SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Risaralda

1 TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, veintiocho de mayo de dos mil veintiséis Referencia: Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-02 (D-0374-2022) Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Operador Regional de Occidente SCA ESP Demandado: Municipio de Quinchía Apelación de Sentencia Procede el Tribunal decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, frente a la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira, mediante la cual fueron negadas las súplicas de la demanda.

I.

ANTECEDENTES La Operador Regional de Occidente SCA ESP, a través de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de Controversias Contractuales, consagrado en el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, frente al departamento de Risaralda, en procura de las siguientes: 1.

PRETENSIONES. Pueden abreviarse así (págs.11 a 12)1: 1.1. Que se declare nulidad de las resoluciones 031 y 032 de marzo 18 de 2016 de audiencia del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, por la cual se declaró el incumplimiento del Convenio de Asociación 002 de 2015. 1 Samai Tribunal – Documento 1 001CorreoRemisorioReparto(.pdf). Link Expediente digital-Ad009 Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 2 1.2.

Como consecuencia, se continue la ejecución del convenio No. 002 de 2015 suscrito entre las entidades Operador Regional de Occidente Oro SCA ESP y el Municipio de Quinchía – Risaralda. 1.3. Se condene en costas a la parte demandada. 2.

HECHOS. Se resumen de la siguiente manera (págs..3 a 10)2: 2.1. Entre el municipio de Quinchía y la Sociedad de “economía mixta” Operador Regional de Occidente Oro SCA ESP, fue suscrito el convenio de asociación No. 002 del 13 de noviembre de 2015, con una duración de 60 días, cuya acta de inicio se suscribió el 19 de noviembre 2015. 2.2.

El objeto del convenio es “Aunar esfuerzos entre el Municipio y el Operador Regional de Occidente ORO S.C.A. E.S.P. para la ejecución del proyecto de inversión del convenio 579 de presupuesto participativo, que comprende obras de mejoramiento contempladas en el presupuesto oficial”. 2.3. Indica que debido a dificultades de transporte y disponibilidad de materiales, entre otros, el alcalde del municipio y el representante legal de la sociedad de “economía mixta” acordaron suspender el convenio interadministrativo el día 30 de diciembre de 2015, dicha acta fue suscrita por el alcalde municipal el 30 de diciembre de 2015, la cual fue entregada a la auxiliar administrativa Adriana María Marín, para que la hiciera llegar al contratista para su firma y fuera devuelta el 31 de diciembre, para ser anexada al expediente contractual.

El acta fue enviada por correo electrónico oficial el 4 de enero de 2016, y fue suscrita y devuelta el mismo día por el operador. 2.4. Mediante el oficio No. 83 del 5 de febrero de 2016, el alcalde del municipio de Quinchía citó a la sociedad actora a audiencia por el incumplimiento del convenio 002 de 2015, basado en dos cargos, el primero de ellos, no encontrarse evidencia de la ejecución del contrato, según informes 2 Samai Tribunal – Documento 1 001CorreoRemisorioReparto(.pdf).

Link Expediente digital-Ad009 Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 3 del interventor, y por expiración del plazo, ya que el mismo no se encontraba debidamente suspendido, puesto que el acta de suspensión se allegó el 13 de enero de 2016, fecha para la cual el alcalde anterior carecía de competencia disponer dicha suspensión. 2.4 En audiencia llevada a cabo el 19 de febrero de 2016, la sociedad ORO S.C.A. ESP, solicitó el traslado de las pruebas que fundamentan el procedimiento, y con ocasión de ello se le dio a conocer los medios probatorios que obraban en el escrito de convocatoria a la audiencia, la cual fue suspendida y reanudada el día 8 de marzo de 2016. 2.5.

En esta oportunidad, el apoderado de la sociedad demandante solicitó tener como pruebas los correos electrónicos entre interventoría y contratista desde el mes de noviembre hasta diciembre de 2015, así como el testimonio de los ingenieros Edward Ortiz y William Andrés Salazar, del ingeniero Mario Taborda interventor de la obra, la auxiliar de contratación Adriana Marín y el ex alcalde Barney Ibarra Arias. 2.6.

Refiere que los testimonios de los señores Mario Taborda, Adriana Marín y Barney Ibarra Arias fueron negados, por considerarlos improcedentes, y que a pesar de dicha negativa el apoderado de la sociedad aportó declaración extrajuicio del señor Ibarra Arias, en la cual manifiesta que el acta de suspensión fue suscrita el 30 de diciembre de 2015, la cual fue rechazada. 2.7.

Mediante la resolución 031 del 18 de marzo de 2016, la administración del municipio de Quinchía declaró el incumplimiento del convenio con base en el informe de interventoría, en el que se evidencia una ejecución del 0%, y la no suspensión del convenio en debida forma, lo que dio lugar a una sanción por incumplimiento del 100%, en la suma $54.023.216,oo; como tasación anticipada de perjuicios y la devolución del anticipo por valor de $260.116.080,oo. 2.8.

La parte actora interpuso recurso de reposición en contra de la resolución No. 0312 del 18 de marzo de 2016 que declaró el incumplimiento contractual, la cual fue confirmada a través de la Resolución 032 del 18 de marzo de 2016, en consecuencia, se dejó en firme la sanción impuesta. Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 4 2.9.

La sociedad demandante invirtió los recursos que recibió a título de anticipo en la compra de materiales e insumos de construcción para los mejoramientos, pagos de personal técnico y operativo para realizar visitas de evaluación y coordinación de beneficiarios en veredas, logística para almacenamiento de materiales, nómina del personal administrativo y otros gastos derivados de la socialización en veredas. 2.10.

Considera que el hecho de haber suscrito el alcalde municipal el acta de suspensión, es el reflejo de la intención de la voluntad del municipio de suspender la ejecución del convenio, en cuanto al haberse suscrito dicha acta el 30 de diciembre de 2015, se configuró una actuación contractual administrativa, que por el hecho de tener la firma del señor alcalde en ejercicio, tiene presunción de legalidad y de autenticidad, la cual desconoce el actual alcalde, al restarle valor probatorio, así fuera únicamente con la firma del alcalde.

3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN. La parte demandante señala como norma quebrantada el artículo 29 de la Constitución Política, ya que a la sociedad se le vulneraron los derechos fundamentales a la defensa y debido proceso consagrados en este precepto constitucional. Como concepto de la violación explica que, en el procedimiento administrativo sancionatorio adelantado por la entidad para la declaratoria de incumplimiento, se le vulneraron a la sociedad los derechos fundamentales de defensa y debido proceso al negar las pruebas solicitadas por el apoderado de ORO S.C.A., ESP, lo que impidió controvertir los informes del interventor del contrato que dieron lugar a la declaratoria de incumplimiento, así como las declaraciones en su contra rendidas por el señor Mario Taborda y la señora Adriana María Marín Ramírez, y la posibilidad de demostrar que en su favor se suscribió acta de suspensión del convenio 002 de 2015 con el señor Barney Ibarra Arias, alcalde en ejercicio el día 30 de enero de 2015.

Precisa que el derecho a solicitar pruebas es parte fundamental del debido proceso, y cita para el efecto apartes jurisprudenciales de la Corte Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 5 Constitucional, por lo que concluye que su desconocimiento vicia de nulidad los actos demandados. II.INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA El municipio de Quinchía dio contestación a la demanda con escrito visible en el documento 123 en el cual se opone a las pretensiones de la demanda, por considerar que los actos administrativos demandados fueron expedidos con apego a la ley, que además se garantizó el debido proceso y la legitima defensa, y la decisión se adoptó de manera imparcial de acuerdo con las pruebas arrimadas al proceso.

Añade que la sola firma del alcalde sin la del interventor y contratista de un acta de suspensión no permite dar fuerza legal al documento. Denominó excepciones los siguientes argumentos: “Legalidad de los actos administrativos Resoluciones 031 y 031 de marzo 18 de 2016”, “Enriquecimiento sin causa Justa”; “Ausencia de razones legales para pedir dejar sin efecto las Resoluciones 031 y 032 de 2016”, e ”Inexistencia de escrito expreso firmado entre partes, para la suspensión del convenio 002 de 2015”.

III. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Sexto Administrativo profirió sentencia4, mediante la cual negó las súplicas de la demanda y condenó en costas a la parte demandante vencida, así: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la presente providencia.

SEGUNDO: Levantar la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos Resoluciones 031 de marzo 18 de 2016, “Por medio del cual se declara el incumplimiento del convenio de asociación No. 002 de 2015 entre el Municipio de Quinchía y operador Regional de Occidente ORO S.C.A E.S.P., y se toman otras determinaciones” y No. 032 de marzo 18 de 2016, que resuelve el 3 Samai Tribunal – Documento 1- 001CorreoRemisorioReparto(.pdf).

Link Expediente digital- 4 Samai Tribunal – Documento 1 001CorreoRemisorioReparto(.pdf). Link Expediente digital-AD 35 Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 6 recurso de reposición presentado contra el primera acto administrativo reseñado, que fuere decretado por este despacho mediante providencia del 7 de marzo de 2017.

TERCERO: CONDENAR en costas a la parte demandante a favor de la demandada. Una vez ejecutoriada la presente providencia, liquídense por Secretaría. Para lo cual se tendrá en cuenta lo dicho en la parte motiva de esta providencia en relación a las agencias en derecho.

CUARTO: Por secretaria se compulsarán copias del expediente a los organismos de control para que se investigue fiscal, penal y disciplinariamente a los funcionarios intervinientes en la suscripción y ejecución del convenio de asociación No. 002 de 2012, celebrado entre el Municipio de Quinchía y la empresa de servicios públicos mixta “operador Regional de Occidente ORO S.C.A E.S.P.”; para la ejecución de 99 mejoramientos de vivienda en cumplimiento del convenio 579 de 2015”.

Como fundamento de su decisión expuso lo siguiente: En primer lugar, aludió al marco jurídico y jurisprudencial de los convenios de asociación, así como respecto de la potestad de la administración para suspender dicho tipo de contratos. Sobre esta tipología contractual invocó jurisprudencia del Consejo de Estado en la que se ha determinado que difieren de los contratos para el impulso de programas y actividades de interés público, por cuanto estos deben celebrarse con entidades sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad, mientras que el inciso 1º del artículo 96 de la Ley 489 de 1998, señala que los convenios de asociación pueden ser celebrados por las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo, con “personas jurídicas particulares”, sin condicionarlo a que este tipo de personas tengan la condición de entidad sin ánimo de lucro.

Refiere que tales convenios pese a regirse por el derecho privado se suscriben con la finalidad de ser ejecutados, por cuanto previo a su celebración la entidad pública ha debido valorar con suficiencia la necesidad de llevarlos a cabo, y de igual manera las personas jurídicas particulares al decidir asociarse con una entidad pública han valorado las actividades que conjuntamente desarrollarán con la entidad para el cumplimiento de las funciones que la ley le asigna a la primera de ellas, lo cual se determina desde la etapa de planeación que es propia de todo tipo de acuerdo negocial.

Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 7 Indica que se ha aceptado que un contrato o convenio en ejecución pueda suspenderse por circunstancias externas a las partes, o por la voluntad de las mismas, siendo la consecuencia de dicha suspensión la no realización de actividades por parte del contratista la cual debe tener un límite temporal, sujeto a reinicio una vez se supere la causa que dio origen a ello, y que además durante el tiempo en que permanece suspendido subsiste el vínculo contractual Resalta que la suspensión no puede obedecer a una decisión unilateral de la administración, puesto que, si el contrato surge de un acuerdo de voluntades, las vicisitudes que se desarrollen durante su ejecución y que impliquen modificación a alguna de las condiciones pactadas, requerirán de concertación entre las partes, es decir, deberá ser bilateral.

Precisa que si bien dentro de las potestades extraordinarias del Estado y otorgadas directamente por la ley 80 de 1993 en sus artículos 14 y ss. (interpretación, modificación y terminación unilaterales, entre otras), no se encuentra la suspensión unilateral del contrato, y que el convenio de asociación se rige por el derecho privado pero se encuentra sujeto a las cláusulas exorbitantes que de manera potestativa incluyan los asociados, las cuales fueron incluidas en el convenio de asociación No. 002 de 2015, suscrito entre las partes.

Analiza también la declaratoria de incumplimiento del contrato estatal a la luz del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, frente a lo cual precisa que, aunque correspondería analizar la aplicabilidad del artículo 86 ibidem en este caso, así como el procedimiento para declarar el incumplimiento del convenio, dado que el Decreto 777 de 1992, como normatividad autónoma que regula el tema dota de competencia para declarar unilateralmente la terminación del contrato y exigir el pago de los perjuicios, como lo ha precisado el Consejo de Estado, lo cierto es que en la cláusula vigesimoprimera del convenio las partes convinieron que en caso de incumplimiento total o parcial del acuerdo contractual se daría aplicación a la citada disposición, así como para hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria.

Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 8 Añade que dentro del procedimiento administrativo establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”; para la imposición de multas, sanciones y declaratoria de incumplimiento, se establece que en desarrollo de la audiencia el representante del contratista presentara sus descargos y podrá aportar pruebas y controvertir las presentadas por la entidad, y que de igual manera el literal c) de la disposición prevé que podrá suspenderse la audiencia para la práctica de las pruebas que se estimen conducentes y pertinentes.

Y que, de manera específica el artículo 47 del CPACA consagra el procedimiento administrativo sancionatorio. Al analizar el caso concreto evidencia que la empresa Operador Regional de Occidente ORO SCA ESP, dentro de la audiencia y previa a la adopción de la decisión, solicitó se decretara prueba testimonial a fin de controvertir la inexistencia de un acta de suspensión suscrita entre las partes y la falta de gestiones para la ejecución del convenio, solicitud que negó la entidad pública por considerar las pruebas improcedentes e innecesarias, sin que explicara de manera detallada la razón de dicha negativa, con lo cual incumplió el deber de motivar su decisión pues el simple hecho de considerar la entidad demandada que las pruebas requeridas para adoptar la decisión ya obraban en el expediente, no resulta un argumento suficiente para explicar la inconducencia, impertinencia o inutilidad de la prueba.

Por lo anterior concluyó la juez de instancia que se encuentra probada la violación del debido proceso administrativo, pero que ello no es suficiente para declarar la nulidad de los actos administrativos acusados, como quiera que la prueba omitida en sede administrativa fue decretada en vía judicial, y que por lo tanto, debe analizarse si de haberse decretado y practicado las pruebas testimoniales solicitadas por la parte demandante, se hubiere demostrado la existencia del acta de suspensión del convenio para lo cual hace la valoración de las declaraciones recepcionadas a los señores Mario Alejandro Taborda Guevara y Adriana María Marín Ramírez, el primero de ellos en su condición de interventor del convenio de asociación 002 de 2015 y la segunda auxiliar administrativa en el área de contratación para la época de los hechos.

Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 9 Expuso que ambos testimonios son coincidentes en afirmar, contrario a lo indicado en la demanda que, para el 30 de diciembre de 2015 no existía un acta de suspensión del convenio suscrita entre el representante legal de la entidad territorial y el representante legal de la empresa Operador Regional de Occidente ORO S.C.A ESP; y que tal documento solo es elaborado en el mes de enero de 2016, y suscrito el día 4 o 5 de enero de 2016 por el señor Mario Alejandro Taborda Guevara quien ya no fungía como interventor del mismo, pues prestó sus servicios a la entidad hasta el 31 de diciembre de 2015 y por el señor Barney Ibarra Arias, quien tampoco fungía como alcalde municipal de Quinchía pues su período de gobierno culminó el día 31 de diciembre de 2015, de lo que infiere que tal acta no tiene validez alguna, dado que las personas que la suscribieron en nombre y representación del Municipio carecían de competencia para ello, por lo cual considera que no puede tenerse como una manifestación de voluntad de la administración, y concluye que aun cuando de manera verbal el día 30 de diciembre de 2015 se hubiere hablado de la suspensión del contrato, el acuerdo de voluntades no se realizó, y solo hasta enero de 2016 se suscribió un acta con fecha anterior, la cual no tiene la virtualidad de suspender el contrato pues la misma carece de validez.

Añade que si bien el representante legal de la empresa Operador Regional de Occidente ORO S.C.A ESP en su interrogatorio de parte manifestó que el día 30 de diciembre suscribió el acta de suspensión en la oficina del alcalde del Municipio de Quinchía, dicha aseveración riñe con la prueba documental y testimonial recaudada, pues de haberse suscrito el acta no existía justificación alguna para que la misma fuera remitida vía correo electrónico el día 4 de enero de 2016 para su suscripción desde el área de contratación de la alcaldía con la anotación de firmar y devolver urgente escaneado, y luego en forma física, ni mucho menos para que el acta original fuera remitida en transporte urbano el día 11 de enero de la misma anualidad y reclamada por la señora Adriana María Marín Ramírez, lo manifestado por el señor Edward Alberto Diaz Rojas incluso desconoce lo afirmado en el hecho tercero del escrito de demanda en cuanto a que: “dicha acta fue suscrita por el señor alcalde el día 30 de diciembre de 2015 y entregada a la señora Adriana María Marín Ramírez, auxiliar administrativa de contratos, para que la hiciera llegar al contratista para su firma y fuera devuelta para anexar dicha acta al expediente del convenio el día 31 de diciembre.

El acta fue enviada por correo Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 10 electrónico oficial el día 4 de enero de 2016…”; y que de acuerdo a ello, y valorada la declaración bajo el criterio de la sana critica considera el despacho que lo manifestado por el señor Díaz Rojas busca favorecer sus propios intereses y no se ajusta a la realidad fáctica.

De otra parte estimó que se encuentra acreditada la no ejecución del objeto contractual, pues de acuerdo con los informes de interventoría del convenio de asociación 002 de 2015 y del convenio interadministrativo 579 de la misma anualidad, el porcentaje de ejecución para el mes de diciembre de dicha anualidad era del 0%, dado que el contratista no había presentado informes de ejecución, con lo que incumplió el numeral 4 de la cláusula segunda del convenio en relación con las obligaciones del asociado, y tampoco se dio inicio a la construcción de los mejoramientos de vivienda, obligación establecida en el numeral 8 de la misma cláusula, lo cual resulta acorde con lo declarado por el interventor del convenio en cuanto a que no hubo ejecución, no se desarrollaron las obras y que por tal motivo había solicitado la terminación del convenio dada la imposibilidad de ejecución en el plazo establecido, de la falta de informes y ejecución también dan cuenta los testigos Carlos Eduardo López Salazar y Francisco Javier Hoyos.

Respecto de la falta de planeación en la cual sustentó la no ejecución del convenio el accionante, señala que desde el alcance de las obligaciones contractuales se encontraba determinado que los mejoramientos de vivienda debían realizarse en los términos del convenio 579 de 2015 y de acuerdo con el presupuesto oficial, de lo que se extrae que desde antes de presentar la propuesta de asociación la empresa debía conocer los pormenores del proyecto en relación con la ubicación de las viviendas, diseños, presupuesto de obra, materiales, sin que resulte admisible que en la ejecución alegue costos por sobreacarreo y otro tipo de situaciones que debió valorar de manera previa a la suscripción del convenio, máxime que la propuesta presentada indica que el presupuesto incluye todos los gastos y costos que se causen para la ejecución del convenio Acota que no se acreditó que la parte accionante hubiere radicado de manera formal ante la entidad pública solicitud de suspensión o prórroga al convenio, pues si bien el representante en su declaración aduce haber presentado tal solicitud lo cierto es que la misma no reposa en el plenario, el interventor por Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 11 su parte indicó que no hubo solicitud de suspensión, tampoco se presentaron oficios o informes que dieran cuenta de inconvenientes en la ejecución o las razones por las cuales no se había ejecutado el convenio o se manifestó inconveniente con los diseños, y que si bien se aportan una serie de documentos que pretenden soportar la ejecución del convenio algunos de los correos resultan ilegibles, no se evidencia la fecha de envío y recibido y los mismos solo dan cuenta de un cruce de información presuntamente entre la empresa y una persona del municipio de Quinchía, pero no suplen las obligaciones de presentar informes de ejecución, ni mucho menos el deber de informar cualquier circunstancia que afectara la ejecución del convenio, de los mismos correos electrónicos se extrae que el 29 de diciembre de 2015, se estaba remitiendo presupuesto definitivo de los mejoramientos de vivienda, razón por la cual no tiene justificación alguna que desde el día 9 de diciembre se contratara mano de obra cuando la ejecución de las obras según lo manifestado por la empresa no podía iniciar sin diseños y presupuesto, tampoco se encuentra coherente el pago de maestro de obra, inspector de obra, ingeniero residente si nunca inicio la construcción de los mejoramientos.

Respecto a la carpintería metálica se anexa un contrato sin firmas, las facturas aportadas algunas son ilegibles y en todo caso no permiten determinar que en efecto corresponda a compras destinadas para el convenio de asociación, y no resulta coherente que en diciembre de 2015 se elabore informe técnico y evaluación de diseños en las que se pone de presente deficiencias en los mismos, y aun así se haya procedido a compra de materiales y pago de mano de obra para una construcción que nunca inicio, por lo cual dichos gastos no considera el despacho justifiquen un porcentaje de avance en la ejecución del convenio ni mucho menos justifiquen la inversión del anticipo entregado.

De este modo, a juicio de la a quo, la violación del debido proceso administrativo, no resulta suficiente para declarar la ilegalidad de los actos acusados, comoquiera que la prueba omitida en sede administrativa, pero decretada en vía judicial, demuestra que la decisión proferida por el municipio de Quinchía fue ajustada a derecho pues el convenio nunca fue suspendido, no se ejecutó y no se acreditó la correcta inversión del anticipo, la parálisis en la ejecución correspondió al incumplimiento de las obligaciones del asociado sin que mediaran razones de fuerza mayor, caso fortuito o de interés público, que la justificaran.

Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 12 Por último, estima que como no solo se encuentra en juego la legalidad sino la moralidad administrativa pues los servidores públicos que participaron en la gestión contractual se apartaron del ejercicio de la actividad administrativa conforme al ordenamiento jurídico por lo que debe garantizarse la protección de tal principio, ya que las actuaciones generadas en torno a la suspensión del convenio no observaron la ética ni se encontraban encaminadas a satisfacer el interés general, lo pertinente es dar traslado a las autoridades competentes para que de no haberlo hecho investigue las conductas descritas y en especial lo relacionado con la celebración y ejecución del convenio de asociación No. 002 de 2012, celebrado entre el Municipio de Quinchía y la empresa de servicios públicos “mixta operador Regional de Occidente ORO S.C.A E.S.P.”; para la ejecución de 99 mejoramientos de vivienda en cumplimiento del convenio 579 de 2015”.

IV. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte actora, a través del escrito que reposa en el expediente digital5, formula recurso de apelación frente a la sentencia de primera instancia, en el que se opone a la negativa de las pretensiones emitida por el juzgado de instancia, por lo siguiente: En primer lugar, sostiene que se presenta violación al principio de legalidad por el uso de cláusulas excepcionales en un convenio interadministrativo, reparo que sustenta en que el fallo recurrido hace un breve análisis frente a la legalidad de la terminación unilateral (cláusula excepcional) pero omite el estudio de la legalidad del procedimiento, debido a que la terminación unilateral fue estipulada por las partes de común acuerdo dando primacía a la aplicación del principio de la contratación privada pacta sunt servanda del artículo 1602 del Código Civil Colombiano, lo cual se opone a lo previsto en el estatuto de contratación, el cual consagra que en los contratos que se celebren con personas públicas internacionales, o de cooperación, ayuda o asistencia en los interadministrativos; en los de empréstito, donación y arrendamiento y en los contratos que tengan por objeto actividades comerciales o industriales de las entidades estatales que no correspondan a las señaladas en el numeral 2o. de este artículo, o que tengan por objeto el 5 Expediente digital, Samai– AD 044 Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 13 desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas, así como en los contratos de seguro tomados por las entidades estatales, que se prescindirá de la utilización de las cláusulas o estipulaciones excepcionales.

Considera que, en los procedimientos administrativos adelantados por la entidad demandada, entre estos la resolución No. 031 del 18 de marzo de 2016, se evidencia un vicio de nulidad absoluta al estar expresamente prohibido en la Ley contractual estipular o pactar cláusulas excepcionales en los convenios interadministrativos. Resalta que dicha postura encuentra su lógica en lo dispuesto en el artículo 95 de la ley 1474 de 2014 en el entendido que las partes dentro de un convenio interadministrativo son personas jurídicas estatales clasificadas en la Ley 489 de 1998 y que hace parte de un solo gran organismo que es el Estado por lo cual carece de todo sentido que el Estado cuente con poderes exorbitantes frente a otra parte que es el mismo Estado, por lo cual al estar en igualdad de condiciones contratante y contratista, no se puede aplicar o pactar cláusulas que afecten el balance de la equivalencia de las partes y que sea contraria a la fuente formal que es la Ley 80 de 1993 Que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido constante en la aplicación de la nulidad absoluta de aquellos actos que se profieran en contra de la prohibición dispuesta por el parágrafo del artículo 14 de la Ley 80 de 1993, como lo es la terminación de forma unilateral el convenio objeto de la demanda, e imponer sanciones a otra entidad del Estado como “es la sociedad demandante”.

Como segundo aspecto, señala que no comparte que la juez de instancia pese a advertir graves faltas al debido proceso en razón a la negativa de la práctica de las pruebas solicitadas en el proceso de terminación del convenio interadministrativo, se haya abstenido de declarar la nulidad de los actos acusados, el principio del debido proceso es absoluto y es fuente formal de todo el procedimiento administrativo, el juez está en la obligación de garantizar los derechos de quien acude a él, cuando son vulnerados sus derechos y no subsanar los errores o yerros de los operadores administrativos en este caso la administración municipal de Quinchía, que de forma manifiesta negó la Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 14 práctica de pruebas solicitadas en el proceso administrativo de terminación unilateral e imposición de sanción. A su juicio, la falta de la práctica de la prueba testimonial dentro del proceso del alcalde que suspendió el convenio interadministrativo, no puede ser óbice para atacar la autenticidad del acta de suspensión del contrato; en primer lugar porque la práctica de dicha prueba fue negada por la Administración demandada, y el despacho no puede pretender que el proceso judicial subsane la práctica de dicha prueba para enmendar los daños causados por la administración en su procedimiento de incumplimiento contractual; en segundo lugar el acta de suspensión nunca fue tachada de falsedad por ninguna de las partes y el municipio de Quinchía simplemente se negó a reconocer los efectos jurídicos de la suspensión del convenio interadministrativo, para poder así declarar el incumplimiento de la entidad contratista e imponer las multas que arbitrariamente determinó el municipio.

Estima que es claro que el procedimiento administrativo concluido por la resolución 031 del 18 de marzo de 2016 y confirmado por la resolución 032 del mismo día, está viciado de nulidad por claras violaciones a los principios de legalidad y debido proceso, por lo cual se debe declarar la nulidad de todo lo actuado. Con fundamento en lo anterior, solicita se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las súplicas de la demanda.

V. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Dispuesta la admisión del recurso de apelación formulado por la parte actora6, de conformidad con el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que fuera modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, de acuerdo con la constancia secretarial7 el término trascurrió en silencio. 6 4_004AUTOADMITERECURSO(.PDF) NroActua 3 7 7_007CONSTANCIADESPACHOFALLO(.PDF) NroActua 7 Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 15 IV.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA. Agotado el trámite de ley sin que se observe causal de nulidad que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido, aborda esta corporación judicial la decisión sobre el asunto debatido, para lo cual es competente en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - con la modificación introducida por la Ley 2080 del 25 de enero de 20218.

1. OBJETO DE LA DECISIÓN. Procede el Tribunal a analizar en esta instancia el fallo recurrido, circunscrito a los aspectos que son materia de la impugnación formulada por activa, respecto de la juridicidad de las Resoluciones No.031 y 032 del 18 de marzo de 2016, por medio de las cuales se declaró el incumplimiento del convenio de asociación No. 002 de 2015 entre el municipio de Quinchía y el Operador Regional de Occidente ORO S.C.A E.S.P. y se hizo efectiva la cláusula penal; así como de la Resolución No. 032 de marzo 18 de 2016, confirmatoria de la anterior vía reposición; para determinar si tal actuación se encuentra viciada de nulidad sustancial por vulneración del derecho al debido proceso y de defensa, ante la negativa de la práctica de la prueba testimonial solicitada en el procedimiento administrativo adelantado por el ente estatal con base en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, previo a la expedición de los actos objeto de demanda, así como del principio de legalidad por el uso de cláusulas excepcionales en un convenio interadministrativo. 8 Ley 2080 de 2021: «ARTÍCULO

86. RÉGIMEN DE VIGENCIA Y TRANSICIÓN NORMATIVA. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. (…) En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones».

(Se subraya y resalta) Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 16

4. ANUNCIO DEL SENTIDO DE LA DECISIÓN. Esta Colegiatura Judicial anticipa que REVOCARÁ parcialmente la sentencia recurrida, desestimatoria de las pretensiones de la demanda, conforme los argumentos que se expondrán. 5. ACERVO PROBATORIO. Reposan en el expediente las siguientes pruebas que se consideran relevantes para la decisión del asunto debatido: - Certificado de existencia y representación legal de la empresa de servicios públicos Operador Regional de Occidente ORO S.C.A E.S.P.”9, que da cuenta que es una Sociedad en Comandita por Acciones, sin capital estatal, dado que en la composición accionaria no se advierte que haya recursos públicos, al respecto se trae a colación captura de pantalla del citado documento: 9 Samai Juzgado – Documento 5_ Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 17 -Convenio interadministrativo No. 579 de abril 9 de 2015, suscrito entre el Departamento de Risaralda y el municipio de Quinchía, cuyo objeto era: “Aunar esfuerzos para cofinanciar los proyectos elegidos por la comunidad en el Municipio de Quinchía en el desarrollo de las votaciones del proceso de presupuesto participativo para el año 2014 – 2015” y su modificatorio, cuya vigencia se pactó por el período comprendido entre el 10 de abril de 2015 y el 31 de diciembre de 2015 (Documento 13 págs. 1 a 7). -Acta de inicio del Convenio No. 579 de 2015, suscrita el 10 de abril de 2015 entre el Departamento de Risaralda y el Municipio de Quinchía (pág.6 y 7 íd). - Informe de interventoría No. 01 del 23 de diciembre de 2015, respecto del convenio 579 de 2015, en el cual se indica que el avance de obra de los mejoramientos de vivienda a la fecha es del cero (0)% (págs.26 a 28 íd). -Convenio de Asociación No. 002 de 2015, celebrado entre el municipio de Quinchía y la empresa de servicios públicos Operador Regional de Occidente ORO S.C.A E.S.P.”; para la ejecución de 99 mejoramientos de vivienda en cumplimiento del convenio 579 de 2015”10. 10 Samai Tribunal – Documento 13 pág.33 y s.s Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 18 -Acta de reunión No. 002 fechada diciembre 23 de 2015 realizada en la secretaria de planeación del municipio de Quinchía en relación con el convenio de asociación No.002 de 2015, en la cual se concluye que el avance total de las obras contratadas, es “ningún mejoramiento construido de los 99 pactados en éste convenio, con el 0% a la fecha, razón por la cual se plantea inviable llegar al 100% en la actual vigencia. (págs..58 y s.s. AD01) -Oficio de fecha 28 de diciembre 2015, suscrito por el interventor designado del convenio de asociación No.002 de 2025 dirigido al representante legal de la empresa de servicios públicos “Operador Regional de Occidente ORO S.C.A E.S.P., para que remitiera de manera urgente un informe que incluya todos los soportes con los cuales se evidencie el nivel de avance de obra y el cronograma de ejecución, ya que la fecha aún no se ha recibido un informe parte del contratista sobre el estado de las obras objeto del convenio; ni tampoco se tiene certeza de los trabajos ejecutados.

(págs. 60 – 61 AD 01) -Oficio del 29 de diciembre de 2015, por medio del cual el interventor del convenio informa al alcalde del municipio de Quinchía sobre sobre el estado de dicho convenio de asociación lo siguiente (págs..62 y s.s. íd): “El convenio N° 002 de 2015 supera la vigencia fiscal de 20n incumpliendo con el plazo del convenio N° 579 que es hasta el 31 de diciembre de 2015. 2.

No se presentado ningún informe donde se muestren las evidencias en el avance de las obras” -Acta de suspensión convenio de asociación No, 003 de 2015, fechada 30 de diciembre de 2015. (Archivo digital Samai No. 1, folios 43, 57 y 75) - Oficio del 16 de enero de 2016, suscrito por Adriana María Marín Ramírez. (Archivo digital Samai No. 1, folio 76) -Oficio No. 083 del 05 de febrero de 2016, por medio del cual se cita al asociado a la audiencia establecida en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, de declaratoria de incumplimiento. -Acta del 30 de marzo de 2015, de la audiencia de trámite de incumplimiento contractual, conforme a lo dispuesto en el artículo 86 de la ley 1437 de 2011, Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 19 con ocasión de la ejecución del convenio 002 de 2015 suscrito entre el municipio de Quinchía, y la empresa de servicios públicas Operador Regional de Occidente ORO S.C.A E.S.P (págs.. 58 y s.s. AD 13) -Resolución No. 031 del 18 de marzo de 2016, “Por medio del cual se declara el incumplimiento del 100% del convenio de asociación No. 002 de 2015 entre el Municipio de Quinchía y Operador Regional de Occidente ORO S.C.A E.S.P., y se toman otras determinaciones” (págs.60 a 81 AD 13) -Resolución No. 032 de marzo 18 de 2016, que resuelve el recurso de reposición, y confirma la decisión adoptada en la Resolución No. 031 del 18 de marzo de 2016 (pág.1 a 3 AD 014). -Resolución No. 122 de agosto 10 de 2016, “por medio de la cual se ordena la liquidación unilateral de un convenio de asociación” y su corrección. (Archivo digital AD 14 14 págs. 4 a 12). -Oficio del 16 de diciembre de 2015, por medio del cual el departamento de Risaralda a través de la Secretaría de Planeación, advierte al municipio de Quinchía de hallazgos en relación con el convenio Interadministrativo N° 579 con fecha del 09 de abril de 2015, y el convenio de asociación No.002 de 2015: El día 23 de noviembre de 2015 mediante radicado 00083-21723, se informa al municipio de Quinchía la problemática frente al nivel de ejecución del convenio, resaltando que el plazo del convenio vence el día 31 de diciembre de 2015, no existiendo posibilidad de prórroga, enviando acta de terminación bilateral en la cual se hace énfasis en la devolución del aporte entregado por la Gobernación con los rendimientos financieros. 2.

Que posterior al envió del oficio relacionado anteriormente, se recibe vía correo electrónico minuta del el Convenio de Asociación N° 002 del 13 de noviembre de 2015, cuyo objeto es: Aunar esfuerzos entre municipio y el Operador Regional de Occidente SCA ESP, para la ejecución del proyecto de inversión del convenio 579 de Presupuesto Participativo, que comprende obras de mejoramiento contempladas en presupuesto oficial, cuyo plazo se estipula de SESENTA (60) DÍAS COMUNES PREVIA LEGALIZACIÓN Y LA SUSCRIPCIÓN DEL ACTA DE INICIO.

De este no se tiene conocimiento la fecha del acta de inicio. 3. Cabe resaltar que inicialmente se había concertado desarrollar el proceso de contratación para el proyecto elegido por la comunidad MEJORAMIENTO DE VIVIENDAS, el cual consiste en beneficiar a 99 Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 20 familias en las siguientes modalidades: 58 en mejoramiento general de la vivienda, 15 en construcción de alcoba y 26 en construcción de saneamiento básico, las cuales se van a desarrollar en las diferentes veredas y en la zona urbana, bajo la modalidad de selección de Licitación Pública, lo cual no se llevó a cabo. 4.

Una vez analizado el convenio de asociación N° 002 del 13 de noviembre de 2015 en cuanto al plazo de 60 días, es evidente que está superando la vigencia fiscal de 2015, para lo cual resulta preocupante el cumplimiento del convenio N° 579 del 9 de abril, ya que este no será prorrogado por las razones que se han manifestado en varias ocasiones.

Además, no se entiende como se firma un convenio superando la vigencia fiscal.” -Oficio del 05 de febrero de 2016, suscrito por el alcalde entrante del municipio de Quinchía, mediante el cual presenta informe al Procurador Provincial de Pereira, en relación con irregularidad advertidas en el Convenio de asociación No. 002 de 2015, entre otros: Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 21 -Testimoniales: Declaraciones de los señores Carlos Eduardo López Salazar, Francisco Javier Hoyos, Mario Alejandro Taborda y Adriana María Marín, recepcionados en la audiencia de pruebas llevada a cabo el 28 de enero de 2019 (AD 30). -Interrogatorio de Parte: En la continuación de la audiencia de pruebas celebrada el 5 de agosto de 2019, el Despacho de conocimiento practicó el interrogatorio de parte del señor Edward Alberto Diaz Rojas, en calidad de representante legal del consorcio demandante (AD.38).

6. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. La parte demandante pretende a través del presente asunto obtener la nulidad de las Resoluciones No.031 y 032 del 18 de marzo de 2016, por medio de las cuales se declaró el incumplimiento del convenio de asociación No. 002 de 2015 entre el municipio de Quinchía y el Operador Regional de Occidente ORO S.C.A E.S.P. e hizo efectiva la cláusula penal, así como de la Resolución No. 032 de marzo 18 de 2016, que desató el recurso de reposición y confirmó la decisión primigenia.

Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 22 En primera instancia fueron negadas las pretensiones de la demanda, por considerar la a quo que, aunque la negativa de la práctica de la prueba testimonial solicitada por la libelista en el trámite administrativo adelantado por la entidad contratante, en principio viola el debido proceso administrativo, la misma prueba fue decretada en vía judicial con la cual se evidenció que la decisión proferida por el municipio de Quinchía fue ajustada a derecho, en la medida que el convenio no fue suspendido, no se ejecutó y no se acreditó la correcta inversión del anticipo, además que la parálisis en la ejecución correspondió al incumplimiento de las obligaciones del asociado, sin que mediaran razones de fuerza mayor, caso fortuito o de interés público que la justificaran.

Adicional a ello advirtió la instancia que los servidores públicos que participaron en la gestión contractual se apartaron del ejercicio de la actividad administrativa conforme al ordenamiento jurídico, ya que las actuaciones generadas en torno a la suspensión del convenio no observaron la ética, ni se encontraban encaminadas a satisfacer el interés general.

La sociedad demandante en el recurso de alzada insiste en la ilegalidad de los actos administrativo acusados, en razón de la vulneración del derecho al debido proceso y de defensa, ante la negativa de la práctica de la prueba testimonial solicitada en el procedimiento administrativo adelantado por el ente estatal con base en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, en forma previa a la expedición de los actos que ahora son acusados en vía judicial, así como en razón del desconocimiento del principio de legalidad por el uso de cláusulas excepcionales en un convenio interadministrativo, lo que conlleva per se la nulidad de dichos actos.

Previo al análisis de los reparos de la apelación por activa, que atañen a la vulneración del derecho al debido proceso en sus elementos integradores del derecho de defensa, derecho a la prueba y principio de legalidad, en que a su juicio incurrió la entidad territorial demandada, y en lo cual insiste en el recurso de alzada frente a los actos acusados, esto es, las Resoluciones No. 031 de marzo 18 de 2016, “Por medio del cual se declara el incumplimiento del convenio de asociación No. 002 de 2015 entre el Municipio de Quinchía y operador Regional de Occidente ORO S.C.A E.S.P., y se hace efectiva la Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 23 cláusula penal; y No. 032 de marzo 18 de 2016, confirmatoria de la primera de las mencionadas, se impone para este colegiatura examinar, en primer lugar, si el acuerdo de voluntades objeto de litigio, en efecto, obedece a un convenio de asociación a que alude el artículo 96 de la ley 489 de 1998, en cuanto en su calidad de juez natural del contrato debe ejercer esta Magistratura, con carácter previo, un control objetivo de legalidad del negocio jurídico que dio génesis a la presente controversia, al advertir que éste pudo haber vulnerado disposiciones constitucionales o legales, ante la posible configuración de un objeto ilícito, aspecto que incide de manera directa en la validez del mismo, y que legitima al juzgador del contrato estatal para ejercer de manera oficiosa la facultad de declarar su nulidad del mismo cuando se configuren vicios sustanciales que comprometan de manera absoluta su legalidad.

Al respecto el órgano de cierre de esta jurisdicción11 ha sostenido que cuando el juez natural del contrato advierte que este adolece de una causal de nulidad absoluta, le asiste el deber-facultad de declararla con carácter previo al examen de la eventual responsabilidad contractual sometida a su consideración, dado que, tal potestad resulta procedente siempre que “una norma intersubjetiva, como la nacida de un negocio jurídico, sea invalida por oponerse a normas superiores en las que el interés general se halle inmiscuido, correspondiéndole al juzgador poner fin a la relación jurídica que nación viciada, con la declaración de su nulidad absoluta, evitando así que continue generando los efectos que nunca debió producir”.

Para el efecto se aplica esta Corporación Judicial al análisis de la naturaleza, régimen jurídico y el cláusulado contenido en el convenio de asociación suscrito por las partes, y los antecedentes que dieron lugar a la celebración del mismo: 6.1. Naturaleza del convenio de asociación previsto en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998.

El inciso segundo del artículo 355 de la Constitución Política autoriza a las entidades gubernamentales de orden Nacional, Departamental, Municipal y 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 11 de agosto de 2020.CP.: Adriana Polidura Castillo, Exp. 25000-23-36-000-2016-01208-02 (65246). Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 24 Distrital, para que celebren contratos con entidades privadas, con el fin de impulsar programas y actividades de interés público de conformidad con el plan nacional y planes seccionales de desarrollo.

Por su parte, el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, consagra el convenio de asociación bajo dos modalidades de asociación entre lo público y lo privado: la primera, alude a la celebración de convenios de asociación y, la segunda, a la constitución de fundaciones, corporaciones y asociaciones sin ánimo de lucro. La citada disposición prevé: “Artículo 96º Constitución de asociaciones y fundaciones para el cumplimiento de las actividades propias de las entidades públicas con participación de particulares.

Las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo podrán, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquéllas la ley.

Los convenios de asociación a que se refiere el presente artículo se celebrarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, en ellos se determinará con precisión su objeto, término, obligaciones de las partes, aportes, coordinación y todos aquellos aspectos que se consideren pertinentes. Cuando en virtud de lo dispuesto en el presente artículo, surjan personas jurídicas sin ánimo de lucro, éstas se sujetarán a las disposiciones previstas en el Código Civil para las asociaciones civiles de utilidad común.” Con base en la norma precitada, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la finalidad del convenio de asociación debe ser el desarrollo conjunto de actividades relacionadas con los cometidos y funciones de la entidad estatal, para lo cual se requiere establecer con precisión “su objeto, término de duración, obligaciones de las partes, los aportes que cada uno debe hacer y la forma en que coordinarán sus esfuerzos”12 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 3 de abril de 2020.

Radicado No. 20001-23-31-000-2009-00170-01 (46.963), C.P.: Ramiro Pazos Guerrero. Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 25 En cuanto al alcance y características de los convenios de asociación, versus los interadministrativos y de asociación, el Consejo de Estado en sentencia del 24 de marzo de 202613, precisó: “(..) en los términos de la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación, los convenios son acuerdos de voluntades mediante los cuales se unen esfuerzos para cumplir un objetivo común, por lo que persiguen un simple ánimo colaborativo y están fundados en criterios asociativos y de cooperación, por lo que deben estar desprovistos de una contraprestación y/o remuneración, de ahí que en tal escenario no existe una contraposición de intereses entre los sujetos que lo suscriben o, expresado en otros términos, un sinalagma, aunque puede haber un contenido patrimonial, pero no dirigido a retribuir al asociado, sino con el fin de propiciar objetivos comunes14.

Al punto, en la actividad pública, dichos acuerdos de voluntades suelen ser suscritos entre entidades públicas, en cuyo caso se denominan interadministrativos, o entre el Estado y particulares, siendo denominados de asociación. En el caso de los convenios interadministrativos, el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 previó, en virtud de la colaboración que debe preponderar entre las entidades del Estado, la posibilidad de “cooperar” mediante la celebración de convenios interadministrativos, de ahí que tiene que haber una coincidencia de fines frente a ambas partes y un ánimo cooperativo, aspecto en el cual es plausible que cada entidad incurra en costos y gastos - aportes-, pero sin que se persiga una retribución individual “pues en tales eventos se estará en presencia de verdaderos contratos”15 Por su parte, frente a los convenios de asociación, el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 dictaminó que las entidades del Estado podrían asociarse con personas jurídicas particulares mediante la celebración de esos acuerdos de voluntades, para el desarrollo de 13Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. CP: Nicolás Yepes Corrales.Sentencia del 24 de marzo de 2026. Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - APELACIÓN Radicación: 76001-23-31-000-2010-01881-02 (72729) Demandantes: Asociación Civil Club Deportivo El Limonar. Demandados: Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales y otro. 14 Consejo de Estado, Sección Tercera: i) Subsección A. Sentencia del 22 de octubre de 2021.

Radicado 52001-23-33-000-2017-00598-01 (65.978) y ii) Subsección C. Sentencias del 24 de abril de 2024. Radicado 44001-23-40-000-2017-00170-01 (67.522) y del 22 de mayo de 2024. Radicado 08001-23-33- 000-2019-00226-01 (67.460). 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 26 de julio de 2016. Radicado 11001-03-06-000-2015-00102-00.

Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 26 actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna la ley, y que habrían de celebrarse con estricto apego al artículo 355 de la Constitución. Sobre este punto, es necesario hacer una precisión y es que, en el artículo 355 de la Constitución al cual remite el artículo 86 de la Ley 489 de 1998 se concibieron los contratos de fomento que, según la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación son diferentes de los convenios de asociación72 pues, aunque ambos no generan una relación conmutativa, en tanto no hay intercambio de bienes y/o servicios entre los sujetos que los suscriben73, se distinguen en cuanto a las autoridades y los particulares que los celebran; el objeto contractual y su finalidad y la forma como pueden participar las entidades y los particulares durante la ejecución. Las diferencias se pueden sintetizar de la siguiente manera16: Bajo el anterior derrotero, la jurisprudencia de la Corporación ha reconocido que la remisión que hace el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 respecto de los convenios de asociación al artículo 355 de la Constitución y, a la postre, al Decreto 777 de 1992 que lo reglamentó, debe entenderse solo frente a la manera en que se perfeccionan esos acuerdos de voluntades y respecto al régimen jurídico que les resulta aplicable.

Así las cosas, el artículo 355 de la Constitución dispuso que el gobierno reglamentaría la forma en que se suscribirían los contratos de fomento, lo cual se llevó a cabo por medio del Decreto 777 de 1992 -en virtud de la potestad otorgada por la Constitución para dictar un decreto autónomo- y dispuso que esos acuerdos de voluntades debían constar por escrito y “se sujetarán a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre los particulares”77, elementos que, como ya se expuso, también son predicables de los convenios de asociación. 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 22 de mayo de 2024.

Radicado 25000-23-36-000-2016-02469-01 (66391). Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 27 Por lo demás, la jurisprudencia de esta Corporación ha reafirmado que los convenios -interadministrativos o de asociación- están sometidos a los principios constitucionales y legales de la actividad negocial del Estado, como lo son la transparencia, planeación, buena fe y economía, entre otros, así como a los principios de la función administrativa del artículo 209 constitucional; empero, las reglas de la Ley 80 de 1993 y sus reformas -Estatuto General de Contratación de la Administración Pública -EGCAP- no son de aplicación automática a tales convenios, pues dicha normativa se encarga prevalentemente de prever el régimen de las relaciones contractuales de contenido patrimonial y oneroso, de ahí que en cada caso deba analizarse cuando puede proceder considerar esa normativa de cara a los acuerdos convencionales17.

De ese modo, los convenios suscritos por el Estado traen consigo un ánimo colaborativo en lugar de un sinalagma, así como están ab initio excluidos del EGCAP, motivo por el cual, cuando se desconocen tales elementos, el juez contencioso administrativo se ha encargado de develar la verdadera naturaleza de acuerdos de voluntades que se rotulan como convenios cuando en realidad son contratos o viceversa, para lo cual ha sostenido que, más allá de su denominación, lo relevante para establecer su contenido material es el análisis de aspectos como si se persigue exclusivamente un ánimo colaborativo o si por el contrario cada sujeto tiene intereses individuales y/o obligaciones a su cargo, entre ellas retribuciones económicas y el recibo de un bien o servicio.

A su vez, ha advertido que la celebración de contratos en estricto sentido bajo el velo de convenios es una afrenta a la lógica competitiva de los procedimientos de selección que en ocasiones impone acudir a mecanismos como la selección objetiva18. Es así que, bajo el escenario anterior, esta Corporación ha concluido que, en ocasiones, la suscripción de convenios o contratos interadministrativos cuando se encuentran proscritos para determinados casos y aun así se perfeccionan puede llevar a su nulidad absoluta, verbi gracia por aspectos como un objeto ilícito o, a su vez, por situaciones como una expresa prohibición constitucional y legal, lo que evidencia que el juez cuenta con herramientas para, incluso de oficio, retirar ese tipo de actuaciones del ordenamiento jurídico por su carácter de espurio y transgresor de los mandatos de selección objetiva19.

Es así que los convenios de asociación son de creación legal -artículo 96 de la Ley 489 de 1998-, cuyos extremos de la relación contractual son cualquier 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencias: i) del 28 de octubre de 2024. Radicado 70001-23-33-000-2017-00174-01 (63983) y ii) del 3 de febrero de 2025. Radicado 15001- 23-33-000-2019-00280-01 (66572). 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencias: i) del 28 de octubre de 2024.

Radicado 70001-23-33-000-2017-00174-01 (63983) y ii) del 3 de febrero de 2025. Radicado 15001- 23-33-000-2019-00280-01 (66572). 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 31 de marzo de 2023. Radicado 76001233100020060328401 (58.623). Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 28 entidad estatal con personas jurídicas particulares, bien sean con o sin ánimo de lucro, siempre con el objeto o propósito de desarrollar actividades asignadas por la ley a la entidad estatal, sobre las cuales el ente público es el que debe dirigirlas y controlarlas para lograr su cometido, sin que se presente una relación conmutativa.

Respecto a las características y finalidad de los convenios de asociación, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, como lo reiteró en sentencia de 22 de mayo de 202420 orienta: 4.1.1. En el ordenamiento jurídico colombiano, los convenios de asociación tienen origen en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, norma que previó dicho acuerdo de voluntades bajo los siguientes parámetros: (i) cualquier entidad estatal puede celebrar el convenio con personas jurídicas particulares, con observancia de los principios de la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política;

(ii) la finalidad este tipo de acuerdos es el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones de la entidad estatal; […] «estos convenios se caracterizan porque ambas partes cooperan mutuamente en el cumplimiento del objeto pactado. No existe, en consecuencia, un intercambio ni una relación conmutativa en la que las partes asuman obligaciones equivalentes» 24; y (iii) los convenios deben establecer con precisión su objeto, término de duración, obligaciones de las partes, los aportes que cada uno debe hacer y la forma en que coordinaran sus esfuerzos.

Los convenios pueden ser celebrados por cualquier entidad con personas jurídicas particulares, bien sean o no sin ánimo de lucro, porque el legislador no distinguió al respecto [aspecto subjetivo] […] se celebran para el desarrollo mancomunado de actividades en relación con los cometidos y las funciones que les asigna la ley a las entidades públicas, [es decir] desarrollan actividades de los entes públicos, pero con asocio de personas jurídicas privadas [objeto y finalidad contractual].

Así como lo ha dicho la jurisprudencia34 […] en los convenios de asociación el particular [ ] ve limitada su autonomía en la ejecución, dado que la finalidad de estos acuerdos de voluntades consiste en desarrollar actividades asignadas por la ley a la entidad estatal, sobre las cuales, por supuesto, el ente público es el que debe dirigirlas y controlarlas para lograr su cometido [participación de los sujetos en la ejecución]. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, expediente 66.391.

Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 29 Bajo la misma línea, la Sala de Consulta y Servicio Civil conceptuó lo siguiente21: [E]l artículo 96 de la ley 489 de 1998, dispone que, de conformidad con lo estatuido por el artículo 355 de la Constitución Política, las entidades estatales pueden asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades relacionadas con los cometidos y funciones que la ley le asigna a aquellas, por lo cual dichos convenios y su ejecución necesariamente han de realizarse dentro del contexto de la disposición constitucional a la que se remite y las restricciones del decreto 777 de 1.992 y normas exceptivas concordantes.” Así, a tono con el tenor literal del artículo 96 de la Ley 489 de 1998 y la jurisprudencia del Consejo de Estado en la que se ha analizado la naturaleza, finalidad y régimen jurídico de los convenios de asociación, dicha modalidad contractual está supeditada al cumplimiento de los siguientes requisitos: (i) cualquier entidad estatal puede celebrar el convenio con personas jurídicas sin perjuicio de su naturaleza;

(ii) el convenio debe seguir los principios de la función administrativa de que trata el artículo 209 de la Constitución Política; (iii) la finalidad del convenio debe ser el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones de la entidad estatal; (iv) el convenio debe establecer con toda precisión su objeto, término de duración, obligaciones de las partes, los aportes que cada uno debe hacer y la forma en que coordinaran sus esfuerzos, (v) debe celebrarse conforme al artículo 355 superior, y (vi) de ningún modo, debe concurrir un intercambio ni una relación conmutativa en la que las partes asuman obligaciones equivalentes Ahora bien, en cuanto al régimen jurídico aplicable a dichos convenios, ha sido variable la postura que ha adoptado sobre el tema el órgano de cierre de esta jurisdicción, puesto que un sector de la jurisprudencia22 ha sostenido que “como el régimen exceptuado de que trata el artículo 355 superior y desarrollado por el Decreto 777 de 1992 no admite que bajo su amparo se celebren los convenios de asociación previstos en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, estos habrán de estarse a las reglas generales o específicas que 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 23 de febrero de 2006, exp. 1710, C.P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo. 22 Sentencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado: (i) del 3 de abril de 2020.

Rad.: 46963 y (ii) del 30 de julio de 2021. Rad.: 48957 Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 30 rijan la actividad contractual de la entidad que los suscriba”; bajo esta posición jurisprudencial, los convenios de asociación en su régimen jurídico no se regulan por el derecho privado, sino que están supeditados a las reglas que rigen la actividad contractual de la entidad pública que lo celebre, bajo el entendido que el régimen exceptuado del artículo 355 constitucional no es aplicable a los convenios de asociación, por cuanto las actividades que por su intermedio se pueden hacer, difieren de las de fomento y apoyo a que alude el decreto 777 de 1992 que desarrolló el mandato constitucional contenido en el artículo 355 de la Constitución Política.

De manera más reciente la jurisprudencia de la Sección Tercera ha asumido una postura distinta que se basa en que, a pesar de las diferencias que se presenta entre los convenios de asociación y los contratos de fomento, el régimen jurídico aplicable a ambos corresponde al mismo; esto es, el derecho privado, en atención al mandato del legislador previsto en el inciso 2° del artículo 96 de la Ley 489 de 1998 que consagra lo siguiente: “Los convenios de asociación a que se refiere el presente artículo se celebraran de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política [norma constitucional que dio origen a los contratos de fomento], en ellos se determinará con precisión su objeto, término, obligaciones de las partes, aportes, coordinación y todos aquellos aspectos que se consideren pertinentes”23 Sobre el tema se pronunció el alto Tribunal en providencia del 19 de julio de 2023, en la que sostuvo: La Sala se ha pronunciado sobre las diferencias entre los «convenios de asociación» y los «contratos de fomento».

Al margen de tales diferencias, el artículo 96 de la Ley 489 establece que los «convenios de asociación» se celebran de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 CN. Según el artículo 1 del Decreto 777 de 1992 –vigente para la fecha de celebración del contrato (art. 38 de la Ley 153 de 1887)– los contratos regulados en el artículo 355 CN –«contratos de fomento»– se sujetaban a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre los particulares, salvo lo previsto en ese decreto y sin perjuicio de que pudieran incluirse cláusulas exorbitantes.

De modo que el régimen tanto de los «convenios de asociación» como los «contratos de fomento» era, en esencia, el derecho privado” 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 30 de julio de 2021. Rad.: 48957. Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 31 Y en esta misma línea, en fallo del 22 de mayo de 202424 ratificó esta postura bajo las siguientes consideraciones: “(..) De acuerdo con el criterio jurisprudencial puesto de presente, se advierte que es clara la remisión que el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 hace al artículo 355 de la Constitución Política, a efectos de que los convenios de asociación se celebren bajo los mismos requisitos y formalidades que los contratos de fomento, que son los concernientes para la contratación entre particulares (derecho privado), de conformidad con lo reglamentado en el artículo 1° del Decreto 777 de 1992, cuerpo normativo que, se insiste, desarrolló el artículo 355 ibidem.

Es preciso señalar que, si bien los contratos y los convenios desarrollan un objeto y finalidad distintas, lo cierto es que ello no significa, en modo alguno, que se les aplique un régimen jurídico diferente –o, en otras palabras, que los convenios no se rijan por las reglas de contratación entre particulares que sí le aplican a los contratos de fomento para su celebración-, porque el legislador, en el marco de ese margen amplio con el que cuenta para regular la contratación pública, dispuso expresamente, en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, que los convenios se celebrarían de conformidad con lo previsto en el artículo 355 de la CP, esto es, bajo las mismas reglas de los contratos de fomento, las del derecho común, de acuerdo con la reglamentación prevista en el Decreto 777 de 1992.

Entender lo contrario, es decir, que por el objeto y finalidad diferentes que persiguen los contratos de fomento y los convenios de asociación no es posible que les aplique el mismo régimen jurídico, en este caso el derecho privado, sería desconocer no solamente la ley, concretamente el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, sino también la libertad de configuración con la cuenta el legislador en materia de contratación. Por todo lo expuesto, esta Sala de Subsección concluye que el régimen aplicable a los convenios de asociación, al igual que a los contratos de fomento, es el derecho privado y no el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (Ley 80 de 1993), por la sencilla pero suficiente razón de que así lo consagró el legislador. 24 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. C.P Nicolás Yepes Corrales. Radicación: 25000-23-36-000-2016-02469-01 (66391). Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 32 Y en más reciente pronunciamiento del 19 de mayo de 202525 sostuvo la alta Corporación: “Como lo ha sostenido esta Subsección, el régimen jurídico aplicable a los convenios de asociación celebrados en vigencia del Decreto 777 de 1992, es el derecho privado.

Esto, con fundamento en el inciso 2° del artículo 96 de la Ley 489 de 1998, según el cual “los convenios de asociación a que se refiere el presente artículo se celebrarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política ( )”. Esta remisión se ha entendido aplicable frente a los decretos autónomos que reglamentan dicha norma constitucional y únicamente respecto de aquellos asuntos que no se encuentren expresamente regulados en la ley. 63.

En ese sentido, como para la fecha de suscripción del convenio sub lite -5 de agosto de 2009- se encontraba vigente el artículo 1° del Decreto 777 de 1992, que establecía que este tipo de negocios jurídicos “se sujetarán a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre los particulares, salvo lo previsto en el presente Decreto y sin perjuicio de que puedan incluirse las cláusulas exorbitantes previstas por el Decreto 222 de 1983”, aquel es el régimen aplicable al caso que se estudia.

(..)” Así, en acogimiento a los recientes pronunciamientos del H. Consejo de Estado, y comoquiera que el inciso segundo del artículo 96 de la Ley 489 de 1998, de manera expresa consagra que “Los convenios de asociación a que se refiere el presente artículo se celebraran de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política”, resulta claro que el régimen jurídico aplicable a los convenios de asociación celebrados en vigencia del Decreto 777 de 1992, es el derecho privado.

De este modo, en tratándose de convenios derivados del artículo 355 de la Constitución Política y regidos por el Decreto 777 de 1992 y demás normas concordantes, el objetivo de la partes no es obtener un interés particular, sino el cumplimiento de un fin estatal, que beneficie el interés general, ya que dichos convenios acorde con lo explicado ut supra, se celebran para el desarrollo mancomunado de actividades en relación con los cometidos y las funciones que les asigna la ley a las entidades públicas, en el cual no tiene 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, M.P. Fernando Alexei Pardo Flórez Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 33 cabida una relación conmutativa en la que las partes asuman obligaciones equivalentes.

De allí que el mismo decreto 777 de 1992 modificado por el decreto 1403 de 1992 en el numeral 5º del artículo 2º excluya de su aplicación aquellos “contratos que de acuerdo con la ley celebre la entidad pública con otras personas jurídicas, con el fin de que las mismas desarrollen un proyecto específico por cuenta de la entidad pública, de acuerdo con las precisas instrucciones que esta última les imparte”.

En ese orden, para que un convenio asociativo se celebra válidamente bajo el amparo del artículo 96 de la Ley 489 de 1998, su contenido negocial debe ser propio de un convenio y no vedar, un típico contrato con retribuciones económicas. De este modo, se concluye que el convenio de asociación que dio origen al proceso de la referencia estaba sujeto al régimen de derecho privado, y a lo regulado expresamente por el Decreto 777 de 1992, el cual pese a que fue derogado por el Decreto 092 de 2017, resulta aplicable al sub examine, dado que se suscribió en el año 2015, fecha para la cual se encontraba vigente el artículo 1° del Decreto 777 de 1992, que consagraba que este tipo de negocios jurídicos “se sujetarán a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre los particulares, salvo lo previsto en el presente Decreto y sin perjuicio de que puedan incluirse las cláusulas exorbitantes previstas por el Decreto 222 de 1983…” 6.2.

El negocio jurídico celebrado por las partes y sus antecedentes. El departamento de Risaralda y el municipio de Quinchía suscribieron el Convenio interadministrativo No. 579 de abril 9 de 2015, cuyo objeto fue: “Aunar esfuerzos para cofinanciar los proyectos elegidos por la comunidad en el Municipio de Quinchía en el desarrollo de las votaciones del proceso de presupuesto participativo para el año 2014 – 2015”, en el cual se pactó como vigencia el período comprendido entre el 10 de abril de 2015 y el 31 de diciembre de 2015.

Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 34 Así mismo, en la cláusula segunda, fueron estipuladas las obligaciones a cargo del municipio de Quinchía, de las cuales se extrae las contenidas en los numerales 3, 9, 14, y 31 en las que el ente territorial se comprometió a “3.Desarrollar las actividades del proyecto dentro del plazo de ejecución contractual, 9.Ejecutar el presente CONVENIO respetando los principios de la función administrativa y los principios de selección objetiva., 14.

Los proceso contractuales que adelante el MUNICIPIO DE QUINCHÍA con los recursos del presente convenio deberán estar sometidos al estatuto de Contratación Pública” y 31. El municipio de Quinchía adelantará bajo las normas y principios de la contratación estatal todos aquellos contratos que se deriven del presente convenio. Con ocasión del convenio interadministrativo No. 579 de abril 9 de 2015, el municipio de Quinchía y la empresa de servicios públicos “Operador Regional de Occidente ORO S.C.A E.S.P.”; - sociedad que, conforme quedó precisado en el acervo probatorio, es de naturaleza privada, puesto que en su composición accionaria ninguna participación se advierte de capital estatal - celebraron el convenio No.002 de 2015 que denominaron de asociación, cuya finalidad fue la ejecución de 99 mejoramientos de vivienda en cumplimiento del convenio No. 579, el cual tuvo como sustento las siguientes consideraciones: “1) Que el municipio de Quincha suscribió con el departamento de Risaralda el convenio interadministrativo número 579 de 2015, cuyo objeto es la cofinanciación de los proyectos elegidos por la comunidad en el municipio de Quinchía, para el presupuesto participativo 2014- 2015, beneficiando a noventa y nueve.

(99) familias mediante los mejoramientos de viviendas indicados en el convenio citado, 2) Que el municipio determinó la necesidad 99 99 de invitar a inversionistas privados para que complementaran los recursos que se apropiaron por el departamento y el municipio; en aras de garantizar la mejor y más rápida ejecución de los mejoramientos, 3) Que el Operador Regional de Occidente, empresa de servicios públicos de naturaleza mixta, ofreció realizar un aporte de $ 20.000.000.00 para complementar los recursos para los mejoramientos de vivienda, sin que ninguna otra persona jurídica pública o privada formulara manifestación de interés de asociarse, 4) Que el convenio de asociación a que se refiere el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, es un convenio que busca los más altos intereses comunitarios, y especialmente el beneficio de las familias que no disponen de viviendas en condiciones óptimas, en razón a las exposiciones a la intemperie, el mal clima, la baja sanidad, y en general a la deficiencia de las condiciones y está sometido a la normativa civil,- comercial y administrativa contractual vigente, especialmente a los facultades exorbitantes de la administración, 3) Que el municipio debe promover e incentivar dicho tipo de alianzas estratégicas motiven e incentiven a los particulares privados.

Y semiprivados, y de cualquier Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 35 naturaleza lícita a realizar que aportes en dinero a en especie para el mejoramiento de las condiciones de vida de la población, para la reducción de las necesidades básicas insatisfechas, y para mejorar la prestación de los servicios que constitucional y legalmente le corresponden al municipio, máxime cuando las condiciones presupuestales del municipio le impiden acometer y culminar satisfactoriamente el tipo de inversión requerido, atendiendo que el presupuesto calculado para los mejoramientos de vivienda fue elaborado con precios de 2014, 4) Que para dar cumplimiento al.

Numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 87 de la Ley 1474 de 2011, reglamentado por el artículo 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015, elaboraron los estudios previos que recomiendan la celebración del presente convenio de asociación, los se cuales hacen parte del mismo, 5) Que por lo expuesto se celebra el presente convenio de asociación que se regirá por las siguientes cláusulas”.

En cuanto al objeto del mismo, se pactó en la cláusula primera que a través del convenio se buscaría “Aunar esfuerzos entre el municipio y el Operador Regional de Occidente SCA ESP, para la ejecución del proyecto de inversión del convenio 579 de Presupuesto Participativo, que comprende obras de mejoramiento contempladas en el presupuesto oficial”.

De igual forma, en la cláusula tercera se estipuló que el “VALOR” del convenio sería de $ 540’232.160, de los cuales el municipio de Quinchía aportaría la suma de $ 520’232.160, y el asociado $ 20’000.000. Respecto de las obligaciones y aportes del operador Regional de Occidente ORO S.C.A E.S.P. en su calidad de asociado; se estipuló en el literal A) de la cláusula segunda que la empresa de servicios públicos en calidad de asociada se obligaría a: “1) Aportar la suma de $ 20’000.000.00, para el desarrollo de las actividades propias del objeto, 2) Destinar la totalidad de los recursos transferidos por el municipio y aportados por él, única y exclusivamente para el desarrollo del convenio. 3) Adelantar los trámites necesarios para el desarrollo de las actividades propias del convenio de asociación de acuerdo al presupuesto oficial, y con el cumplimiento de todos los requisitos que conlleven a la satisfacción de su objeto, como son la ejecución de los mejoramientos de vivienda en los términos establecidos en el convenio número 579, 4) Presentar informes al municipio con los debidos soportes, conforme a las actividades y alcances previstos en el presente convenio. 5) Atender las recomendaciones que la entidad le haga a través del funcionario Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 36 designado para ejercer la supervisión y/o interventoría, con el fin de lograr una adecuada ejecución del objeto del convenio y sus obligaciones. 6) Obtener a su cuenta y riesgo los permisos y demás autorizaciones requeridas para la ejecución del convenio, 7) Suscribir con el acta de inicio el alcance del objeto del presente convenio, que debe corresponder al proyecto de inversión, a los estudios previos, y a los planos y demás estudios que se realizaron, 8) Ejecutar la construcción de los mejoramientos de vivienda con base en los planos y diseños que para el efecto le entregue el municipio. 10) Cumplir y hacer cumplir las disposiciones legales laborales y de seguridad social”.

En relación con las obligaciones y aportes de la entidad territorial, en el literal B) de la misma cláusula segunda, se convino que el municipio, una vez suscrita el acta de inicio, trasferiría al asociado la suma de $ 260’116.080, que corresponden al 50% de los recursos apropiados, y la suma restante mediante pagos parciales, según el avance de la ejecución de las obras.

Igualmente se pactó como obligación a cargo del ente territorial, ejercer control y vigilancia a la ejecución del convenio, así como liquidar el convenio dentro de los términos convencionales estipulados o, en su defecto, dentro de los términos de ley, verificar que el asociado cumpliera con las obligaciones del convenio hasta su última etapa, y apropiar los $ 20’000.000.00 que aportaría el asociado en el presupuesto de la vigencia fiscal 2015, y adicionarlo al convenio, debidamente discriminados.

En suma, el asociado tendría a su cargo la ejecución de los mejoramientos de vivienda relacionadas en el convenio interadministrativo No.579 del 9 de abril de 2015 suscrito entre el departamento Risaralda y el municipio de Quinchía, negocio jurídico que como se explicó dio génesis al convenio de asociación No, 002 de 2015, que correspondía a 58 obras de mejoramiento general de la vivienda, 15 en construcción de alcoba y 26 en construcción de saneamiento básico, por un costo de $540.232,160.00, de los cuales el municipio aportaría la suma de $520’232.160, y el asociado $ 20’000.000.

En cuanto a la duración del convenio, se acordó que sería de 60 días calendario, contados a partir de su perfeccionamiento, lo cual se dio con el Acta inicio No.003 de 2015, que fue suscrita por las partes el 13 de noviembre de 2015, y se previó como fecha de terminación el 12 de enero de 2016, esto Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 37 es, por fuera del plazo de ejecución contractual pactado en el convenio interadministrativo No. 579 del 9 de abril de 2015.

En relación con la revisión e interventoría se estipuló en la cláusula décima séptima que, en cualquier momento, podría el municipio realizar revisiones sobre las actuaciones y gestiones del asociado para verificar el cumplimiento de sus obligaciones y la calidad de los bienes, y que la vigilancia sobre la ejecución del convenio mediante supervisión la desarrollará la Secretaría de Planeación. Ahora bien, a tono con el objeto del convenio, y las cláusulas contenidas en el mismo, estima la Sala que su naturaleza impide catalogar dicho negocio jurídico como aquellos convenios de asociación, previstos en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, cuando en realidad corresponde a un contrato de obra, tal como lo define el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, toda vez que, se reitera, el acuerdo se contrajo a la realización de obras civiles cuya ejecución se asignó de manera exclusiva al particular, y en virtud del cual se obligaba a llevar a cabo mejoras en 99 viviendas seleccionadas por el ente territorial, que consistían en el mejoramiento general de 58 viviendas, 15 construcciones de alcoba y 26 construcciones de saneamiento básico, tal como se evidencia en la cláusula segunda, numerales 5 y 6 del convenio administrativo No.579 del 9 de abril de 2015, suscrito entre el departamento de Risaralda y el municipio de Quinchía para cofinanciar un porcentaje de las obras objeto del convenio de asociación celebrado por este último con la sociedad demandante.

En ese orden, es dado concluir que el particular y el ente público con la suscripción del denominado convenio de asociación No.002 de 2015, lo que hicieron fue encubrir un contrato de obra celebrado al margen de la modalidad y rigor de la selección objetiva prevista en el Estatuto General de la Contratación Pública, como que el contenido material del negocio jurídico suscrito, en modo alguno se ajusta a la figura de convenio de asociación, ya que lo pactado no comporta una ejecución conjunta de una actividad específica orientada a lograr un fin común en relación con los cometidos y funciones de la entidad estatal; en contraposición a ello, se evidencia una remuneración económica en favor del contratista que contraría la naturaleza de los convenios como el que se celebró, y descarta la relación asociativa que se predica.

Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 38 Se recuerda que tal como lo ha señalado26 el órgano de cierre de esta jurisdicción cuando se acoge esta figura “no es posible derivar de forma clara una relación conmutativa o concluir que las prestaciones son equivalentes”, pues dentro de este régimen “los convenios de asociación y figuras asimiladas uniones temporales- se caracterizan por consolidar un vínculo no conmutativo porque prevalece la colaboración, razón por la que normalmente no se establece un precio a cargo de la entidad contratante sino aportes de las partes del convenio.

De incluirse en el contrato de unión temporal un precio o algún concepto por remuneración, se desvirtuaría el carácter no conmutativo y la naturaleza del vínculo negocial, siendo aplicables las disposiciones generales previstas por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. Ahora, si bien de manera genérica se indicó que el objeto del convenio era “Aunar esfuerzos entre el municipio y el Operador Regional de Occidente SCA ESP, para la ejecución del proyecto de inversión del convenio 579 de Presupuesto Participativo, que comprende obras de mejoramiento contempladas en el presupuesto oficial.”, y en virtud de ello las partes se comprometieron a realizar aportes en dinero, acuerdo que por sí solo no desvirtúa el contrato de obra que en realidad subyace en el negocio jurídico suscrito bajo la forma de convenio de asociación, por cuanto está claro que los aportes entregados por cada uno de los participantes no tenía como finalidad alcanzar un propósito común, ni la realización de actividades de interés público, sino la ejecución de obras civiles, con una clara remuneración económica en favor del contratista por parte de la entidad estatal, por valor de $520’232.160, suma que correspondía al 96% de los aportes, y la cual aunque se acordó como aporte del ente territorial por la realización de dichas obras, en realidad equivalía era a la remuneración por tales obras.

Circunstancia ésta que pone de manifiesto que de dicho negocio jurídico se derivaba una relación patrimonial conmutativa entre las partes, que es prohibida en los convenios de asociación, lo que claramente contraría la naturaleza del acuerdo celebrado bajo dicha modalidad, y desvirtúa la 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 7 de marzo de 2025, expediente 63.262, M.P. María Adriana Marín. Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 39 aplicación de esta tipología contractual y la excepción al régimen de la Ley 80 de 1993.

Al respecto, el Consejo de Estado ha sostenido que “la naturaleza del contrato celebrado, no se constituye por el nombre o denominación que le den las partes, sino por los elementos esenciales que lo constituyen”27, y concretamente en lo que concierne al convenio de asociación, indicó: “Para determinar cuándo se está frente a un convenio de asociación, debe establecerse en primer lugar si la prestación a cargo del contratista se encuentra encaminada a beneficiar directamente a la comunidad, mas no a la entidad pública contratante ya sea ésta de orden nacional, departamental o municipal, pues teniendo en cuenta que el objeto principal de este tipo de convenciones es impulsar programas y actividades de interés público con sujeción al plan nacional y a los planes seccionales de desarrollo, es evidente que la prestación a cargo del contratista debe encaminarse directamente al beneficio de la comunidad.

“Luego, si lo que ocurre en un determinado asunto es que un establecimiento público de orden municipal celebra un contrato con una sociedad anónima, bajo la denominación de un convenio de asociación por virtud del cual ésta se obliga en favor de aquél a construir unas viviendas para el desarrollo de un proyecto de vivienda de interés social, es evidente que éste no se constituye en un convenio de asociación sino que su verdadera naturaleza es la de ser un contrato de obra, pues la prestación a cargo del contratista consiste en la construcción de unas viviendas y esa construcción no la hace directamente en favor de la comunidad sino en favor de la entidad contratante.

“En efecto, según lo dispone el Numeral 1º del artículo 32 de la ley 80 de 1993 son contrato de obra aquellos que ‘celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes muebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago’.

“De otro lado, de acuerdo con el artículo 355 superior los convenios de asociación deben ser celebrados con personas jurídicas sin ánimo de lucro y las sociedades anónimas se caracterizan precisamente por el ‘ánimo de lucro’. “En conclusión, cuando un establecimiento público celebra un contrato con una sociedad anónima cuyo objeto consiste en la construcción de un número determinado de viviendas que hacen parte de un proyecto para el desarrollo y construcción de viviendas de interés social, debe entenderse que se está frente a un contrato de obra, mas no frente a un convenio de asociación y por ende se rige por las normas previstas 27 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Tercera Subsección C;

CP: Jaime Orlando Santofimio Gamboa; sentencia del 28 de mayo de 2015; Radicación número: 76001-23- 31-000-2005-04718-01(36881); Actor: Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda – Imviyumbo. Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 40 en la Ley 80 de 1993”28. En cuanto al contrato de obra, la Ley 80 de 1993 lo define como “los que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago".

Así mismo, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha sostenido que el concepto de obra pública no se limita por su destinación a la prestación de un servicio público, o por la naturaleza de los recursos destinados para su ejecución “sino por razón de su afectación a fines de utilidad general y la titularidad del dominio de quien la emprende o a cuyo nombre se ejecuta”29.

En ese orden, estima la Sala que el negocio jurídico celebrado entre el municipio de Quinchía y el Operador Regional de Occidente SCA–, en modo alguno constituye convenio de asociación a que alude el artículo 96 de la ley 489 de 1998, excluido de la ley 80 de 1993, dadas las características y finalidad del mismo; por ende, se imponía a la entidad pública adelantar el proceso de selección conforme a los procedimientos y exigencias establecidas en la citada ley, máxime que el ente territorial en el convenio interadministrativo que celebró con el departamento de Risaralda se obligó a adelantar bajo las normas y principios de la contratación todos aquellos contratos que se derivaran de dicho convenio, que para el caso corresponde al convenio No.002 de 2015.

Igualmente, el tipo de contrato que pretendió encubrirse bajo la modalidad de asociación, se encuentra exceptuado de la aplicación del decreto 777 de 1992 modificado por el Decreto 1403 de 1992, conforme lo dispone el numeral 5º del artículo 2º al señalar que “están excluidos del ámbito de aplicación del presente decreto: 5. Los contratos que de acuerdo con la ley celebre la entidad 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, 28 de mayo de 2015, Exp. 36881, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

En esta providencia se puso fin a la segunda instancia tras declarar probada la excepción de caducidad de la acción contractual. 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de 17 de mayo de 1979, M. P.: Jaime Betancur Cuartas, Radicación: 1288. Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 41 pública con otras personas jurídicas, con el fin de que las mismas desarrollen un proyecto específico por cuenta de la entidad pública, de acuerdo con las precisas instrucciones que esta última les imparta”.

Sobre este punto ha sostenido el órgano de cierre de esta jurisdicción en su jurisprudencia que “cuando una entidad estatal sometida a las normas de la Ley 80 de 1993 va a celebrar un contrato, debe verificar en primer lugar, cuál es el procedimiento de selección que se debe adelantar para la escogencia de su contratista y si no se presenta alguno de los eventos en los que excepcionalmente se admite un procedimiento diferente, necesariamente deberá adelantar la licitación pública para ello.”30 En este mismo sentido concluyó la alta Corporación que “ante el imperativo legal de observar los principios de transparencia, selección objetiva, economía, imparcialidad, publicidad y libre concurrencia en la actividad contractual, en especial, dentro del proceso de selección de contratistas, desatender las modalidades de selección dispuestas por la Ley 80, configura causal de nulidad absoluta del contrato, por abuso o desviación de poder, al apartarse de los fines que persigue la contratación31.

Acorde con lo expuesto, es claro que el ente territorial procedió a contratar la ejecución de una obra mediante la figura del convenio de asociación, con desconocimiento de los mandatos constitucionales y legales que supeditan la celebración de este tipo de negocios a la realización de actividades de interés público; a contrario sensu, la entidad suscribió el convenio con un particular, cuyo objeto se ajustaba a un contrato con las características propias del contrato de obra, que imponía adelantar un proceso de selección de contratista a través de licitación pública, que no la celebración de un convenio de asociación previsto en la ley 489 de 1998 cuya finalidad es la cooperación, lo cual pone de manifestó que el negocio jurídico contenido en el convenio No. 002 de 2015 fue celebrado contra expresa prohibición constitucional o legal. 30 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 27 de septiembre de 2013, exp. 24339, C.P. Danilo Rojas Betancourth 31 Consejo de Estado, Sala de la Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del dos de mayo de 2016, exp. 37066, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.

Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 42 De esta manera, es dado concluir que la suscripción del convenio que ocupa la atención de esta colegiatura, vulnera los principios de la contratación estatal previstos por la Ley 80 de 1993, en especial el de selección objetiva del contratista, en cuanto pese a reunir las características propias de un contrato estatal de obra, no se acataron las reglas para la escogencia del contratista a través de un proceso de licitación pública en aras de seleccionar la oferta más favorable, lo que lo hace incurso en la prohibición legal consagrada en el numeral 8º del artículo 24 de la Ley 80 de 199332 en la medida en que el municipio no estaba autorizado para contratar directamente el objeto previsto en el citado convenio, y pese a ello eludió el procedimiento de licitación pública exigido en este caso para la selección del contratista.

Al haberse acudido al convenio de asociación para la realización de unas obras públicas, se desconoce la Constitución y la ley, lo que vicia de nulidad absoluta el convenio, al contener un objeto ilícito, en los término del artículo 1519 del Código Civil que prevé que “hay un objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público de la nación”, en la medida en que el negocio jurídico se apartó de las finalidades de la contratación estatal y del interés público, en razón a que no fue el resultado de un proceso de selección objetiva que garantizara la libre concurrencia de oferentes y la escogencia de la oferta más favorable para la entidad, sino que tales procedimientos fueron pretermitidos.

Bajo esta circunstancia, se configura la causal de nulidad absoluta del contrato contemplada en el numeral 2º del artículo 44 de la Ley 80 de 1993 que consagra como tal que “2°. Se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal. 6.3. Declaratoria oficiosa de nulidad absoluta del contrato. La Sección Tercera del Consejo de Estado ha sido enfática en establecer que, en aras de proteger el orden público que debe regir las relaciones jurídicas, 32 8o.

Las autoridades no actuarán con desviación o abuso de poder y ejercerán sus competencias exclusivamente para los fines previstos en la ley. Igualmente, les será prohibido eludir los procedimientos de selección objetiva y los demás requisitos previstos en el presente estatuto. Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 43 “el juez no sólo tiene la facultad sino el deber de declarar la nulidad absoluta total o parcial de un contrato, aun sin petición de parte” Bajo este contexto, la Sala se encuentra habilitada para declarar de oficio la nulidad de convenio de asociación, en atención a lo dispuesto en el artículo 141 del CPACA, en concordancia con los artículos 45 de la Ley 80 de 199333, 1742 del Código Civil34, que igualmente aluden a la potestad del juez para declarar de manera oficiosa dicha nulidad, tal como pasa a explicarse: El artículo 1742 del Código Civil, faculta al juez para decretar de manera oficiosa la nulidad absoluta del contrato, así mismo impone su decreto en el caso que sea manifiesta, y admite la posibilidad de saneamiento “en todo caso” por prescripción extraordinaria.

La citada norma es del siguiente tenor literal: “ARTÍCULO 1742. OBLIGACION DE DECLARAR LA NULIDAD ABSOLUTA. Subrogado por el art. 2º, Ley 50 de 1936. El nuevo texto es el siguiente: “La nulidad absoluta puede y debe ser declarada por el juez, aún sin petición de parte, cuando aparezca de manifiesto en el acto o contrato; puede alegarse por todo el que tenga interés en ello; puede así mismo pedirse su declaración por el Ministerio Público en el interés de la moral o de la ley.

Cuando no es generada por objeto o causa ilícitos, puede sanearse por la ratificación de las partes y en todo caso por prescripción extraordinaria” Por su parte el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contempla la posibilidad de que el juez administrativo declare de oficio la nulidad del contrato, siempre y cuando dentro del proceso hayan intervenido todas las partes contratantes.

Los presupuestos previstos por las disposiciones legales invocadas para la declaratoria oficiosa de nulidad del contrato se hallan debidamente configurados en el presente litigio, así: 33 La nulidad absoluta podrá ser alegada por las partes, por el agente del Ministerio Público, por cualquier persona o declarada de oficio, y no es susceptible de saneamiento por ratificación 34 Artículo 1742.

Subrogado por el art. 2º, Ley 50 de 1936. “La nulidad absoluta puede y debe ser declarada por el juez, aún sin petición de parte, cuando aparezca de manifiesto en el acto o contrato; puede alegarse por todo el que tenga interés en ello; puede así mismo pedirse su declaración por el Ministerio Público en el interés de la moral o de la ley.

Cuando no es generada por objeto o causa ilícitos, puede sanearse por la ratificación de las partes y en todo caso por prescripción extraordinaria” Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 44 En cuanto al requisito de que las partes contratantes o sus causahabientes hayan intervenido en el proceso, se advierte que en el sub lite los extremos del contrato acudieron al proceso con ocasión de la demanda de controversias contractuales.

En lo que respecta a la prescripción extraordinaria se observa que no ha operado la misma, dado que el término de 10 años a que alude el artículo 1º de la Ley 791 de 2002, norma de carácter sustancial que se hallaba vigente para la fecha en que suscribió el acto contractual, esto es, el 13 de noviembre de 2015, se interrumpió con la presentación de la demanda (23 de agosto de 2016), conforme el criterio de la reciente sentencia del 11 de agosto de 202535, demanda cuya admisión fue notificada dentro del término de un año siguiente al auto admisorio de la demanda - el 8 de febrero de 2017 - previsto en el artículo 94 del Código General del Proceso36, por lo tanto, se encuentra satisfecho el presupuesto relativo a la no configuración de la prescripción extraordinaria para tener saneada la nulidad advertida.

Por consiguiente, esta colegiatura aún se encuentra dentro del término legal para emitir un pronunciamiento sobre la validez del contrato objeto de controversia. En relación con las causales de nulidad absoluta de los contratos estatales, el artículo 44 de la Ley 80 de 1993 dispone: “ARTÍCULO

44. DE LAS CAUSALES DE NULIDAD ABSOLUTA. Los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y además cuando: “1°. Se celebren con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la ley; “2°. Se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal;

“3°. Se celebren con abuso o desviación de poder. “4°. Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten; y 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección C. CP: Adriana Polidura Castillo. Sentencia del 11 de agosto de 2025. Radicación: Demandantes: Demandado: Referencia: 25000-23-36-000-2016-01208-02 (65246) Mariano Ojeda Torregroza, Ojeda Group Ltda. y Procesadora de Cárnicos de Girardot S.A.S. Municipio de Girardot Controversias contractuales – CPACA. 36 ART.94 La presentación de la demanda interrumpe el término para la prescripción e impide que se produzca la caducidad siempre que el auto admisorio de aquella o el mandamiento ejecutivo se notifique al demandado dentro del término de un (1) año contado a partir del día siguiente a la notificación de tales providencias al demandante.

Pasado este término, los mencionados efectos solo se producirán con la notificación al demandado. Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 45 “5°. Se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21 sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad de que trata esta ley”.

Por su parte, el artículo 45 y 48 del Estatuto General de Contratación disponen: “ARTÍCULO

45. DE LA NULIDAD ABSOLUTA. La nulidad absoluta podrá ser alegada por las partes, por el agente del ministerio público, por cualquier persona o declarada de oficio, y no es susceptible de saneamiento por ratificación. En los casos previstos en los numerales 1o., 2o. y 4o. del artículo anterior, el jefe o representante legal de la entidad respectiva deberá dar por terminado el contrato mediante acto administrativo debidamente motivado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre.

ARTÍCULO

48. DE LOS EFECTOS DE LA NULIDAD. La declaración de nulidad de un contrato de ejecución sucesiva no impedirá el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaratoria. Habrá lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas del contrato nulo por objeto o causa ilícita, cuando se probare que la entidad estatal se ha beneficiado y únicamente hasta el monto del beneficio que ésta hubiere obtenido.

Se entenderá que la entidad estatal se ha beneficiado en cuanto las prestaciones cumplidas le hubieren servido para satisfacer un interés público. De conformidad con las disposiciones aludidas, las causales de nulidad absoluta del contrato son taxativas y de interpretación restrictiva, razón por la cual respecto de ellas no es procedente la aplicación por analogía, lo cual impone que se encuentren expresamente previstas por el Legislador.

En cuanto a la causal de nulidad absoluta del contrato por objeto ilícito, el H. Consejo de Estado ha sostenido que se configura cuando se contraviene el derecho público de la Nación, cuyo alcance ha sido interpretado por la alta Corporación en los siguientes términos: “… los artículos 6º y 1519 del Código Civil son las normas básicas sobre el objeto ilícito como causal de nulidad absoluta al prever respectivamente que “… en materia civil son nulos los actos ejecutados contra expresa prohibición de la ley, si en ella misma no se dispone otra cosa…” y que “hay un objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público de la nación…”, lo que se traduce en que los artículos 1521, 1523 y 1741 del Código Civil y el artículo 899 del Código de Comercio son solamente aplicaciones concretas de ellos y por consiguiente toda violación a un mandato imperativo o a una prohibición de la ley, comporta un vicio que genera nulidad absoluta si, por supuesto, ella no consagra una sanción diferente.

Y es que las normas imperativas no Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 46 son solamente aquellas que prohíben sino también las que mandan u ordenan y por ende la transgresión del orden público se presenta cuando se viola la que prohíbe así como cuando no se observa o se desatiende la que ordena, casos todos estos que conducen a una nulidad absoluta por objeto ilícito.

(…) Este entendimiento resulta natural y obvio, pues de no entenderse así se llegaría al absurdo de que la violación de una norma imperativa que sólo manda u ordena, pero que expresamente no prohíbe, no aparejaría sanción alguna o, lo que es lo mismo, que sería una norma inane, que manda pero no manda porque puede ser inobservada (sic) (sic) sin ninguna consecuencia. (…) Así que no es cierto que para que un acto o contrato sea absolutamente nulo por objeto ilícito es indispensable la existencia de una norma que diga, expresa y sacramentalmente, que “es nulo”, como consecuencia, el acto que la contraviene, pero desde luego que lo que sí debe existir es la norma que expresamente mande o prohíba.

(…) ” 37 A tono con la pauta jurisprudencial en cita, se configura el objeto ilícito cuando se contraviene el derecho público de la Nación, entendido ello como la violación a un mandato imperativo o a una prohibición prevista en la ley. De este modo, el desconocimiento por parte de la entidad contratante de los requisitos contenidos en el artículo 355 constitucional y en el artículo 96 de la ley 489 de 1998, para que proceda la contratación bajo la modalidad de convenio de asociación, implica una transgresión del orden público y, de contera, torna el objeto ilícito, ya que en este caso, el alcalde del municipio de Quinchía contrató bajo la modalidad de convenio de asociación la ejecución de una obra pública con aportes económicos de las dos partes, cuando, en los términos contemplados por las mencionadas disposiciones, solo es permitido celebrar dichos contratos para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones de la entidad estatal, lo cual no concurrió en el sub examine, ya que bajo esta figura se ocultó un típico contrato con retribuciones económicas.

De allí que el convenio de asociación se encuentre viciado de nulidad absoluta, por objeto ilícito, según se deriva de lo consagrado por el artículo 37 Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C CP: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia del 20 de octubre de 2014. Radicación número: 66001-23-31- 000-1999-00435-01(24809).

Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 47 151938, en la medida en que el objeto de las obligaciones del contrato39 no correspondían a la de la modalidad de contratación invocada, lo que torna procedente la declaratoria de su invalidez conforme a la causal consagrada en el numeral 2º de la Ley 80 de 1993.

En consecuencia, establecida la nulidad absoluta del contrato celebrado entre el municipio de Quinchía y la empresa de servicios públicos Operador Regional de Occidente ORO S.C.A E.S.P.”; y comoquiera que en el caso concreto aquella no se encuentra saneada por prescripción, la Sala procederá a declararla de oficio, de conformidad con el deber-facultad consagrado en los artículos 45 de la Ley 80 de 1993, 1742 del Código Civil y 141 del CPACA.

Finalmente ha de precisarse que, en razón de la declaratoria de nulidad absoluta del contrato, no hay lugar a emitir pronunciamiento en cuanto a la pretensión de nulidad de los actos acusados, ya que dicha la anulación implica su decaimiento, en los términos del numeral 2° del artículo 91 del CPACA. 6.4. Restituciones mutuas como consecuencia de la nulidad absoluta del contrato.

La declaratoria de nulidad absoluta de un contrato, conlleva además de la desaparición del mundo jurídico, a la extinción de todas las obligaciones derivadas del mismo y retrotrae la situación de las partes al estado en que se encontraban, como si el contrato o la cláusula no hubieran existido40 El artículo 48 de la ley 80 de 1993 en relación con los efectos de la nulidad del contrato consagra: «Artículo 48º.- De los Efectos de la Nulidad.

La declaración de nulidad de un contrato de ejecución sucesiva no impedirá el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaratoria. Habrá lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas del contrato nulo por objeto o causa ilícita, cuando se probare que la 38 ARTÍCULO 1519. <OBJETO ILICITO>.

Hay un objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público de la nación. Así, la promesa de someterse en la república a una jurisdicción no reconocida por las leyes de ella, es nula por el vicio del objeto. 40 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 15 de diciembre de 2017. Rad.: 50.045. Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 48 entidad estatal se ha beneficiado y únicamente hasta el monto del beneficio que ésta hubiere obtenido.

Se entenderá que la entidad estatal se ha beneficiado en cuanto las prestaciones cumplidas le hubieren servido para satisfacer un interés público». De acuerdo con el tenor literal de la norma en cita, la declaratoria de nulidad absoluta del contrato, no solo implica que este se extinga del ordenamiento jurídico, sino que implica la restitución de las cosas al estado en que se encontraban antes de la expedición del contrato cuya nulidad se declarará; en virtud de ello, se impone a las partes el deber de devolver a la otra aquello que han recibido como prestación durante la vigencia del acto contractual, tal como lo dispone el artículo 1746 del C.C., que permite el reconocimiento y pago de las prestaciones que hubieren sido ejecutadas hasta el momento de la declaratoria judicial de nulidad.

Ahora, no puede perderse de vista que al tenor literal del inciso segundo de la norma en cita, solo habrá lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas en un contrato nulo, por objeto o causa ilícita cuando la entidad estatal se ha beneficiado del mismo, entendido ese provecho en que las prestaciones hubieren servido para satisfacer el interés público, de conformidad con lo previsto en el inciso final del artículo 48 de la Ley 80 de 1993.

En cuanto a la procedencia del reconocimiento de las restituciones mutuas ante la declaratoria oficiosa de nulidad absoluta del contrato por objeto o causa ilícita, el H. Consejo de Estado en sentencia del 26 de febrero de 202641 sostuvo: En este orden, en los contratos regidos por la Ley 80 de 1993, cuando se declara la nulidad absoluta por objeto o causa ilícita el ejecutante o prestador del objeto contractual tiene derecho a ser restituido por el valor equivalente a las prestaciones ejecutadas, siempre y cuando se encuentre demostrado que la entidad se ha beneficiado con éstas para la satisfacción de un interés público, restituciones que, no obstante, no proceden en todos los casos como lo ha indicado esta Corporación por ejemplo, en aquellos en los que resulta materialmente imposible efectuarlas. 41 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C CP: Nicolás Yepes Corrales.

Sentencia del 23 de febrero de 2026 Referencia: Radicación: 08001-23-33- 000-2018-00391-01 (67378). Demandante: Consorcio San Nicolás. Demandado: Distrito Especial, Industrial Y Portuario De Barranquilla. Nulidad Y Restablecimiento Del Derecho – Controversias Contractuales. Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 49 Como ha puesto de presente la jurisprudencia de la Corporación, del artículo 48 de la Ley 80 de 1993 se deriva la necesidad de que las prestaciones ejecutadas y no reconocidas al momento de declarar la nulidad absoluta sea acreditada en dos aspectos: cualitativo, vale decir, que haya significado un beneficio representado en la satisfacción de un interés público103; y otro cuantitativo, en tanto la declaración de restituir lo ejecutado debe ir hasta el monto efectivamente demostrado.

En el asunto de marras, a pesar de que el contrato “convenio de asociación No.002 de 2015”, está afectado del vicio invalidante de nulidad absoluta, la Sala se abstendrá de reconocer restituciones mutuas en favor del contratista, esto es, el Operador Regional de Occidente ORO SCA, comoquiera que en el plenario no obra prueba alguna que acredite su causación, en cuanto no se probó la ejecución del objeto contractual; por el contrario, los informes de interventoría del convenio de asociación 002 de 2015 y del convenio interadministrativo 579 de la misma anualidad, dan cuenta que para el mes de diciembre el porcentaje de las obras contratadas para mejoramientos de vivienda era del 0%, así se indicó en el informe de interventoría No.01 de fecha 23 de diciembre de 2015 (pág 155 AD 1) y en el Acta No.02 del comité, de igual forma en oficio del 29 de diciembre de 2015 el interventor del contrato informó al alcalde del municipio de Quinchía que a la fecha no se había recibido informe por parte del contratista en el que se muestre el estado de las obras objeto del convenio, y que tampoco se tenía certeza de los trabajos ejecutados, por lo que solicita la suspensión del contrato, o en su defecto la liquidación del mismo (pág.157), lo anterior se corrobora con la declaración rendida ante el Despacho de instancia por el señor Mario Alejandro Taborda Guevara quien fungía como interventor del convenio, quien reiteró lo constatado en los informes de interventoría presentados en cuanto a que no se contaba con informes de ejecución del contrato, ni se tenía certeza de los trabajos ejecutados por la sociedad.

Dicha circunstancia dio lugar a la declaratoria de incumplimiento del 100% del convenio de asociación que se dispuso a través de la resolución No. 031 del 18 de marzo de 2016, en la que además se hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria y se ordenó la devolución del anticipo por valor de $ 260.116080, el cual sería cobrado a la garante del contrato, esto es, Seguros del Estado S.A. Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 50 Ahora, si bien es cierto que junto con la demanda se aportaron diferentes documentos que al decir del accionante acreditan la ejecución del convenio, lo cierto es que tal como lo sostuvo la a quo, estos solo ponen de presente un cruce de información entre la empresa de servicios públicos y el municipio de Quinchía, así mismo, las factura de compra de materiales, contratos de carpintería, con ingeniero residente y soportes de pago de mano de obra, en modo alguno dan cuenta de la ejecución de las obras contratadas que es precisamente el objeto pactado en dicho convenio, ni permiten inferir que esa mano de obra contratada y los materiales adquiridos estuvieren destinados a dicho convenio, lo que descarta de plano un porcentaje de avance de la obra, y deja sin respaldo la inversión del anticipo entregado a la sociedad actora.

Así, como para que haya lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones derivadas de un contrato declarado nulo por objeto o causa ilícitos, es requisito sine qua non que las prestaciones cumplidas hayan servido para satisfacer el interés público, estima el Tribunal que debido a que en el sub lite ni siquiera se acreditó el inicio de las obras, se descarta prima facie alguna ejecución en beneficio del ente estatal, por lo que no hay lugar a las restituciones mutuas en favor del contratista.

Situación diferente se presenta en relación con el ente territorial, ya que según se desprende del acta de liquidación del contrato y los actos que declararon el incumplimiento del mismo, el ente territorial para la fecha de suscripción del acta de inicio, que tuvo lugar el 13 de noviembre de 2015, entregó al contratista por concepto de anticipo la suma de $ 260.116.080 que corresponde al 50% del valor del convenio, lo que legitima la restitución de dicha suma en favor del ente territorial, en aras de garantizar la protección del patrimonio público, toda vez que no logró justificar el contratista la inversión de dicho anticipo en la ejecución del objeto contractual.

En este punto es preciso señalar que, en principio, podría afirmarse que de ordenarse al contratista demandante y apelante único, el pago de la suma señalada por concepto de restitución mutua en favor del municipio de Quinchía, se vulneraría el principio constitucional de la non reformatio in pejus, que se traduce en la prohibición de reforma en detrimento del apelante único en juicio, como ocurre en el sub examine, en tanto la parte actora es la única impugnante en esta oportunidad, por ende, no puede resultar Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 51 perjudicada en la presente instancia con una decisión más gravosa a sus intereses, tal como lo señaló el Consejo de Estado en reciente sentencia del 27 de febrero de 202642 en la cual precisó: “En consecuencia, no se ordenará el reconocimiento de restituciones mutuas al margen del análisis del beneficio de las prestaciones ejecutadas a favor de la entidad.

Lo anterior, porque el análisis del beneficio resulta superfluo de cara al reconocimiento de las restituciones mutuas: la inexistencia de beneficio, que se estima probado, impide ordenar restitución a favor de la parte demandante, pero tampoco sería procedente que la ONG restituya los aportes que sí recibió toda vez que es apelante única y no podría hacerse más gravosa su situación al condenarla al pago de la respectiva restitución”.

No obstante lo anterior, esta Sala de Decisión considera pertinente apartarse de lo considerado por el alto tribunal en la sentencia que antecede, dado que dicho principio se flexibiliza ante las facultades oficiosas que le asisten al juez natural del contrato, que no solo se circunscribe a la declaratoria de nulidad del negocio jurídico, sino también a las restituciones mutuas, cuando a ello haya lugar, al ser un efecto consecuencial de la nulidad absoluta del contrato, en los términos del artículo 48 de la ley 80 de 1993 y el artículo 1746 del Código Civil que establece el derecho que les asiste a las partes afectadas con la decisión de nulidad de un acto o contrato, de restituirse entre sí aquello recibido como prestación del contrato anulado.

Sobre el tema la Corte Suprema de Justicia, en providencia del 24 de marzo de 202643 precisó que cuando se declara la nulidad de un contrato, debe resolverse incluso de oficio, sobre las restituciones mutuas, así: “(…) Ahora bien, cuando se declara la nulidad de un negocio jurídico, por regla general debe resolverse sobre las restituciones mutuas, incluso de oficio, conforme lo dispone el artículo 1746 del Código Civil.

Ello obedece a la necesidad de restablecer las cosas al estado anterior a la celebración 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección B. CP: Diego Enrique Franco Victoria. Sentencia del 27 de febrero 2026. Referencia: Radicación: Demandante: Demandado: Controversias contractuales 18001-23-40-000-2016-00187-01 (70029) ONG Assistance International Departamento del Caquetá. 43 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil.

Exp.AC1870-2026.Radicación n.° 76001-31-03- 015-2013-00001-02. Auto veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintiséis (2026).M.P Adriana Consuelo López Martínez. Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 52 del contrato invalidado. En consecuencia, este aspecto es un parámetro relevante para determinar el interés del recurrente en casación, dependiendo del alcance y los efectos que la decisión impugnada le haya generado, pues es ello lo que constituye su afectación. De igual forma en sentencia del 9 de junio de 202144 sostuvo la alta Corporación “(…) Como la celebración de un acuerdo de voluntades conlleva la mayoría de las veces la ejecución de todas o, al menos, parte de las obligaciones que constituyen su objeto, cuando judicialmente es dejado sin efecto, en desarrollo del principio constitucional de equidad (SC 15 jun. 1995, exp. 4398) y atendiendo el derecho de las partes a ser restituidas al «mismo estado en que se hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo» que impera el artículo 1746 civil, la jurisprudencia ha erigido el deber del juez de proveer «aún de oficio», es decir, aunque no haya sido objeto de petición formal de los contendientes, sobre las «restituciones mutuas», propósito para el cual ha destacado la necesidad de aplicar las «mismas disposiciones que gobiernan las prestaciones mutuas en la reivindicación», como se indicó en SC5060-2016.

En tal sentido, en SC 2 ago. 1999, exp. 4937, la Corte predicó que (…) los efectos retroactivos de la nulidad, sin distinguir su clase, al afectar el pasado, por cuanto las cosas deben volver al estado anterior a la celebración del contrato, como si éste no hubiese existido. Son estos los efectos ex tunc de la sentencia declarativa de la nulidad, que permiten suponer como lo ha dicho la Corporación que ‘el acto o contrato no tuvo existencia legal, y entonces, por imperativo de lógica, hay que restaurar las cosas al estado en que se hallarían si dicho acto o contrato no se hubiese celebrado’ (G.J. CXXXII, pág. 250)».

En consonancia con los pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia, que validan la potestad oficiosa del juez en materia de restituciones mutuas, como consecuencia de la nulidad absoluta del contrato, resulta procedente impartir la orden de restitución monetaria en favor del municipio de Quinchía, en razón del anticipo que efectuó el ente territorial a la empresa de servicios públicos “Operador Regional de Occidente ORO S.C.A E.S.P.”, por valor de $260’116.080, el cual no fue ejecutado. 44 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil.

Exp SC2217-2021 Radicación n° 11001-31-03- 028-2010-00633-02 M.P Octavio Augusto Tejeiro Duque Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 53 Igualmente se advierte que suma anunciada debe ser indexada a la fecha de la presente providencia, de acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor, conforme la siguiente fórmula: R= RH Índice Final Índice inicial Ra = Rh ($ 260.116.080 anticipo) x índice final – abril de 2026 (156.94) Índice inicial – nov de 2015 (86.98) Ra= $ 469.333.382 (TOTAL SUMA INDEXADA) De conformidad con todo lo argumentado, esta Magistratura habrá de revocar el numeral 1º de la sentencia recurrida para, en su lugar, declarar de oficio la NULIDAD ABSOLUTA DEL CONVENIO DE ASOCIACIÓN No. 002 de 2015, celebrado entre el Municipio de Quinchía y el Operador Regional de Occidente ORO S.C.A E.S.P, y condenar a este último al pago de la suma de $469’333.382 en favor del ente territorial, por concepto de RESTITUCIONES MUTUAS.

Se precisa que en razón a la decisión que se adopta, se mantendrá la orden dispuesta en el numeral segundo del fallo, que atañen al levantamiento de la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos acusados, esto es, las Resoluciones 031 de marzo 18 de 2016, “Por medio del cual se declara el incumplimiento del convenio de asociación No. 002 de 2015 entre el Municipio de Quinchía y operador Regional de Occidente ORO S.C.A E.S.P., y se toman otras determinaciones” y No. 032 de marzo 18 de 2016.

Igualmente, se preserva la orden de compulsa de copias del expediente a los organismos de control para que se investigue fiscal, penal y disciplinariamente a los funcionarios intervinientes en la suscripción y ejecución del convenio de asociación No. 002 de 2015, celebrado entre el Municipio de Quinchía y la firma “Operador Regional de Occidente ORO S.C.A E.S.P.”; para la ejecución de 99 mejoramientos de vivienda en cumplimiento del convenio 579 de 2015”, dispuesta en el numeral 4, dado que los mencionados sujetos celebraron un Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 54 contrato con claro desconocimiento del numeral 8 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, que prohíbe a las autoridades eludir los procedimientos de selección objetiva, lo que pudo dar lugar a una conducta punible ante la celebración de un contrato con objeto ilícito, que motivó la compulsa de copias ordenada por la a quo.

8. COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA. No se condenará en costas a la parte demandante vencida, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022-01(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), en la que se indicó que: “…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).

Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365”, ha proferido sin número de sentencias77 sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación, criterio que en la actualidad ha sido reiterado por la Alta Corporación de lo Contencioso78, en sentencia calendada el 25 de junio de 2020, en la que se insiste que para su valoración se debe verificar la gestión que hubiere realizado la parte contraria a la cual le resultan desfavorables las pretensiones.

En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365,8 que: “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 55 ese concepto, razonamientos estos que son objeto de lo que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.

En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en la presente instancia. En mérito de lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la ley, V. FALLA 1. REVÓCASE el numeral 1º de la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así. “1.DECLÁRASE DE OFICIO LA NULIDAD ABSOLUTA del convenio de asociación No. 002 del 13 de noviembre de 2015, celebrado entre el Municipio de Quinchía y el Operador Regional de Occidente ORO S.C.A E.S.P., con fundamento en las consideraciones expuestas en esta providencia. 1.1 Se CONDENA al Operador Regional de Occidente ORO S.C.A E.S.P., al pago de las RESTITUCIONES MUTUAS en favor del municipio de Quinchía en la suma de CUATROCIENTOS SESENTA Y NUEVE MILLONES TRESCIENTOS TREINTA Y TRES MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y DOS PESOS MCTE ($469’333.382), de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia 2.

CONFÍRMASE en lo demás la sentencia. 4. Sin costas en esta instancia, por las razones vertidas en este proveído. 5. Ejecutoriada esta sentencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Radicación: 66001-33-33-006-2016-00277-01 (D-00374-2022) Controversias Contractuales 56

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»