TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Mag. Ponente: John Libardo Andrade Flórez Ibagué – Tolima, quince (15) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación Nº.: 73001-33-33-008-2018-00385-01 Medio de Control: SIMPLE NULIDAD Demandante: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Demandado: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Vinculado: NICOLÁS MAURICIO DÍAZ GÓMEZ Tema: Designación intermediario de seguros I. ASUNTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte vinculada contra la sentencia del 07 de mayo de 2021, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que accedió a las pretensiones de la demanda, no observándose nulidad alguna que invalide lo actuado dentro del presente medio de control de Simple Nulidad, promovido por la PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ en contra de la PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ, siendo vinculados NICOLÁS MAURICIO DÍAZ GÓMEZ y el MUNICIPIO DE IBAGUÉ. II.
ANTECEDENTES La PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ, mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de Simple Nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó demanda con la finalidad de obtener, a través de sentencia judicial, un pronunciamiento favorable respecto de las siguientes: 1.
DECLARACIONES Y CONDENAS1 Que se declare la nulidad de la Resolución No. 019 del 19 de enero de 2018, emitida por la Personería Municipal de Ibagué, por medio de la cual esta entidad designó al señor Nicolás Mauricio Díaz Gómez como intermediario de seguros, para que actuara como agente asegurador, calidad que tendría hasta el 29 de junio de 2018. 2.
HECHOS 2 Como sustento fáctico de la pretensión de nulidad elevada, el apoderado de la parte actora refirió que el Personero Municipal de Ibagué, el 19 de enero de 2018, emitió la Resolución No. 019 de esa misma fecha, a través de la que se designó a un particular como intermediario de seguros, sin que se hubiera cumplido con el trámite para ello, inobservándose lo establecido en el Decreto 1082 del 2015. 1 Folios 15 y 16 del documento EXPEDIENTE UNIFICADO 73001333300820180038501. 2 Folios 16 a 21 del documento EXPEDIENTE UNIFICADO 73001333300820180038501.
Medio de Control: SIMPLE NULIDAD Demandante: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Demandado: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Y OTRO Radicación: 73001-33-33-008-2018-00385-01 Interno: 515/2021 Mencionó cuál era la posición de Colombia Compra Eficiente respecto de la modalidad de selección respecto de la intermediación de seguros, agregando que esta actividad ha contado con una reglamentación específica.
Señaló que en la comisión, honorarios y prestación que se causen en favor de los asesores de seguros los asumían las aseguradoras que contratara la entidad y no la Personería, precisando que la remuneración del corredor estaba incluida en la prima que cobraban aquéllas en virtud de las pólizas que expidieran, toda vez que las comisiones eran un porcentaje de estas, quienes también fijaban las comisiones, formas de pago y otras condiciones al respecto, agregando que la agencia de seguros actuaba a favor de la entidad aseguradora con la que se hubiere suscrito el convenio, pero que aún ello no era motivo para no cumplir con las normas de contratación estatal.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 El profesional del derecho expresó que se violaban las normas contenidas en los artículos 2.2.1.2.1.3.1. a 2.2.1.2.1.3.7. del decreto 1082 de 2015, que reglamentan el concurso de méritos, así como la Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, la Ley 1474 de 2011, el Decreto 019 de 2012, el Decreto 1082 de 2015 y demás leyes civiles y comerciales sobre esa modalidad de elección de contratistas.
En cuando al concepto de violación, puso de presente que es obligación surtir un concurso de méritos para contratar un intermediario de seguros, motivo por el que el acto acusado presentaba elementos estructurales que le permitían seguir en el mundo jurídico, arguyendo que la designación del señor Nicolás Mauricio Díaz Gómez se debió surtir mediante tal modalidad de selección y no de forma discrecional, puesto que la entidad no contaba con facultad para ello.
Formuló como cargo único el denominado desconocimiento de normas jurídicas superiores al momento de expedir la Resolución 019 de fecha 19 de enero de 2018, para lo cual hizo alusión a los elementos esenciales del acto administrativo, explicando cuándo se da la ilegalidad en cuanto al objeto y la violación de la ley.
4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
4.1. NICOLÁS MAURICIO DÍAZ GÓMEZ Según se indicó en la constancia secretarial de fecha 14 de mayo de 2019, del Juzgado de Instancia, obrante a folio 64 del documento EXPEDIENTE UNIFICADO 73001333300820180038501, la contestación allegada por el vinculado fue extemporánea. 4.2 PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ La Personería Municipal de Ibagué no contestó la demanda del asunto de la referencia, según lo anotado en la constancia secretarial de fecha 14 de mayo de 2019, del Juzgado de Instancia, visible a folio 64 del documento EXPEDIENTE UNIFICADO 73001333300820180038501. 3 Folios 23 a 26 del documento EXPEDIENTE UNIFICADO 73001333300820180038501.
Medio de Control: SIMPLE NULIDAD Demandante: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Demandado: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Y OTRO Radicación: 73001-33-33-008-2018-00385-01 Interno: 515/2021 4.3 MUNICIPIO DE IBAGUÉ4 La apoderada del municipio de Ibagué, en el escrito de contestación de demanda, expresó que se oponía a las declaraciones y condenas invocadas por la parte demandante respecto del ente territorial, toda vez que las mismas no contaban con sustento de hecho y de derecho.
En cuanto a los hechos, calificó que era cierto el primero; frente al hecho segundo, que no era cierto que el acto administrativo así lo señalara, que no le constaba el tercero y que no eran hechos del cuarto al sexto. Como fundamentos fácticos y jurídicos, sostuvo que el municipio no tenía interés en las resultas del proceso, debido a que este estaba relacionado con un acto propio de la entidad accionante, abordando lo concerniente a la capacidad para ser parte, la legitimación en la causa, alegando que había ausencia de esta en el sentido material.
Propuso como excepciones la FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL y la EXCEPCIÓN GENÉRICA. 5. SENTENCIA RECURRIDA5 El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, mediante sentencia proferida el 07 de mayo de 2021, resolvió: “PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución 019 de fecha 19 de enero de 2018, expedida por la Personería Municipal de Ibagué, “Por medio de la cual se hace la designación de un intermediario de seguros”, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia.
TERCERO: SIN COSTAS de primera instancia CUARTO: Una vez en firme esta sentencia, archívese el expediente dejando las constancias de rigor en el sistema de información judicial.” Para adoptar la anterior decisión, el Juzgado de primera instancia determinó como problema jurídico del asunto, si el acto acusado, que designó un intermediario de seguros en la Personería Municipal de Ibagué, estaba viciado de nulidad por violar de forma directa la Ley de contratación estatal, toda vez que no se adelantó concurso de méritos para la elección de aquél. Para dar respuesta al anterior planteamiento, se abordó lo relativo a la naturaleza jurídica de las personerías municipales, a la contratación de las entidades estatales y la obligación de tener un manual de contratación, las modalidades de contratación, especialmente el concurso de méritos; los elementos esenciales del contrato estatal, el deber de asegurar los bienes y los intermediarios de seguros.
Continuó relacionando los hechos relevantes, trascribió el acto acusado y, sobre el caso en cuestión, sostuvo que, aunque las normas que pretendieron regular la intermediación de seguros fueron derogadas, ello no significaba que se pudiera omitir lo dispuesto en el Estatuto General de Contratación para la 4 Folios 80 a 84 del documento EXPEDIENTE UNIFICADO 73001333300820180038501. 5 Folios 123 a 139 del documento EXPEDIENTE UNIFICADO 73001333300820180038501.
Medio de Control: SIMPLE NULIDAD Demandante: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Demandado: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Y OTRO Radicación: 73001-33-33-008-2018-00385-01 Interno: 515/2021 vinculación de aquellos, tal como se había realizado por el Personero encargado de Ibagué, puesto que el intermediario debió adquirir la calidad de contratista.
Sobre lo manifestado por la apoderada del señor Nicolás Mauricio Díaz Gómez, precisó que, aunque la remuneración del intermediario no fuera cancelada con el presupuesto de la entidad, ello no daba lugar a que no se celebrara un contrato estatal, puesto que el pago estaba implícito en la propuesta que presenta la compañía aseguradora con la que se toma el seguro, por lo que se asume entonces con recursos públicos, agregando que lo pretendido por la entidad era contar con un intermediario de seguros y no con una simple asesoría. Por último, sostuvo que no era posible indicar la modalidad de selección a desarrollarse, debido a la autonomía de la voluntad de la entidad, pero que a su juicio sería el concurso de méritos y, finalizó aduciendo la poca argumentación expuesta en la demanda sobre la violación en que incurría el acto demandado y los antecedentes de este no haciendo alusión al manual de contratación con el que contara la entidad, si lo tenía. 6.
IMPUGNACIÓN6 Inconforme con la anterior decisión, la apoderada del vinculado Nicolás Mauricio Díaz Gómez interpuso recurso de apelación, en el cual arguyó que no era posible juzgar actuaciones con base en una norma que no estaba vigente para el momento en que ocurrieron los hechos, por lo que no había sustento normativo que obligue a que se acude al concurso de méritos para designar un intermediario de seguros ni otra modalidad de selección. Afirmó que la norma que se aducía violada y el concepto de violación no contaban con el principio de legalidad, refiriéndose a la tipicidad, haciendo mención del contrato de méritos, aduciendo que en esta no se cobijó a los intermediarios de seguros, por lo que no se cumplía con los presupuestos para que se acudiera a esta modalidad de selección, por no tratarse de un proyecto de consultoría, resaltando que esa actividad no conllevaba la prestación de un servicio directo para la entidad, así como tampoco creaba obligaciones para la Personería. Se refirió al carácter técnico aludido en la sentencia de primera instancia, lo cual no siempre implicaba una consultoría, para luego pedir que se revocaran los artículos primero y segundo de aquélla, para en su lugar decretar la legalidad del acto demandado.
III. TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN Mediante auto del 02 de agosto de 2021, por reunir los requisitos legales, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la apoderada del vinculado Nicolás Mauricio Díaz Gómez contra la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo de Ibagué, el 07 de mayo de 2021. En los términos de lo dispuesto en el artículo 247 del C.P.A.C.A., modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se advierte que desde la notificación del auto 6 Folios 144 a 149 del documento EXPEDIENTE UNIFICADO 73001333300820180038501.
Medio de Control: SIMPLE NULIDAD Demandante: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Demandado: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Y OTRO Radicación: 73001-33-33-008-2018-00385-01 Interno: 515/2021 que concede la apelación y hasta la ejecutoria de la providencia que admitió el respectivo recurso, guardaron silencio. De igual manera, de acuerdo con la constancia secretarial de ingreso para decisión de fondo de fecha 23 de agosto de 2021, la providencia del 02 de agosto de 2021, que admitió el recurso de apelación interpuesto, fue notificada al agente del Ministerio Público el 10 de agosto de 2021, quien guardó silencio dentro del término concedido para rendir concepto.
Encontrándose el proceso en estado de decidir, a ello se procede, para lo cual se hacen las siguientes, IV. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Conforme al artículo 153 del C.P.A.C.A., esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación formulado por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué el 07 de mayo de 2021, en la que se declaró la nulidad del acto acusado.
2. ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO DE NULIDAD7 “RESOLUCIÓN N° 019 2018 (19 de enero de 2018) POR MEDIO DE LA CUAL SE HACE LA DESIGNACIÓN DE UN INTERMEDIARIO DE SEGUROS EL PERSONERO MUNICIPAL ENCARGADO, En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, y en especial las que le confiere el decreto municipal N° 1000-0319 del 15 de marzo de 2016 y,
CONSIDERANDO
Que de acuerdo con lo señalado en la ley 734 de 2002, es deber de las entidades públicas vigilar y salvaguardar los bienes y valores encomendados a ellas, y se considera falta gravísima, no asegurarlos por su valor real ni hacer las apropiaciones pertinentes. Por lo tanto, para garantizar el adecuado cumplimiento de esta obligación legal, la Personería Municipal de Ibagué, requiere la designación de un intermediario de seguros, con el fin de asesorar a la entidad a cerca de los amparos requeridos por la misma para su buen funcionamiento, así mismo sobre el procedimiento de adquisición y manejo de las pólizas que integran el programa de seguros que se requiere para la protección de sus activos, bienes e intereses patrimoniales.
Es por ello que la Personería Municipal debe contar con una persona idónea que tenga los conocimientos y la experticia en la industria de seguros, para que actúe como asesor en el proceso que se lleve a cabo entre la Personería y la aseguradora prestadora del servicio. 7 Folios 10 y 11 del documento EXPEDIENTE UNIFICADO 73001333300820180038501.
Medio de Control: SIMPLE NULIDAD Demandante: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Demandado: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Y OTRO Radicación: 73001-33-33-008-2018-00385-01 Interno: 515/2021 Que de conformidad en lo dispuesto por el decreto 663 de 1993, en su artículo 41, el cual establece que los agentes de seguros pueden ser personas independientes, que, por sus propios medios, se dedican a la promoción de pólizas de seguros.
De igual forma el agente de seguros, que será designado por la entidad, deberá atender cualquier solicitud y asesoría sobre la materia que requiera la Personería, en aras de prestar el mejor servicio y apoyar en lo concerniente a la misma. El intermediario designado, que actúa como agente asegurador, no será acreedor de recurso alguno por parte de la entidad; su comisión deberá ser asumida por la aseguradora que provea los amparos.
Así las cosas, se solicitó la hoja de vida del señor NICOLAS MAURICIO DIAZ GOMEZ, identificado con la cedula de ciudadanía numero 93.134.089 expedida en el municipio de Espinal – Tolima, quien acredita idoneidad y experiencia en la intermediación como agente de seguros, por consiguiente puede actuar en tal condición. En mérito de lo expuesto, la Personería Municipal de Ibagué, RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO. Designar al señor NICOLAS MAURICIO DIAZ GOMEZ, identificado con la cedula de ciudadanía numero 93.134.089 expedida en el municipio de Espinal – Tolima, en calidad de INTERMEDIARIO DE SEGUROS, de la Personería Municipal de Ibagué, con el fin de que actúe como agente asegurador, para los fines establecidos en la parte considerativa.
ARTÍCULO SEGUNDO. Que esta designación se realiza hasta el día 29 de junio de 2018.
ARTÍCULO TERCERO: La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición.
ARTÍCULO CUARTO. Contra la presente no procede recurso alguno. (…)”
3. PROBLEMA JURÍDICO En el presente asunto consiste en establecer si, la decisión adoptada por el A Quo se encuentra ajustada a derecho, al haber declarado la nulidad de la Resolución No. 019 del 19 de enero de 2018, o si, por el contrario, el acto demandado no se encuentra incurso en la causal de nulidad invocada, habiendo lugar a recovar aquélla?
4. TESIS DE LA SALA Para esta Corporación no tienen vocación de prosperidad los reparos expuestos en el recurso de alzada por la apoderada del extremo vinculado Nicolás Mauricio Díaz Gómez, puesto que la Personería Municipal de Ibagué no adelantó procedimiento contractual alguno teniente a que se designara un intermediario de seguros, desconociendo las normas jurídicas superiores, razón por la que corresponde confirmar la sentencia recurrida.
Medio de Control: SIMPLE NULIDAD Demandante: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Demandado: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Y OTRO Radicación: 73001-33-33-008-2018-00385-01 Interno: 515/2021 5.
FUNDAMENTOS DE LA TESIS DE LA SALA De la intermediación de seguros Con relación a la figura de intermediación de seguros, como punto de partida, se tiene que el numeral segundo del artículo quinto del Decreto Ley 663 de 1993, "Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración", se determinó que tales serían “los corredores, las agencias y los agentes, cuya función consiste en la realización de las actividades contempladas en el presente Estatuto.” La referida norma, definió igualmente las anteriores calidades en los siguientes términos: “ARTICULO
40. SOCIEDADES CORREDORAS DE SEGUROS. 1. Definición. <Ver Notas del Editor> De acuerdo con el artículo 1347 del Código de Comercio, son corredores de seguros las empresas constituidas o que se constituyan como sociedades comerciales, colectivas o de responsabilidad limitada, cuyo objeto social sea exclusivamente ofrecer seguros, promover su celebración y obtener su renovación a título de intermediarios entre el asegurado y el asegurador.
(…)
ARTICULO 41. AGENTES Y AGENCIAS. 1. Definición. Son agentes colocadores de pólizas de seguros y de títulos de capitalización las personas naturales que promuevan la celebración de contratos de seguro y de capitalización y la renovación de los mismos en relación con una o varias compañías de seguros o sociedades de capitalización. 2.
Alcances de la representación de la agencia. La agencia representa a una o varias compañías de seguros en un determinado territorio, con las facultades mínimas señaladas en este capítulo. (…) 4. Entidades asimiladas a sociedades corredoras de seguros. Se asimilan a las sociedades corredoras de seguros aquellas agencias colocadoras de seguros y de títulos de capitalización que durante el ejercicio anual inmediatamente anterior hubiesen causado, a título de comisiones, una suma igual o superior a ochocientos (800) salarios mínimos mensuales legales vigentes a la fecha del respectivo corte y, en tal virtud, la Superintendencia Bancaria tendrá respecto de ellas las mismas facultades que prevé el numeral 2. del artículo 40 del presente Estatuto en relación con las sociedades corredoras de seguros. 5.
Clases de agentes. Los agentes colocadores de pólizas de seguros y de títulos de capitalización podrán tener el carácter de dependientes o independientes. a. Agentes dependientes. Son aquellas personas que han celebrado contrato de trabajo para desarrollar la labor de agente colocador con una compañía de seguros o una sociedad de capitalización. No obstante lo dispuesto en el numeral 1o. del presente artículo y en el inciso 1o. del presente numeral, las relaciones laborales que se hubieren configurado entre los agentes colocadores de pólizas de seguros y títulos de capitalización, y una o varias compañías de seguros o sociedades de capitalización, con anterioridad a la vigencia de la Ley 50 de l990, continuarán rigiéndose por las normas bajo las cuales se establecieron.
En ningún caso se podrán desmejorar las condiciones y garantías legales y extralegales. Medio de Control: SIMPLE NULIDAD Demandante: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Demandado: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Y OTRO Radicación: 73001-33-33-008-2018-00385-01 Interno: 515/2021 b. Agentes independientes. Son aquellas personas que, por sus propios medios, se dedican a la promoción de pólizas de seguros y de títulos de capitalización, sin dependencia de la compañía de seguros o de la sociedad de capitalización, en virtud de un contrato mercantil.
En este evento no se podrán pactar cláusulas de exclusividad que le impidan al agente colocador celebrar contratos con varias compañías de seguros o sociedades de capitalización. (…)” Con relación a la remuneración de los corredores de seguros, el artículo 1341 del Código de Comercio, previó que esta estaría a cargo del asegurador, a menos de que se pactara algo distinto.
En cuanto al objeto de este tipo de intermediación, el Consejo de Estado, ha explicado: “(…) De otra parte, es importante precisar que el objeto de la intermediación del corredor será el ofrecimiento de seguros, la promoción de su celebración y la obtención de la renovación de los mismos, y se entenderá cumplido siempre que éste último realice sus obligaciones a cabalidad, independientemente de que el respectivo contrato de seguro se celebre.
En efecto, la circunstancia de que sólo cuando esto sucede tiene el corredor derecho a recibir la comisión, según lo dispuesto en el artículo 1341 del C. de Co., no puede dar lugar a obtener una conclusión diferente; el corredor de seguros celebra los contratos de intermediación con el tomador y con el asegurador, adquiriendo obligaciones que cumple, en el primer caso, de manera gratuita, y en el segundo, a cambio de una comisión aleatoria, esto es, condicionada a la celebración del contrato de seguro objeto de la intermediación. Es evidente, por lo anterior, que el contrato de corretaje de seguros constituye un contrato autónomo, que, como bien lo dice el profesor Ossa, en el aparte transcrito anteriormente, sobrevive, en muchas ocasiones, a la celebración del contrato de seguro.
Al respecto, es importante anotar que la labor de intermediación se extiende, por lo general, a la etapa de ejecución del contrato celebrado entre el asegurador y el tomador, en la cual pueden presentarse situaciones que requieran la realización de diversos trámites, especialmente cuando el riesgo se realiza o hay necesidad de efectuar ajustes al contrato de seguro.
Finalmente, la intervención del corredor en la etapa posterior a la celebración de éste último resulta muy importante para efectos de obtener su renovación, tarea que, como se ha visto, constituye uno de los objetivos específicos de la intermediación. Por esta misma razón, el autor citado no duda en afirmar que el corretaje de seguros constituye un contrato de tracto sucesivo, sin que el hecho de que dicho contrato comparta tal característica del contrato de seguro (artículo 1036 del Código de Comercio) permita considerar, ni por asomo, que el primero sea accesorio del segundo, como lo pretende el demandante.
Finalmente, debe advertirse que la utilización de corredores de seguros no resulta obligatoria, en ningún caso, para la celebración de contratos de seguro. Esta conclusión, que resulta obvia de la simple consideración del objeto y la justificación de los contratos de intermediación –referidos exclusivamente a la necesidad de facilitar la celebración de un contrato cuyas implicaciones técnicas son evidentes– y de la lectura de las normas que regulan tanto el corretaje como el contrato de seguro, es confirmada por la doctrina nacional.
(…)”8 La anterior providencia igualmente precisó que los contratos de intermediación de seguros eran estatales cuando los celebren las entidades a que se refiere la Ley 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 22 de marzo de 2001, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad: 11001-03-26-000-1994-9840-01(9840).
Medio de Control: SIMPLE NULIDAD Demandante: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Demandado: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Y OTRO Radicación: 73001-33-33-008-2018-00385-01 Interno: 515/2021 80 de 1993, y se rigen por dichas normas especiales, conforme a lo dispuesto en los artículos 13 y 40 de la ley mencionada y 8º del Decreto 679 de 1994, salvo en lo dispuesto por la misma Ley 80.
El propósito por el cual las entidades estatales contratan intermediarios de seguros, responde a las obligaciones que les fueron impuestas en la Ley 734 de 2002, vigente para el momento de la expedición del acto acusado, en donde se consagró: “ARTÍCULO 34. DEBERES. Son deberes de todo servidor público: (…) 21. Vigilar y salvaguardar los bienes y valores que le han sido encomendados y cuidar que sean utilizados debida y racionalmente, de conformidad con los fines a que han sido destinados. 22.
Responder por la conservación de los útiles, equipos, muebles y bienes confiados a su guarda o administración y rendir cuenta oportuna de su utilización. (…)
ARTÍCULO 48. FALTAS GRAVÍSIMAS. Son faltas gravísimas las siguientes: (…) 3. Dar lugar a que por culpa gravísima se extravíen, pierdan o dañen bienes del Estado o a cargo del mismo, o de empresas o instituciones en que este tenga parte o bienes de particulares cuya administración o custodia se le haya confiado por razón de sus funciones, en cuantía igual o superior a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.
Incrementar injustificadamente el patrimonio, directa o indirectamente, en favor propio o de un tercero, permitir o tolerar que otro lo haga. (…) 63. No asegurar por su valor real los bienes del Estado ni hacer las apropiaciones presupuestales pertinentes. (…)”
6. CASO CONCRETO 6.1. Análisis del caso Establecido el marco jurídico aplicable al asunto, precisa la Sala que se abordará la resolución del sub examine, en los términos del artículo 328 del C.G.P., sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación, para lo cual se procede a definir el contexto acreditado conforme el material probatorio obrante en el plenario, por lo que se procede a relacionar los supuestos facticos probados: - Mediante la Resolución No. 019 del 19 de enero de 2018, el Personero Municipal Encargado del municipio de Ibagué efectuó la designación como intermediario de seguros al señor Nicolás Mauricio Díaz Gómez (Folios 10 y 11 del documento EXPEDIENTE UNIFICADO 73001333300820180038501).
Relacionado lo anterior, observa la Sala que el Personero Municipal de Ibagué encargado, efectuó la designación de Nicolás Mauricio Díaz Gómez como intermediario de seguros, para lo cual, en la parte considerativa del acto administrativo por medio del cual se realizó esto, se justificó ello en el deber de las entidades de vigilar y salvaguardar los bienes y valores que se le encomiendan, por lo que, para tal efecto, se requería de una persona que brindara asesoría sobre los amparos respecto de ellos, la adquisición de estos y el manejo de las pólizas.
Medio de Control: SIMPLE NULIDAD Demandante: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Demandado: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Y OTRO Radicación: 73001-33-33-008-2018-00385-01 Interno: 515/2021 De igual manera, se puso de presente que se necesitaba de una persona idónea en la materia de seguros, quien habría de atender cualquier solicitud y asesoría sobre la materia que requiera la Personería, así como que su comisión sería pagada por la aseguradora y no con recursos de la entidad, para lo cual se había solicitado la hoja de vida del señor Nicolás Mauricio Díaz Gómez, determinando que acreditaba la idoneidad y experticia que se requería. Sobre la capacidad de celebrar contratos por parte de las Personerías Municipales, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en sede de consulta, ha explicado que: “(…) Adicionalmente, y dado que las personerías están dotadas de autonomía administrativa y presupuestal, como lo indicó la Sala, éstas tienen capacidad, para contratar y comprometer a nombre del municipio del cual forman parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en su sección presupuestal.
Así lo indica el artículo 110 del Decreto 111 de 1996: “ARTICULO 110. Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cuál hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.
Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes. (Aparte subrayado correspondiente al artículo 51 de la ley 179 de 1994, declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C- 101 de 1996) En la sección correspondiente a la Rama Legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección correspondiente a la rama judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, las Entidades Territoriales, Asambleas y Concejos, las Contralorías y Personerías Territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica. (Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C- 365 de 2001).
En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a nombre de la Nación” (Ley 38 de 1989, artículo 91. Ley 179 de 1994, artículo 51). (…)”9 En este sentido, el literal b del artículo segundo de la Ley 80 de 1993, Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, preceptuó que eran entidades estatales: “ARTÍCULO 2o.
DE LA DEFINICIÓN DE ENTIDADES, SERVIDORES Y SERVICIOS PÚBLICOS. Para los solos efectos de esta ley: 1o. Se denominan entidades estatales: (…) 9 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de consulta emitida el 19 de septiembre de 2017, C.P. Óscar Darío Amaya Navas, 11001-03-06-000-2016-00223-00(2321). Medio de Control: SIMPLE NULIDAD Demandante: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Demandado: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Y OTRO Radicación: 73001-33-33-008-2018-00385-01 Interno: 515/2021 b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos.
(…)” (Subrayado fuera del texto original) Si bien en la actualidad no se cuenta con una norma que establezca la modalidad de selección a la que deba acudirse para contratar la intermediación de seguros, se encuentra razón a lo indicado por el a quo, en lo relativo a que tal situación no puede entenderse como justificación para no adelantarse el respectivo proceso conforme al Estatuto General de Contratación, pues en virtud de la autonomía de las entidades, están deben establecer y justificar la modalidad seleccionada, atendiendo a los principios que rigen la contratación estatal.
Frente a esto, se precisa que en la sentencia de primera instancia no se determinó que la modalidad a surtirse debía ser un concurso de méritos, sino que de la lectura de la providencia se advierte que ello es la consideración de la falladora de instancia en virtud de las características técnicas que lleva tal servicio. Ahora bien, con relación a lo argumentado por la recurrente en el recurso de alzada acerca de que no se trataba de prestar un servicio para la entidad, así como que no se generaban obligaciones para la entidad demandante, se recuerda que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado: “(…) No cabe duda de que las obligaciones de los intermediarios de seguros se cumplen, en gran medida, mediante el desarrollo de labores de asesoría, especialmente en favor del tomador, quien requiere de una ilustración detallada en relación con los diferentes aspectos del seguro a contratar, muchos de ellos de carácter estrictamente técnico; sin embargo, es claro que dichas labores están íntimamente ligadas al cumplimiento del objeto principal y único de la intermediación, esto es, poner en relación a dos o más personas para que celebren el contrato de seguros o lo renueven.
Por esta razón, la asesoría es considerada como una obligación complementaria o accesoria a la intermediación, y su prestación no implica el pago de una suma adicional, dado que se trata de una actividad dirigida a cumplir el objeto del contrato de corretaje o agencia, cuya remuneración, en forma de una comisión, es pagada por el asegurador.
En ese sentido, la asesoría pura y simple, prestada al margen de tal objeto, no constituye intermediación de seguros, y en este evento, estaríamos ante un típico contrato de prestación de servicios profesionales. (…)”10 Por lo anterior, en razón a que la entidad buscaba contratar un intermediario de seguros, tal como se lee en el acto administrativo demandado, ello lleva también implícito la prestación de asesoría que se brinda a la entidad que requiere el servicio, pues se considera igualmente como una obligación complementaria o accesoria a la intermediación.11 Por último, si bien en el artículo segundo del acto objeto de análisis de nulidad se precisó que la designación del intermediario de seguros sería hasta el 29 de junio de 2018, en principio podría sostenerse que el mismo ya no se encuentra 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 22 de marzo de 2001, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad: 11001-03-26-000-1994-9840-01(9840). 11 Ibidem.
Medio de Control: SIMPLE NULIDAD Demandante: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Demandado: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Y OTRO Radicación: 73001-33-33-008-2018-00385-01 Interno: 515/2021 vigente en la actualidad. No obstante, como sucede con los actos administrativos que han perdido su fuerza ejecutoria, e incluso con los que han sido derogados, procede la revisión de su legalidad respecto del momento en que produjo efectos jurídicos, tal como ha sostenido por el Órgano de Cierre de lo Contencioso Administrativo, de manera que la revisión de ello se realiza en abstracto respecto del ordenamiento jurídico: “(…) Al respecto, la Sala debe reiterar íntegramente las consideraciones expuestas por la jurisprudencia sobre el punto, recogidas en reciente providencia del 14 de abril de 201631, en donde frente a tal razonamiento de la parte demandada se afirma sin cortapisas la procedencia del control judicial en casos de pérdida de fuerza ejecutoria del acto atacado.
Lo anterior, con base en los siguientes argumentos: (…) No hay, por lo tanto, razón alguna que imposibilite proferir fallo de fondo con respecto a la legalidad de un acto respecto del cual se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, entendiendo que dicho fallo abarcará el lapso durante el cual dicho acto administrativo estuvo vigente, lapso durante el cual el acto administrativo gozó de presunción de legalidad.
Lo anterior, por cuanto para que se produzca un fallo de mérito respecto de un acto administrativo, no se requiere que el mismo se encuentre produciendo efectos, tal como se sostuvo por esta Sección en providencia de fecha junio 15 de 199232, pues sólo el fallo de nulidad, al producir efectos ex tunc, desvirtúa la presunción de legalidad que acompañó al acto administrativo mientras éste produjo sus efectos”33.
Se trata de una línea jurisprudencial que concuerda con la que ha sido jurisprudencia constante en relación con la legitimidad del control ejercido sobre actos administrativos derogados; asunto en relación con el cual, desde la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 14 de enero de 199134, se ha manifestado que basta con la vigencia pasada (incluso por un breve lapso) del acto para pronunciarse sobre su validez, ya que durante el tiempo que rigió éste pudo haber producido efectos que se seguirán presumiendo legítimos hasta el momento en que se produzca la invalidación de su fuente por el juez natural del acto35.
Lo contrario sería confundir los conceptos de vigencia o eficacia con los de legalidad o validez del acto36 y negar el compromiso del Contencioso Administrativo con la intangibilidad del ordenamiento jurídico abstracto (artículo 103 CPACA), para lo cual se le han reconocido notables facultades37. En definitiva, como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación, “no son los actos revocatorios de la Administración ni los derogatorios del Gobierno Nacional, sino las sentencias dictadas por los Jueces competentes de esta Jurisdicción, las decisiones con capacidad para restablecer el imperio de la legalidad”38.
Por ende, entiende la Sala que no obstante recaer el juicio de legalidad sobre disposiciones administrativas que han perdido ya su fuerza ejecutoria, en tanto pasibles del control jurisdiccional, se procederá a realizar el análisis de legalidad correspondiente”. (…)”12 Así las cosas, en el caso objeto de decisión, se encuentra que el acto administrativo demandado sí se está inmerso en la causal de nulidad alegada por la parte actora, puesto que desconoció normas jurídicas superiores, motivo por 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 23 de junio de 2016, C.P. Guillermo Vargas Ayala, Rad: 11001-03-24-000-2010-00521-00.
Medio de Control: SIMPLE NULIDAD Demandante: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Demandado: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Y OTRO Radicación: 73001-33-33-008-2018-00385-01 Interno: 515/2021 el cual, la Sala confirmará la sentencia dictada el 07 de mayo de 2021, por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, que declaró la nulidad de la Resolución No. 019 del 19 de enero de 2018, emitida por el Personero Municipal de Ibagué encargado. 7.
COSTAS El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.
Es así como en el que caso que nos ocupa al tratarse de un medio de control de simple nulidad, se está ventilando un interés público y por ende la sala no condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de primera instancia del 07 de mayo de 2021, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Ibagué, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. SIN COSTAS en esta instancia, por lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO. Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, realizando las anotaciones de rigor y dejando las constancias correspondientes en el sistema “SAMAI”. En cumplimiento de las medidas establecidas en la Ley 2213 de 2022 y el Acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de la misma anualidad expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Los Magistrados, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA (Ausente con Permiso) FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOHN LIBARDO ANDRADE FLÓREZ Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx