 20, 32, 161, 176, 179, 179B, 194 y 481 (parciales) de la Ley 906 de 2004, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”.
Actor: María Mónica Morris Liévano. MP: Luis Guillermo Guerrero Pérez. Sentencia del 29 de octubre de 2014. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 66001-33-33-002-2024-00060-01 (A-1082-2025) por el juzgador de segundo grado, pero tal regulación en la actualidad no existe, ya que dicha eventualidad fue eliminada por el legislador, al delimitar en el artículo 328 del Código General del Proceso, que la competencia del juez de la segunda instancia debe circunscribirse a los motivos de disenso que el recurrente planteó para confrontar las razones que sustentaron la providencia, para así garantizar el examen de las pretensiones esgrimidas y la doble instancia respecto de las mismas, puesto que no pudo haberse hecho referencia en el recurso a tales aspectos de fondo, por cuanto la providencia impugnada no contiene una decisión de fondo, por lo que el objeto de impugnación, precisamente, es que el fallo de primer grado se abstuvo de tal análisis de mérito, por lo que innovar en segunda instancia con una decisión de fondo redundaría en desconocimiento del debido proceso, en cuanto a su componente de la doble instancia, que comporta pretermitir íntegramente la primera instancia. En ese orden, esta Sala de Decisión sostiene que, en tratándose de recursos de apelación respecto de fallos que declaran probada una excepción que impide resolver sobre el fondo del asunto, como lo es la caducidad, y que en segunda instancia resultan revocados, como ocurre en el sub lite, emerge ineludible devolver el expediente al a quo para que estudie el planteamiento de la demanda, por cuanto resolver de fondo la controversia en segunda instancia equivaldría a convertirla en un asunto de única instancia, y privaría a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia; máxime cuando la tesis jurídica aplicada por la Sección Tercera no es un asunto unificado ni en dicha sección ni al interior del H. Consejo de Estado, como quiera que conforme la argumentación de la Sección Primera de esa alta Corporación19, proferir un fallo de fondo seguido de una decisión que no abordó el mérito, configuraría una violación al principio de doble instancia y convertiría los procesos judiciales que legalmente son de doble instancia, en asuntos de única instancia: «Esta decisión se adopta siguiendo el criterio expresado en la Sentencia de 26 de abril de 2013 (Expediente núm. 2006-01004-01, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), reiterada posteriormente20, en que la Sala sostuvo que en tratándose de recursos de apelación respecto de fallos inhibitorios injustificados, como ocurre en el sub lite, se debe devolver el expediente al a quo para que estudie la demanda que no analizó, pues resolver de fondo la controversia en segunda instancia equivaldría a convertirla en un asunto de única instancia, privando de esta manera a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia».
(Subrayas fuera de texto) Tal precedente ha sido acogido por este Tribunal21 y se considera se ajusta a la 19 Sección Primera: Radicación número 05001-23-31-000-2001-90172-01 20 En sentencia del 23 de enero de 2014, proferida en el proceso con radicado núm. 2006-00652-01, C.P. María Elizabeth García González. 21 Sentencia de segunda instancia de fecha 14 de septiembre de 2023.
Sala Tercera de Decisión. MP. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 66001-33-33-002-2024-00060-01 (A-1082-2025) normativa señalada del límite de la competencia del superior, ya que al revisar el contenido del escrito del recurso de apelación interpuesto por la parte accionante, se observa que los argumentos de inconformidad están directamente relacionados con los puntos correspondientes al fallo de declaratoria de caducidad que impidió decidir de mérito el proceso; de tal manera que la impugnación se centra, en síntesis, en la ausencia de configuración de dicho fenómeno declarado, por cuanto la providencia objeto de impugnación, precisamente se abstuvo de tal análisis de mérito, ante lo cual, innovar en segunda instancia con una decisión de fondo redundaría en desconocimiento del debido proceso de las partes.
Toda vez que este Colegiado considera que no hay lugar a la caducidad declarada en primer grado y que, en su lugar, corresponde acometer el estudio de fondo del debate judicial puesto a consideración, resulta forzoso devolver el expediente al a quo para que efectúe el estudio de los cargos de nulidad sustancial planteados en la demanda, en garantía del principio de la doble instancia, del derecho de acceso a la administración de justicia y del derecho de defensa, como elementos integrantes del debido proceso judicial. 8.
COSTAS. El artículo 188 del CPACA regula que, tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público. Además, advierte la misma norma que la liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, ahora Código General del Proceso.
Ahora, en el marco del CGP, la condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365, razón por la cual al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley.
De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra. Andrés Medina Pineda. Radicación 66001-33-33-007-2018-00067-01 (A-0984-2021). Controversias Contractuales. Demandante: Hugo Alberto Corradine Angulo y otro.
Demandado Fonade y otros. - Sentencia de segunda instancia de fecha 19 de septiembre de 2024. Sala Primera de Decisión. MP. Dufay Carvajal Castañeda. Radicación 66001-33-33-002-2020-00218-01 (D-1197-2023). Lesividad. Demandante: UGPP. Demandado: UGPP. Tercero: Norberto Antonio Henao Osorio. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 66001-33-33-002-2024-00060-01 (A-1082-2025) Bajo esa línea de análisis, para que mediante providencia se condene en costas, no basta con la simple petición y posterior vencimiento en el juicio del solicitante de las costas, sino que se exige al vencedor demostrar la causación y comprobación de los conceptos que quiere hacer valer respecto a las expensas, gastos y/o agencias en derecho en que incurrió durante el proceso.
En ese sentido, resulta pertinente acudir a los planteamientos expuestos por la Sección Segunda del Consejo de Estado22, en cuanto precisa que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; lo que descarta una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.
Criterio que en la actualidad ha sido reiterado por la Alta Corporación de lo Contencioso23 en sentencia del 25 de junio de 2020, en el que se insiste que para su valoración se debe verificar la gestión que haya realizado la parte contraria a la cual le resultan desfavorables las pretensiones. Al evaluarse en el presente caso la causación de las costas, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentra que las mismas no aparecen probadas, porque no obra elemento de erogación alguno en su consecución, razón por la cual, esta Colegiatura no condenará en costas en esta instancia. Decisión: En mérito de lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, VII.
FALLA PRIMERO: REVÓCASE la sentencia proferida el once (11) de marzo de dos mil veinticinco (2025) por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído. En consecuencia, se dispone devolver el expediente al Juzgado de origen, para la decisión de fondo del presente asunto.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia, por las consideraciones expuestas. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda. Subsección B. Expediente radicado número: 76001-23-33- 000-2013-00668-01(1909-17) del 24 de enero de 2019. 23 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Subsección A- C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Rad. 14001-23-33-000-2016-00502-01(5485-18).
Actor: Noehmí Suaza Triviño. Demandado: Fomag. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 66001-33-33-002-2024-00060-01 (A-1082-2025)
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por esta Sala Ordinaria, en Sesión presencial de la fecha,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co»