SIGCMA _______________________________________________________________ TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado ponente Pedro Olivella Solano Montería, diez (10) de octubre de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONTROL - REPARACIÓN DIRECTA Expediente 23-001-33-33-003-2024-00155-01 Demandante: Comercializadora Empresarial de Córdoba SAS Demandado: Departamento de Córdoba Se dicta sentencia de segunda instancia dentro del medio de control de Reparación Directa adelantado por la Comercializadora Empresarial de Córdoba SAS en contra del Departamento de Córdoba, previos los siguientes.
ANTECEDENTES 1.- La Demanda Pretensiones: declarar administrativa y patrimonialmente responsable al departamento de Córdoba por el enriquecimiento derivado del no pago de los víveres y demás elementos suministrados en las órdenes emitidas por la administración. Por haber ordenado la demandada la entrega de víveres, alimentos e insumos a La Comercializadora empresarial de Córdoba S.A.S., sin los correspondientes requisitos legales, el Departamento de Córdoba, es responsable del pago del valor de los mismos.
Condenar al Departamento de Córdoba a restituir por enriquecimiento sin causa, a la empresa Comercializadora Empresarial de Córdoba S.A.S, la suma de mil doscientos cuarenta y cinco millones ocho mil ochocientos treinta y nueve pesos m/cte ($1,245,008,839.00) y condenar al Departamento de Córdoba en costas procesales. Fundamentos fácticos y jurídicos: en diciembre del 2020 se presentaron hechos de orden público debido a una protesta en la que los indígenas EMBERÁ KATÍO y un grupo de campesinos se tomaron a la sede de la empresa URRÁ S.A. E.S.P. ubicada en la ciudad de Montería - Córdoba y en los meses siguientes llegó un grupo adicional y se ubicaron en el parque central Simón Bolívar y a las afueras de la Gobernación de Córdoba, al parecer reclamando al gobierno obras sociales que necesitan en sus territorios y además exigiendo que ampliaran plazo de indemnización y la pavimentación de vías en el alto Sinú entre otros.
A raíz del estado de vulnerabilidad en que se encontraba el grupo de indígenas, sumado a la emergencia sanitaria por la cual pasaba el país por el COVID 19 y la necesidad de alimentar al grupo de indígenas y campesinos situados en la ciudad de Montería la Secretaria del Interior y Participación Ciudadana de la Gobernación de Córdoba solicitó a la empresa Comercializadora Empresarial de Córdoba S.A.S. la entrega de suministros de víveres y alimentos de primera necesidad para el grupo de indígenas mencionados, los cuales consistían en: arroz blanco, espagueti, avena en hojuela, harina de maíz, harina de trigo, leche en polvo entera, atún, lomito aceite, huevos, frijol, aceite, lenteja, panela bulto, mogollas, pan (blanco, mantequilla, tajado), yogurt, ají, ajo, cebolla y banano entre otros.
La parte activa actuando de buena fe y atendiendo a la urgencia de suministrar alimentos (víveres) al grupo de indígenas y campesinos conformado entre otros por niños y madres cabeza de familia y bajo el precepto que existía una declaratoria de urgencia manifiesta, hizo la entrega de los víveres solicitados por la suma de mil doscientos cuarenta y cinco Tribunal Administrativo de Córdoba RD.
Rad: 23-001-33-33-003-2024-00155-01 Sentencia de segunda instancia millones ocho mil ochocientos treinta y nueve pesos m/cte ($1,245,008,839.00). Cada remisión se encuentra precedida del pedido realizado por el Departamento de Córdoba con fundamento en la situación que se estaba presentando con la instalación de varias familias de indígenas y campesinos en la ciudad de Montería y en ella se encuentran detallados los insumos entregados por la parte demandante, los cuales fueron entregados con el compromiso de existencia de disponibilidad y registro presupuestal para el pago de estos, sin embargo nunca se entregaron los certificados de disponibilidad presupuestal.
El Departamento de Córdoba omitió efectuar a la empresa demandante el pago de los valores equivalentes a los suministros entregados por solicitud del secretario del Interior y Participación ciudadana de la Gobernación de Córdoba. Se considera vulnerado el artículo 90 de la Constitución Política de Colombia y se señala que las obligaciones que están a cargo del Estado -y por lo tanto la falla del servicio que constituye su trasgresión-, han de mirarse en concreto frente al caso particular que se juzga, teniendo en consideración las circunstancias que rodearon la producción del daño que se reclama, su mayor o menor previsibilidad y los medios de que disponían las autoridades para contrarrestarlo.
Se le exige al Estado la utilización adecuada de todos los medios de que está provisto, en orden a cumplir el cometido constitucional en el caso concreto; si el daño se produce por su incuria en el empleo de tales medios, surgirá su obligación resarcitoria; por el contrario, si el daño ocurre pese a su diligencia no podrá quedar comprometida su responsabilidad.
Dentro del ordenamiento jurídico, a nadie y mucho menos al estado, le es permitido enriquecerse en desmedro de otro, por lo que, al suministrarse unos víveres por órdenes del Departamento de Córdoba, en torno a la emergencia que se presentaba en la ciudad de Montería, según los hechos que se narraron se debe responder por esa actuación. Se cita como fuente jurisprudencial la providencia del 19 de noviembre de 2012, con radicación número: 73001-23-31-000-2000-03075- 01(24897), consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 2.- Contestación de la demanda El Departamento de Córdoba contestó la demanda en forma extemporánea. 3.- Alegatos de conclusión Parte demandante: reiteró los argumentos de la demanda, insistiendo en que la entidad pública solicita bienes o servicios sin contrato previo y que la actuación del particular se enmarca en un interés público, además sostiene que el enriquecimiento del ente público no puede quedar impune.
Este caso no solo compromete la reparación de un daño patrimonial, sino que también constituye una oportunidad para reafirmar los principios de justicia y equidad que deben regir las relaciones entre el Estado y los particulares. Permitir que el Departamento de Córdoba se beneficie sin compensar los costos asumidos sería avalar un enriquecimiento injusto y contrario a los valores constitucionales.
Parte demandada: se opone a las pretensiones de la demanda y expone que hay ausencia de una actuación exclusiva del departamento de Córdoba, derivada de su supremacía y/o de constreñimiento alguno contra el demandante que lo pusieran en condición de negarse a suministrar los víveres y demás bienes sin la observancia de las normas de contratación. No se evidencia la urgencia y necesidad del departamento de Córdoba para adquirir bienes, con el propósito de evitar una amenaza o una lesión inminente o irreversible al derecho a la salud y otros derechos fundamentales conexos; así como la imposibilidad del Departamento de Córdoba, para planificar y llevar a cabo con total observancia la normatividad que regula el proceso de selección de los contratistas y la celebración del Tribunal Administrativo de Córdoba RD.
Rad: 23-001-33-33-003-2024-00155-01 Sentencia de segunda instancia contrato. No se demostró que el departamento de Córdoba se hubiere visto compelido a declarar la urgencia manifiesta, destinada exclusivamente a afrontar la situación con los indígenas y campesinos beneficiarios del suministro de víveres y que por tanto dieren lugar a dar aplicación a la teoría de enriquecimiento sin causa en el asunto aquí planteado.
Ministerio público: no se pronunció en esta etapa procesal. 4.- Sentencia de primera instancia En la sentencia emitida el 26 de noviembre de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo de Montería se negaron las pretensiones de la demanda señalando lo siguiente: “…se encuentra acreditado que la entidad demandada peticiona a la sociedad demandante la entrega de víveres, productos e insumos para brindar apoyo a un grupo de campesinos e indígenas que se encontraban localizados en las afueras de la sede de URRA SA, sin que se celebrara un contrato; es decir que la entidad demandada se sirvió de dichos víveres, productos e insumos sin que se suscribiera entre las partes el contrato u orden de servicios correspondientes y no existe prueba que se hubiera pagado el valor de los servicios prestados.
El Despacho reconoce el carácter excepcional de la procedencia de la action in rem verso en contra de una entidad estatal sin existencia de formalidades propias del contrato debido a la necesidad y urgencia; sin embargo, en atención a los postulados de la jurisprudencia contencioso administrativo, el caso en estudio, no encaja dentro de las hipótesis: (i) que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que, en virtud de su supremacía, de su autoridad constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo;
(ii) en los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, y (iii) la omisión de la administración de declarar urgencia manifiesta cuando legalmente se debía declarar y se solicita el suministro de bienes sin contrato escrito en los casos en los que dicha exigencia no esté excepcionada conforme lo dispuesto en el artículo 41, inciso 4° de la Ley 80 de 1993.
La anterior afirmación toma mayor sentido, cuando del estudio de los medios probatorios, no se pudo establecer que fue exclusivamente el Departamento de Córdoba, sin participación y sin culpa del hoy demandante, la que, en virtud de su supremacía, constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia de él. Con relación a la urgencia y necesidad de adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, advierte esta instancia que los servicios prestados no se encuentran relacionados con dicho derecho -a la salud-, pues si bien se alega en la demanda el estado de vulnerabilidad de los indígenas EMBERA KATIO y campesinos que se tomaron la sede de la empresa URRA SA ESP ubicada en esta ciudad y de otro grupo que de manera posterior se unió y se ubicó en el Parque Simón Bolívar y a las afueras de la Gobernación de Córdoba, sumado a la emergencia del COVID-19, se tiene que dentro de las pruebas obrantes en el expediente, en especial las solicitudes realizadas por parte del Secretario del Interior y Participación Ciudadana a la Comercializadora Empresarial de Córdoba, en ellas se señala que los mismos serían para brindarles un apoyo a los indígenas que se encontraban situados en las afueras de la empresa URRA SA ESP, y en algunos oficios ni siquiera se estableció la razón por la cual eran solicitados dichos víveres, productos e insumos.
No pasa por alto esta instancia que para la fecha de los hechos si bien nos encontrábamos atravesando la crisis desatada con ocasión a la pandemia originada por el contagio del Coronavirus – COVID 19, lo que trajo como efectos la declaratoria de estados de emergencia por motivos de salubridad pública, crisis sanitaria y fuerza mayor, se observa que esta situación no tiene relación alguna con la situación del Tribunal Administrativo de Córdoba RD.
Rad: 23-001-33-33-003-2024-00155-01 Sentencia de segunda instancia desplazamiento de los indígenas, pues se afirmó en la demanda que el motivo del desplazamiento de los campesinos e indígenas era la de exigir obras sociales, beneficios y mejoras en su territorio. Debe advertirse también que no existe prueba que demuestre circunstancias graves de salud, de miembros pertenecientes a los campesino e indígenas que estaban asentados en sede de la empresa URRA SA ESP ubicada en esta ciudad y de otro grupo que de manera posterior se unió y se ubicó en el Parque Simón Bolívar y a las afueras de la Gobernación de Córdobay/o de precarias condiciones de salud.
Por último, tampoco encuentra configurado en el caso bajo estudio el último evento planteado por la jurisprudencia del Consejo de Estado para la procedencia de la actio in rem verso, el cual hace referencia a la omisión de la administración de declarar urgencia manifiesta cuando legalmente se debía declarar y se solicita el suministro de bienes sin contrato escrito en los casos en los que dicha exigencia no esté excepcionada conforme lo dispuesto en el artículo 41, inciso 4° de la Ley 80 de 1993.
(…)” 5.- recurso de apelación La parte demandante solicitó mediante recurso de apelación que se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se condene a la entidad demandada, con base en los siguientes argumentos: • El caso sub judice presenta características que hacen aplicable esta figura en virtud del interés público y la excepcionalidad que justifica el enriquecimiento sin causa, pues, los hechos probados muestran que en diciembre de 2020 un grupo de indígenas Embera Katío y campesinos se asentaron en Montería, reclamando atención a sus necesidades básicas y que en el contexto de la pandemia de COVID- 19 las autoridades enfrentaban una crisis de carácter humanitario que exigía respuestas inmediatas. • La Secretaría del Interior y Participación Ciudadana solicitó a la Comercializadora Empresarial de Córdoba S.A.S. la entrega de alimentos esenciales para atender esta emergencia, reconociendo así la necesidad y la urgencia de los suministros, razón por la cual, ante una orden de una entidad pública, no entiende como se pretende esgrimir que no existió una imposición por parte de la entidad para con el administrado; la entidad pública se benefició directamente de la entrega de los víveres, utilizándolos para cumplir con su función constitucional de garantizar los derechos fundamentales de la población vulnerable. • La parte demandante actuó de buena fe, en cumplimiento de un interés público y bajo la convicción de que su aporte era fundamental para salvaguardar los derechos fundamentales de las comunidades vulnerables, confiando en que el departamento cumpliría con las obligaciones de pago una vez superada la situación de emergencia. La entrega de los bienes se realizó con base en las solicitudes formales de la administración, las cuales se encuentran plenamente probadas mediante remisiones, facturas y otros documentos obrantes en el expediente. • El artículo 90 de la Constitución Política establece que el Estado es responsable de los daños antijurídicos causados por la acción u omisión de sus agentes.
En este caso, la omisión del departamento de Córdoba de realizar el pago correspondiente constituye un daño antijurídico, porque la Comercializadora Empresarial de Córdoba S.A.S. no estaba obligada a asumir los costos de los suministros, su actuación fue una respuesta a la solicitud de la administración, sin que existiera una contraprestación formalizada y la falta de pago generó un impacto financiero negativo para la empresa, que afectó su capacidad operativa y financiera, por lo cual Tribunal Administrativo de Córdoba RD.
Rad: 23-001-33-33-003-2024-00155-01 Sentencia de segunda instancia considera que en este caso se dan los presupuestos para en la aplicación forma excepcional de la actio in rem verso. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 6.- Asunto a resolver Determinar si debe confirmarse o no la providencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, para lo cual se analizará si se acreditan los presupuestos jurisprudenciales para la aplicación de la figura del enriquecimiento sin causa y si como consecuencia de ello se debe condenar al departamento de Córdoba a pagar a la parte demandante los valores correspondientes a la entrega de víveres realizados desde diciembre de 2020 hasta junio de 2021. 7.- Marco normativo y jurisprudencial El Consejo de Estado desde la providencia del 19 de noviembre de 2012, radicado: 73001- 23-31-000-2000-03075-01(24897) viene precisando que la actio in ren verso es autónoma e independiente, “atendiendo el hecho de que en ausencia de un contrato debidamente perfeccionado no es posible acceder a la Administración de Justicia mediante la acción de controversias contractuales, pero que también resultaría improcedente incoar la acción de reparación directa por considerar que ésta última es de carácter estrictamente indemnizatorio, lo que pugnaría con la finalidad compensatoria de la pretensión derivada del enriquecimiento sin justa causa”.
También se refirió a su carácter excepcional y restrictivo y la limitó a las siguientes hipótesis: a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que, en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993.
Tribunal Administrativo de Córdoba RD. Rad: 23-001-33-33-003-2024-00155-01 Sentencia de segunda instancia Agregó que en estos casos excepcionales el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y el demandante sólo tendrá derecho al monto del enriquecimiento. También admitió que en los casos en que resultaría admisible se cuestiona en sede de lo contencioso administrativo si la acción pertinente sería la de reparación directa.
La posición anterior hacía restrictiva la figura del enriquecimiento sin causa y encubría afectaciones injustificadas al patrimonio de los particulares que suministraban bienes o servicios sin mediación de contrato alguno, haciéndolos totalmente responsables de irregularidades motivadas por la propia administración que se veía beneficiada.
En reciente providencia del 31 de julio de 2025, rad: 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464), la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó la jurisprudencia sobre la figura del enriquecimiento sin causa, rectificando la postura asumida en la providencia de fecha 19 de noviembre de 2012 y permitiendo una mayor aplicabilidad, al precisar que las hipótesis antes previstas no tenían el carácter de taxativas.
Señaló su procedencia en todos los casos en que sustancialmente y visto el comportamiento de las partes fuere necesario corregir el traslado patrimonial injustificado. El alto tribunal de lo contencioso administrativo precisó1: “Las reglas de unificación en torno a la procedencia del enriquecimiento sin justa causa y la compensación 80.
Al amparo de las anteriores consideraciones, la Sala unificará su jurisprudencia en torno a la configuración y procedencia del enriquecimiento sin justa causa cuando se han ejecutado actividades sin el respaldo de un contrato, en favor de entidades que -en su gestión- deben aplicar el Estatuto General de Contratación Pública (EGCAP), bajo las siguientes reglas: 81.
Comoquiera que el instituto analizado no tiene lugar en escenarios contractuales, la pretensión debe formularse cumpliendo los presupuestos procesales de la reparación directa, bien sea ante la inexistencia de contrato -sea porque se reclama una actividad producto de un acuerdo verbal o porque no existe pacto en absoluto- o ante el desarrollo de actividades con posterioridad al agotamiento del objeto de un contrato celebrado previamente.
Si lo que se reclama tiene fuente y respaldo en actividades propias del objeto de un acuerdo de voluntades, aunque se extienda en el tiempo, que se consumaron luego del periodo de ejecución, corresponderá a un juicio de controversias contractuales. Además de excluir la existencia de una relación negocial que dé sustento a la reclamación, se debe verificar que la fuente del menoscabo no sea una conducta constitutiva de responsabilidad extracontractual del Estado (como un constreñimiento o falla del servicio), dada la subsidiariedad del enriquecimiento sin justa causa.
En ese sentido, como metodología para determinar la procedencia de este mandato, por su carácter subsidiario, se debe verificar: (i) que no exista un acuerdo de voluntades que fundamente la merma patrimonial que se atribuye (responsabilidad contractual); y (ii) que ese menoscabo no haya ocurrido en virtud de un hecho u omisión doloso o culposo causante de un daño antijurídico (responsabilidad extracontractual). 82.
La indicación formal de un medio de control diferente al de reparación directa, o la ausencia de mención del mismo, no puede ser empleado como un aspecto que impida dar trámite al conocimiento de la pretensión, de reunirse la totalidad de los presupuestos procesales para ello. En estos requisitos, no se circunscribe que previamente se haya provocado una decisión por parte de la administración contenida en un acto administrativo.
Por este motivo, como garantía del derecho de acceso a la administración de justicia, el juzgador de este tipo de controversias, en relación con las demandas presentadas antes de la ejecutoria de esta providencia, la resolverá de 1 Se transcribe in extenso por tratarse de una novedad jurisprudencial. Tribunal Administrativo de Córdoba RD.
Rad: 23-001-33-33-003-2024-00155-01 Sentencia de segunda instancia fondo, aunque no se haya mencionado formalmente el medio de control correspondiente, en el marco del régimen jurídico aplicable a este tipo de litigios. 83. Las pretensiones de reconocimiento del enriquecimiento sin justa causa, y su consecuente compensación, presuponen la ausencia de una fuente de obligación que las amparen.
Por esta razón, su procedencia es absolutamente excepcional y depende de la demostración por parte del interesado del acaecimiento de una circunstancia extraordinaria, sustentada en razones de interés general que exigiesen la entrega del bien o la prestación del servicio, y que ameriten valorarla en favor del ejecutor para reconocer la actividad desarrollada al margen de dicho instrumento.
Esta excepcionalidad estará presente únicamente en aquellas situaciones en la cuales resulte probado que no era posible acudir a los mecanismos que la ley regula para escoger un contratista y celebrar un contrato, incluidas las hipótesis de urgencia manifiesta. Dicha valoración deberá soportarse en el comportamiento de las partes, dando prevalencia a la conducta de buena fe de cara a la actividad ejecutada y la confianza que pueda haber generado la administración sobre el interesado, así como la gravedad y urgencia en la continuación de la prestación de un servicio, el grado de conexidad que la actividad haya tenido con un contrato entre las partes y la necesidad de ello. 84.
Ese reconocimiento, además, está supeditado a que se reúnan los siguientes elementos: (i) la existencia de una ventaja patrimonial en beneficio de la entidad demandada; (ii) un empobrecimiento correlativo sufrido por el demandante, el cual pueda atribuirse al acrecimiento mencionado; (iii) la ausencia de causa jurídica en el desequilibrio producido, en cuanto a que no haya sido generada por un hecho o un acto jurídico, como tampoco por una disposición expresa de la ley;
(iv) que el demandante carezca de cualquier otro mecanismo para reclamar la compensación, lo que pone en evidencia su subsidiariedad; y (v) la compensación no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley. 85. El objeto es el de corregir un traslado patrimonial injustificado, pero no el de indemnizar un daño, de manera que, sobre la base del empobrecimiento sufrido por el demandante, no se puede condenar sino hasta la porción en que efectivamente se enriqueció el demandado. 86.
La compensación del enriquecimiento no depende de que se subsuman los hechos alegados en una lista de hipótesis fácticas previa y taxativamente definida, sino que corresponde al juez, en virtud de los elementos sustantivos mencionados y la evaluación de la conducta de las partes, determinar la viabilidad de ordenar que se corrija el traslado patrimonial injustificado.
Ello se encuentra supeditado a que la parte interesada demuestre plenamente la concurrencia de los presupuestos enunciados, incluyendo la prueba de la actividad, junto con la circunstancia excepcional que se invoca. Esta interpretación deberá ser aplicada a partir de la ejecutoria de la presente providencia, en todo proceso en el que se ventilen pretensiones de compensación por enriquecimiento sin causa, de forma que no se podrá dejar de conceder lo pedido por el solo hecho de que el caso no se enmarque en los eventos ejemplificativos indicados en la sentencia del 19 de noviembre de 2012 (Rad. 73001-23-31-000-2000-03075- 01(24.897). 87.
Cuando se acredite que la ejecución de una actividad (como la prestación de un servicio, la entrega de un bien o la construcción de una obra), sin que medie contrato, obedeció a un constreñimiento o imposición, como acto de supremacía, autoridad o imperio, que no esté determinado por la necesidad de atender imperativamente una necesidad pública sin que sea posible acudir a los mecanismos determinados por la ley para su contratación, dicha circunstancia deberá ser analizada bajo la lógica de la responsabilidad extracontractual del Estado, y no como un evento de enriquecimiento sin justa causa.” En síntesis, el enriquecimiento sin causa sigue siendo una figura subsidiaria, cuando no existe contrato ni responsabilidad extracontractual del Estado, pero sin limitarse a hipótesis previamente definidas.
Debe tramitarse por reparación directa. Se requiere demostrar: ventaja patrimonial para la entidad pública, empobrecimiento correlativo del demandante, ausencia de causa jurídica, imposibilidad de acudir a otro Tribunal Administrativo de Córdoba RD. Rad: 23-001-33-33-003-2024-00155-01 Sentencia de segunda instancia mecanismo legal, y que no se pretenda eludir normas imperativas.
Se valora la buena fe, la confianza generada por la administración y la necesidad de continuar un servicio público. No se trata de indemnizar un daño, sino de corregir un traslado patrimonial injustificado. La compensación se limita al valor del enriquecimiento efectivo. Si la actividad sin contrato fue impuesta por autoridad o imperio, debe analizarse como responsabilidad extracontractual del Estado, no como enriquecimiento sin causa. 8.- Caso concreto (hechos relevantes) Se acredita que mediante oficio sin número de 17 de diciembre de 20202 el Secretario del Interior y Participación Ciudadana del Departamento de Córdoba solicitó a la Comercializadora SAS identificada con NIT 900.969.358-5 la entrega de unos productos y víveres, tales como arroz blanco, espagueti, avena en hojuela, harina de maíz, harina de trigo, leche en polvo entera, atún lomito aceite, huevos tipo A, frijol zaragoza, aceite de soya, lenteja, panela, mogollas, pan blanco, pan mantequilla, pan tajado, yogurt, ají, ajo, cebolla cabezona, cebolla junca y banano; en dicho oficio se precisó que “En atención a las conversaciones sostenidas, y en aras de brindar apoyo al grupo de indígenas que se encuentran situados a las afueras de la sede de la empresa URRÁ S.A E.S.P., sírvase realizar la entrega de los productos, e insumos para la preparación de alimentos que a continuación se relacionan:” En igual sentido y con la misma finalidad se emitieron los oficios sin número de 21 de diciembre de 20203, 23 de diciembre de 20204, 28 de diciembre de 20205, 30 de diciembre de 20206, 05 de enero de 20217, 13 de enero de 20218, 21 de enero de 20219, 29 de enero de 202110, 4 de febrero de 202111, 12 de febrero de 202112, 25 de febrero de 202113, 05 de marzo de 202114, 17 de marzo de 202115, 30 de marzo de 202116, 6 de abril de 202117, 14 de abril de 202118, 20 de abril de 202119, 28 de abril de 202120, 4 de mayo de 202121, 12 de 2 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 161 3 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 162 4 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 163 5 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 164 6 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 165 7 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 166 8 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 167 9 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 168 10 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 169 11 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 170 12 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 171 13 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 172 14 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 173 15 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 148 16 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 149 17 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 150 18 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 151 19 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 152 20 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 153 21 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 154 Tribunal Administrativo de Córdoba RD.
Rad: 23-001-33-33-003-2024-00155-01 Sentencia de segunda instancia mayo de 202122, 18 de mayo de 202123, 25 de mayo de 202124, 31 de mayo de 202125, 17 de junio de 202126 y 30 de junio de 202127, a través de los cuales el Secretario del Interior y Participación Ciudadana del Departamento de Córdoba siguió solicitando a la Comercializadora SAS la entrega de víveres y productos.
En el expediente reposan las remisiones de entrega No. 2090 del 17 de diciembre de 202028, 2092 del 21 de diciembre de 202029, 2095 del 23 de diciembre de 202030, 2098 del 28 de diciembre de 202031, 2101 del 30 de diciembre de 202032, 2108 del 5 de enero de 202133, 2110 del 13 de enero de 202134, 2115 del 21 de enero de 202135, 2119 del 20 de enero de 202136, 2122 del 4 de febrero de 202137, 2126 del 12 de febrero de 202138, 2130 del 25 de febrero de 202139, 2132 del 5 de marzo de 202140, 2136 del 17 de marzo 202141, 2137 del 30 de marzo de 202142, 2140 del 6 de abril de 202143, 2142 del 14 de abril de 202144, 2147 del 20 de abril de 202145, 2153 del 28 de abril de 202146, 2156 del 4 de febrero de 202147, 2157 del 12 de febrero de 202148, 2163 del 25 de febrero de 202149, 2167 del 25 de mayo de 202150, 2170 del 31 de mayo de 202151, 2185 del 17 de junio de 202152, 2192 del 30 de agosto de 202153 que dan cuenta de la entrega de víveres solicitados por el departamento de Córdoba.
De la anterior documentación se puede extraer la información sobre los pedidos realizados por el departamento de Córdoba y las entregas de productos y víveres por parte de la entidad demandante: 22 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 155 23 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 156 24 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 157 25 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 158 26 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 159 27 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 160 28 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 39 29 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 40 30 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 41 31 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 42 32 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 43 33 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 44 34 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 45 35 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 46 36 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 47 37 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 48 38 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 49 39 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 50 40 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 51 41 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 52 42 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 53 43 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 54 44 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 55 45 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 56 46 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 57 47 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 58 48 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 59 49 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 60 50 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 61 51 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 62 52 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 63 53 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 64 Tribunal Administrativo de Córdoba RD.
Rad: 23-001-33-33-003-2024-00155-01 Sentencia de segunda instancia Orden Fecha de pedido Remisión de entrega Fecha de entrega Valor 1 17 de diciembre de 2020 2090 17 de diciembre de 2020 $ 41.774.258 2 21 de diciembre de 2020 2092 21 de diciembre de 2020 $ 37.642.846 3 23 de diciembre de 2020 2095 23 de diciembre de 2020 $ 47.941.138 4 28 de diciembre de 2020 2098 28 de diciembre de 2020 $ 41.931.441 5 30 de diciembre de 2020 2101 30 de diciembre de 2020 $ 45.338.666 6 05 de enero de 2021 2108 5 de enero de 2021 $ 38.594.057 7 13 de enero de 2021 2110 13 de enero de 2021 $ 23.665.250 8 21 de enero de 2021 2115 21 de enero de 2021 $ 39.797 078 9 29 de enero de 2021 2119 20 de enero de 2021 $ 30.694.578 10 4 de febrero de 2021 2122 4 de febrero de 2021 $ 31.154,411 11 12 de febrero de 2021 2126 12 de febrero de 2021 $ 29.668.850 12 25 de febrero de 2021 2130 25 de febrero de 2021 $ 30,198.123 13 05 de marzo de 2021 2132 5 de marzo de 2021 $ 26.254.623 14 17 de marzo de 2021 2136 17 de marzo 2021 $ 24.209.955 15 30 de marzo de 2021 2137 30 de marzo de 2021 $ 29.012.743 16 6 de abril de 2021 2140 6 de abril de 2021 $ 73.502.683 17 14 de abril de 2021 2142 14 de abril de 2021 $ 69.422.478 18 20 de abril de 2021 2147 20 de abril de 2021 $ 77.005 423 19 28 de abril de 2021 2153 28 de abril de 2021 $ 66.033.091 20 4 de mayo de 2021 2156 4 de febrero de 2021 $ 67.596.183 21 12 de mayo de 2021 2157 12 de febrero de 2021 $ 68.701.250 22 18 de mayo de 2021 2163 25 de febrero de 2021 $ 65,067.815 23 25 de mayo de 2021 2167 25 de mayo de 2021 $ 56.329.775 24 31 de mayo de 2021 2170 31 de mayo de 2021 $ 53.264.291 25 17 de junio de 2021 2185 17 de junio de 2021 $ 71.540.652 26 30 de junio de 2021 2192 30 de agosto de 2021 $ 58.667.154 Total $ 1.245,008.812 Mediante oficio sin número de fecha 11 de enero de 202354, la Almacenista General del Departamento de Córdoba señaló lo siguiente “TATIANA MARGARITA BAQUERO ROSALES, Almacenista General del Departamento. en respuesta al oficio de la referencia, me sirvo comedidamente informar que de acuerdo a las remisiones anexas al oficio recibido y la verificación de las firmas respectivas que dan fe de los productos entregados por parte del proveedor Comercializadora S.A.S identificada con el Nit 900969358-5, cuyas copias hacen parte integral de este documento, la suscrita Almacenista bajo las directrices y Coordinación del Secretario del Interior del periodo pertinente EDGAR SEGUNDO GARCÉS ABDALA expide el presente oficio como constancia de recibido de las anexas veinticinco remisiones durante el periodo de 17-12-2020 y 30-06-2021 por un valor total de MIL DOSCIENTOS CUARENTA Y CINCO MILLONES OCHO MIL OCHOCIENTOS DOCE PESOS M.C. ($1.245.008.812)” Mediante Certificado de fecha 26 de diciembre de 202255, la Directora Técnica con Funciones de Información Financiera indicó lo siguiente: 54 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 38 55 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 32 Tribunal Administrativo de Córdoba RD.
Rad: 23-001-33-33-003-2024-00155-01 Sentencia de segunda instancia “Que una vez consultado el Sistema de Información Administrativo y Financiero PCT Enterprise - SIIAF, desde la vigencia 2020 hasta lo que va transcurrido del año 2022, la empresa COMERCIALIZADORA EMPRESARIAL DE CÓRDOBA SAS identificada con NIT 900.969.358-6 пo registran pagos.
Que una vez consultado el Sistema de Información Administrativo y Financiero РСТ Enterprise - SIIAF, desde la vigencia 2020 hasta lo que va transcurrido del año 2022, el señor CARMELO RAFAEL HERNÁNDEZ ESCOBAR identificada con NIT 1.067.931.999 no registran pagos. Se deja constancia, que la presente certificación no incluye vigencias 2004 y anteriores, en razón a que el Sistema de Información Administrativo y Financiero PCT Enterprise - SIIAF, fue implementado en la Gobernación de Córdoba a partir del año 2005, en el marco del convenio binacional COLOMBO ALEMÁN denominado PROGRAMA MEJOR GESTION DE DEPARTAMENTOS (PMGD), orientado al manejo eficiente de la información administrativa y financiera en las Entidades Departamentales en Colombia.
Se deja constancia, que se desconoce si existe algún pago que el Departamento de Córdoba haya realizado directamente a favor de un tercero, además se desconoce, si la instrucción de pago se realizó en favor de un tercero en calidad de apoderado judicial o en favor de terceras personas distinta del solicitante. Este Certificado se emite en forma continua con consecutivo No DTIF-CERT-0384” La Directora Administrativa de Contratación del Departamento de Córdoba mediante oficio DAC-697-2022 del 26 de diciembre de 202256 señaló que “En respuesta a la solicitud de información, radicada en la Dirección Administrativa de Contratación el día 23 de diciembre de 2022 con asunto: Certificación - Suscripción de contrato, donde piden certificar si existió durante la vigencia del año 2020 o 2021, algún contrato de suministro suscrito entre la gobernación de Córdoba Secretaria del Interior y participación ciudadana y la empresa COMERCIALIZADORA EMPRESARIAL DE CÓRDOBA S.A.S. 900.969 358-5 representada legalmente por el señor CARMELO RAFAEL HERNÁNDEZ ESCOBAR, identificado con cedula de ciudadanía No 1.67.931.999 de Montería, me permito informarle que revisadas las bases de datos de la contratación no se encontró algún contrato suscrito con la empresa mencionada en las vigencias: 2020, 2021 y 2022” Así las cosas está acreditado que el Departamento de Córdoba a través de Secretario del Interior y Participación Ciudadana solicitó a la parte demandante el suministro de varios víveres y productos tales como arroz blanco, espagueti, avena en hojuela, harina de maíz, harina de trigo, leche en polvo entera, atún lomito aceite, huevos tipo A, frijol zaragoza, aceite de soya, lenteja, panela, mogollas, pan blanco, pan mantequilla, pan tajado, yogurt, ají, ajo, cebolla cabezona, cebolla junca y banano precisando que la finalidad era brindar apoyo al grupo de indígenas que se encontraban situados a las afueras de la sede de la empresa URRÁ S.A. E.S.P., así mismo está acreditado que para la entrega de dichos bienes no medió contrato y que el departamento de Córdoba no realizó el pago. 56 Ver expediente de primera instancia documento 02Demanda, folio 30 Tribunal Administrativo de Córdoba RD.
Rad: 23-001-33-33-003-2024-00155-01 Sentencia de segunda instancia 9.- Análisis y conclusiones Decantado lo anterior, la Sala procede a analizar si se configuraron los presupuestos de la actio in rem verso en la presente causa, para lo cual se tendrá en cuenta el reciente pronunciamiento de unificación emitido por el Consejo de Estado.
En ese sentido los tres eventos enlistados en la providencia de fecha 19 de noviembre de 2012 son enunciativos y no taxativos, de suerte que no serán los únicos en los cuales se reconozca la aplicación de dicha figura, o lo que es lo mismo, se podrá reconocer el enriquecimiento sin causa siempre que se acrediten sus elementos constitutivos.
De acuerdo con la sentencia de unificación la figura del enriquecimiento sin causa es residual y excepcional, esto es, solo opera si no se presenta responsabilidad contractual o extracontractual a título de falla en el servicio o constreñimiento de la entidad pública, así mismo esta solo persigue corregir un traslado patrimonial injustificado, pero no tiene como finalidad indemnizar un daño, su procedencia es absolutamente excepcional y depende de la demostración por parte del interesado del acaecimiento de una circunstancia extraordinaria, sustentada en razones de interés general que exigiesen la prestación del servicio, y que ameriten valorarla en favor del ejecutor y por último el reconocimiento, está supeditado a que se reúnan los siguientes elementos: (i) la existencia de una ventaja patrimonial en beneficio de la entidad demandada;
(ii) un empobrecimiento correlativo sufrido por el demandante, el cual pueda atribuirse al acrecimiento mencionado; (iii) la ausencia de causa jurídica en el desequilibrio producido, en cuanto a que no haya sido generada por un hecho o un acto jurídico, como tampoco por una disposición expresa de la ley; (iv) que el demandante carezca de cualquier otro mecanismo para reclamar la compensación, lo que pone en evidencia su subsidiariedad; y (v) la compensación no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley.
En el presente caso se advierte que entre las partes no existió contrato, por lo cual no existe controversia contractual. Tampoco se advierte prueba que permita evidenciar un constreñimiento por parte de la entidad territorial a la sociedad actora o cualquier otra causa que permita avizorar una falla en la prestación del servicio, por lo cual resulta aplicable la figura del enriquecimiento sin causa ya que se supera su carácter residual.
Así mismo, está acreditado que existió una circunstancia extraordinaria, sustentada en razones de interés general que exigían la prestación del servicio, pues, la entidad demandada advirtió que se requería la provisión de los víveres para ser suministrados a una población indígena - sujetos de especial protección constitucional en Colombia, debido a su condición de vulnerabilidad histórica y a la necesidad de garantizar su supervivencia, autonomía, cultura y derechos fundamentales -.
También, los hechos ocurrieron en medio de la pandemia derivada del virus COVID 19 y si bien no se acredita que dicha población estuviera en dicho lugar como consecuencia de dicha pandemia, si está acreditado que Tribunal Administrativo de Córdoba RD. Rad: 23-001-33-33-003-2024-00155-01 Sentencia de segunda instancia dicho desplazamiento tuvo lugar cuando el país estaba atravesando dicha emergencia sanitaria, aspecto que no puede ser obviado, pues, en ese contexto acceder a los bienes y servicios, sobre todo aquellos básicos para la subsistencia, era complicado y se puede inferir la necesidad y urgencia para el suministro de víveres a la comunidad indígena Emberá Katío. En cuanto a la conducta de la parte activa se observa que en varias oportunidades requirió al departamento demandado para que realizara el pago de dichos bienes, por lo que se entiende acreditado este presupuesto.
También se encuentra acreditada la existencia de una ventaja patrimonial en beneficio de la entidad demandada al recibir los víveres para solventar una situación particular en favor de la comunidad indígena, bienes que por demás fueron suministrados por solicitud de la entidad territorial. Correlativamente existe un empobrecimiento sufrido por la parte demandante, el cual consiste en que entregó víveres y productos en la cuantía señalada al departamento de Córdoba; así mismo está acreditada la ausencia de causa jurídica en el desequilibrio producido ya que no deviene de un hecho o un acto jurídico, como tampoco por una disposición expresa de la ley, pues, no mediaba contrato; finalmente no se observa que la parte activa cuente con otro mecanismo para reclamar la compensación; y no se encuentra que la compensación que llegare a ordenarse pretenda soslayar una disposición imperativa de la ley, sino que por el contrario la sociedad demandante realizó la entrega de unos víveres en el contexto de una emergencia sanitaria y para satisfacer necesidades básicas de una población históricamente vulnerable a petición de la entidad territorial; así las cosas esta Sala concluye que se acreditan los presupuestos para condenar al departamento de Córdoba en aplicación de la figura del actio in rem verso.
Teniendo en cuenta lo analizado, se revocará la sentencia de primera instancia por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda y en su lugar se condenará a título de compensación al pago del valor de los víveres suministrados al departamento de Córdoba. 10.- Compensación Se reconocerá a título compensatorio el valor de los víveres entregados por la parte demandante al departamento de Córdoba para satisfacer las necesidades básicas de la población Emberá Katío entre el mes de diciembre de 2020 hasta el mes de junio de 2021, por valor de $ 1.245,008.812 pesos.
Se procede a indexar la suma adeudada en los siguientes términos, teniendo en cuenta el IPC inicial (junio de 2021 fecha de la última entrega) y el IPC Final (agosto de 2025): R= $ 1.245,008.812 pesos * 150.99 = $ 1.728.110.686 pesos 108.78 Tribunal Administrativo de Córdoba RD. Rad: 23-001-33-33-003-2024-00155-01 Sentencia de segunda instancia 11.- Condena en costas En cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA en concordancia con el artículo 365 del CGP no se impondrá condena en costas habida cuenta de que no se acreditó su causación. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA PRIMERO: Revocar la sentencia del 26 de noviembre de 2024 emitida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Montería, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda y en su lugar se accederá a lo pretendido.
SEGUNDO: Condenar al Departamento de Córdoba a pagar a título de compensación a favor de la sociedad Comercializadora Empresarial de Córdoba SAS la suma de dinero equivalente a los víveres suministrados desde diciembre de 2020 hasta junio de 2021, por un valor total actualizado de mil setecientos veintiocho millones ciento diez mil seiscientos ochenta y seis pesos ML ($1.728.110.686), conforme a lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: Sin costas.
CUARTO: Esta providencia se le dará cumplimiento en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA.
QUINTO: Ejecutoriado este proveído, devuélvase el proceso al Juzgado de origen. Notifíquese y cúmplase La anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha57. Los Magistrados, (Firmado electrónicamente) PEDRO OLIVELLA SOLANO (Ausente con permiso) LUZ ELENA PETRO ESPITIA (Firmado electrónicamente) EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE 57 Providencia firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.