SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado ponente Pedro Olivella Solano Montería, diez (10) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300920240013701 Demandante: Livia Sofia Prada Rangel Demandado: Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio;
Departamento de Córdoba y Municipio de Pueblo Nuevo. Tema: Reconocimiento Pensional – Acumulación de tiempos de servicio OPS. I. ASUNTO El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por el Fomag y el Departamento de Córdoba contra la sentencia del 19 de diciembre de 2024 proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería que accedió a las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 1. Demanda La parte actora solicita se decrete la nulidad del Acto Administrativo contenido en la Resolución No CORDOPENRES2024-0000101 de 12 de marzo de 2024, por medio de la cual se niega el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación. En consecuencia, de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, que se condene al FOMAG a que reconozca y pague pensión de jubilación retroactivamente desde que cumplió su estatus pensional, validándose los tiempos laborados por contrato de prestación de servicios.
Asimismo, se condene al pago del reajuste por concepto de Ley 71 de 1998 sobre la pensión inicial, y que las sumas reconocidas sean debidamente indexadas. El sustento fáctico del medio de control se contrae así: La señora Livia Sofia Prada Rangel nació el 01 de enero de 1965, por lo que en la actualidad tiene más de cincuenta y cinco (55) años.
Fue vinculada como docente, por orden de prestación de servicios durante los siguientes periodos: I) desde el 01 de febrero de 2000 hasta 07 de diciembre de 2000 en la Secretaria de Educación Municipal de Pueblo Nuevo, II) desde 18 de abril de 2002 hasta 18 de agosto de 2002 en la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba, III) desde el 20 de agosto de 2002 hasta 30 de noviembre de 2002 en la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba y IV) desde el 12 de febrero de 2003 hasta el 12 de diciembre de 2003 en la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba.
Finalmente fue vinculada como docente oficial el 13 de abril de 2004 en la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba. En razón a lo anterior, la demandante al completar los 55 años y los 20 años de servicios, solicitó el reconocimiento de la pensión de jubilación a partir del 27 de diciembre de 2021, fecha en la que, a su juicio, cumplió con estatus jurídico de pensionada.
En lo que es propio a las normas violadas y el concepto de su violación, afirma la demanda que el acto censurado es contrario a las siguientes normas: al artículo 81 de la Ley 812 de Tribunal Administrativo de Córdoba N y R Radicado: 23001333300920240013701 Segunda instancia CO-SC5780-99 2003 y al artículo 7 de la Ley 71 de 1988; puesto que en razón a la fecha de su vinculación al FOMAG le asiste el derecho a que su pensión se reconocida en los términos del régimen anterior 2.
Contestación de demanda Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. El apoderado de la entidad demandada al contestar la demanda se opuso a todas las pretensiones. Afirma que el reconocimiento perseguido por la actora no es procedente, dado que a la demandante no le es aplicable el régimen pensional mencionado, pues, de acuerdo a la información suministrada por la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba, mediante el acto administrativo demandado, la accionante no acredita una afiliación al magisterio con anterioridad a la vigencia de la Ley 812 de 2003, pues, los tiempos laborados con anterioridad a esta se realizaron a través de órdenes de prestación de servicios, que inclusive no se encuentran certificados, y de la información que reposa endicha entidad se desprende que la actora cuenta con afiliación al magisterio a partir del año 2006 Señala que a los docentes que se encuentren vinculados al servicio educativo oficial con anterioridad a la Ley 812 de 2003 les será aplicable el régimen prestacional del magisterio vigente a la fecha de su vinculación, sin embargo los que se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, esto es, con posterioridad al 27 de junio de 2003, les será aplicable el régimen de prima media del régimen general de seguridad social en pensiones contendido en la Ley 100 de 1993 y 797 de 2003 con los requisitos previstos en ellas, a excepción de la edad de pensión de vejez que sería de 57 años para hombres y mujeres.
Finalmente, propuso las excepciones de: I) Legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad; II) La demandante no es beneficiaria de las disposiciones normativas que se alegan; III) Factores salariales que integran el ingreso base de liquidación – sentencia de unificación del 25 de abril de 2019 proferida por el Consejo de Estado;
IV) Improcedencia de la condena en costas; V) Genérica. Departamento de Córdoba. La apoderada del Departamento de Córdoba indicó al contestar la demanda que no puede la entidad reconocer a la demandante la pensión de jubilación, toda vez que la misma se encuentra afiliada al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio desde que fue nombrada en provisionalidad en el Departamento de Córdoba.
Respecto a la vinculación por orden de prestación de servicios de la demandante con el municipio de Pueblo de Nuevo y el Departamento de Córdoba, sostuvo que, dichos tiempos no pueden tenerse en cuenta dado que la demandante no realizó aportes a pensión. Seguidamente, propuso la excepción de “Falta de legitimación en la causa por pasiva”.
Municipio de Pueblo Nuevo. No contestó la demanda. III. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. Corresponde a la dictada por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Montería el 19 de diciembre de 2024 y en la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. Tribunal Administrativo de Córdoba N y R Radicado: 23001333300920240013701 Segunda instancia CO-SC5780-99 La judicatura de inicio previo análisis de la procedencia de acumulación de tiempos de servicio laborados a través de contratos estatales con fines pensionales, indicó que la demandante prestó sus servicios como docente durante un total de 21 años, 3 meses y 22 días.
Este tiempo acumulado incluye vinculaciones mediante órdenes o contratos de prestación de servicios en favor del municipio de Pueblo Nuevo y el Departamento de Córdoba, así como de la vinculación legal y reglamentaria con este último. Indicó que la demandante prestó sus servicios como docente oficial con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, esto es, el 26 de junio de la misma anualidad, por lo que el reconocimiento de la pensión de jubilación deberá establecerse a la luz de los señalado en la Ley 33 de 1985, que en su artículo 1° prevé como requisitos 20 años de servicios continuos y discontinuos y edad de 55 años.
Establecido lo anterior, se constató que la demandante, al 12 de mayo de 2023 (fecha de expedición del formato único de certificado de historia laboral), acumulaba 21 años, 3 meses, 22 días de servicio. Dicho tiempo, como se señaló previamente, fue acumulado a través de diversas modalidades de vinculación para desarrollar la labor docente (a través de contratos u órdenes de prestación de servicios y bajo la existencia de vinculación legal y reglamentaria).
Por lo tanto, se concluyó que se encontraba cumplido el requisito de tiempo de servicio exigido para el reconocimiento de su pensión, es decir, 20 años continuos o discontinuos. Respecto al requisito de la edad, la instancia constató que la demandante cumplió 55 años el 1 de enero de 2020, al haber nacido el 1 de enero de 1965. Sin embargo, para esa fecha aún no había cumplido con el requisito legal de los 20 años de servicios necesarios para acceder a la pensión de jubilación, el cual, solo se cumplió el 20 de enero de 2022.
De ahí que, a partir de esta última fecha se consolidó su estatus pensional de acuerdo con el régimen pensional aplicable. En ese orden, la instancia accedió al reconocimiento pensional pretendido, imponiendo la obligación del pago de dicho emolumento al FOMAG, no obstante, impuso al Departamento de Córdoba y al Municipio de Pueblo Nuevo la obligación de pagar de manera actualizada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la diferencia por concepto de aportes a pensión de la demandante, frente a los montos cotizados por esta a la entidad - o entidades de previsión a la que se hubiese encontrado afiliada con anterioridad a la mentada autoridad, en la porción que correspondía como empleador.
IV. LA APELACIÓN Y SU FUNDAMENTO Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. La defensa del FOMAG indicó que para el caso de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 estableció que aquellos docentes vinculados o afiliados a partir de la entrada en vigencia de la norma en mención, es decir a partir del 27 de junio de 2003, gozarían de lo establecido en el Sistema General de Pensiones, mientras que los vinculados con antelación a dicha normatividad, el régimen aplicable es el consagrado en la Ley 91 de 1989, normatividad Tribunal Administrativo de Córdoba N y R Radicado: 23001333300920240013701 Segunda instancia CO-SC5780-99 que a su vez permitió la aplicación de las leyes 33 de 1985, 62 de 1985 y Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, puesto que fueron excluidos de la aplicación del sistema general de pensiones.
En el caso que nos ocupa, sostiene la defensa de FOMAG que la parte demandante no tiene derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación por la Ley 33 de 1985, toda vez que su vinculación o afiliación al FOMAG surge con posterioridad al 27 de junio del año 2003. Solicita se revoque la sentencia de instancia y se nieguen las pretensiones de la demanda.
Departamento de Córdoba. El Departamento de Córdoba se opone a la condena impuesta en su contra, alegando que el apoderado de la demandante no adjuntó prueba en el expediente que demuestre que en algún momento la demandante haya solicitado tener en cuenta estas semanas cotizadas de los contratos de prestación de servicios para la cuantificación final del tiempo cotizado, ni tampoco se demuestra que la demandante realizó cotización a algún fondo de pensión, luego entonces cómo se obliga a la entidad territorial para que abone el monto total del aporte del término comprendido del 18 de abril a 18 de agosto de 2002, del 20 de agosto a 30 de noviembre de 2002 y del 12 de febrero de 2003 al 12 de diciembre de 2003, si en la orden de prestación de servicio no se especificó que al Departamento de Córdoba le correspondía cancelar la seguridad social a la demandante, sino que esta corría por cuenta de esta.
Solicita se revoque la sentencia de instancia y no se condene al Departamento de Córdoba. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 5.1 Competencia Conforme los artículos 153 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer de la apelación propuesta por la parte plural demandada contra la sentencia del 19 de diciembre de 2024 proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Montería. 5.2 Problema jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos en la apelación la Sala deberá determinar si la demandante puede legalmente acceder al derecho pensional en virtud de los presupuestos de la Ley 33 de 1985.
Para esto, deberá determinarse si es posible computar para dichos efectos pensionales los años en que ejerció la docencia oficial a través de contratos de prestación de servicios. Además, se deberá determinar si procede confirmar o revocar la orden dada al Departamento de Córdoba en lo relativo a pagar los aportes que le correspondían como empleador de la demandante durante los años en que esta fue docente vinculado a través de OPS. 5.3 Marco normativo y Jurisprudencial aplicable.
La Ley 812 de 2003, dispone en su artículo 81 lo siguiente: Tribunal Administrativo de Córdoba N y R Radicado: 23001333300920240013701 Segunda instancia CO-SC5780-99 “Artículo 81. Régimen prestacional de los docentes oficiales. El régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley.
Los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la presente ley serán afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y tendrán los derechos pensionales del régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en él, con excepción de la edad de pensión de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres.
(…)” Por su parte, la Ley 33 de 1985, por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público, dispuso: “ARTÍCULO 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. (…)” En torno al cómputo de tiempo para reconocer la pensión de jubilación a los docentes vinculados con anterioridad a la vigencia de la Ley 812 de 2003, resulta pertinente traer a colación el pronunciamiento del Consejo de Estado que en sentencia de 19 de enero de 20231 sostuvo: “Por lo expuesto, en los asuntos de docentes oficiales con acumulación de aportes en el sector privado o como contratistas independientes en su momento, que solicitan el reconocimiento o reliquidación de su pensión de jubilación, no modifica la posición adoptada por esta Alta Corte mediante la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019.
Para el caso de marras resulta necesario entonces remitirse a la mentada norma que complementa el régimen de pensiones, en el sentido de que esta permite el cómputo de las cotizaciones efectuadas por el trabajador cuando aquel hubiese laborado en entidades de orden público y privado con el propósito de acceder a dicho beneficio pensional.
Lo anterior, en observancia de los requisitos de edad, tiempo y monto pensional previstos en la Ley 33 de 1985, como en efecto se consideró en la mentada providencia. Las negrillas y subrayas son nuestras. De lo anterior, puede concluirse entonces, que la acumulación de tiempos laborados como contratistas o en el sector privado, si resulta aplicable a los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, a efectos de ser acreedores de pensión de jubilación en los términos de la Ley 33 de 1985; siendo que el periodo a tenerse en cuenta para calcular el ingreso base de liquidación de dicha pensión por aportes es el del año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus jurídico pensional, mientras que los factores salariales corresponderán únicamente a aquellos sobre los cuales se hayan efectuado los descuentos respectivos, especialmente los que se encuentren enlistados en el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985.
Lo anterior, en coherencia con la sentencia de unificación de SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, proferida por el Consejo de Estado en materia pensional de docentes. 1 C.P. William Hernández Gómez – Expediente 15001-23-33-000-2019-00103-01 (3083-2022) Tribunal Administrativo de Córdoba N y R Radicado: 23001333300920240013701 Segunda instancia CO-SC5780-99 5.4 Caso concreto Dada la doble apelación de la parte demandada, la Sala se referirá en primer lugar a los argumentos del FOMAG y en segundo lugar a los planteados por el Departamento de Córdoba.
Frente a la argumentación sostenida por FOMAG en cuanto afirma que la demandante no es beneficiaria de la transición prevista en la Ley 812 de 2003 y que por tanto no le resulta aplicable la Ley 33 de 1985, en razón en que su vinculación a la docencia oficial se dio con posterioridad al año 2004, el Tribunal se permite clarificar que es tesis de esta Corporación siguiendo una postura jurisprudencial sostenida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, que aquellos docentes que mantuvieron vinculación precaria con el servicio de educación antes de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003 son beneficiarios de la transición pensional prevista en dicha norma, es decir, su derecho pensional se rige por las disposiciones de la Ley 33 de 1985.
Esta tesis es acogida por la Corporación, no obstante de no ser la única que existe en la materia, por ser la más garantista en términos de equidad frente a la situación pensional de aquellos docentes que antes de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003 mantenían con la docencia oficial una vinculación precaria, partiendo de la observación del principio de primacía de la realidad sobre la forma, pilar de nuestra legislación constitucional- laboral.
En el caso de autos, si bien la vinculación de la demandante a la docencia oficial en carrera se dio con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, no es menos cierto que acreditó vinculación precaria con la docencia oficial antes de los efectos de vigencia de la norma referida, lo que la hace beneficiaria de la transición pensional prevista en la Ley 812 de 2003.
Es decir, conserva el régimen de la Ley 33 de 1985. La vinculación precaria a la que se hace referencia en el párrafo anterior correspondió de la siguiente manera: I) desde el 01 de febrero de 2000 hasta 07 de diciembre de 2000 en la Secretaria de Educación Municipal de Pueblo Nuevo, II) desde 18 de abril de 2002 hasta 18 de agosto de 2002 en la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba, III) desde el 20 de agosto de 2002 hasta 30 de noviembre de 2002 en la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba y IV) desde el 12 de febrero de 2003 hasta el 12 de diciembre de 2003 en la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba.
En todos los periodos el demandante desempeñó la función docente, misma que conforme a la jurisprudencia pacíficamente aceptada sobre dicha materia, no se ejerce de forma coordinada, sino subordinada, presupuesto que hace procedente el cómputo de estos tiempos para acreditar el cumplimiento del tiempo de servicio a fin de obtener el reconocimiento pensional.
La anterior postura es la sostenida en la sentencia de primera instancia y por ello se ordena el reconocimiento pensional a la luz de dicha norma, acompasado eso si con la jurisprudencia vigente sobre los factores salariales sobre los cuales se calcula la pensión del docente, conforme al precedente unificado del 25 de abril de 2019. De allí, que para Tribunal Administrativo de Córdoba N y R Radicado: 23001333300920240013701 Segunda instancia CO-SC5780-99 esta Sala el reconocimiento pensional realizado por la primera instancia deviene ajustado a derecho.
Bajo estos argumentos estima esta colegiatura que no hay vocación de prosperidad en los argumentos expuestos por el FOMAG. En cuanto a la apelación del Departamento de Córdoba, este ente territorial sostiene que no es viable la condena impuesta en su contra en lo relativo de pagar los aportes que le correspondían como empleador durante el tiempo en que mantuvo la relación contractual con la docente demandante, alegando que no se demostró que ella hubiese hecho cotizaciones a algún fondo.
Para resolver la alzada del Departamento de Córdoba debe indicarse en primera medida que el reconocimiento pensional de la actora con la inclusión de tiempos laborados a través de OPS se hace en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre la forma, pues dada la naturaleza de la función docente como servicio público esencial, es de notorio conocimiento que la misma se ejerce bajo condiciones de subordinación, de allí que existiendo una relación laboral oculta, surja per se la obligación de la cotización a pensión en cabeza de quienes han fungido como empleadores ocultos.
Es esa la razón de ser de la condena impuesta en primera instancia sobre los aportes que en la porción propia del empleador debe sufragar el Departamento de Córdoba. Sobre este tema el Consejo de Estado en asuntos de igual semejanza fáctica al que ahora nos ocupa ha indicado: “.Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, y con la claridad de que la entidad territorial vinculada no debe ser condenada al pago concurrente de la pensión de jubilación objeto del litigio, sí debe destacarse que la orden específica de la sentencia respecto de dicha autoridad en el ordinal cuarto es: «[…] que el Departamento de Arauca concurra al pago de la pensión, realizando los aportes correspondientes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en lo que (sic) atinente a las sumas que le corresponde aportar.» A partir de este planteamiento, estima la Subsección que en todo caso, una vez enervada la responsabilidad de la parte apelante en cuanto al reconocimiento concurrente de la pensión debatida, es menester validar también la procedencia de la condena en su contra inherente al pago a favor del FNPSM de las cotizaciones a pensión a nombre de la demandante por el período durante el cual esta se desempeñó como docente mediante contratos de prestación de servicios, de acuerdo con las previsiones del artículo 8.° de la Ley 91 de 1989, artículo 81, inciso 4.° de la Ley 812 de 2003, así como los artículos 9 y 10 del Decreto 3752 de 2003.”2 Las negrillas son nuestras.
En ese orden, el pronunciamiento del Consejo de Estado destaca que el origen de la condena a pagar los aportes por parte de la entidad territorial con la cual la docente tuvo vinculación precaria -OPS- tiene su fundamentación en las normas propias del sector docente relativas al pago de aportes y pensiones, pues en efecto lo que el demandante prestó al Estado durante su vinculación precaria fueron en efecto servicios como educador 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, C. P. William Hernández Gómez, Bogotá D.C., treinta de noviembre de dos mil diecisiete.
Radicación: 70001233300020130005201. Tribunal Administrativo de Córdoba N y R Radicado: 23001333300920240013701 Segunda instancia CO-SC5780-99 lo sin duda generó la existencia de una relación legal y reglamentaria que no puede verse desprovista de las previsiones de la seguridad social. Bajo estos argumentos no prosperan las razones de la alzada elevada por el Departamento de Córdoba.
Así las cosas, y al no prosperar ninguno de los argumentos de las alzadas de la parte plural demandada se impone necesario confirmar la sentencia venida al Tribunal en apelación y en la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 5.5 Costas Según lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (art. 188) en armonía con el artículo 365 del Código General del Proceso, no se impondrá condena en costas ya que no aparece prueba de su causación en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia del 19 de diciembre de 2024 proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería que accedió a las pretensiones de la demanda, conforme se motivó.
SEGUNDO: Sin condena en costas conforme se motivó.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha3. Los Magistrados, Firmado electrónicamente PEDRO OLIVELLA SOLANO Firmado electrónicamente LUZ ELENA PETRO ESPITIA Firmado electrónicamente EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE 3 Providencia firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.