1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-004-2021-00065-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandante: Ricardo Guarnizo Morales.
Apoderado: Wilyan Jair Galarraga Demandado: Contraloría General de la República Apoderado: Ana María Salinas Reales. Tema: Responsabilidad fiscal. ASUNTO Decidir el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 30 de junio de 2023 por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Ricardo Guarnizo Morales1 instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Contraloría General de la República, pretende dentro del proceso de la referencia, sean declarados nulos los actos administrativos por medio de los cuales se le declaró responsable fiscalmente. 1.1.1.
Pretensiones. Que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en el fallo 003 del 06 de febrero de 2020, que resolvió fallar con responsabilidad a título de culpa grave y el auto No. 473 del 12 de noviembre de 2020, por medio del cual se confirmó el aludido fallo con Responsabilidad Fiscal. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la entidad demandada a indemnizar los perjuicios materiales e inmateriales causados al demandante con la decisión de declararlo responsable fiscal dentro del proceso No. 2015-01326, los cuales se estiman en la suma de treinta y seis millones ciento cincuenta mil novecientos setenta y un pesos ($36.150.971), más los intereses que se causen a la fecha efectiva de la sentencia. Se condene a la entidad demandada a pagar los intereses moratorios causados por los dineros ya cancelados por el actor. 1 A través de apoderado judicial 2 Se condene a la Contraloría General de la República a pagar las costas del proceso, las agencias en derecho, así como los demás gastos que se presenten en este proceso.
Condenar a la demandada a actualizar las sumas y a pagar las mismas conforme lo dispone la Ley 1437 de 2011. 1.1.2. Hechos.2 El Municipio de Purificación – Tolima a través de su representante legal, señor Ricardo Guarnizo Morales, suscribió con la Asociación Visión y Liderazgo Colombia Paz y Vida – ASVILCO, el contrato de suministro número 137 del 27 de junio de 2014, el objeto de dicho contrato era suministrar alimentación escolar a los estudiantes de las instituciones educativas rurales del municipio, por un valor de seiscientos dos millones novecientos ochenta y ocho mil pesos ($ 602.988.000).
Guarnizo Morales, como alcalde de Purificación designó un supervisor para el Contrato de Suministro No. 137 de 2014, y además, nombró personal de apoyo a la supervisión para que ejercieran vigilancia a la entrega de la alimentación a los estudiantes de los establecimientos educativos. El contrato 137 de 2014, se liquidó el 17 de febrero de 2015, las partes se declararon a paz y salvo por todo concepto.
Ello después de haber sido revisada la ejecución contractual por el supervisor y la oficina jurídica del municipio. La Contraloría General de la República realizó una auditoría en el municipio de Purificación, frente al periodo comprendido entre el 01 de enero y el 31 de diciembre de 2014, producto de esta visita dejó el hallazgo número 24425 en la ejecución del contrato de suministro 137 del 27 de junio de 2014.
El 04 de febrero de 2016, el ente de control profirió auto de apertura del proceso ordinario de responsabilidad fiscal 0095 y el 06 de febrero de 2020, profirió el fallo 003 con responsabilidad fiscal y declaró fiscalmente responsable al señor Ricardo Guarnizo Morales. El 12 de noviembre de 2020, la Contraloría General de la República profirió el auto número 473, por medio del cual resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el anterior fallo de responsabilidad fiscal, en dicho auto se confirmó la decisión y se condenó al señor Ricardo Guarnizo Morales a pagar la suma de treinta y seis millones ciento cincuenta mil novecientos setenta y un pesos ($36.150.971). 1.1.3.
Contraloría General de la República. Por medio de apoderada judicial manifestó que los argumentos del demandante respecto de la falsa motivación de los actos administrativos que declararon fiscalmente responsable al señor Guarnizo Morales no son acertados, explicó que dentro del proceso de responsabilidad fiscal tramitado en única instancia se observa respeto al debido proceso, al igual que el ente de control fiscal permitió dentro la actuación administrativa que se evacuaran las pruebas pedidas por las partes, permitió el derecho de contradicción, producto de estas garantías fue que se obtuvo certeza de la responsabilidad fiscal impuesta conforme a la Ley y la norma superior. 2 Samai expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 1_ALDESPACHO_01PRIMERAINSTANCIAZI_20240215114432 archivo 02DemandaAnexos.pdf 3 Agregó que, la vigilancia de la gestión fiscal está orientada establecer si las diferentes operaciones, transacciones y acciones jurídicas, financieras y materiales a las que se alude la gestión fiscal se ajustaron a las normas prescritas por las autoridades competentes, así como también a los principios de contabilidad universalmente señalados por el Contralor General.
Explicó que la responsabilidad fiscal se relaciona con el manejo de los dineros públicos y se configura si se dan ciertos elementos: un daño patrimonial al estado, una conducta dolosa o culposa (culpa grave) atribuible a una persona que realiza gestión fiscal y un nexo causal entre los dos elementos, estos elementos fueron demostrados por la Gerencia Departamental del Tolima.
Continuó manifestando que, el equipo auditor del ente de control fiscal realizó una actuación especial (ACES), para la vigencia 01 de enero al 31 de diciembre de 2014, la cual arrojo el hallazgo fiscal 2425 en la ejecución del contrato de suministro 137 de 2017 el cual fue ejecutado con recursos provenientes del Sistema General de Participaciones (SGP) por cuantía de $39. 848.840, materializado en el pago total al contratista de 10.805 raciones alimenticias (almuerzos) que no fueron suministrados a los alumnos, por lo cual se determinó al confrontar los certificados expedidos por los rectores de los centros educativos beneficiados con el programa y corroborados con las matrículas finales de cada alumno de los planteles beneficiados para el 2014, posteriormente en el 2015 se liquidó el contrato sin quedar saldo alguno a favor del municipio de Purificación (contratante), por lo cual se vinculó al actor en calidad de ordenador del gasto y en su condición de alcalde del municipio.
Reseñó que para establecer el daño, la Gerencia Departamental Colegiada del Tolima se apoyó en el informe técnico especializado rendido por la perito contadora pública Carol Viviana Vargas, quien estableció cuantos alumnos realmente se encontraban en cada una de las instituciones beneficiadas del contrato de suministro de la zona rural de Purificación Tolima, y de acuerdo con el análisis se determinó el número de raciones alimentarias realmente entregadas, demostrando que efectivamente el valor indexado es la suma de $ 36.150.971 pesos Arguyó que la responsabilidad fiscal que le asiste a Guarnizo Morales, en su calidad de ordenador del gasto y como primera autoridad del municipio, debido a que este tenía a su cargo el manejo y la administración de los recursos del sistema general de participaciones (SGP), por lo anterior, era su deber actuar con diligencia y cuidado con el objetivo que se cumpliera a cabalidad el contrato de suministro 137 de 2014, lo que no presentada al pagarse un mayor valor al contratista por raciones alimenticias no entregadas a los alumnos de los colegios beneficiados.
Destacó que las pruebas obrantes en el proceso hacen parte del informe técnico rendido y de dicho informe se corrió traslado a las partes, respetando el derecho de defensa y contradicción. Realizó una exposición frente al concepto de daño según la doctrina, para seguidamente hacer mención de sentencias de la corte constitucional en las que se determinó que para efectos de estimar el daño en los procesos de responsabilidad fiscal es necesario acudir a las reglas de generales aplicables en materia de responsabilidad. 1.2.
Sentencia de primera instancia. El juzgado Cuarto Administrativo Oral del circuito de Ibagué profirió sentencia, dentro de esta instancia se concluyó: 4 “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, en virtud de los argumentos esbozados previamente en esta sentencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante por las razones expuestas con antelación, incluyendo como agencias en derecho la suma de un millón cuatrocientos cincuenta mil pesos ($1.450.000.oo), a favor de la demandada. Por Secretaría liquídense.
TERCERO: En firme ésta providencia, archívese el expediente, previas constancias de rigor y anotaciones en el Sistema SAMAI.” El despacho de primera instancia cimentó la anterior decisión sobre los siguientes argumentos: Explicó que el daño patrimonial se dio al evidenciar que se había pagado al contratista unas raciones alimentarias que no habían sido efectivamente entregadas a los estudiantes, consideró que por tales hechos se abrió indagación preliminar por parte del ente de control fiscal y ordenó que se elaborará un informe técnico, este informe técnico fue rendido por la profesional aniversario de profesión contadora publica y a través de este informe se determinó la cuantía y la certeza respecto del daño patrimonial, del informe técnico se presentó aclaración y complementación en atención a las solicitudes presentadas por el señor Guarnizo.
Del informe rendido es necesario aclarar que el demandante presentó una objeción por error grave, para tal objeción consideró que se desconoció la realidad material probada en el proceso, para atender la realidad formal que encontró los registros del SIMAT y dado que en algunas oportunidades la profesional confrontó algunos hallazgos de la auditoría con los certificados de notas finales y con los reportes de retiros de alumnos y en otras ocasiones con las cantidades certificadas por los Rectores de las I.E. y la cantidad de estudiantes registrados en la matrícula final, acomodándose de esta manera a diferentes documentos, pese a que esa información estaba llena de inconsistencias.
La juzgadora hizo claridad en que la objeción por error grave desapareció del ordenamiento jurídico con el cambio del Código de Procedimiento Civil al Código General del Proceso, por lo cual no era procedente dar trámite a dicha objeción, agregó que, en todo caso, dicha objeción planteada por el señor Ricardo Guarnizo en el proceso de responsabilidad fiscal no contiene los mismos argumentos planteados en la demanda. 1.3.
Recurso de apelación. Señaló que la responsabilidad fiscal fue impuesta al señor Guarnizo Morales por el solo hecho de ser representante legal del municipio, es decir, se estableció su responsabilidad objetiva sin analizar las actuaciones surtidas durante la ejecución de la obra. Citó los 3 principios sobre los cuales esta apoyada la administración pública según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, dichos elementos a sabes son: división técnica del trabajo, especialización complementariedad y jerarquía. Agregó que, para la contratación estatal existe la participación de diversos funcionarios de distintas calidades, por lo que cada uno de ellos debe desarrollar actividades que suman progresivamente para la consecución del objetivo de la 5 entidad, es así que cada uno de estos tiene asignadas responsabilidades respecto del proceso contractual.
Alegó que se encuentra probado que el Guarnizo Morales actuó de manera diligente, dado que contrató para la vigilancia y supervisión del contrato, que el personal contratado contaba con experiencia en contratación estatal. Cuestionó la valoración probatoria hecha por la primera instancia, reiteró su disenso con el informe técnico hecho por la contadora pública adscrita a la Contraloría General de la República en sede del proceso de responsabilidad fiscal.
Coligió que se estableció responsabilidad fiscal inobservando el artículo 5 de la Ley 610 de 2000, por lo cual mencionó que a la luz de la jurisprudencia de la corte constitucional, la responsabilidad fiscal es subjetiva y de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente no se puede establecer que las actuaciones del señor Ricardo Guarnizo Morales, pues este contrató personal de apoyo para la supervisión.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del Código General del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos, así como de las apelaciones de autos susceptibles de apelación. Asimismo, esta Sala se ajustará a lo establecido en el artículo 328 del Código General del Proceso, por remisión del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
De acuerdo con dicha disposición, se realizará un pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2. Procedibilidad del recurso de apelación Conforme a lo previsto en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, las sentencias proferidas en primera instancia son susceptibles del recurso de apelación, situación que, según se observa, concurre en el presente asunto.
Por lo cual el mentado recurso de apelación, es procedente para ser estudiado por la sala. 2.3. Problema jurídico. Según el marco de la apelación, corresponde a la Sala determinar si los actos administrativos a través de los cuales la Contraloría General de la República declaró fiscalmente responsable al señor Ricardo Guarnizo Morales se encuentran ajustados al ordenamiento jurídico, o si, por el contrario, estos deberán ser declarados nulos. 2.3.1.
Tesis de la Sala 6 Se confirmará la decisión de primera instancia, toda vez que no se logró desvirtuar la legalidad del acto administrativo mediante el cual se le declaró responsable fiscalmente, conclusión alcanzada tras el análisis de las pruebas obrantes en el expediente, a lo largo de la providencia se explicó que a la luz de la legislación el representante legal no está eximido pese a la delegación hecha, de responsabilidad fiscal.
Dado que el demandante planteó que habían sido incorporadas pruebas de manera irregular en el proceso adelantado por la Contraloría General de la República, se analizó lo relacionado con el tópico, encontrando que el ente de control fiscal dispuso en sus autos las facultades y el objetivo del estudio técnico realizado, por lo cual no se evidenció ninguna irregularidad ni vulneración al derecho de defensa, debido proceso y publicidad.
Se concluye que los actos administrativos que contienen el fallo de responsabilidad fiscal no están falsamente motivados y respetan el debido proceso. En consecuencia, se confirma la decisión de primera instancia que negó las pretensiones del demandante. 2.3.2. Marco normativo 2.3.3. La responsabilidad fiscal fundamento constitucional La Constitución Política de 1991 en el artículo 267 establece que el control fiscal es una función pública de la Contraloría General de la República, dicho ente de control está encargado de vigilar la gestión de particulares o entidades que manejan fondos o bienes del Estado, en todos los niveles administrativos y respecto de todos los recursos.
Dentro de las atribuciones otorgadas en el artículo 268 de la carta magna al Contralor General, se encuentra la de “establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva, para lo cual tendrá prelación.” Dicho lo anterior, para el caso de los departamentos, distritos o municipios, en los cuales exista Contraloría, a esta le asisten dentro de su jurisdicción la atribución asignada al Contralor General de la República.
El proceso de responsabilidad fiscal, se explica desde el artículo 1° de la Ley 610 de 2000, como el “conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado” y el objeto de la responsabilidad fiscal es buscar el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público.
Los elementos bajo los cuales se estructura la responsabilidad fiscal son: una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal, un daño patrimonial y un nexo causal entre los dos elementos anteriores. El concepto de daño como elemento transversal al proceso de responsabilidad fiscal corresponde a la lesión al patrimonio público, que puede verse representado en el menoscabo, la disminución, perjuicio, detrimento, pérdida o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal, antieconómica, ineficaz, ineficiente e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines 7 esenciales del Estado, este daño puede ser ocasionado tanto por la acción u omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado.
El ejercicio de la actividad contractual por parte de las entidades que se rigen por el derecho público e implican la gestión de recursos del Estado, la cual se encuentra sometida a control fiscal por parte de los organismos competentes, que se ejerce en cuatro momentos diferentes, de conformidad con lo establecido en el artículo 65 del Estatuto Contractual, conforme al antecitado articulo el control fiscal a la gestión contractual puede ejercerse por el órgano competente en cualquier momento, a partir del momento en que se perfecciona el contrato. 2.3.4.
El proceso de responsabilidad fiscal El proceso de responsabilidad fiscal se encuentra reglado por Ley 610 de agosto del 2000, en esta Ley se establece que el proceso mediante el cual se busca establecer la responsabilidad se divide en dos etapas, una que corresponde a la investigación y la otra relativa al juicio, a través del cual, se busca determinar la responsabilidad de las personas cuya gestión fiscal haya sido objeto de observación. El funcionario competente de la Contraloría General de la Republica profiere auto de apertura e imputación de responsabilidad fiscal, en aquellos casos en los que se encuentre objetivamente establecida la existencia del daño patrimonial al Estado y exista prueba que comprometa la responsabilidad del gestor fiscal, auto que deberá cumplir con los requisitos establecidos en los artículos 41 y 48 de la Ley 610 de 2000 y contener además la formulación individualizada de cargos a los presuntos responsables y los motivos por los cuales se vincula al garante.
Al tratarse de un proceso en el cual se busca garantizar el resarcimiento del daño causado al Estado, es necesario que exista una comunicación de las actuaciones que el ente de control fiscal realice, esto en atención al derecho constitucional del debido proceso y también del principio de publicidad, en tanto la inaplicación de cualquiera de estos viciaría lo actuado.
De este modo el legislador previo tales garantías, para tal efecto dispuso en la Ley 1474 de 2011, que las notificaciones de las actuaciones que se surten en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal, se realizan de la siguiente forma: a) Se notificará personalmente al presunto responsable fiscal o a su apoderado o defensor de oficio, según el caso, el auto de apertura e imputación y la providencia que resuelve los recursos de reposición o de apelación contra el fallo con responsabilidad fiscal.
La notificación personal se efectuará en la forma prevista en los artículos 67 y 68 de la Ley 1437 de 2011, y si ella no fuere posible se recurrirá a la notificación por aviso establecida en el artículo 69 de la misma ley. 2.3.5. Características del proceso de responsabilidad a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Las características del proceso de responsabilidad fiscal fueron señaladas por la Corte Constitucional en sentencia de unificación SU – 620 del 13 de noviembre de 19964, apartes de la cual se resalta: “a) Es un proceso de naturaleza administrativa, en razón de su propia materia, como es el establecimiento de la responsabilidad que 8 corresponde a los servidores públicos o a los particulares que ejercen funciones públicas, por el manejo irregular de bienes o recursos públicos… b) La responsabilidad que se declara a través de dicho proceso es esencialmente administrativa, porque juzga la conducta de un servidor público, o de una persona que ejerce funciones públicas, por el incumplimiento de los deberes que les incumben, o por estar incursos en conductas prohibidas o irregulares que afectan el manejo de los bienes o recursos públicos y lesionan, por consiguiente, el patrimonio estatal.
Dicha responsabilidad es, además, patrimonial, porque como consecuencia de su declaración, el imputado debe resarcir el daño causado por la gestión fiscal irregular, mediante el pago de una indemnización pecuniaria, que compensa el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal. c) Dicha responsabilidad no tiene un carácter sancionatorio, ni penal ni administrativo (parágrafo art. 81, ley 42 de 1993).
En efecto, la declaración de responsabilidad tiene una finalidad meramente resarcitoria, pues busca obtener la indemnización por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal. Es, por lo tanto, una responsabilidad independiente y autónoma, distinta de la disciplinaria o de la penal que pueda corresponder por la comisión de los mismos hechos… d) A lo anterior se agregó en dicho fallo que la responsabilidad fiscal “es de carácter subjetivo, porque para deducirla es necesario determinar si el imputado obró con dolo o con culpa”. 2.3.6.
Caso concreto En el caso bajo estudio, se tiene que los actos administrativos que declararon responsable fiscalmente a Ricardo Guarnizo Morales en su condición de alcalde del municipio de purificación debido a las irregularidades en la ejecución del contrato 137 de 2014 el cual fue firmado entre el ente territorial de Purificación y la asociación visión y liderazgo Colombia paz y vida – ASVILCO, el contrato suscrito tenía por objeto suministrar alimentación escolar en las instituciones educativas (escuelas) rurales, según los argumentos del escrito introductorio están motivados falsamente y fueron expedidos con desviación de poder, sumado a ello, reprocha el informe técnico rendido por una funcionaria de la Contraloría General de la República.
Las irregularidades encontradas por la Contraloría General de la República y que constan en el hallazgo 24425 de la auditoria realizada, son respecto de las raciones de alimentación pagadas y el numero de estudiantes matriculados en cada escuela, esto debido a que el número de estudiantes no concuerda con el numero de raciones alimenticias entregadas según el contratista y el pago realizado por dicho concepto, en virtud de esta irregularidad, se realizó apertura del proceso disciplinario número 0095 de 2016, dentro del proceso de responsabilidad fiscal se ordenó por parte del ente de control fiscal a un profesional para rendir un informe técnico respecto de las irregularidades e inconsistencias en la ejecución del contrato 137 de 2017, dicho informe fue aclarado y posteriormente se ordenó la complementación del, para luego proferirse fallo de responsabilidad fiscal 003 del 06 de febrero de 2020 a través del cual se declaró fiscalmente responsable a Ricardo Guarnizo Morales a titulo de culpa grave, este fallo fue objeto de reposición, el recurso fue resuelto a través del auto 473 de 2020 en el cual se confirmó la decisión tomada en el fallo 003 de 2020 y rechazó de plano las nulidades.
El señor Guarnizo Morales pretende la nulidad de estos actos administrativos, planteó la falsa motivación y la desviación de poder en la expedición de los actos 9 administrativos en los cuales se declaró la responsabilidad fiscal por parte de la Contraloría General de la República, en primera instancia se negaron las pretensiones de la demanda, la juez concluyó que la Contraloría General de la República acreditó en debida forma el daño fiscal y su cuantía a través del informe técnico elaborado por una de las profesionales adscrita a la entidad, sumado a esto, se tiene que hubo una nula gestión fiscal de parte del señor Ricardo Guarnizo Morales frente a las labores de supervisión de la ejecución del contrato de suministro No. 137 de 2014, lo que lo hace solidariamente responsable a título de culpa grave del detrimento patrimonial causado. 2.3.7.
Hechos probados. - Que entre el municipio de Purificación y la asociación visión y liderazgo Colombia paz y vida – ASIVLCO suscribieron contrato de suministro número 137 de 2014 con el objeto de suministrar alimentación escolar a los estudiantes de las instituciones educativas 8escuales) de la zona rural del municipio de purificación, por valor de 602.988.000 la forma de pago que se pactó fue un 30% por concepto de anticipo, y el excedente sería pagado mediante actas parciales ejecutadas y recibidas a entera satisfacción por el supervisor del contrato que el supervisor sería el secretario de educación pero que tal designación podría mutar.3 - Que se firmó un otrosí al contrato 137 de 2014 adicionando dos instituciones educativas como beneficiarias del suministro de alimentación, estas escuelas son institución educativa buenas vista e institución educativa el tambo.4 - Que se encargó como secretaria de educación a Isabel Penagos Montaña a través de 0-0134 del 13 de junio de 2014.5 - Que se designó como supervisora del contrato 137 de 2014 a Isabel Penagos Montaña por medio del oficio del 27 de junio de 2014, en dicho documento se plasmaron las funciones y responsabilidades que debía cumplir como supervisora de acuerdo con la legislación.6 - Que el acta de inicio del contrato de suministro 137 de 2014 fue suscrita el 3 de julio de 2014.7 - Que se expidieron certificaciones por parte del supervisor de fechas 13 de agosto de 2014, 8 de septiembre de 2014, 8 de octubre de 2014 y 28 de noviembre de 2014 en las cuales se estableció que el contratista estaba cumpliendo con el objeto y las obligaciones del contrato.8 - Que el rector de la institución educativa el Cairo socorro certificó que el contratista ASILCO suministró almuerzos escolares durante el 7 de julio y el 8 de agosto, sede Cairo socorro 225 cupos, Cairo brisas 60 cupos cumpliendo con las minutas la calidad de los alimentos, dicha 3SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del archivo 3-3- 730013333004202100065013EXPEDIENTEDIGI20230817163351 carpeta 001CuadernoPrincipal documento 006AnexoPruebas2.pdf página 173 y ss. 4SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del archivo 3-3- 730013333004202100065013EXPEDIENTEDIGI20230817163351 carpeta 001CuadernoPrincipal documento 005Anexopruebas1.pdf página 103. 5SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del archivo 3-3- 730013333004202100065013EXPEDIENTEDIGI20230817163351 carpeta 001CuadernoPrincipal documento 006AnexoPruebas2.pdf página 162. 6SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del archivo 3-3- 730013333004202100065013EXPEDIENTEDIGI20230817163351 carpeta 001CuadernoPrincipal documento 006AnexoPruebas2.pdf página 171 – 172. 7SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del archivo 3-3- 730013333004202100065013EXPEDIENTEDIGI20230817163351 carpeta 001CuadernoPrincipal documento 005Anexopruebas1.pdf página 96 y ss. 8SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del archivo 3-3- 730013333004202100065013EXPEDIENTEDIGI20230817163351 carpeta 001CuadernoPrincipal documento 005Anexopruebas1.pdf página 73 y ss. 10 certificación totalizó los almuerzos entregados en 285.9 - Que el rector de la institución educativa el Cairo socorro certificó que el contratista ASILCO suministró almuerzos escolares durante el 11 de agosto y el 5 de septiembre, sede Cairo socorro 225 cupos, sede Cairo brisas 60 cupos, cumpliendo con las minutas la calidad de los alimentos, en dicha certificación se totalizó la cantidad de almuerzos entregados en 285 almuerzos.10 - Que el rector de la institución educativa el Cairo socorro certificó que el contratista ASILCO suministró almuerzos escolares durante el 8 de septiembre y el 3 de octubre, sede Cairo socorro 223 cupos, sede Cairo brisas 58 cupos, cumpliendo con las minutas la calidad de los alimentos, en dicha certificación se totalizó la cantidad de almuerzos entregados en 281 almuerzos.11 - Que el rector de la institución educativa el Cairo socorro certificó que el contratista ASILCO suministró almuerzos escolares durante el 14 de octubre y el 28 de noviembre, sede Cairo socorro 223 cupos, sede Cairo brisas 58 cupos, cumpliendo con las minutas la calidad de los alimentos, en dicha certificación se totalizó la cantidad de almuerzos entregados en 281 almuerzos.12 - Que la rectora de la institución educativa Tulio varón certificó que el contratista suministró los almuerzos escolares a las sedes de la institución “1 tulio varón, 2 chenche asoleados n°2, juan de Borja, nelli, coya” durante los periodos del 7 de julio al 8 de agosto, del 11 de agosto al 5 de septiembre, del 8 de septiembre al 3 de octubre, del 14 de octubre al 28 de noviembre una cantidad de 526 almuerzos en total.13 - Que la rectora de la institución educativa santa lucia certificó que el contratista suministró los almuerzos escolares a las sedes de “nuestra señora del amparo, san diego, san Antonio, villa esperanza, agua negra, samaria, lozanía, aceitunos, buenavista y tambo” por los periodos comprendidos entre 8 de septiembre al 3 de octubre, 11 de agosto al 5 de septiembre en los que suministró 319 almuerzos por cada periodo, para las fechas del 7 de julio al 8 de agosto suministró 293 almuerzos.14 - Que el rector de la institución educativa san Jorge certificó que el contratista suministró los almuerzos escolares en las sedes “san Jorge, cairo Leticia, san francisco y cerritos, durante las siguientes fechas del 7 de julio al 8 de agosto un total de 267 almuerzos, del 11 de agosto al 5 de septiembre un total de 254 almuerzos, del 8 de septiembre al 3 de octubre 254 almuerzos y del 14 de octubre al 28 de noviembre 254 almuerzos, cumpliendo con las minutas y calidad.15 - Que el rector de la institución educativa Pérez y Aldana certificó que el contratista suministró los almuerzos escolares en las sedes “el baura, la 9SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del archivo 3-3- 730013333004202100065013EXPEDIENTEDIGI20230817163351 carpeta 001CuadernoPrincipal documento 005Anexopruebas1.pdf página 77. 10SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del archivo 3-3- 730013333004202100065013EXPEDIENTEDIGI20230817163351 carpeta 001CuadernoPrincipal documento 005Anexopruebas1.pdf página 78. 11SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del archivo 3-3- 730013333004202100065013EXPEDIENTEDIGI20230817163351 carpeta 001CuadernoPrincipal documento 005Anexopruebas1.pdf página 79 12SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del archivo 3-3- 730013333004202100065013EXPEDIENTEDIGI20230817163351 carpeta 001CuadernoPrincipal documento 005Anexopruebas1.pdf página 80. 13SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del archivo 3-3- 730013333004202100065013EXPEDIENTEDIGI20230817163351 carpeta 001CuadernoPrincipal documento 005Anexopruebas1.pdf página 81 – 84. 14SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del archivo 3-3- 730013333004202100065013EXPEDIENTEDIGI20230817163351 carpeta 001CuadernoPrincipal documento 005Anexopruebas1.pdf página 85 – 87. 15SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del archivo 3-3- 730013333004202100065013EXPEDIENTEDIGI20230817163351 carpeta 001CuadernoPrincipal documento 005Anexopruebas1.pdf página 88 – 91. 11 holanda, villa colombia, Restrepo Jaramillo, hato de chenche y la ovejera durante los periodos del 7 de julio al 8 de agosto un total de 264 almuerzos 15 días y 254 9 días, para los periodos entre el 11 de agosto y el 5 de septiembre 255 almuerzos, del 8 de septiembre al 3 de octubre un total de 255 almuerzos, del 14 de octubre al 28 de noviembre un total de 255 almuerzos.16 - Que el señor Ricardo Guarnizo Morales encargó a Leonor del Pilar Torres quien era secretaria de hacienda, funciones de la secretaria de educación hasta que tanto no se proveyera el cargo.17 - Informe técnico elaborado por la funcionaria profesional adscrita a la Contraloría General de la República.
Teniendo de sustento los hechos probados, pasa a resolverse el recurso de apelación del demandante, es menester recordar en este punto, que los argumentos de disenso del demandante se sintetizan en que se declaró al señor Guarnizo Morales fiscalmente responsable de manera objetiva por el solo hecho de haber sido representante legal del municipio (alcalde) y no se tuvo en cuenta el elemento subjetivo, el cual según la jurisprudencia de la Corte Constitucional es sobre el cual se funda la responsabilidad fiscal, sumado a ello, alega una supuesta irregularidad en el informe técnico rendido por la funcionaria que delegó el ente de control fiscal pues considera que no se respetaron las reglas de procedimiento de las que trata el Código General del Proceso.
Una vez efectuado el análisis detallado de las pruebas que obran en el expediente digital, es procedente manifestar que los planteamientos formulados en torno a una presunta irregularidad en el procedimiento seguido para la elaboración del informe técnico, llevado a cabo por la profesional universitaria adscrita a la Contraloría General de la República, no tienen asidero.
Lo anterior, por cuanto el actuar de la mencionada funcionaria se enmarcó en el respeto a los principios y disposiciones del ordenamiento jurídico vigente. En efecto, los documentos que sirvieron de sustento para la elaboración del informe técnico, así como aquellos que se utilizaron para su respectiva complementación, coinciden plenamente con los señalados expresamente en el auto mediante el cual se ordenó la elaboración de dicho informe técnico, conforme a lo dispuesto de manera literal en esa providencia: “2 establecer la cantidad de niños, niñas y adolescentes matriculados conforme al SIMAT, planilla de asistencia y registro final de notas, para el periodo académicos del 27 de junio al 30 de noviembre de 2014, en las siguientes Instituciones Educativas: Nuestra señora del amparo, San Antonio, San Diego, Villa Esperanza, Agua Negra, Buenavista, Tambo, Tulio Varón, Chenche Asoliado No. 2, Juan de Borja, Coya, San Jorge, El Baura, La Holanda, Restrepo Jaramillo, Hato de Chenche, La Ovejera y cotejar los resultados obtenidos con los establecidos por el grupo auditor representado en el cuadro del hallazgo y de presentarse diferencias puntualizarlas de manera clara y detallada, en relación con las raciones alimenticias suministradas a los beneficiarios.
El funcionario designado para rendir el presente informe, se le entregaran, el proceso de responsabilidad fiscal donde se adelanta la investigación que constan de 434 folios y además este tendrá las facultades extraordinarias de solicitar a la Alcaldía de municipio de 16SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del archivo 3-3- 730013333004202100065013EXPEDIENTEDIGI20230817163351 carpeta 001CuadernoPrincipal documento 005Anexopruebas1.pdf página 92 – 95. 17SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del archivo 3-3- 730013333004202100065013EXPEDIENTEDIGI20230817163351 carpeta 001CuadernoPrincipal documento 006AnexoPruebas2.pdf página 167. 12 Purificación, ASVILCO y a los rectores de las Instituciones Educativas beneficiadas e investigadas, todos los documentos necesarios para el buen ejercicio la función encomendada”18 Así las cosas, en primer lugar, se tiene que las pruebas y demás documentos que solicitó la profesional para rendir el informe y su complementación, fueron contemplados desde el auto que ordenó la realización de dicho informe con fines de corroborar lo hallado en visita por el grupo auditor en el antecitado auto se le corrió traslado a las partes y el demandante no presentó inconformidad con este por lo cual no puede plantear disenso sobre un punto que no discutió en sede de proceso administrativo de responsabilidad fiscal ante la Contraloría General de la República pues en tal oportunidad tuvo oportunidad de plantear nulidades, cosa que no hizo, en segundo lugar, dentro del informe técnico se estableció la razón por la cual habían sido solicitadas a los rectores de algunas instituciones educativas información, tales actos encuentran sentido, dado el objeto del informe técnico que es imperioso recordar, a fines de no quede dudad alguna, “2 establecer la cantidad de niños, niñas y adolescentes matriculados conforme al SIMAT, planilla de asistencia y registro final de notas, para el periodo académicos del 27 de junio al 30 de noviembre de 2014, en las siguientes Instituciones Educativas (…) y cotejar los resultados obtenidos con los establecidos por el grupo auditor representado en el cuadro del hallazgo y de presentarse diferencias puntualizarlas de manera clara y detallada, en relación con las raciones alimenticias suministradas a los beneficiarios.
(…) Determinar la cuantía y la certeza del daño predicado al estado en relación con el hecho materia de presente investigación, fundamentado en la ejecución del contrato de suministro N° 137 de 27 de junio de 2014” Como se ve diáfanamente para poder establecer la ocurrencia y cantidad del detrimento al patrimonio público la profesional responsable de rendir informe técnico necesitaba verificar y comparar los diferentes datos respecto del número de estudiantes, el número de desertores estudiantiles y los estudiantes matriculados, para determinar de manera inequívoca si las inconsistencias encontradas por el grupo auditor tenían vocación de prosperidad.
De manera que no se observa vulneración de las garantías procesales dentro del fallo de responsabilidad fiscal, esto, debido a que como con antecedencia fue explicado, el informe técnico bajo el que se sustentó y determinó la cuantía del daño patrimonial fue practicado y rendido bajo el respeto de las garantías, el debido proceso y derecho de defensa, acreditado está que en sede del proceso administrativo ordinario de responsabilidad fiscal se dio a conocer a las partes el informe, su complementación. Superado el anterior punto de inconformidad, y habiéndose desvirtuado los cuestionamientos formulados respecto del procedimiento seguido en la elaboración del informe técnico, se procede a continuar con el examen de los demás aspectos objeto de controversia dentro del presente trámite, a fin de garantizar un análisis integral y conforme a derecho de las pretensiones y argumentos expuestos en el expediente, sigue en lista, el reproche frente a la responsabilidad fiscal, el demandante alega que se endilgó por el solo hecho de ser alcalde, es menester aclarar que de ninguna manera puede el demandante pretender tener una instancia adicional en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, por ello desde luego, este cargo se analizará solo con fines de determinar si la motivación respecto a la responsabilidad fiscal del representante legal del municipio Ricardo Guarnizo 18 Auto 973 de 2016 expedido por la Contraloría General de la República por medio del cual se designa profesional para rendir informe técnico dentro del proceso ordinario de responsabilidad fiscal. 13 Morales estuvo motivada falsamente, o contrariamente se ajustó a lo dispuesto por el legislador.
Dicho lo anterior se tiene que el fallo de responsabilidad fiscal explicó de manera detallada la razón por la cual le asistía el deber de administrar los asuntos municipales según lo dispuesto en el manual especifico de funciones, requisitos y competencias laborales, así como también se explicó con base en la normatividad y el contrato de suministro que los rectores de las instituciones educativas no eran gestores fiscales, y por lo que no era valido que se excusara en que estos habían proporcionado mal la información en las certificaciones, pues es deber del ente territorial, del supervisor y del representante legal corroborar la información que agrega el contratista en la ejecución del contrato, explicó que a la luz de la Ley 498 de 1998 artículo 12, la delegación en asuntos relacionados con la contratación estatal no exime de responsabilidad al agente principal, seguidamente puso de presente lo dispuesto por el legislador en el Estatuto General de la Contratación en le artículo 4 respecto de los derechos y deberes de las entidades estatales, explicó que el artículo 51 ibidem contempla la responsabilidad de los servidores públicos por asuntos contractuales.
Por lo cual no es de recibo manifestar que existe falsa motivación, en tanto, el ente de control fiscal no fundó la motivación en hechos falsos, pues acreditado está que debido a la irregular gestión fiscal en el contrato de suministro de alimentación escolar la información no concuerda con el número de estudiantes de las instituciones educativas rurales, así las cosas, debido a que el señor Guarnizo Morales en su calidad de representante legal del municipio y de ordenador del gasto tenía el deber de realizar una gestión fiscal para proteger el patrimonio público y garantizar la transparencia en el proceso contractual, es de resaltar que, el hecho de contratar personal para la supervisión, no lo exime de la responsabilidad que ya el legislador dispuso para los ordenadores del gasto, ante tales argumentos, se tiene que el ente de control fiscal determinó el grado de responsabilidad de aquellos funcionarios que se desempeñaron como gestores fiscales.
Amplia ha sido la jurisprudencia19 respecto de la delegación en materia de contratación estatal y las consecuencias de esta, por lo cual no es aceptable plantear que por delegar a un secretario de despacho para la supervisión el representante legal del municipio esta libre de toda responsabilidad, dado que al ser un ente territorial en el cual existe una unidad administrativa y coordinación administrativa, no es solo responsabilidad del delegado velar por la correcta ejecución de los contratos, pues el ordenador del gasto no pierde la responsabilidad de administrar los recursos públicos ni deja de ser gestor fiscal.
Ante el reproche que denominó el apelante “en tercer lugar”, no puede excusar las inconsistencias encontradas por la Contraloría General de la República en los funcionarios que realizaron la liquidación del contrato de suministro, pues esto como en el anterior argumento no exime de responsabilidad al ordenador del gasto, sumado a ello, se reitera con vehemencia que la labor de gestión fiscal que tiene el demandante por haber suscrito el contrato en representación del municipio no puede dejarse al azar y a la gestión de funcionarios adscritos al ente territorial, esto desconoce los deberes que constitucionalmente y a través de las leyes ha establecido el legislador, sumado a ello, la gestión fiscal debe realizarse durante todas las fases del proceso contractual, en tanto con ella se están protegiendo recursos y garantizando la transparencia, moralidad así como la materialización de los fines esenciales del Estado.
Al ser el cuarto reproche fundado en que “no solo se contrataron personal de apoyo a la supervisión, sino que a estos se le 19Corte Constitucional sentencias C-372 de 2002, C-693 de 2008. 14 establecieron obligaciones de seguimiento y control al objeto del contrato” se establece que le asiste la obligación a la entidad estatal sobre todos los contratos la supervisión y exigencia de correcta ejecución del mismo, por lo cual este argumento no es de recibo, debido a que si los contratista tenían funciones de supervisión y obligaciones respecto de la misma labor de supervisión del contrato de suministro, debía el supervisor de ese contrato verificar si la actividad para la cual fueron contratados estaba siendo ejecutada de manera correcta.
Se concluye que los actos administrativos que declararon fiscalmente responsable al señor Ricardo Guarnizo Morales en su calidad de alcalde del municipio de purificación no están motivados falsamente ni fueron expedidos con desviación de poder, acreditado está que, debido a la nula gestión fiscal se causó un detrimento patrimonial en el contrato de suministro de alimentación escolar, situación que fue corroborada con el estudio técnico realizado por la profesional designada por la Contraloría General de la República. 2.5.
Costas. El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 dispone las costas, así las cosas, este artículo fue adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021: “ARTÍCULO 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Frente a las normas del Código de Procedimiento Civil hoy Código General Proceso, se tiene que: “ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2.
La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 15 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5.
En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7.
Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.” Teniendo en cuenta que los argumentos expuestos por la parte apelante en el recurso de apelación no lograron desvirtuar las consideraciones jurídicas y probatorias que fundamentaron la decisión adoptada en primera instancia, y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso, el cual establece la procedencia de la condena en costas a la parte vencida en el recurso, se impone la correspondiente condena en costas y agencias en derecho a cargo de la parte apelante.
La determinación y liquidación de dichas costas, así como el reconocimiento de las agencias en derecho, quedará a cargo del juez de primera instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 30 de junio de 2023 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: CONDENAR en costas, conforme con la parte motiva de la providencia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase al Juzgado de origen, y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, 16 CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Salva parcialmente.
LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA