TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Radicado: 66001-33-33-004-2024-00397-01 (J-0713-2026) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (lesividad) Demandante: Municipio de La Celia – Risaralda Demandado: Cristian David Peña García Apelación de auto Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada, contra el auto calendado el 24 de noviembre de 2025 proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, por medio del cual se decretó la medida cautelar de suspensión provisional del Decreto No. 036 del 14 de julio de 2022 expedido por el alcalde municipal de La Celia (Risaralda), por medio del cual se reajustó el salario del comisario de familia en un porcentaje equivalente al ochenta por ciento (80%) del salario del alcalde.
I ANTECEDENTES La entidad territorial de la referencia, por medio de apoderado judicial, formuló demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, en contra de su propio acto y del señor Cristian David Peña, en calidad de comisario de familia del municipio de La Celia1.
Con dicha acción pretende la declaratoria de nulidad del Decreto No. 036 del 14 de julio de 2022, mediante el cual el alcalde municipal dispuso el reajuste salarial del comisario de familia en un porcentaje equivalente al ochenta por ciento (80%) del salario del alcalde, con fundamento en la Ley 2126 de 2021 y con efectos a partir del 14 de julio de 2021, al considerar que dicho reajuste resulta contrario al ordenamiento jurídico. 1 Archivo titulado 2_Demandapdf(.pdf) Exp.
Dig. Primera instancia. Radicado: 66001-33-33-004-2024-00397-01 (J-0713-2026) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2 De manera oportuna, la entidad territorial demandante solicitó, como medida cautelar, la suspensión provisional de los efectos jurídicos del citado Decreto 036 del 14 de julio de 2022 al estimar que el mismo vulnera lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 2126 de 2021, norma que difirió la entrada en vigencia de algunos de sus artículos, entre ellos el artículo 11, que consagra la regla salarial aplicada como sustento del acto administrativo demandado para reajustar la remuneración del comisario de familia del municipio de La Celia2.
Mediante auto No. 374 del 07 de abril de 2025 el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira dispuso correr traslado de la solicitud de medida cautelar3; sin embargo, dicha decisión no fue notificada en debida forma al señor Cristian David Peña García. Posteriormente, a través del auto No. 688 del 22 de septiembre de 2025 el a quo decretó la medida cautelar solicitada4, frente a lo cual el demandado promovió incidente de nulidad de lo actuado, alegando indebida notificación5.
En atención a lo anterior, mediante auto No. 738 del 09 de octubre de 2025, el Juez Cuarto decretó la nulidad procesal respecto del trámite de la medida cautelar6 y ordenó surtir la notificación personal al señor Cristian David Peña García del auto de sustanciación No. 374 del 07 de abril de 2025, por medio del cual se había ordenado el traslado de la medida cautelar solicitada.
El demandado, mediante escrito radicado el 20 de octubre de 2025, se notificó por conducta concluyente y se pronunció sobre la medida cautelar solicitada por su contraparte7, planteando como problema jurídico a resolver de acuerdo con lo argumentado por el municipio de La Celia determinar «¿si con ocasión de la expedición del Decreto 036 del 14 de julio del 2022, proferido por el alcalde Municipal de La Celia (Risaralda), se violó o no el artículo 11 de la ley 2126 del 2021?» En desarrollo de su oposición, hizo referencia al artículo 137 del CPACA y a las causales de nulidad de los actos administrativos allí previstas, y con apoyo en el principio de justicia rogada sostuvo que, tanto en la demanda como en la solicitud de suspensión provisional, correspondía al interesado precisar y justificar de manera adecuada la causal invocada como garantía del derecho de defensa.
Conforme a lo anterior, señaló que la entidad accionante fundamentó su solicitud en la causal de 2 Págs. 11 y ss. Ibidem. 3 Archivo titulado: 2_AUTOCORRETRASLADOMEDIDACAUTELAR(.pdf) Exp. Dig. Primera instancia. 4 Archivo titulado: 3_AutoDecretaMedidaCautelar(.pdf). 5 Archivos titulados: 5_DemandadoSolicitaNulidadActuado(.pdf); 6_SolicitudNulidadAuto(.pdf) y 7_RecibememorialSolicitudCumplimiento (.pdf) Exp.
Dig. Primera instancia. 6 Archivo titulado: 8_AutoDecretaNulidad(.pdf) Exp. Dig. Primera instancia. 7 Archivo titulado: 11_PronunciamientoMedidasCautelares(.pdf) Exp. Dig. Primera instancia. Radicado: 66001-33-33-004-2024-00397-01 (J-0713-2026) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3 violación de una norma jurídica, concretamente en la supuesta vulneración del artículo 11 de la Ley 2126 de 2021, al considerar que una disposición no vigente sirvió de sustento para la expedición del acto administrativo demandado.
Para reforzar su tesis, citó jurisprudencia del Consejo de Estado –sentencia del 29 de julio de 2021 con Rad. 2020-00017– para exponer que la causal debatida se configura; (i) Por falta de aplicación de la ley o existiendo se ignoró, (ii) Por indebida aplicación de la ley o que existiendo se aplicó otra impertinente y (iii) Por interpretación errónea o cuando existiendo se interpretó dándole unos alcances que en realidad no tiene.
A partir de ello, concluyó que en todos los supuestos se hace referencia a normas jurídicas vigentes, por lo que no resulta posible predicar la vulneración de disposiciones que no se encontraban en vigor al momento de la expedición del acto acusado, planteando el interrogante acerca de hasta dónde un artículo no vigente podía considerarse transgredido.
Se plantea entonces el siguiente interrogante; «¿hasta dónde un artículo que no estaba vigente pudo ser violado con la expedición del Decreto demandado ¿(sic)» seguidamente expuso dos razones principales para oponerse a la medida cautelar. En primer lugar, que no es jurídicamente viable afirmar la violación de una norma inexistente en el ordenamiento jurídico, pues no puede hablarse de inaplicación, aplicación indebida o interpretación errónea; y, en segundo término, que solo a partir de la vigencia de la ley sus disposiciones producen efectos jurídicos, de modo que una norma no vigente no puede ser objeto de transgresión. En ese contexto, consideró que existían razones suficientes para negar la medida cautelar solicitada.
Finalmente, precisó que, si bien en la demanda se invocaron como causales de nulidad tanto la violación del artículo 11 de la Ley 2126 de 2021 como la falta de competencia, en la solicitud de suspensión provisional únicamente se alegó la primera. Añadió que, aun en el evento de analizarse la supuesta falta de competencia, ésta tampoco estaría llamada a prosperar, en atención a lo dispuesto en el Acuerdo No. 013 del 23 de diciembre de 2016, cuyos artículos 11 y 12 facultan al alcalde municipal para designar al Comisario de Familia y asignarle la remuneración correspondiente según las calidades del cargo, razón por la cual no se configuró extralimitación alguna en el ejercicio de sus competencias y, en consecuencia, no debía accederse a la medida cautelar solicitada.
II AUTO IMPUGNADO Radicado: 66001-33-33-004-2024-00397-01 (J-0713-2026) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4 Por medio de auto calendado el 24 de noviembre de 2025, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, decretó la medida cautelar de suspensión provisional con fundamento en lo que a continuación se relaciona8.
El despacho precisó que, conforme al artículo 231 del CPACA y la jurisprudencia del Consejo de Estado, la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo procede cuando la violación de las normas invocadas surge del análisis del acto demandado en confrontación con disposiciones superiores o de las pruebas allegadas al proceso.
En aplicación de dicho criterio, consideró que en el caso concreto se configuran los presupuestos legales para decretar la medida cautelar, al evidenciarse, prima facie, una infracción normativa, toda vez que el Decreto 036 del 14 de julio de 2022 se fundó en una disposición cuyo contenido corresponde al artículo 11 de la Ley 2126 de 2021, el cual establecía parámetros sobre la remuneración del comisario de familia.
No obstante, advirtió que dicha norma no se encontraba vigente al momento de la expedición del acto, en la medida en que su entrada en vigor había sido diferida por el artículo 47 de la misma ley hasta el 4 de agosto de 2023. Asimismo, resaltó que la posterior modificación del referido artículo mediante la Ley 2294 de 2023 refuerza la ausencia de sustento normativo del acto acusado, circunstancia que permite advertir un indicio serio de ilegalidad en esta etapa procesal.
De igual manera, el despacho realizó un juicio de ponderación de intereses, concluyendo que la permanencia de los efectos del acto demandado implica el pago continuo de una asignación salarial que, en principio, carecería de fundamento jurídico, lo que comporta un riesgo de detrimento al patrimonio público y justifica la adopción de la medida para evitar la prolongación de dichos efectos.
Finalmente, frente al argumento del demandado relativo a la imposibilidad de predicar la infracción de una norma no vigente, señaló que ello no desvirtúa la medida, en tanto la suspensión provisional también procede ante la ausencia de habilitación normativa para la expedición del acto administrativo, siendo suficiente, en esta fase inicial, la evidencia de falta de soporte legal para concluir la procedencia de la medida cautelar. 8 Archivo titulado: 15_AutoResuelveMedidaCautelar(.pdf) Exp.
Dig. Primera instancia. Radicado: 66001-33-33-004-2024-00397-01 (J-0713-2026) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5 Conforme a lo expresado, estimó que en esta etapa incipiente del proceso se advierten suficientes elementos para decretar la medida cautelar, lo que conlleva a un pronunciamiento favorable sobre la petición. III LA IMPUGNACIÓN El apoderado de la parte demandada9, inconforme con la decisión adoptada en primera instancia, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, con fundamento en los siguientes argumentos: Sostuvo que la medida cautelar debía guardar coherencia con el problema jurídico planteado en la demanda, esto es, la presunta falta de competencia del alcalde municipal para expedir el acto, y no en la supuesta violación de normas cuyo contenido no se encontraba vigente para la fecha de su expedición. En tal sentido, alegó que el análisis efectuado por el despacho desbordó el marco del debate al fundar la medida en la falta de vigencia del artículo 11 de la Ley 2126 de 2021, cuando la controversia principal se circunscribe a la competencia funcional.
Arguyó que no es jurídicamente viable predicar la infracción de normas no vigentes, por lo que el ejercicio de confrontación realizado por el despacho carece de sustento, toda vez que dicha comparación solo puede efectuarse respecto de disposiciones que formen parte del ordenamiento en vigor. Así mismo, afirmó que la falta de vigencia de una norma no constituye por sí sola, fundamento suficiente para decretar una medida cautelar, siendo necesario acreditar la violación de normas superiores vigentes conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Agregó que en el caso concreto no se valoró de manera integral el material probatorio, en particular el Acuerdo 013 de 2016, mediante el cual el Concejo Municipal habría facultado al alcalde para fijar la asignación salarial del cargo, circunstancia que resulta determinante para analizar la existencia o no de falta de competencia, y que, a su juicio, impedía la adopción de la medida cautelar en esta etapa procesal.
Finalmente, solicitó revocar la decisión que decretó la suspensión provisional del acto administrativo y, de manera subsidiaria, conceder el recurso de apelación, reiterando que la medida adoptada carece de fundamento jurídico y desconoce el alcance del debate planteado en la demanda. 9 Archivo titulado: 17_RecibememorialRecursoReposicionA(.pdf) Exp.
Dig. Primera instancia. Radicado: 66001-33-33-004-2024-00397-01 (J-0713-2026) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 6 El juez de primera instancia, mediante auto del 16 de marzo de 202610decidió no reponer la decisión adoptada mediante auto del 24 de noviembre de 2025 y conceder la apelación solicitada, por las siguientes razones: En primer lugar, indicó que la Ley 2126 de 2021 no es válida, por cuanto no está vigente, por tanto, no puede hablarse de falta de interpretación o aplicación porque legalmente no existe, por lo que precisó, que el proceso de creación de ley en las cámaras legislativas, tras el cumplimiento de las condiciones para su existencia, señaladas en el artículo 157 constitucional, culmina con la sanción presidencial, mediante la cual el Jefe de Gobierno aprueba y da fe de la creación y autenticidad del nuevo texto legal, en otras palabras, con la sanción presidencial, dicha norma nace a su vida jurídica, solo quedando supeditada para su aplicación a la vigencia que se establezca, sea inmediata o por algún momento en el tiempo.
Dicho lo anterior, señaló que se encuentra frente a una norma que no existe válidamente, por tanto, no es objeto de nulidad, como lo afirma equivocadamente el apoderado de la parte demandada, por el contrario, la norma Ley 2126 de 2021 nació a la vida jurídica con la sanción presidencial, pero su vigencia, para su aplicación, es de dos (2) años contados desde la promulgación de la misma, esto es, hasta el 4 de agosto de 2023, y el problema jurídico en litis es por aplicar esta norma antes de la fecha señalada para que entrara en vigor.
Manifestó que, lo relevante en materia de suspensión provisional no es únicamente la violación directa de una norma superior, sino también la carencia total de habilitación normativa para la expedición de un acto administrativo, con fundamento en una norma que no tenía vigencia alguna para su aplicación, lo que representa un riesgo de agravación del presunto detrimento de los recursos públicos municipales y la eventual dificultad de su recuperación posteriormente.
En segundo lugar, advirtió que si bien en la demanda, en sus argumentos plantea, entre otros, la falta de competencia, no obstante, la medida provisional se otorgó porque al momento de la expedición del Decreto 036 del 14 de julio de 2022, la disposición en la que se apoyó el reajuste salarial del comisario de familia de La Celia, Risaralda, no estaba vigente.
Que, así como se estableció en el auto recurrido, de la confrontación directa entre el Decreto 036 de 14 de julio de 2022 y los artículos 47 de la Ley 2126 de 2021 y 83 10 Archivo 24 Samai – Juzgado. Radicado: 66001-33-33-004-2024-00397-01 (J-0713-2026) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 7 de la Ley 2294 de 2023, se evidencia, prima facie, que el acto demandado se fundó en una disposición aún no vigente al momento de su expedición y en una regla que, además fue posteriormente sustituida por el legislador.
IV. CONSIDERACIONES Corresponde a este Tribunal decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra el auto calendado el 24 de noviembre de 2025 proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, por medio del cual decretó la medida cautelar deprecada por la parte demandante. 1. COMPETENCIA Esta Corporación es competente funcionalmente para conocer del asunto por tratarse de un auto interlocutorio apelable, proferido por un juzgado de esta jurisdicción, de conformidad con el artículo 24311 numeral 5º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el literal h) del numeral 2º del artículo 12512 ídem.
2. OBJETO DE LA DECISIÓN Analizará el Tribunal, de conformidad con el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada, si es dable negar la medida cautelar por cuanto el Decreto 036 del 14 de julio de 2022 se ajusta a derecho, esto es, fue expedido en debida forma y dentro de las competencias conferidas por el Concejo Municipal al alcalde de La Celia mediante Acuerdo No. 013 del 23 de diciembre de 2016 o si, por el contrario, tal y como lo consideró el a quo, la misma debe ser decretada dado que en esta etapa del proceso se advierten suficientes elementos para ello. 11 «ARTÍCULO 243.
APELACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: ( ) 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. (…)» 12«ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1. Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.
En primera instancia esta decisión será de ponente (…)». Radicado: 66001-33-33-004-2024-00397-01 (J-0713-2026) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 8
3. ANALISIS JURIDICO En lo concerniente al presente asunto, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, mediante auto de fecha 24 de noviembre de 2025, decretó la suspensión provisional al considerar que en esta etapa del proceso se advierten suficientes elementos para concluir que se concretan los requisitos para la imposición de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto demandado, lo que conlleva a un pronunciamiento favorable sobre la petición. El recurrente manifestó que el Decreto 036 del 14 de julio de 2022 se encuentra ajustado a derecho, toda vez que las razones expuestas por el a quo se apartaron de los argumentos de la demanda y, por tanto, en su concepto, no guardaron coherencia con el problema jurídico objeto de la litis.
Añadió, que no es posible pregonar el incumplimiento de una norma como el artículo 11 de la Ley 2126 de 2021, cuando esta no se encontraba vigente para el momento de los hechos, además, el alcalde municipal para aquella época contaba con plenas facultades para regular el salario del comisario de familia de su jurisdicción, al habérsele delegado tal competencia por el Concejo Municipal Al respecto, es menester de esta Colegiatura precisar que las medidas cautelares constituyen una «de las expresiones de la garantía jurisdiccional (ius persequendi in iudicio quod nobis debetur quod nostrum est), figura entre los medios que el Estado tiene dispuestos para reaccionar, ex officio, o a petición de parte, en aquellos casos de inobservancia de las reglas de conducta impuestas por el derecho, habida cuenta que sobre él gravita la obligación de garantizar la plena observancia práctica de las situaciones jurídicas tuteladas por el ordenamiento positivo; ora por su espontáneo acatamiento por parte de los destinatarios de la disposición, ora mediante los mecanismos coercitivos que el ordenamiento adjetivo tenga previstos para hacerlo cumplir, incluso, por la fuerza»13 (Negrillas fuera de texto) La Ley 1437 de 2011 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo» consagra de manera específica un régimen de cautelas judiciales orientado a la adecuación de los procedimientos adelantados ante esta jurisdicción, conforme a los nuevos mandatos establecidos 13 CASTAÑO PARRA, Daniel.
La protección cautelar en el contencioso administrativo colombiano: hacía un modelo de justicia provisional. Revista digital de derecho administrativo, número 4, pp. 293-314. Universidad Externado de Colombia, segundo semestre de 2010. Radicado: 66001-33-33-004-2024-00397-01 (J-0713-2026) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 9 por la Constitución de 1991, medidas instituidas para permitirle al administrado el acceso a una justicia mediata, instrumental, una justicia provisional que busca dotar de eficacia la tutela judicial definitiva14. 3.1.
Requisitos para la procedencia de las medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011 – CPACA- El artículo 22915 del CPACA señala que en todos los procesos declarativos adelantados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte, previo a la notificación del auto que admite la demanda o en cualquier etapa procesal, es procedente el decreto de medidas cautelares que se estimen necesarias para salvaguardar de manera provisional el objeto de la actuación procesal y la eficacia del derecho que se declara en la sentencia, sin que el decreto de la medida implique prejuzgamiento.
Del mismo modo, la citada codificación procesal consagra en el artículo 230 numeral 3º, lo concerniente a la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo sometido a control jurisdiccional, disposición normativa que en su tenor literal reza lo siguiente: «Artículo 230. Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: (…) 3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo» Ahora, en lo relacionado con los presupuestos jurídicos que se deben observar para decretar las medidas cautelares, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el artículo 231 establece lo siguiente: «Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y 14 Ibidem. 15 Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 229: Procedencia de medidas cautelares.
En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Radicado: 66001-33-33-004-2024-00397-01 (J-0713-2026) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 10 su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos» -Negrillas de la Sala-. En lo concerniente a los requisitos necesarios para la suspensión de los actos administrativos, resulta necesario indicar que el Órgano de Cierre de lo Contencioso Administrativo, en providencia del 3 de febrero de 2020, dentro del proceso con radicación número 11001-03-24-000-2019-00097-00, precisó: «A voces del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».
Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.
Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera del texto). Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control Radicado: 66001-33-33-004-2024-00397-01 (J-0713-2026) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11 de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados».
De acuerdo con el referente jurisprudencial citado, los requisitos para la adopción de la medida cautelar son los siguientes: 1) Que sea solicitada en la demanda, o en escrito separado, 2) que sea solicitada en proceso contra actos administrativos definitivos, pues se está en presencia de pretensiones de nulidad o de nulidad con restablecimiento del derecho, 3) que la causal sea de violación de las normas invocadas por el demandante, 4) que la procedencia de la medida surja de la confrontación del acto acusado con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, 5) que sea demostrada al menos sumariamente la existencia del daño cuando a la nulidad se acumule la pretensión de restablecimiento del derecho.
En el evento que se solicite la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, deberá analizarse la supuesta violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto enjuiciado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas.
En este sentido, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo16, ha precisado: «En este orden de ideas, el juez de lo contencioso administrativo, previo análisis del contenido del acto acusado, de las normas invocadas como vulneradas y de los elementos probatorios allegados con la solicitud de medida cautelar, está facultado para determinar si la decisión enjuiciada vulnera el ordenamiento jurídico y, en caso afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos.
Igualmente, debe tenerse en cuenta que lo anteriormente descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida, es decir, se trata de una percepción previa y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.
En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». Los argumentos hasta aquí expuestos también se predican de la suspensión provisional dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; sin embargo, en la medida en que la pretensión se oriente «al restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos»4.
Sobre este aspecto conviene indicar que al fallador de la medida precautoria se le dio un amplio margen para valorar los elementos de juicio allegados por las partes para definir la procedencia de la suspensión provisional, pero siempre 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero ponente: Rafael Francisco Suarez Vargas, providencia del nueve (9) de diciembre de dos mil diecinueve (2019), dentro del proceso con radicación número: 25000-23-42-000-2018-01189-01(2369-19).
Radicado: 66001-33-33-004-2024-00397-01 (J-0713-2026) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 12 bajo un marco mínimo probatorio, es decir, que al menos debe existir prueba sumaria de los perjuicios alegados por el demandante (…)» Por consiguiente, se infiere que la procedencia de la medida cautelar en asuntos de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, está determinada por la vulneración del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado.
Finalmente, en relación a los criterios que debe seguir el juez contencioso administrativo para determinar la procedencia de una medida cautelar, el H. Consejo de Estado señaló que para la adopción de la medida cautelar, la decisión del Juez debe sujetarse al criterio de proporcionalidad, pues si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 del CPACA, según el cual para que la medida sea procedente debe el demandante presentar «documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla».
Esto significa que la suspensión provisional, como toda medida cautelar, debe estar siempre debidamente sustentada en los dos pilares fundamentales sobre los cuales se edifica todo sistema cautelar, a saber: los principios del periculum in mora y del fumus boni iuris, en virtud de los cuales siempre se tendrá que acreditar en el proceso el peligro que representa el no adoptar la medida y la apariencia del buen derecho respecto del cual se persigue un pronunciamiento definitivo en la sentencia que ponga fin al litigio.
En ese orden de ideas, el estudio de esta exigencia no se agota en la contravención palmaria y evidente del ordenamiento jurídico con la expedición de los actos administrativos demandados, teniendo en cuenta que a la luz del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo debe adelantarse un análisis completo, amplio y profundo de las disposiciones que se señalan infringidas con la decisión de la administración y de las pruebas aportadas junto con la demanda para determinar si existe o no la alegada violación. 3.2.
Caso Concreto Revisados los documentos que acompañan el proceso se encuentra que al señor Cristian David Peña García le fue reajustado su salario mediante Decreto 036 del Radicado: 66001-33-33-004-2024-00397-01 (J-0713-2026) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 13 14 de julio de 2022 «POR MEDIO DEL CUAL EN LOS TÉRMINOS DE LA LEY 2126 DE 2021, SE REAJUSTARÁ EL SALARIO DEL COMISARIO DE FAMILIA DE LA CELIA, RISARALDA»17 en una cifra equivalente al ochenta por ciento (80%) del salario del alcalde municipal de La Celia.
Lo anterior como respuesta del alcalde municipal de aquella época al derecho de petición elevado por el señor Cristian David Peña García el 22 de enero de 2022 quien, según se desprende del contenido del Decreto demandado, «(…) solicitó motivadamente su reajuste salarial en los términos de la Ley 2126 de 2022 (sic)(…)» Frente a lo cual accedió el municipio a través de su representante manifestando «(…) que teniendo al señor CRISTIAN DAVID PEÑA GARCÍA como Comisario de Familia en Carrera Administrativa, derecho a su reajuste salarial, consagrado en esa normatividad (…)
ARTÍCULO SEGUNDO reajusta a este funcionario de carrera administrativa su salario en un equivalente al 80% del salario que devenga el suscrito» Al respecto, se colige que el reajuste salarial tuvo como fundamento material y jurídico, el actualmente sustituido artículo 11 de la Ley 2126 de 2021 pues el derecho reconocido por el Decreto 036 de 2022 guardó estrecha relación con el contenido literal de éste y la regla allí establecida como se observa: «Artículo 11.
(…)
PARÁGRAFO 1. El Concejo Municipal o Distrital, en ejercicio de sus competencias constitucionales para fijar las escalas de remuneración, adecuará la escala salarial para el empleo de comisario y comisaria de familia, pasándolo del nivel profesional a directivo. El salario mensual del comisario y comisaria de familia no podrá ser inferior al ochenta por ciento (80%) ni ser superior al cien por ciento (100%) del salario mensual del alcalde» (Subraya la Sala) De manera que independientemente de la facultad que le había sido atribuida al alcalde para fijar los salarios y prestaciones del comisario de familia de ese municipio de acuerdo con lo establecido en el artículo décimo segundo del Acuerdo 013 de diciembre 23 de 2016 cuyo tenor literal indica «(…) Autorizar al Alcalde Municipal, para que asigne al Comisario (a) de Familia un salario acorde con las calidades del cargo, incluyéndolo en la planta de personal, sujeto a los reajustes respectivos en cada vigencia de conformidad con lo reglado por el Gobierno Nacional»18, es lo cierto que no fue este el fundamento normativo invocado en el Decreto 036 de 2022 como habilitante para acreditar el derecho al solicitante 17 Archivo titulado: 4_Anexospdf(.pdf) Págs. 59 y ss.
Exp. Dig. Primera instancia. 18 Págs. 119 y ss. Archivo titulado: 9_RespuestaDemanda(.pdf) Exp. Dig. Primera instancia. Radicado: 66001-33-33-004-2024-00397-01 (J-0713-2026) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 14 Cristian David Peña García, pues como se desprende de su contenido, tanto la petición como el reconocimiento del derecho se realizaron con base en la Ley 2126 de 2021, en cumplimiento de lo establecido por su artículo 11.
Así las cosas, en contraste con el artículo 47 de la misma ley, resulta forzoso concluir que el artículo 11 creador de la regla salarial que sirvió de fundamento para reconocer el derecho al reajuste de los emolumentos del comisario de familia en una cifra, en la que el reajuste lleve al salario a un porcentaje mínimo del ochenta por ciento (80%) del salario del alcalde, no se encontraba vigente para el momento de la promulgación del Decreto 036 de 2022, en otras palabras, mediante ese decreto se reconoció un derecho que como bien lo afirma el recurrente, era inexistente para ese instante en el ordenamiento jurídico en razón a que su entrada en vigor había sido diferida por disposición del artículo 47 de la Ley 2126 de 2021 cuando textualmente indicó: «ARTÍCULO 47.
Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación, salvo el parágrafo 1 del Artículo 5, los Artículos 6, 8, 9, 11, 22, 25, el inciso 1 del Artículo 27, el Artículo 28, el Artículo 29 a excepción de su parágrafo 3o y el capítulo VII, que entrarán a regir a partir de los dos (2) años de su entrada en vigencia» (Subraya la Sala) De forma que para el 14 de julio de 2022, momento en el que se expidió el Decreto 036, el artículo 11 de la Ley 2126 de 2021 no se encontraba vigente, pues teniendo en cuenta que su publicación se hizo efectiva a los 04 días del mes de agosto de 2021, al señor Cristian David Peña García le fue reconocido un derecho de forma anticipada, sin que para ese momento la actuación administrativa encontrara un fundamento jurídico válido, pues sus efectos se previeron para empezar a regir a partir del 04 de agosto de 2023, esto es, dos (2) años después de su promulgación, y de forma posterior al reconocimiento del derecho por parte de la administración municipal de modo irregular.
En ese sentido, resulta evidente que la norma en que se fundó el acto jurídico estaba carente de vigencia, esto es el artículo 11 de la citada ley —disposición por lo que, además, fue sustituida por el artículo 83 de la Ley 2294 del 13 de mayo de 2023—, sino que nunca alcanzó a integrarse de manera efectiva al ordenamiento jurídico; así como tampoco se configura dicha transgresión por la supuesta falta de competencia del alcalde para fijar el salario del comisario de familia, pues, como ya se indicó, de manera preliminar podría sostenerse que el Acuerdo 013 del 23 de diciembre de 2016 le atribuía tal facultad.
Por el contrario, la vulneración se predica del artículo 47 de la Ley 2126 de 2021, el cual sí se encontraba vigente para la Radicado: 66001-33-33-004-2024-00397-01 (J-0713-2026) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 15 época de los hechos y constituía una norma de superior jerarquía que establecía disposiciones específicas sobre la vigencia de su artículo 11, fundamento del acto administrativo.
Ante lo cual, se hace necesario aclarar que, el artículo 47 de la Ley 2126 de 2021 sí se encontraba vigente, por lo que había que acudir a él para establecer la vigencia del artículo 11 de la citada norma, el cual, se reitera, no empezaría a regir hasta 2 años después de la entrada en vigencia de la Ley 2126 de 2021. A esto, debe sumarse que, en los casos en que el objeto directo del control judicial es el acto administrativo en sí mismo, es éste el que debe estar vigente al momento de resolver la medida cautelar, toda vez que es la situación jurídica objeto de debate, independientemente de si la norma que le sirvió de fundamento ha sido modificada, derogada, declarada inexequible o, máxime como en el caso concreto, no haber entrado en vigencia, es decir, no haber nacido aún para el ordenamiento jurídico.
Ahora bien, considera el apelante que el debate jurídico en el proceso de referencia, está únicamente centrado en determinar si en el caso concreto se advierte una nulidad del Decreto 036 de 2022 por falta de competencia del alcalde en atención a que el mismo artículo 11 en su parágrafo 1º estableció la facultad de adecuar la escala salarial para el empleo de comisario de familia en un porcentaje no inferior al ochenta por ciento (80%) en cabeza del concejo municipal o distrital, o si por el contrario, el alcalde municipal gozaba de plenas facultades en virtud del artículo décimo segundo del Acuerdo municipal 013 de 2016.
En este tenor, considera la Sala que no se encuentra restringida en este nivel de análisis únicamente al contenido de la demanda para resolver la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto demandado, toda vez que si bien esta temática podría ser objeto de estudio en la decisión de fondo, el artículo 231 previamente transcrito, autoriza al juez cautelar el estudio de la violación del acto administrativo demandado en contraste con «(…) las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado (…)» pudiéndose decretar «(…) cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».
De otro lado, el conocimiento que avoca la Sala de la situación irregular en la que fue expedida el Decreto 036 de 2022 tiene su origen precisamente en el libelo de la demanda y en la solicitud de suspensión provisional en el que se cuestiona la Radicado: 66001-33-33-004-2024-00397-01 (J-0713-2026) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 16 aplicación del artículo 11 de la Ley 2126 de 2021 de forma anticipada, esto es con anterioridad a la fecha estipulada para su entrada en vigor, lo que de forma preliminar avizora una violación directa de una norma superior la cual, se itera, es el artículo 47 de la Ley 2126 de 2021 que difirió la vigencia del artículo 11 hasta 2 años después de su promulgación. Lo anterior puede constatarse en los siguientes apartados del escrito de demanda que dio origen a la litis que se encuentra en curso19: «(…) (…) (…) (…)» Visto lo anterior, en razón a que la discusión planteada en el litigio estudiado no es ajena ni omite la transgresión del artículo 47 de la Ley 2126 de 2021, sino que por el contrario se expone en los apartes extraídos, se encuentra habilitado su estudio 19 Págs. 3 – 4 y 11 – 12 Archivo titulado: 2_Demandapdf(.pdf) Exp.
Dig. Primera instancia. Radicado: 66001-33-33-004-2024-00397-01 (J-0713-2026) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 17 en el trámite de la medida cautelar. Pues bien, aclarado esto y conforme a lo ya expuesto hasta este punto, solo queda realizar un contraste entre los requisitos desarrollados normativa y jurisprudencialmente para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo, y lo analizado en esta etapa prematura del proceso para determinar si efectivamente le asiste razón al a quo para decretar la medida cautelar, o si, por el contrario, debe revocarse su decisión. Con base en lo discurrido, se colige que la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo se encuentra supeditada a que: (i) sea solicitada por la parte interesada en la demanda o en escrito separado;
(ii) se formule en el marco de un proceso en el que se persiga la nulidad del acto administrativo, ya sea de forma simple o con restablecimiento del derecho; (iii) se fundamente en la invocación de la vulneración de normas superiores; (iv) dicha vulneración pueda advertirse, en un análisis preliminar, a partir de la confrontación entre el acto acusado y las disposiciones invocadas como infringidas en la demanda, en la solicitud de medida cautelar o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud;
(v) cuando se pretenda además el restablecimiento del derecho, se acredite al menos sumariamente la existencia del perjuicio; y (vi) se justifique, mediante un juicio de ponderación de intereses, la necesidad de la medida, en tanto resulte más gravoso para el interés público negar su decreto que concederlo, atendiendo al riesgo que representa la permanencia de los efectos del acto administrativo mientras se adopta la decisión definitiva.
En el asunto sometido a consideración, se tiene, en primer lugar, que la medida cautelar fue solicitada expresamente por la entidad territorial demandante en el escrito introductorio, cumpliéndose así el requisito de petición de parte. De igual manera, la solicitud se formula en el marco de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad, dirigido contra el Decreto 036 del 14 de julio de 2022, acto administrativo de carácter particular y definitivo mediante el cual se dispuso el reajuste salarial del comisario de familia, por lo que se satisface el presupuesto relativo a la naturaleza del proceso y del acto objeto de control.
En lo que respecta a la invocación de normas superiores, se advierte que, si bien la parte actora hizo referencia expresa al artículo 11 de la Ley 2126 de 2021 como fundamento de la ilegalidad del acto, lo cierto es que de los argumentos expuestos tanto en la demanda como en la solicitud de medida cautelar se Radicado: 66001-33-33-004-2024-00397-01 (J-0713-2026) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18 desprende que el cuestionamiento central radica en la aplicación anticipada de dicha disposición. Ello implica necesariamente la consideración del artículo 47 de la misma ley, que estableció la vigencia diferida de aquel precepto, de modo que la alegada indebida aplicación del artículo 11 presupone, de forma inescindible, el desconocimiento de la regla de vigencia allí contenida.
En ese sentido, no se trata de la introducción oficiosa de un parámetro normativo distinto, sino de una consecuencia directa de la argumentación planteada por la demandante, lo que permite concluir que el artículo 47 también fue materialmente invocado como infringido, satisfaciéndose así este requisito. Ahora bien, en relación con la exigencia consistente en que la vulneración pueda advertirse en un análisis preliminar, la Sala encuentra cumplido este presupuesto, por cuanto de la confrontación entre el Decreto 036 de 2022 y el marco normativo aplicable se evidencia que la administración fundamentó el reajuste salarial en el contenido del artículo 11 de la Ley 2126 de 2021, pese a que dicha disposición no se encontraba vigente para la fecha de expedición del acto.
En efecto, al haber sido diferida su entrada en vigor por el artículo 47 de la misma ley, se advierte, prima facie, que el acto acusado carecía de un soporte jurídico válido al momento de su expedición, lo que permite inferir en esta etapa inicial la posible vulneración del ordenamiento superior. En cuanto a la acreditación sumaria del perjuicio, se observa que la ejecución del acto administrativo implica el pago continuado de una asignación salarial incrementada con cargo a recursos públicos, situación que, atendiendo a la ausencia preliminar de sustento normativo vigente para el momento en que se reconoció dicho derecho, configura un indicio suficiente de afectación al erario público, en tanto podrían generarse erogaciones sin respaldo jurídico, lo cual satisface el estándar exigido para la procedencia de la medida cautelar.
Finalmente, en lo referente al juicio de ponderación de intereses, la Sala considera que resulta más gravoso para el interés público mantener la vigencia del acto acusado, pues ello conllevaría la prolongación de pagos que, en principio, carecen de fundamento legal, con el consecuente riesgo de detrimento patrimonial. Por el contrario, la suspensión provisional se erige como una medida idónea para evitar la consolidación de efectos posiblemente irregulares mientras se adopta una decisión de fondo, sin que ello implique prejuzgamiento.
En ese contexto, y atendiendo a que los presupuestos legales y jurisprudenciales Radicado: 66001-33-33-004-2024-00397-01 (J-0713-2026) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 19 para el decreto de la medida cautelar se encuentran satisfechos en el caso concreto, la Sala concluye que la decisión adoptada por el a quo se ajusta a derecho, razón por la cual se impone confirmar el auto de primera instancia que decretó la suspensión provisional del acto administrativo demandado, en los términos expuestos en la parte considerativa de esta providencia. En mérito de lo expuesto, se V.
RESUELVE
1. CONFÍRMASE el auto proferido el 24 de noviembre de 2025 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, por medio del cual se decretó la medida cautelar de suspensión del acto administrativo demandado, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa del presente proveído. 2. DEVÚELVASE el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»