1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-004-2019-00263-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandantes: Dahiana Alexandra Naranjo García Apoderado: Jaime Gustavo Rengifo Quintero Demandado: Hospital Federico Lleras Acosta E.S.E. de Ibagué Apoderado: María Norvi Portela Torres Demandado: Mayra Alejandra Guerrero Coronado Apoderado: Carlos Eduardo Gomes Gutiérrez Tema: Insubsistencia de libre remoción ASUNTO Decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 29 de agosto de 2022 por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Dahiana Alexandra Naranjo García1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el Hospital Federico Lleras Acosta E.S.E. de Ibagué y la señora Mayra Alejandra Guerrero Coronado, con el fin de que se acceda a las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.1.
Pretensiones Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 3705 del 26 de diciembre de 2018, mediante la cual fue declarada insubsistente en el cargo de Auxiliar Área Salud, código 412, grado 19, que ocupaba hasta el 14 de enero de 2019. Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. 1206-GTH del 11 de enero de 2019, mediante el cual se notificó la declaratoria de insubsistencia del nombramiento en provisionalidad referido anteriormente.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se condene al Hospital Federico Lleras Acosta E.S.E. de Ibagué, Tolima, a reintegrarla al cargo de Auxiliar Área Salud, código 412, grado 19, que ocupaba para el 14 de enero de 2019, o a otro de igual o superior categoría y salario. 1 Por medio de apoderado. 2 Se condene al Hospital Federico Lleras Acosta E.S.E. de Ibagué, Tolima, a reconocer y pagar todos los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir desde el día de su retiro y hasta su reintegro efectivo, incluyendo los aumentos salariales decretados con posterioridad, así como el pago de los aportes a la seguridad social integral.
Se ordene la actualización de la condena, aplicando los ajustes de valor (indexación) mes a mes, desde la fecha de desvinculación y hasta la fecha en que se efectúe el pago de las sumas que resulten adeudadas. Se declare que no ha existido solución de continuidad en la prestación de los servicios por parte de la accionante, desde el momento de su desvinculación hasta su eventual reintegro efectivo.
Se condene a la parte demandada al pago de las costas del proceso, incluidas las agencias en derecho. Se ordene que la sentencia que ponga fin al proceso se cumpla en los términos y condiciones establecidos en los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.1.2. Hechos Indicó que la señora Dahiana Alexandra Naranjo García fue vinculada al Hospital Federico Lleras Acosta E.S.E. de Ibagué en el cargo de Auxiliar Área Salud, código 412, grado 06, mediante nombramiento provisional contenido en la Resolución No. 1150 del 5 de diciembre de 2011, cargo del cual tomó posesión el 12 de diciembre de 2011, según acta No. 145 de esa misma fecha.
Señaló que, a través del Acuerdo No. 278 del 23 de marzo de 2012, se actualizó la escala de grados salariales del hospital, asignándose al cargo que ocupaba la demandante la denominación de Auxiliar Área Salud, código 412, grado 19. Indicó que, mediante EL Oficio UFRH 1531 del 12 de junio de 2012, se prorrogó de manera indefinida el nombramiento provisional de la señora Naranjo García, hasta tanto se expidieran las listas de elegibles para el cargo.
Mencionó que Dahiana Alexandra Naranjo García desempeñó de forma continua e ininterrumpida el cargo de Auxiliar Área Salud, código 412, grado 19, desde su vinculación hasta el 14 de enero de 2019, fecha en la que fue retirada del cargo por declaratoria de insubsistencia. Anotó que el 12 de octubre de 2014 la señora Naranjo García sufrió un accidente de trabajo que le ocasionó una discopatía lumbar; esta situación médica fue reconocida por la ARL Positiva Compañía de Seguros, lo que condujo a su reubicación laboral y a la imposición de restricciones médicas.
Agregó que desde el 9 de enero de 2019 se encontraba en incapacidad médica. Expresó que, a la fecha de su desvinculación, la señora Naranjo García contaba con estabilidad laboral reforzada, al presentar una situación de debilidad manifiesta derivada del accidente laboral y ostentar además la condición de madre cabeza de familia, hecho que constaba en su historia clínica y era conocido por el hospital.
Dijo también que tiene a su cargo dos hijos, entre ellos Samuel Santiago Trujillo Naranjo, nacido el 16 de noviembre de 2012, quien al momento de la desvinculación tenía menos de nueve años, configurándose así una situación de especial protección constitucional. 3 Sostuvo que, al momento de su retiro, la demandante devengaba una asignación básica mensual de $1.687.255, más un subsidio de alimentación de $60.170.
Refirió que el 11 de enero de 2019 la agente especial interventora del hospital le notificó, mediante el Oficio No. 1206-GTH, la declaratoria de insubsistencia de su nombramiento, en virtud de la Resolución No. 3705 del 26 de diciembre de 2018, la cual surtiría efectos a partir del 14 de enero de 2019. Aseguró que en el mismo cargo fue nombrada la señora Mayra Alejandra Guerrero Coronado, en período de prueba por un término de seis meses, conforme a la lista de elegibles derivada de la Convocatoria No. 426 de 2016.
Comentó que la Comisión Nacional del Servicio Civil convocó a concurso abierto para proveer, entre otros, el cargo ocupado por la demandante, sin tener en cuenta su condición de salud ni su calidad de madre cabeza de familia, a pesar de lo dispuesto en el Decreto 648 de 2017 y en el parágrafo segundo del artículo 2.2.5.3.2 del Decreto 1083 de 2015.
Citó que durante el tiempo de servicio la señora Naranjo García cumplió cabalmente con las funciones del cargo, sin haber recibido llamados de atención ni sanciones disciplinarias. Mencionó que la desvinculación le ha generado graves perjuicios materiales y morales, al verse privada de su fuente de ingresos, de sus prestaciones sociales y del derecho al trabajo, además de habérsele desconocido su estabilidad laboral reforzada como madre cabeza de familia en condición de debilidad manifiesta. 1.2.
Contestación de la demanda 1.2.1. El Hospital Federico Lleras Acosta E.S.E. de Ibagué Expresó oposición a las pretensiones de la demanda, manifestando que el acto administrativo acusado obedeció a la provisión del empleo mediante el Concurso de Méritos convocado por la Comisión Nacional del Servicio Civil, en el marco de la Convocatoria 426 de 2016 —Primera Convocatoria para Empresas Sociales del Estado—, en cumplimiento del deber de nombrar a los aspirantes incluidos en las listas de elegibles, con el fin de proveer los cargos de carrera dentro del Hospital.
Indicó que la entidad demandada ostenta la calidad de Empresa Social del Estado, de naturaleza pública, cuyos cargos, tratándose de servidores públicos como la demandante, deben ser provistos conforme al principio del mérito, conforme a lo dispuesto en el artículo 125 de la Constitución Política. Señaló que la Comisión Nacional del Servicio Civil es la entidad competente para administrar y vigilar el sistema de mérito en el empleo público, y dentro de sus funciones se encuentra la elaboración de convocatorias para concursos de méritos, así como la remisión de las listas de elegibles a las entidades respectivas, en cumplimiento de lo previsto en la Ley 909 de 2004 y sus normas modificatorias o complementarias.
Precisó que el Hospital Federico Lleras Acosta reportó a la Comisión Nacional del Servicio Civil un total de sesenta y un (61) empleos con doscientas cuarenta y tres (243) vacantes, dentro de las cuales se incluyeron noventa y dos (92) vacantes del empleo denominado Auxiliar Área de la Salud, Código 412, Grado 19, bajo el código OPEC No. 32381, para ser provistas mediante lista de elegibles a través de concurso de méritos.
En ese sentido, la Comisión Nacional del Servicio Civil adelantó el respectivo concurso bajo dicho código OPEC, ofertado mediante la 4 Convocatoria 426 de 2016 – Primera Convocatoria E.S.E.; así, mediante la Resolución No. CNSC 2018211017945 del 5 de diciembre de 2018, se conformó y adoptó la lista de elegibles para dicho empleo. Anotó que en dicha lista no figuraba el nombre de la señora Dahiana Alexandra Naranjo García, ya que no participó en el concurso.
Indicó que, de conformidad con el parágrafo 2º del artículo 2.2.5.3.2 del Decreto 1083 de 2015, las acciones afirmativas solo son procedentes cuando el número de personas en la lista de elegibles es inferior al número de vacantes a proveer, circunstancia que no se presentó en el presente caso. Expresó que no resulta posible nombrar a la demandante en un cargo similar, en tanto no existen vacantes disponibles en el Hospital Federico Lleras Acosta, dado que la convocatoria tenía como propósito cubrir la totalidad de vacantes definitivas en la entidad, lo cual se materializó una vez la lista de elegibles quedó en firme y fue comunicada oficialmente.
Reiteró que el acto administrativo mediante el cual se declaró la insubsistencia del nombramiento de la señora Dahiana Alexandra Naranjo García se fundamentó en la obligación legal de proveer la vacante a través del nombramiento en período de prueba de la señora Mayra Alejandra Guerrero Coronado, quien superó el concurso y fue incluida en la lista de elegibles.
Sostuvo que, conforme al artículo 2.2.5.3.4 del Decreto 1083 de 2015 y a lo dispuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-917 de 2010, la terminación del nombramiento provisional procede mediante acto motivado, siendo válida la motivación cuando se basa en la provisión definitiva del cargo mediante concurso, la imposición de sanciones, una calificación insatisfactoria u otra razón directamente relacionada con el servicio prestado.
Afirmó que el acto administrativo que declaró la insubsistencia del nombramiento de la demandante es legal, al encontrarse debidamente motivado con base en disposiciones normativas y en la necesidad de cumplir con el mandato constitucional y legal de aplicar el sistema de mérito, mediante el nombramiento en período de prueba de quien, conforme al orden de mérito, fue incluido en la lista de elegibles.
Respecto de la separación del cargo en el contexto del fuero de estabilidad laboral reforzada por estado de salud, señaló que, conforme a la posición unificada de la Corte Constitucional, dicho fuero resulta aplicable únicamente cuando la desvinculación tiene como causa una discriminación basada en el estado de salud del servidor, circunstancia que no se configura en el caso concreto, toda vez que la desvinculación de la señora Dahiana Alexandra Naranjo García obedeció al concurso de méritos adelantado por la CNSC, razón por la cual no se configura dicha protección constitucional.
Sostuvo que, para la fecha de expedición del acto de insubsistencia, la demandante no era beneficiaria del fuero por estabilidad laboral reforzada en razón de su estado de salud, conforme a lo establecido en la Sentencia de Unificación SU-040 de 2018, en la cual la Sala Plena de la Corte Constitucional unificó la jurisprudencia sobre la materia.
En relación con la condición de discapacidad alegada como sustento de la nulidad del acto administrativo, indicó que no fue acreditada en el presente caso. Sostuvo que tal afirmación se fundamenta únicamente en incapacidades médicas, ninguna de las cuales supera los dos (2) días de duración, todas ellas derivadas de enfermedades comunes.
Añadió que no se allegó dictamen médico especializado 5 que permitiera establecer la existencia de una discapacidad, condición de indefensión o pérdida de capacidad laboral, ni que dicha situación se haya originado en el ejercicio de las funciones propias del cargo. En consecuencia, concluyó que este argumento no solo carece de respaldo probatorio, sino que también contradice la jurisprudencia aplicable, lo cual impide acceder a la nulidad del acto acusado o a las demás pretensiones de la demanda.
Finalmente, frente al argumento de la estabilidad laboral reforzada por la condición de madre cabeza de familia, expuso que dicha calidad no fue informada previamente a la entidad, ni se acreditó que sus hijos dependieran exclusivamente de la actora sin otra fuente de ingresos que su salario. Manifestó que, en la hoja de vida aportada por la propia demandante y obtenida por el Hospital, no aparece prueba de que se hubiese hecho conocer tal condición, y que únicamente con la demanda se allegó un registro civil de nacimiento expedido en enero de 2019, posterior a su desvinculación. Refirió que dicho documento, en el que consta que es madre de un menor y que el padre es Jorge Alber Trujillo, no resulta suficiente para acreditar el cumplimiento de los requisitos exigidos por la Corte Constitucional para acceder a la protección reforzada en calidad de madre cabeza de familia. 1.2.2.
Mayra Alejandra Guerrero coronado No intervino en esta etapa procesal. 1.2. Sentencia de primera instancia El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué profirió sentencia de primera instancia el 17 de mayo de 2022, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas procesales a la parte actora.
En relación con el cargo de nulidad de los actos administrativos por falsa motivación, indicó que esta se configura cuando se demuestra que el fin con el cual fue expedido el acto no se cumple. En el caso concreto, precisó que dicho fin era la provisión del cargo con la persona que superó el concurso de méritos, lo cual quedó plenamente acreditado en el proceso.
Señaló que el cargo ocupado por la señora Dahiana Alexandra Naranjo García fue provisto por la señora Mayra Alejandra Guerrero Coronado, quien ocupaba el puesto 61 de la lista de elegibles conformada por la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC, según la Resolución No. CNSC 20182110174315 del 5 de diciembre de 2018. Reiteró que, conforme a lo sostenido por el Consejo de Estado, a partir de la expedición de la Ley 909 de 2004 y su Decreto Reglamentario 1227 de 2005, es obligatoria la motivación del acto administrativo que declare la insubsistencia del nombramiento de un empleado provisional en un cargo de carrera administrativa.
Indicó que la motivación del acto contenido en la Resolución No. 3705 del 26 de diciembre de 2018, mediante la cual se declaró insubsistente el nombramiento de la actora, se fundamenta en el deber legal de la entidad de designar a la persona que superó el concurso de méritos convocado por la CNSC, quien debía ser nombrada en período de prueba y, posteriormente, en propiedad, accediendo así a los derechos propios de la carrera administrativa.
Sostuvo que correspondía a la demandante demostrar que los motivos contenidos en la Resolución No. 3705 de 2018, así como en el oficio No. 1206-GTH del 11 de enero de 2019, eran ilegales o carecían de una motivación real; sin embargo, al analizar las circunstancias fácticas que rodearon la terminación de su nombramiento, no se evidenció ilegalidad alguna. 6 Respecto a la estabilidad laboral reforzada, precisó que esta no implica una protección absoluta ni automática, y que no resulta aplicable cuando la desvinculación tiene como finalidad permitir el ingreso de una persona que superó el concurso de méritos.
Explicó que, de conformidad con el artículo 23 de la Ley 909 de 2004, el sistema de mérito permite el nombramiento en provisionalidad como figura transitoria, aplicable únicamente cuando no es posible suplir la vacante con un concursante elegible, y que dicho nombramiento otorga únicamente una estabilidad relativa. Aclaró que la condición de salud alegada por la demandante tampoco le otorga un blindaje absoluto frente a la desvinculación cuando existe una justa causa, como ocurre cuando se requiere proveer el cargo con una persona que superó el concurso de méritos.
Agregó que la entidad demandada ofertó la totalidad de los cargos provistos en provisionalidad, incluido el empleo de Auxiliar Área de la Salud, Código 412, Grado 19, con un total de noventa y dos (92) vacantes, identificadas bajo el código OPEC No. 32381, para ser provistas mediante lista de elegibles conformada por la CNSC. Dicha lista, según la Resolución No. CNSC 20182110174315 del 5 de diciembre de 2018, estuvo compuesta por 126 personas para cubrir las 92 vacantes.
Concluyó que no se evidenció discriminación negativa alguna en el desarrollo o terminación de la relación laboral de la actora, y que, por el contrario, existió una justa causa para dejar sin efecto la estabilidad relativa alegada, en atención a la prevalencia de los derechos derivados del sistema de carrera administrativa adquiridos por la persona que superó el concurso, lo cual hacía necesaria la declaratoria de insubsistencia del nombramiento de la demandante, en consonancia con los principios constitucionales que rigen la función pública. igualmente, indicó que la señora Dahiana Alexandra Naranjo García tuvo la oportunidad de participar en el concurso de méritos convocado por la CNSC, en igualdad de condiciones con los demás aspirantes.
Afirmó que no se demostró que la entidad hubiera impedido su participación o ejercido actos discriminatorios en su contra, por cuanto la decisión de participar o no en el concurso fue de exclusiva responsabilidad de la interesada, y, en caso de inconformidad con los puntajes o criterios de evaluación, contaba con mecanismos para controvertir las decisiones mediante los recursos previstos por la entidad encargada del proceso.
Concluyó que no existían elementos de juicio que permitieran acreditar que la declaratoria de insubsistencia obedeciera a motivos distintos del cumplimiento del deber legal de nombrar y posesionar a quien superó el concurso de méritos convocado por la CNSC, motivo por el cual se desestimó el cargo formulado y, en consecuencia, se negaron las pretensiones de la demanda. 1.3.
Recurso de apelación La parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando que fuera revocada y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. Sostuvo que el acto administrativo contenido en la Resolución No. 3705 del 26 de diciembre de 2018, mediante la cual se declaró la insubsistencia de la demandante, indicó que, una vez cumplidas todas las etapas del proceso de selección, la Comisión Nacional del Servicio Civil expidió el acto administrativo No. 20182110171395 del 5 de diciembre de 2018, por medio del cual se conformaron las listas de elegibles para proveer los empleos de carrera del Hospital Federico Lleras Acosta de Ibagué, Tolima – E.S.E., convocados a través de la Convocatoria No. 426 de 2016, conforme con lo dispuesto en el Acuerdo No. 20161000001276 7 del 28 de julio de 2016.
Señaló que dentro de esos empleos se incluyó el cargo de Auxiliar Área Salud, Código 412, Grado 19, ocupado por la demandante, omitiéndose la advertencia prevista en el Decreto 648 de 2017 y desconociéndose lo dispuesto en el parágrafo segundo del artículo 2.2.5.3.2 del Decreto 1083 de 2015, en relación con la protección especial por su condición de madre cabeza de familia y su situación de debilidad manifiesta, lo cual le otorgaba estabilidad laboral reforzada.
Afirmó que lo anterior constituyó una vulneración del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, que garantiza a todas las personas el derecho a recibir igual trato y protección por parte de las autoridades, y a gozar de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin discriminación alguna. Explicó que este derecho fundamental tiene una doble dimensión: una positiva, que exige trato equivalente a quienes se hallan en condiciones similares, y una negativa, que permite trato diferenciado cuando las personas se encuentran en situaciones dispares.
Citó la Sentencia C-241 de 2014, en la cual se desarrollan estos criterios, resaltando que, en este caso, se debió aplicar una protección reforzada, reubicando a la demandante en lugar de desvincularla, en aras de garantizar sus derechos fundamentales y los de su núcleo familiar. Afirmó que esta situación no fue prevista por la Agente Especial Interventora del Hospital Federico Lleras Acosta, lo que evidencia una ostensible desviación de poder, pues el ejercicio de las facultades discrecionales debe realizarse dentro del marco legal.
Refirió que el uso del poder administrativo para fines contrarios al ordenamiento jurídico configura desviación de poder, vicio oculto y falsa motivación, como ocurrió con la expedición de la Resolución No. 3705 del 26 de diciembre de 2018, aun cuando se sustentó en el resultado del concurso de méritos. Agregó que no se tuvo en cuenta que, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los servidores vinculados en provisionalidad gozan de una estabilidad relativa y solo pueden ser desvinculados para proveer el cargo a través de concurso, siempre que se respete la situación concreta del trabajador y se garantice el principio de proporcionalidad.
En este caso, la entidad ignoró el vínculo laboral de vieja data de la demandante. Indicó que la señora Dahiana Alexandra Naranjo García fue desvinculada del cargo de Auxiliar Área Salud, código 412, grado 19, mediante Resolución No. 3705 del 26 de diciembre de 2018, la cual le fue notificada por Oficio No. 1206 del 11 de enero de 2019, y cuya ejecución tuvo lugar el 14 de enero de 2019.
Señaló que dicha desvinculación se produjo con grave desviación de poder y vicio oculto. Anotó que, si bien la Comisión Nacional del Servicio Civil convocó el concurso público para la provisión de 243 empleos en vacancia del Hospital Federico Lleras Acosta mediante la Convocatoria No. 426 de 2016, no debió incluirse el cargo ocupado por la demandante, en razón de su condición de madre cabeza de familia y por la debilidad manifiesta que le otorgaba estabilidad laboral reforzada.
A pesar de que se encontraba reubicada y desempeñaba sus funciones de manera adecuada, se desconocieron estas circunstancias, vulnerándose sus derechos fundamentales, entre ellos el artículo 53 de la Constitución, conforme lo reiteró la Corte Constitucional en sentencia de Sala Plena del 13 de agosto de 1992. Reiteró que la Resolución No. 3705 del 26 de diciembre de 2018 fue expedida con protuberante desviación de poder, aun cuando se sustentó en el concurso de méritos, ya que no se valoró debidamente la condición de madre cabeza de familia ni la situación de debilidad manifiesta de la demandante, condiciones que fueron advertidas a la Agente Especial Interventora del Hospital, y que constaban en la historia clínica y hoja de vida de la actora, como se acreditó en la demanda.
En 8 consecuencia, al desatender dichas circunstancias, se vulneraron sus derechos y los de su familia, situación que el juzgado de primera instancia no tuvo en cuenta al proferir la sentencia apelada. 1.4. Trámite de segunda instancia Mediante auto del 12 de diciembre de 2022, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora.
Las partes guardaron silencio y el agente del Ministerio Público no emitió concepto.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos, así como de las apelaciones de autos susceptibles de apelación. Asimismo, esta Sala se ajustará a lo establecido en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA.
De acuerdo con dicha disposición, se realizará un pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2. Procedibilidad del recurso de apelación De acuerdo con lo establecido en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, son apelables las sentencias de primera instancia, circunstancia que es la que se avizora en el presente caso. 2.3.
Problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si el acto administrativo mediante el cual se declaró la insubsistencia del nombramiento en provisionalidad de la demandante, por la provisión del empleo mediante concurso de méritos, es ilegal por desconocer su estabilidad laboral reforzada, derivada de su condición de salud y de madre cabeza de familia, o si, por el contrario, dicho acto se ajusta al ordenamiento jurídico, como lo concluyó la juez de primera instancia. 2.3.1.
Tesis de la Sala Se confirmará la sentencia de primera instancia en razón a que no prosperan los cargos elevados en el recurso de alzada por el demandante, pues en el expediente no obra prueba alguna que demuestre que la declaratoria de insubsistencia en el cargo de Auxiliar Área Salud, Código 412 de Grado 19, se haya emitido con desviación de poder, sino que, por el contrario, se trató del fiel cumplimiento de un deber legal por parte de la administración, tal como acertadamente determinó la juez de instancia. Además, la demandante no acreditó estar amparada por una estabilidad laboral reforzada que prevaleciera sobre los derechos de carrera administrativa de la funcionaria que fue nombrada en su reemplazo, quien superó un concurso público 9 y se encontraba legalmente habilitada para ocupar el cargo mediante periodo de prueba, en cumplimiento del principio constitucional de mérito.
La estabilidad laboral reforzada es una garantía constitucional aplicable únicamente a determinados grupos vulnerables, como madres cabeza de familia, personas con discapacidad o enfermedades catastróficas, entre otros, cuya existencia no fue acreditada en el presente caso, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional.
Finalmente, la remoción de la demandante obedece a la aplicación legítima de la carrera administrativa, cuyo ingreso y permanencia se basan exclusivamente en el mérito, descartándose así cualquier actuación arbitraria, oculta o abusiva por parte de la administración. 2.4. Análisis de la Sala 2.4.1. Sobre la carrera administrativa, el mérito y la provisionalidad El artículo 125 de la Constitución Política establece que los empleos públicos deben ser de carrera, salvo las excepciones legales, y que su provisión debe realizarse mediante concursos públicos fundados en el principio del mérito.
Este principio, desarrollado por la jurisprudencia constitucional (entre otras: sentencias C-503/2020 y C-172/2021), garantiza que el ingreso y permanencia en la función pública se basen en las capacidades y calidades de los aspirantes, evitando prácticas clientelistas y promoviendo la transparencia y la eficiencia administrativa. La Ley 909 de 2004, en concordancia con la norma constitucional, define la carrera administrativa como un sistema técnico de administración del personal, cuyo ingreso, permanencia y ascenso se rige por el mérito (arts. 27 y 29).
La provisión definitiva de los empleos debe realizarse mediante concursos abiertos, organizados preferentemente por la Comisión Nacional del Servicio Civil. En cuanto a la provisión transitoria, el Decreto 1083 de 2015 (art. 2.2.5.3.1) permite el nombramiento provisional cuando exista vacancia definitiva, mientras se adelanta el proceso de selección. Esta figura no otorga estabilidad plena, pero sí una estabilidad laboral intermedia que exige que su desvinculación sea motivada mediante acto administrativo debidamente fundamentado, en aplicación del principio de legalidad y del debido proceso (art. 2.2.5.3.4 del mismo decreto).
Tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han reiterado la necesidad de motivar el retiro de los empleados provisionales. En la sentencia SU-054 de 2015, la Corte indicó que esta motivación garantiza los derechos de defensa y acceso a la administración de justicia. Por su parte, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 23 de septiembre de 2010 (exp. 25000-23-25-000- 2005-01341-02), precisó que el retiro debe estar fundado en causales legales y efectuarse mediante acto motivado, incluso para quienes fueron vinculados en provisionalidad con anterioridad a la Ley 909 de 2004.
En consecuencia, el retiro de un servidor en provisionalidad en cargo de carrera no puede hacerse de forma arbitraria ni discrecional, sino conforme a causales previamente establecidas (art. 41, Ley 909 de 2004) y con la debida motivación, lo que asegura la sujeción al principio del mérito y la protección de sus garantías constitucionales. 2.4.2.
Caso concreto 10 En el presente asunto se estableció que, mediante la Resolución No. 1150 del 5 de diciembre de 2011, el Hospital Federico Lleras Acosta E.S.E. de Ibagué nombró en provisionalidad a la señora Dahiana Alexandra Naranjo García para desempeñar el cargo de Auxiliar Área Salud, Código 412, Grado 06, de la planta globalizada, del cual tomó posesión el 12 de diciembre de 2011.2 Posteriormente, a través de la Resolución No. 0855 del 8 de junio de 2012, se prorrogó su nombramiento en el cargo de Auxiliar Área Salud, Código 412, Grado 19, de la misma planta globalizada, cargo que asumió el 12 de junio de 2012.3 El 12 de octubre de 2014, la señora Dahiana Alexandra Naranjo García sufrió un accidente laboral que comprometió su cadera y rodilla derecha.
En la historia clínica obrante en el expediente se registra como diagnóstico “discopatía secundaria a hernia discal” 4. Por recomendación del médico tratante, fue reubicada laboralmente en abril de 2017. 5 Mediante la Resolución No. CNSC-20182110174315 del 5 de diciembre de 2018, la Comisión Nacional del Servicio Civil conformó y adoptó la lista de elegibles para proveer 92 vacantes del empleo de carrera identificado con el código OPEC No. 32381, denominado Auxiliar Área Salud, Código 412, Grado 19.6 Así mismo, mediante la Resolución No. CNSC-20182110162515 del 4 de diciembre de 2018, conformó y adoptó la lista de elegibles para proveer 11 vacantes del mismo empleo, identificado con el código OPEC No. 32380.7 En virtud de lo anterior, a través de la Resolución No. 3705 del 26 de diciembre de 2018, el Hospital Federico Lleras Acosta E.S.E. de Ibagué nombró en período de prueba, por seis (6) meses, a la señora Mayra Alejandra Guerrero Coronado en el cargo de Auxiliar Área Salud, Código 412, Grado 19, dado que figuraba en el puesto 61 de la lista de elegibles adoptada mediante la Resolución No. CNSC- 20182110174315.
En consecuencia, en el numeral tercero de dicha resolución, se declaró insubsistente el nombramiento provisional de la señora Dahiana Alexandra Naranjo García, quien venía desempeñando ese cargo.8 Por intermedio del Oficio No. 1206-GTH del 11 de enero de 2019, se comunicó a la señora Naranjo García el contenido de la Resolución No. 3705 del 26 de diciembre de 2018, mediante la cual fue declarada insubsistente en el cargo de Auxiliar Área Salud, Código 412, Grado 19, a partir del 14 de enero de 2019.9 El 9 de enero de 2019, a la señora Dahiana Alexandra Naranjo García le fue otorgada una incapacidad médica por enfermedad general por un período de cinco (5) días, la cual finalizó el 13 de enero del mismo año.10 2 SAMAI, expediente digital (índice 4), documento 2_ED_ONEDRIVE_1_2510202(.zip) NroActua 4, archivo 001.
CUADERNO PRINCIPAL, páginas 30-31. 3 SAMAI, expediente digital (índice 4), documento 2_ED_ONEDRIVE_1_2510202(.zip) NroActua 4, archivo 003. ContestacionDemanda, páginas 41-43. 4 SAMAI, expediente digital (índice 4), documento 2_ED_ONEDRIVE_1_2510202(.zip) NroActua 4, archivo 001. CUADERNO PRINCIPAL, páginas 37-47. 5 SAMAI, expediente digital (índice 4), documento 2_ED_ONEDRIVE_1_2510202(.zip) NroActua 4, archivo 001.
CUADERNO PRINCIPAL, página 34. 6 SAMAI, expediente digital (índice 4), documento 2_ED_ONEDRIVE_1_2510202(.zip) NroActua 4, archivo 003.Constetaciondemanda, páginas 269-273. 7 SAMAI, expediente digital (índice 4), documento 2_ED_ONEDRIVE_1_2510202(.zip) NroActua 4, archivo 003.Constetaciondemanda, páginas 265-268. 8 SAMAI, expediente digital (índice 4), documento 2_ED_ONEDRIVE_1_2510202(.zip) NroActua 4, archivo 001.
CUADERNO PRINCIPAL, páginas 23-25. 9 SAMAI, expediente digital (índice 4), documento 2_ED_ONEDRIVE_1_2510202(.zip) NroActua 4, archivo 001. CUADERNO PRINCIPAL, página 22. 10 SAMAI, expediente digital (índice 4), documento 2_ED_ONEDRIVE_1_2510202(.zip) NroActua 4, archivo 001. CUADERNO PRINCIPAL, página 114. 11 Así mismo, en declaración extrajuicio rendida ante la Notaría Octava del Círculo de Ibagué, la señora Naranjo García manifestó ser madre cabeza de familia y responsable del cuidado y protección del menor Samuel Santiago Trujillo Naranjo y del joven Juan Esteban Trujillo Naranjo, este último mayor de edad.11 En el registro civil de nacimiento de Samuel Santiago Trujillo Naranjo consta que la señora Dahiana Alexandra Naranjo García es su madre y el señor Jorge Adalbert Trujillo González su padre.12 El extremo demandante sostiene que la actora ostentaba una condición especial, al encontrarse en situación de incapacidad médica y debilidad manifiesta, circunstancias que -a su juicio- le otorgaban una estabilidad laboral reforzada, conforme a los lineamientos jurisprudenciales establecidos para los sujetos de especial protección constitucional que desempeñan cargos en provisionalidad.
En ese sentido, aduce que la Resolución No. 3705 del 26 de diciembre de 2018 fue expedida con desviación de poder. Asimismo, argumenta que su condición de madre cabeza de familia también le confería un fuero de estabilidad laboral reforzada que no fue tenida en cuenta en los actos demandados. Así las cosas, como lo preciso la primera instancia, se considera que los actos administrativos acusados, mediante los cuales se dispuso el retiro del servicio de la demandante, se sustentaron en el cumplimiento de un deber legal por parte del Hospital demandado, consistente en nombrar a la persona que había superado el concurso de méritos convocado por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
La estabilidad laboral reforzada es una garantía de rango constitucional otorgada a ciertos grupos en condición de vulnerabilidad, con el fin de protegerlos frente al riesgo de perder su empleo o trabajo. El Consejo de Estado, en sentencia del 18 de noviembre de 2021, Exp. 0850-17, señaló: “La figura de la estabilidad laboral reforzada consiste en una protección constitucional del derecho fundamental al trabajo que implica restricciones superiores para variar las condiciones laborales o desvincular a las personas que por encontrarse en una situación de debilidad manifiesta, requieren un tratamiento a través de acciones afirmativas concretadas en prohibiciones para el empleador, ello tendiente a garantizar la igualdad material de un sujeto vulnerable en términos de permanencia del vínculo contractual de trabajo o de la relación legal y reglamentaria según sea el caso.” En consecuencia, los servidores públicos vinculados en provisionalidad en cargos de carrera administrativa gozan de una estabilidad relativa o intermedia, lo cual implica que su retiro debe sustentarse en una causa legal, debidamente expresada en el acto administrativo que disponga su desvinculación. Es decir, se exige la motivación del acto.
Una de esas causas legales es la provisión del cargo por quien haya superado el concurso de méritos e integrado la lista de elegibles, siendo nombrado en período de prueba. En tal evento, la estabilidad del funcionario provisional cede ante el mejor derecho de quien accede mediante el principio constitucional del mérito. 11 SAMAI, expediente digital (índice 4), documento 2_ED_ONEDRIVE_1_2510202(.zip) NroActua 4, archivo 001.
CUADERNO PRINCIPAL, página 116. 12 SAMAI, expediente digital (índice 4), documento 2_ED_ONEDRIVE_1_2510202(.zip) NroActua 4, archivo 001. CUADERNO PRINCIPAL, página 115. 12 No obstante, entre los empleados provisionales pueden encontrarse personas en condiciones especiales de protección, como es el caso de las madres cabeza de familia, quienes gozan de medidas reforzadas de estabilidad laboral en atención a su situación de vulnerabilidad.
Así, aunque los servidores nombrados en provisionalidad pueden ser retirados para dar paso al nombramiento de quienes han accedido mediante concurso de méritos, ello no exime a la administración del deber de aplicar un trato preferencial, como medida de acción afirmativa, en los términos que establece la jurisprudencia y la normativa vigente, sin perjuicio de los derechos del concursante con mejor derecho.
En ese sentido, la Ley 82 de 1993, modificada por la Ley 1232 de 2008, define a la madre cabeza de familia como: “… quien siendo soltera o casada, tenga bajo su cargo, económica o socialmente, en forma permanente, hijos menores propios u otras personas incapaces o incapacitadas para trabajar, ya sea por ausencia permanente o incapacidad física, sensorial, síquica o moral del cónyuge o compañero permanente o deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros del núcleo familiar.” La Corte Constitucional, en la Sentencia SU-388 de 2005, precisó que no toda mujer puede ser considerada como madre cabeza de familia por el solo hecho de estar a cargo de la dirección del hogar.
Para que una persona ostente dicha calidad, deben cumplirse los siguientes requisitos: i) que tenga a su cargo la responsabilidad de hijos menores o de otras personas incapacitadas para trabajar; ii) que dicha responsabilidad sea de carácter permanente; iii) que exista ausencia permanente o abandono del hogar por parte del otro progenitor, acompañado del incumplimiento de sus deberes como padre; iv) o, en su defecto, que el otro progenitor no asuma la responsabilidad correspondiente por causas justificadas, tales como incapacidad física, sensorial, psíquica o mental, o por fallecimiento; v) finalmente, que exista una deficiencia sustancial de ayuda por parte de los demás miembros del núcleo familiar, lo cual implica que la madre tenga la responsabilidad exclusiva de sostener el hogar.
En el presente caso, del análisis del material probatorio no se advierte acreditada la calidad de madre cabeza de familia. Si bien obra copia del registro civil del hijo menor de la demandante y una manifestación de ella en ese sentido, no se allegaron pruebas que demostraran aspectos esenciales como la ausencia o falta de responsabilidad del padre, la dependencia económica exclusiva del menor, la inexistencia de alternativas económicas, o la falta sustancial de ayuda de los demás miembros de la familia.
Conforme al artículo 167 del Código General del Proceso, incumbe a las partes probar los hechos en que fundamentan sus pretensiones. Por tanto, si la parte demandante pretendía ser destinataria de una protección constitucional reforzada derivada de su condición de madre cabeza de familia, le correspondía acreditar los presupuestos exigidos por la jurisprudencia constitucional, circunstancia que no fue debidamente demostrada en el proceso. 13 Por el contrario, está plenamente demostrado que el acto de retiro de la accionante se fundamentó en una causa legal, dado que se efectuó como consecuencia del nombramiento en periodo de prueba de una persona incluida en la lista de elegibles, obtenida tras un concurso de méritos.
Esta persona tenía derecho a ser nombrada en periodo de prueba, haciendo efectivos los principios de la carrera administrativa, los cuales exigen que el ingreso y la permanencia en los cargos de carrera se basen exclusivamente en el mérito. Lo anterior descarta cualquier uso encubierto, arbitrario o abusivo de la facultad de remoción respecto de los servidores bajo la dependencia de la entidad.
Adicionalmente, se resalta que la terminación del vínculo laboral de un empleado que ocupa en provisionalidad un cargo de carrera, debido a que la plaza correspondiente debe ser provista por quien superó todas las etapas de un concurso de méritos, no desconoce los derechos del provisional, toda vez que la estabilidad relativa o intermedia que se ha reconocido a esta categoría de servidores cede ante el mejor derecho de quienes participaron en un concurso público y, al culminar este, integraron una lista de elegibles.
En ese sentido, se recuerda que la estabilidad laboral reforzada que alega la demandante ha sido desarrollada a favor de las personas nombradas en provisionalidad, como una forma de estabilidad relativa, y únicamente en los términos establecidos en el artículo 2.2.5.3.2 del Decreto 1083 de 2015. Conforme a dicha disposición, la administración debe adoptar medidas afirmativas consistentes en desvincular en último lugar a estos servidores cuando procedan nombramientos en carrera por concurso de méritos y el número de aspirantes en la lista de elegibles sea inferior al de vacantes.
Además, debe procurar su reubicación, si ello es posible, en otros empleos vacantes de la misma categoría o de una superior, siempre que acrediten padecer una enfermedad catastrófica o discapacidad, ostenten la condición de padre o madre cabeza de familia, sean pre- pensionados o cuenten con fuero sindical. Sin embargo, se reitera que esta estabilidad relativa no equivale a la de un empleado en carrera que ostenta un mejor derecho con fundamento en el principio constitucional del mérito.
No resulta de recibo para la Sala el argumento de la parte recurrente, según el cual su cargo no podía ser sometido a concurso en razón de sus padecimientos de salud, toda vez que, si bien en su momento dichos padecimientos fueron considerados para efectos de una reubicación laboral, no obra en el expediente prueba que acredite que la demandante padezca una enfermedad catastrófica o que tenga una discapacidad calificada conforme a los parámetros legales vigentes.
Además, si bien con la historia clínica se acreditó que durante la relación laboral la actora recibió varias incapacidades médicas por enfermedad general, incluida la última otorgada el 9 de enero de 2019 por cinco (5) días —hasta el 13 de enero de 2019—, lo cierto es que la entidad respetó dicha incapacidad, pues la remoción del cargo se hizo efectiva a partir del 14 de enero de 2019, una vez finalizado el periodo de incapacidad.
Por tanto, no cumple con los requisitos exigidos para que la administración estuviera obligada a adoptarle medidas de protección especiales frente al proceso de provisión de cargos mediante concurso de méritos. Además, la pretensión de sustraer su cargo de dicho proceso no se compadece con las finalidades de la carrera administrativa ni con el principio constitucional de la meritocracia, que exige que el acceso y la permanencia en los empleos públicos se realicen exclusivamente con base en procesos objetivos y transparentes de selección, dirigidos a garantizar que quienes acceden a dichos cargos sean las personas más idóneas. 14 Para reforzar lo anteriormente expuesto, se reitera lo señalado por la Corte Constitucional13 en sentencia de unificación: “Los servidores en provisionalidad, tal como reiteradamente lo ha expuesto esta Corporación, gozan de una estabilidad relativa, en la medida en que sólo pueden ser desvinculados para proveer el cargo que ocupan con una persona de carrera, tal como ocurrió en el caso en estudio o por razones objetivas que deben ser claramente expuestas en el acto de desvinculación. En consecuencia, la terminación de una vinculación en provisionalidad porque la plaza respectiva debe ser provista con una persona que ganó el concurso, no desconoce los derechos de esta clase de funcionarios, pues precisamente la estabilidad relativa que se le ha reconocido a quienes están vinculados bajo esta modalidad, cede frente al mejor derecho que tienen las personas que ganaron un concurso público de méritos ( )” (Subrayado y negrilla de la Sala).
En consecuencia, se concluye que no tienen vocación de prosperidad los cargos formulados en el recurso de alzada por la parte demandante, por cuanto, como ya se indicó, no se probó dentro del expediente que la declaratoria de insubsistencia de la señora Dahiana Alexandra Naranjo García, en el cargo de Auxiliar Área Salud, Código 412, Grado 19, obedeciera a una desviación de poder.
Por el contrario, se demostró que respondió al cumplimiento de un deber legal por parte de la administración. Ahora bien, en gracia de discusión, si se admitiera que alguna de las condiciones de estabilidad alegadas por la actora hubiera sido probada, debe precisarse que el Hospital Federico Lleras Acosta ofertó la totalidad de los cargos que se encontraban provistos por trabajadores en condición de provisionalidad dentro de su planta de personal.
Para el cargo de Auxiliar Área Salud, Código 412, Grado 19, se reportaron un total de 92 vacantes, correspondientes al empleo con código OPEC No. 32381. Respecto a este cargo, mediante Resolución CNSC-20182110174315 del 5 de diciembre de 2018, la Comisión Nacional del Servicio Civil conformó y adoptó la lista de elegibles, integrada por 126 personas, para proveer las 92 vacantes disponibles en el empleo de carrera administrativa.
En suma, los actos administrativos demandados conservan íntegra la presunción de legalidad con la que fueron investidos al momento de su expedición, dado que se profirieron dentro del marco de las competencias legales y reglamentarias que posee la administración en materia de provisión de empleos de carrera administrativa. 2.4.3. Decisión de segunda instancia Dado que los cargos de la apelación no prosperaron, se confirmará la sentencia de primera instancia. 2.5.
Condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del CPACA, que trata sobre la condena en costas, establece lo siguiente: 13 Sentencia SU-446-11. Referencia: expedientes T-2.643.464 (Acumulados), Acción de Tutela de Nelson Triana Cárdenas y otros, en contra de la Comisión Nacional de la Carrera de la Fiscalía General de la Nación, Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub;
Sentencia del 26 de mayo de 2011, Tema: Sistema de carrera administrativa -Importancia como pilar fundamental de Estado. 15 “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Pues bien, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia. Aunque el recurso de apelación es contrario a los intereses del recurrente, no existen pruebas en el expediente que respalden su causación en esta etapa del proceso.
Además, la contraparte no intervino en esta instancia, lo que evidencia que tampoco hay causación de agencias en derecho. En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia el 29 de agosto de 2022 por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, remitir las diligencias al Juzgado de origen, realizando las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala de la fecha. Los magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx