TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Mag. Ponente: John Libardo Andrade Flórez Ibagué – Tolima, quince (15) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación Nº.: 73001-33-33-009-2022-00246-01 (1616/2023) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: MÓNICA CARRERA ANGARITA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - ICA Tema: Reconocimiento y pago de daños materiales I. ASUNTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la entidad INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - ICA contra la sentencia del 9 de octubre de 2023, proferida por el Juzgado Noveno Administrativ0 Oral del Circuito de Ibagué, que accedió parcial a las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES La señora MÓNICA CARRERA ANGARITA, mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó demanda con la finalidad de obtener, a través de sentencia judicial, un pronunciamiento favorable respecto de las siguientes: 1.
Declaraciones y condenas1 Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 00004111 del 14 de marzo de 2022 “Por medio de la cual se ordena el sacrificio de cincuenta y cuatro (54) bovinos transportados sin la guía sanitaria de movilización interna”, modificada por la Resolución No. 00004519 del 18 de marzo de 2022, revocándolas en todas y cada una de sus partes, bajo las causales contempladas en los numerales 1 y 3 del artículo 93 del C.P.A.C.A, artículo 148 del mismo código, y artículo 4 de la Constitución Política. 1 Fls. 13-14 - Expediente Digital – 1_730013333009202200246011ALDESPACHOAPELACION20231214101416.pdf.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 2 Demandante: MÓNICA CARRERA ANGARITA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - ICA Radicación: 73001-33-33-009-2022-00246-01 Interno: 1616/2023 Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho se ordene al INSITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO – ICA reconocer en favor de la demandante la suma de $91.800.000,00 por concepto de lucro cesante, y la suma de $91.800.000,00 por concepto de daño emergente.
Que se ordene al INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO – ICA, que, en caso de existir dineros en favor de la demandante, fruto del sacrificio de los semovientes, los mismos sean consignados a su favor. Que se ordene al INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO – ICA revocar todos los procesos coactivos y sancionatorios derivados del presente proceso.
Que se condene al INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO – ICA en costas, si a ello hubiere lugar. 2. Hechos2 Que el señor LUIS FERNANDO ARIAS YEPES, identificado con C.C. 1.088.257.758, representante legal de AGROPROSEM, expidió orden de compra a la demandante por un valor de $91.800.000,00, a cambio de que la señora Mónica Carrera Angarita suministrara 54 ejemplares de ganado bovino, discriminados e identificados así: 52 novillas mestizas entre 3-8 meses y 2 toros mestizos GYR entre 1-2 años, con destino al Municipio de Arroyohondo – Bolívar.
Que el día 10 de marzo de 2022, se pretendía realizar el despacho de 54 ejemplares de ganado bovino procedentes de propiedad de la demandante en el predio Jerez de los Caballeros, con destino al Municipio Arroyohondo – Bolívar, con el fin de ser entregados a la señora Josefa Arias en el predio Buena Vista, todo conforme las guías iniciales de movilización No. 022-0431003505 y 022-0431003522, expedidas por el INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO – ICA, Oficina del Guamo – Tolima.
Que la señora Mónica Carrera Angarita, encontrándose el ganado en camino a su lugar de destino, y ante la novedad respecto a la duración de tiempo de transporte del ganado, el cual se había alargado según el tiempo inicialmente convenido, y no había sido posible completar la movilización de los animales al predio de destino, se vio en la obligación de solicitar la cancelación de las guías iniciales e inmediatamente proceder a solicitar nuevas guías de movilización el día 11 de marzo de 2022, con el fin de cumplir a cabalidad con los requisitos legales para el transporte de los ejemplares bovinos. Que el INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO – ICA, Oficina del Guamo – Tolima, expidió las guías de movilización No. 022-0431003630 y 022- 0431003631 el día 11 de marzo de 2022, con el fin de que el día 12 de marzo de 2022 se completara la movilización de los ejemplares bovinos en los camiones 2 Fls. 7-13 - Expediente Digital – 1_730013333009202200246011ALDESPACHOAPELACION20231214101416.pdf.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 3 Demandante: MÓNICA CARRERA ANGARITA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - ICA Radicación: 73001-33-33-009-2022-00246-01 Interno: 1616/2023 de carga NFB613, conducido por ORLANDO SÁNCHEZ, y JUJ095, conducido por RODRIGO GORDILLO respectivamente, guías que tienen una vigencia de 3 días según lo establece la normativa.
Que en operativo realizado por INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO – ICA, Seccional Cesar, en el puesto de control de Vargas Blancas en el instituto, una vez le fueron suministradas digitalmente las guías de movilización expedidas y enunciadas en el hecho anterior, obvió las mismas, y en consecuencia incautó y ordenó el sacrificio de los semovientes bovinos, procediendo a proferir la Resolución No. 00004111 del 14 de marzo de 2022, la cual ordenó el sacrificio de los semovientes propiedad de la demandante.
Que el INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO – ICA, Seccional Cesar, profirió de oficio la Resolución No. 00004519 del 18 de marzo de 2022 “Por medio de la cual se modifica la Resolución 00004111 del 14/03/2022”, complementando la aplicación de la medida sanitaria ordenada por incumplimiento de la señora Mónica Carrera Angarita, y asumiendo los costos administrativos relacionados con el sacrificio de 54 bovinos, como una acción sanitaria de emergencia según lo establecido en la Ley 395 de 1997 y demás normas complementarias.
Que, como consecuencia de la ejecución de los actos administrativos enunciados, se interpuso derecho de petición, solicitando aclaración respecto a los hechos y la validez de las guías de movilización enunciadas ante los hechos ocurridos, interpuesto ante el INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO – ICA, ante lo cual indicó la Gerente de la Seccional Tolima, Doctora Erica Rocío Solano Ramos, que la guía sanitaria No. 022-0431003630 amparaba la movilización de 26 hembras de 3-8 meses y 1 macho de 1-2 años, y la guía No. 022-0431003631 amparaba la movilización de 26 hembras de 3-8 meses y 1 macho de 1-2 años, informando que ambas guías fueron expedidas por el contratista Edwin Andrés Vergara Góngora.
Que los funcionarios que atendieron el operativo realizado por el INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO – ICA, Seccional Cesar, en el puesto de control de Varas Blancas el instituto, en donde se incautó y ordenó posteriormente el sacrificio del ganado bovino, desconocieron la existencia de las guías expedidas por el mismo ICA, Oficina del Guamo – Tolima.
Que, aún la demandante habiendo informado y probado mediante derecho de petición de fecha 14 de marzo de 2022 la existencia de las guías de movilización requeridas, se encontró en la imposibilidad de perfeccionar el negocio jurídico con la entidad AGROPROSEM debido a la pérdida de los ejemplares bovinos propiedad de la demandante, generando así pérdida de oportunidad toda vez que la señora Mónica Carrera no pudo percibir el valor de la venta acordada con la entidad AGROPROSEM, así como afectó los negocios futuros que se encontraban en negociación y que no pudieron ser perfeccionados.
Que el 11 de mayo de 2022 se radicó solicitud de conciliación prejudicial, la cual fue admitida mediante auto No. 224 del 19 de mayo de 2022, diligencia que fue Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 4 Demandante: MÓNICA CARRERA ANGARITA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - ICA Radicación: 73001-33-33-009-2022-00246-01 Interno: 1616/2023 practicada y declarada fallida, agotando el requisito de procedibilidad del presente proceso mediante acta de audiencia No. 202 del 29 de junio de 2022. 3.
Normas violadas y Concepto de Violación3 La parte demandante indicó que la Resolución No. 093206 del 23 de marzo de 2021 “Por medio de la cual se aclaran los requisitos para la movilización mediante la Guía Sanitaria de Movilización y se establecen otras disposiciones”, indica en su artículo 3 que la guía mencionada es válida para un solo trayecto, para un solo vehículo, dentro de la fecha autorizada y se otorga por el tiempo que dure el recorrido, desde el origen hasta el destino. A su vez, señaló que el Decreto Nacional 1071 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, pesquero y de Desarrollo Rural” en su artículo 2.13.5.1.6, establece que el documento que autoriza la movilización y transporte de ganado bovino y bufalino se denomina “Guía Sanitaria de Movilización Interna” – GSMI, y será expedida por la autoridad competente.
Teniendo en cuenta lo anterior, argumentó que las guías de movilización aportadas como medio de prueba fueron desconocidas por el puesto de control de Varas Blancas, ubicado en el Municipio de La Paz, señalando que la Resolución No, 00004111 del 14 de marzo de 2022 estableció que los semovientes eran transportados sin el respectivo GSMI, argumento que, señaló, adolece de falsa motivación, puesto que las Guías Sanitarias de Movilización Interna fueron constatadas en su veracidad ante el ICA, Seccional Tolima, mediante respuesta otorgada por el INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO al derecho de petición interpuesto ante este por la demandante, el día 14 de marzo de 2022.
Adicionalmente, la entidad demandada alega una omisión por la supuesta movilización con guías anuladas, sin embargo, la demandante aseveró haber cumplido cabalmente con el procedimiento de anulación y expedición de nuevas guías, conforme al artículo 9 de la Resolución No. 00006896 de 2016 del ICA. Esta misma normativa, invocada por la entidad, establece los requisitos para la movilización legal, los cuales fueron acatados por la demandante.
Esta actuación sugiere, según arguyó la demandante, un desconocimiento por parte del ICA Seccional Cesar, de la normativa preestablecida por el mismo instituto para regular la movilización de ganado, pues la sanción impuesta se fundamentó en el artículo decimoprimero de la Resolución No. 050092 de 2019, que remite a las sanciones contempladas en la Ley 1955 de 2019 y la Ley 1437 de 2011, asegurando el debido proceso, sin embargo, en el presente caso, señaló que se evidenció una vulneración flagrante del derecho de defensa consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. 3 Fls. 14-20 - Expediente Digital – 1_730013333009202200246011ALDESPACHOAPELACION20231214101416.pdf.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 5 Demandante: MÓNICA CARRERA ANGARITA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - ICA Radicación: 73001-33-33-009-2022-00246-01 Interno: 1616/2023 Resaltó que la Resolución No. 050092 de 2019, base del acto administrativo sancionatorio demandado, establece que las actuaciones no pueden ser desproporcionadas ni arbitrarias.
En el caso que nos ocupa, señaló que las GSMI Nos. 022-0431003630 y 022-0431003631 fueron expedidas por una seccional del mismo ICA, hecho que la entidad demandada inexplicablemente desconoció al ordenar y ejecutar el sacrificio del ganado, imponiendo una sanción desproporcionada y omitiendo sus propios procedimientos, lo que vicia el acto administrativo por vulneración del derecho de audiencia y defensa, causando un perjuicio evidente a la señora Mónica Carrera.
Aseguró que se le negó la oportunidad de demostrar la legalidad de la movilización y de ejercer su derecho de defensa en un proceso administrativo con todas las garantías, contraviniendo incluso el manual de procedimientos sancionatorios de la entidad. Adujo que, de lo anterior se colige una falta de observancia del principio de coordinación y colaboración entre las dependencias del ICA, consagrado en el artículo 6 de la Ley 489 de 1998, en efecto, la contradicción entre los argumentos del ICA Seccional Cesar y el ICA Seccional Tolima, evidenciada en las pruebas aportadas, revela una actuación administrativa discordante con los principios esenciales de la función pública.
Argumentó, además, la inexistencia de una norma precisa que establezca las medidas preventivas aplicadas en el presente caso, comoquiera que la Resolución No. 050092 de 2019 no contempla medidas preventivas para la erradicación de la fiebre aftosa sin garantizar el derecho de defensa para probar la legalidad y vacunación del ganado sacrificado, en tanto, la actuación del ICA Seccional Cesar al ordenar una medida permanente y desproporcionada como el sacrificio de 54 bovinos mediante un acto administrativo particular y concreto resulta cuestionable.
Indicó que, es erróneo calificar la medida como meramente preventiva, cuando existió un hecho generador (la aprehensión y orden de sacrificio), un daño (la pérdida del ganado y el lucro cesante) y un nexo causal directo entre el acto administrativo y el perjuicio ocasionado a la demandante. En consecuencia, se configuró un daño antijurídico derivado de la expedición del acto administrativo en mención. Finalmente, alegó que se encuentra plenamente acreditada la antijuridicidad del daño, toda vez que no tenía el deber jurídico de soportar la pérdida de su ganado.
El daño es cierto, actual y determinado, lo que sustenta la aplicación del artículo 90 de la Constitución Política. Asimismo, la imputación del daño a la administración pública es clara, dado que la lesión patrimonial se originó en la omisión de verificar la validez de las guías y en la orden de sacrificio sin un argumento legal sólido, lo que constituye una actuación administrativa lesiva.
4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 4.1 Instituto Colombiano Agropecuario - ICA Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 6 Demandante: MÓNICA CARRERA ANGARITA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - ICA Radicación: 73001-33-33-009-2022-00246-01 Interno: 1616/2023 Dentro del término designado para la contestación, la apoderada judicial de la entidad demandada, ICA, no presentó contestación de la demanda, tal y como lo consta la secretaría del Juzgado de Primera Instancia, en el archivo 013 del expediente digital. 5.
Sentencia Recurrida4 El Juzgado Noveno Administrativ0 Oral del Circuito de Ibagué, mediante sentencia proferida el 9 de octubre de 2023, resolvió: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 00004111 del 14 de marzo de 2022, modificada por la Resolución No. 00004519 del 18 de marzo de 2022, expedidas por el ICA, y de conformidad con los argumentos expuestos en esta providencia.
SEGUNDO: A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se CONDENA al Instituto Colombiano Agropecuario a reconocer y pagar a favor de la demandante, la suma de $108.547.458,95 por concepto de lucro cesante ocasionado con la ejecución del acto administrativo anulado, que dispuso el sacrificio del ganado incautado, de propiedad del demandante.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, de consuno con los discurrido en precedencia.
CUARTO: No condenar en costas, de acuerdo con lo motivado.
QUINTO: Por Secretaría, dese cumplimiento a lo dispuesto por el inciso final del artículo 199 de la Ley 1437 de 2001, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.
SEXTO: De no ser apelada esta providencia, se ordena el archivo definitivo del expediente correspondiente al presente medio de control, previo las anotaciones por Secretaría.” Para llegar a estas decisiones, el Juez A-quo estableció que el problema jurídico consistía en verificar la legalidad del acto administrativo demandado, y en caso tal, determinar si procedía ordenar al ICA a reconocer a favor de la demandante el daño material por concepto de lucro cesante y daño emergente; igualmente, verificar si resultaba procedente ordenar que, en caso de existir dineros a favor de la demandante por cuenta del sacrificio de los semovientes, aquellas sumas le fueran consignadas y, también, se revocaran los procesos coactivos y sancionatorios adelantados en su contra.
En un análisis del material probatorio y los hechos jurídicamente relevantes para el caso en concreto, encontró el Juez de Primera Instancia que por parte de la demandante hubo un incumplimiento del contenido obligacional que se le impone para el transporte o movilización de ganado bovino, pues no existe 4 Fls. 408-438 - Expediente Digital – 1_730013333009202200246011ALDESPACHOAPELACION20231214101416.pdf.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 7 Demandante: MÓNICA CARRERA ANGARITA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - ICA Radicación: 73001-33-33-009-2022-00246-01 Interno: 1616/2023 prueba en el plenario ni indicio que así lo denote que las GSMI vigentes hayan sido exhibidas al momento de detención de los vehículos transportadores.
En contraposición al argumento de falta de colaboración entre las seccionales del ICA, se estableció que la normativa vigente impone a la parte demandante, como ganadera responsable del transporte, la obligación ineludible de portar durante todo el trayecto las GSMI físicas, especialmente al movilizarse hacia la zona de frontera norte del Cesar, donde se exige la verificación física y el sellado de dichas guías en cada puesto de control; por lo tanto, indicó el A Quo, que si bien existe la posibilidad de consulta en línea por parte de las autoridades, esta no exime a la demandante de su responsabilidad legal de acreditar documentalmente y de manera física la idoneidad para el transporte del ganado, siendo su incumplimiento de esta carga normativa la razón por la cual sus argumentos de ilegalidad contra el acto administrativo sancionatorio no prosperaron.
El Juzgado de Primera Instancia evidenció una vulneración del debido proceso en la decisión de sacrificar el ganado incautado, puesto que se impidió a la demandante ejercer sus derechos de defensa, contradicción y doble instancia, al negársele expresamente la posibilidad de recurrir la decisión inicial, e incluso rechazándose de plano los recursos de reposición y apelación interpuestos.
Además de estas irregularidades procesales, el juzgado cuestionó la drástica sanción impuesta –el sacrificio del ganado– considerando que, si bien al momento del control los animales carecían de las guías GSMI, no presentaban síntomas de fiebre aftosa ni riesgo inminente para la salud animal, especialmente teniendo en cuenta que Colombia había recuperado su estatus de zona libre de esta enfermedad con vacunación. En este sentido, el A Quo señaló que la potestad de ordenar el "sacrificio inmediato" prevista en la normativa debe ejercerse de manera extraordinaria, en situaciones de emergencia que amenacen severamente la salud animal, lo cual no se evidenciaba en el presente caso, ya que el ganado no mostraba signos de enfermedad y no se demostró que proviniera de una zona de alto riesgo.
Así mismo, concluyó que, si bien existió una contravención por la falta de las guías, la sanción debió imponerse respetando el debido proceso y garantizando los derechos de contradicción y defensa de la demandante, permitiéndole así precaver una sanción tan severa o graduarla de manera más acorde a la situación, evitando un agravio excesivo.
La negación de los recursos legales contra la decisión inicial impidió materializar estos derechos, contraviniendo el ordenamiento jurídico y justificando la declaración de nulidad del acto administrativo acusado por vulneración del debido proceso y una sanción desproporcionada. Respecto al restablecimiento del derecho, el cual la demandante reclamó en el pago de las sumas dinerarias por concepto de lucro cesante y daño emergente, encontró el A Quo que, según examen de las pruebas obrantes en el plenario, la señora Mónica Carrera Angarita efectivamente se dedica a la labor de ganadería y se probó fehacientemente que entre la demandante y un tercero, Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 8 Demandante: MÓNICA CARRERA ANGARITA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - ICA Radicación: 73001-33-33-009-2022-00246-01 Interno: 1616/2023 existió un vínculo comercial para el suministro de ganado vacuno, habiéndose concretado la venta de 54 ejemplares de ganado bovino por la suma de $91.800.000.
De tal manera, señaló el Juez de Primera Instancia que, ante la imposibilidad material de devolver las cosas al estado anterior a la expedición del acto demandado, fue preciso que la entidad demandada reconociera el perjuicio de lucro cesante, consistente en la pérdida de la ganancia cierta, real y actual que esperaba obtener la demandante con la venta de los especímenes sacrificados, determinando de acuerdo al Índice de Precios al Consumidor, y teniendo en cuenta el paso del tiempo desde el momento del daño hasta la fecha de emisión de la sentencia, que el valor indexado a reconocer es la suma de $108.547.458,95.
En cuanto al daño emergente, indicó el A Quo que esta circunstancia no correspondió a lo pretendido, que es el reconocimiento de lo pactado en la relación negocial correspondiente a la compra del ganado incautado, mismo ya reconocido en lo atinente al lucro cesante, y, no encontrando prueba alguna que devele la causación de un daño emergente, despachó de manera negativa la pretensión. Finalmente, respecto a la solicitud de serle entregado a la demandante cualquier remanente económico producto del sacrificio del ganado, y que se revoque cualquier proceso sancionatorio o coactivo en su contra, el Juez de Primera Instancia consideró que ambas pretensiones carecían de sustento probatorio, puesto que la demandante no demostró que los productos cárnicos aprovechables del sacrificio hayan sido comercializados, ni que estos se le hayan entregado a ella o a un tercero para su beneficio.
A pesar de que el acto administrativo ordenaba la posible entrega a la propietaria, esta se condicionaba a un concepto favorable del INVIMA, del cual no existe prueba en el expediente. Por lo tanto, al no haber certeza ni prueba de la existencia de esos dineros, el Juez desestimó la solicitud. De igual manera, en cuanto al cese de procesos coactivos o sancionatorios, el expediente no contiene información sobre la existencia de tales procesos, ni siquiera de que se haya iniciado alguna actuación de este tipo contra la demandante, por lo que también se negó esta pretensión por falta de pruebas. 6.
Impugnación5 La apoderada de la entidad Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, interpuso recurso de apelación contra la decisión proferida en primera instancia, solicitando que se revoque en su totalidad la sentencia y en su lugar se despachen desfavorablemente las pretensiones de la demanda. 5 Fls. 448-471 - Expediente Digital – 1_730013333009202200246011ALDESPACHOAPELACION20231214101416.pdf.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 9 Demandante: MÓNICA CARRERA ANGARITA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - ICA Radicación: 73001-33-33-009-2022-00246-01 Interno: 1616/2023 Alegó que la actuación del ICA se ajustó a la normativa que regula la movilización de animales en zonas libres de fiebre aftosa en departamentos fronterizos con Venezuela.
El fallo inicial reconoció que la parte demandante incurrió en el incumplimiento de dichas normas al no presentar las guías sanitarias de movilización vigentes en el puesto de control de Varas Blancas el 12 de marzo de 2022, sino guías anuladas, durante el transporte de 54 animales en dos vehículos. Señaló que estos hechos llevaron al ICA Cesar a ordenar el sacrificio de los semovientes mediante la Resolución No. 00004111 de 2022, en cumplimiento del artículo séptimo de la Resolución No. 050092 de 2019, que establece medidas sanitarias diferenciadas en zonas de frontera.
Sin embargo, indicó que el Juez de Primera Instancia consideró que esta medida sanitaria vulneró el debido proceso al ser desproporcionada y al negar a la demandante sus derechos de contradicción, audiencia y defensa dentro de un procedimiento sancionatorio reglado, lo que motivó una decisión parcialmente favorable a sus pretensiones.
No obstante, argumentó que el Juez de Primera Instancia interpretó erróneamente la naturaleza de la medida impuesta por la Resolución No. 00004111 de 2022, la cual no corresponde a una sanción dentro de un proceso administrativo sancionatorio, sino a una medida sanitaria de aplicación inmediata que, por su naturaleza, carece de recursos según el artículo 2 de la Ley 1437 de 2011, disposición excluye de las normas de procedimiento administrativo las decisiones de aplicación inmediata necesarias para preservar la salubridad pública, entre otros aspectos.
En este contexto, subrayó que el ICA actúa como policía sanitaria, función reconocida en diversas normas, y que el procedimiento para aplicar medidas sanitarias difiere del proceso sancionatorio. De la misma manera, indicó que la Resolución No. 00004111 de 2022 constituyó la aplicación de una medida sanitaria inmediata, no sujeta a las etapas del proceso sancionatorio ni a recursos en vía administrativa, por lo que no se vulneró el debido proceso de la demandante.
Las medidas sanitarias buscan prevenir riesgos y proteger la salud animal y humana, aplicándose en toda la cadena de producción pecuaria, incluyendo la movilización. Señaló que el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) ha implementado un sistema para la expedición de las Guías Sanitarias de Movilización Interna de Animales (GSMI), crucial para el control sanitario y la prevención de enfermedades pecuarias.
Recordó que, este sistema, regulado por resoluciones como la 00006896 de 2016 (registro sanitario de predios) y la 00009810 de 2017 (inscripción sanitaria de predios), exige que todo movimiento de animales esté amparado por una GSMI, solicitada por el titular del predio y que contiene información esencial para la trazabilidad sanitaria.
La GSMI debe acompañar el transporte y ser sellada en los puntos de control, siendo el único documento que permite a la autoridad sanitaria actuar ante riesgos. La ausencia de esta guía impide el seguimiento sanitario y representa un riesgo para la salud animal. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 10 Demandante: MÓNICA CARRERA ANGARITA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - ICA Radicación: 73001-33-33-009-2022-00246-01 Interno: 1616/2023 Añadió que, en zonas de frontera para la fiebre aftosa, la Resolución No. 050092 de 2019 establece medidas estrictas, incluyendo el sacrificio inmediato de animales movilizados irregularmente, es decir, sin la GSMI o con adulteraciones.
En el caso del 12 de marzo de 2022, la movilización de 54 bovinos en el departamento del Cesar, zona de frontera, sin portar físicamente las GSMI, constituyó una irregularidad que imposibilitó la trazabilidad sanitaria. En consecuencia, y en aplicación obligatoria del artículo séptimo de la Resolución No. 050092 de 2019, se procedió al sacrificio de los animales, una medida sanitaria de aplicación inmediata y sin recursos en vía administrativa, conforme al artículo 2 de la Ley 1437 de 2011.
Por lo tanto, argumentó que el daño sufrido por la demandante no es imputable al ICA, debido a que se actuó en cumplimiento de la ley ante una movilización irregular que ponía en riesgo la sanidad pecuaria nacional.
7. PRONUNCIAMIENTO EN SEGUNDA INSTANCIA 7.1. Parte demandante6 Mediante apoderado judicial, la demandante se opuso firmemente a los argumentos de la apelación, señalando que la sentencia de primera instancia detalló adecuadamente cómo la actuación del ICA Cesar vulneró el debido proceso y el derecho de defensa. Contrario a la afirmación del apelante sobre la legalidad de su actuación, la demandante subrayó que el ICA estaba sujeto a un procedimiento reglado para imponer sanciones, como se establece en los artículos 156 y 157 de la Ley 1955 de 2019, el artículo 17 de la Ley 395 de 1997, y su propio Manual de Procesos y Procedimientos.
Estas normas contemplan sanciones proporcionales a la infracción, lo que contrasta con la desproporcionada medida de sacrificio adoptada por el ICA, que no se ajusta a la noción de una simple "medida sanitaria". Enfatizó que, según el Manual de Procesos y Procedimientos del ICA, para una primera infracción como la supuesta movilización sin cumplimiento de requisitos, la sanción debió ser una amonestación escrita con un plazo para cesar la infracción, y solo en caso de persistencia se aplicarían multas.
Por lo tanto, la actuación del ICA al calificar a la demandante como infractora y aplicar directamente una medida irreversible como el sacrificio, sin respetar el debido proceso, el derecho de audiencia y defensa, y la contradicción, resultó temeraria y desproporcionada. Además, recordó que el ICA incurrió en una contradicción al anular inicialmente unas guías y luego desconocer las nuevas válidamente expedidas para la misma movilización, sin considerar el historial intachable de la demandante como ganadera por más de 20 años.
Finalmente, argumentó que las medidas sanitarias deben preservar y mejorar la calidad de vida de los animales, no sacrificarlos causando perjuicios 6 Fls. 479-485 - Expediente Digital – 1_730013333009202200246011ALDESPACHOAPELACION20231214101416.pdf. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 11 Demandante: MÓNICA CARRERA ANGARITA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - ICA Radicación: 73001-33-33-009-2022-00246-01 Interno: 1616/2023 económicos, precisando que al existir guías válidas que demostraban la sanidad del ganado, nunca hubo un peligro real para la salud animal o agropecuaria del país, tratándose de una acción administrativa errónea que desconoció los derechos fundamentales de la demandante.
Por estas razones, solicitó al magistrado desestimar la apelación del ICA, confirmar la sentencia de primera instancia y ordenar las acciones disciplinarias necesarias por la conducta de la entidad. III. TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN Mediante auto del 19 de febrero de 2024, por reunir los requisitos legales, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandada contra la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Ibagué, el 9 de octubre de 2023.
De igual manera, de acuerdo con la constancia secretarial de ingreso para decisión de fondo de fecha 2 de abril de 2024, la providencia de 19 de febrero de 2024 que admitió el recurso de apelación interpuesto, fue notificada al agente del Ministerio Público, quien guardó silencio dentro del término concedido para rendir concepto. Encontrándose el proceso en estado de decidir, a ello se procede, con base en las siguientes, IV.
CONSIDERACIONES 1. Competencia Conforme al artículo 153 del CPACA, esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación formulado por la apoderada del demandado contra la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Ibagué el 9 de octubre de 2023, en la que se concedió el reconocimiento y pago del lucro cesante originado con el acto administrativo demandado, a favor de la demandante. 2.
Problema Jurídico El problema jurídico en el presente asunto consiste en establecer si la decisión proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito el día 9 de octubre de 2023, por medio de la cual declaró la nulidad del acto administrativo demandado y accedió al reconocimiento y pago del daño en la modalidad de lucro cesante a favor de la demandante, se encuentra ajustada a derecho y por consiguiente, se debe confirmar la decisión; o si tal como lo aduce la parte recurrente por el contrario, el daño sufrido por la demandante no es imputable al ICA, por haber actuado de acuerdo con la normativa vigente que regula la movilización de animales en zonas libres de fiebre aftosa en departamentos fronterizos con Venezuela.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 12 Demandante: MÓNICA CARRERA ANGARITA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - ICA Radicación: 73001-33-33-009-2022-00246-01 Interno: 1616/2023 3. Tesis de la Sala Consiste en afirmar que se debe confirmar la sentencia impugnada, comoquiera que en el proceso administrativo sancionatorio adelantado en contra de la demandante, la entidad demandada vulneró sus derechos de defensa y contradicción, siendo irregularidades obviadas en el trámite administrativo sancionatorio que dan paso a afirmar la nulidad del acto acusado. 4.
FUNDAMENTOS DE LA TESIS DE LA SALA 4.1.1. De las normas que regulan la movilización de ganado bovino en el territorio Nacional En primer lugar, la Sala se remite al Decreto 1071 de 2015, el cual establece al respecto: “Artículo 2.13.5.1.6. Guía Sanitaria de Movilización Interna. (Modificado por el art. 1 del Decreto 1766/16) El documento que autoriza la movilización y transporte de ganado bovino y bufalino se denominará Guía Sanitaria de Movilización Interna (GSMI), y será expedida por la autoridad competente.
En la determinación del horario de movilización se tendrá en cuenta, de manera especial, la realización de ferias y exposiciones, para que dichos eventos se puedan adelantar de acuerdo con los horarios establecidos para los mismos, sin perjuicio de la obligación de preservar la seguridad y protección de las personas y semovientes que se movilicen con destino a aquellos.
PARÁGRAFO. Para la expedición de la Guía Sanitaria de Movilización Interna (GSMI) se verificará el cumplimiento de los requisitos del transportador, el medio de transporte, así como las condiciones sanitarias de los bovinos y bufalinos para su movilización. Artículo 2.13.5.1.7. Obligatoriedad. (Modificado por el art. 2° de Decreto 1766/16) Para la comercialización de ganado, todo ganadero está obligado a contar con el respectivo bono de venta, independientemente del medio utilizado para adelantar la transacción, sea este el de la subasta pública, internet o cualquier medio idóneo legalmente permitido.
Artículo 2.13.5.2.1. Requisitos para la movilización y transporte de ganado en el territorio nacional. (Modificado por el art. 3° de Decreto 1766/16) Los requisitos para la movilización fluvial, marítima o terrestre de ganado en el territorio nacional serán los siguientes: 1. Guía Sanitaria de Movilización Interna (GSMI), expedida por la autoridad competente. 2.
Manifiesto de carga expedido únicamente por la empresa de transporte público terrestre automotor de carga, legalmente constituida y habilitada, o documento que haga sus veces en los demás modos de transporte. Artículo 2.13.5.2.3. Horario de movilización. La movilización de ganado mayor en todo el territorio nacional solo se podrá realizar dentro de los horarios Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 13 Demandante: MÓNICA CARRERA ANGARITA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - ICA Radicación: 73001-33-33-009-2022-00246-01 Interno: 1616/2023 establecidos por la autoridad competente, la cual tendrá en cuenta como criterio orientador, para el ejercicio de esta función, las circunstancias de seguridad y orden público que se presenten en las diferentes zonas del territorio nacional.
(Decreto número 3149 de 2006, artículo 12) Artículo 2.13.5.2.4. Registro Policial. (Modificado por el art. 5° del Decreto 1766/16) El administrador del Sistema Nacional de Identificación e Información del Ganado Bovino (Sinigan), dispondrá de una base de datos para efectos de la verificación y el control de la información, de la cual dará acceso a la Policía Nacional para su consulta, y estará al alcance de los comandos regionales, departamentales y demás entidades que conforman la Fuerza Pública.
El Registro de Control que residirá en la base de datos contendrá la información contenida en la Guía Sanitaria de Movilización Interna (GSMI). Las organizaciones gremiales ganaderas y las alcaldías deberán suministrar la información que recauden conforme al presente capítulo a la entidad que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural haya designado como administradora del Sistema Nacional de Identificación e Información de Ganado Bovino (Sinigan), de acuerdo con la Ley 914 de 2004.
Artículo 2.13.5.2.7. Resoluciones en materia Sanitaria. Tienen carácter de resoluciones de policía sanitaria, las que dicte el Instituto Colombiano Agropecuario en materia de sanidad agropecuaria sobre limitación de cultivos, licencias previas para los mismos, eliminación de plantaciones o sacrificio de animales, prohibición de determinados cultivos o explotaciones pecuarias, cuarentenas, vedas, vacunaciones o tratamientos preventivos o curativos y otras análogas.” Así mismo, la Resolución No. 00006896 del 10 de junio de 2016, expedida por el Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, determinó: “Artículo 4 – Requisitos para la expedición de la GSMI: El propietario de los animales a movilizar debe cumplir con los siguientes requisitos: 4.1 Tener registrado el predio de origen de los animales ante el ICA. 4.2 Que el número de animales a movilizar exista físicamente en el predio de origen, acorde al inventario registrado y actualizado en el Sistema de Información del ICA. 4.3 Cumplir con los requisitos y condiciones sanitarias que se encuentren vigentes para la movilización de las especies bovina, bufalina, équida, porcina, ovina, caprina, aves de corral, llamas, alpacas y avestruces, establecidas por el ICA.
Artículo 5 – De la solicitud de la Guía Sanitaria de Movilización Interna – GSMI: Toda persona natural o jurídica interesada en movilizar animales de las especies mencionadas en la presente resolución, deberá dirigirse ante uno de los puntos de expedición de Guías de movilización del ICA o autorizados por este en el territorio nacional, cumpliendo con lo siguiente: Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 14 Demandante: MÓNICA CARRERA ANGARITA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - ICA Radicación: 73001-33-33-009-2022-00246-01 Interno: 1616/2023 5.1.
En la Zona de Alta Vigilancia (ZAV) diligenciar la forma establecida por el ICA para la solicitud de GSMI. 5.2. Presentar la Cédula de Ciudadanía del propietario de los animales, o del autorizado por este, ya sea que se encuentre autorizado dentro del registro del predio o mediante poder de representación autenticado ante notaría, caso en el cual deberá anexarlo. 5.3.
Presentar comprobante de pago por concepto de la Guía Sanitaria de Movilización Interna. 5.4. Cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 4 de la presente resolución. Artículo 6 – De la expedición de la Guía Sanitaria de Movilización Interna – GSMI: Una vez cumplidos los requisitos establecidos en los artículos 4 y 5 de la presente resolución, el funcionario del ICA o quien éste haya autorizado, expedirá la correspondiente guía, la cual se imprime en original y copia, indicando su número de cédula de ciudadanía, la cual quedará en el archivo del ICA.
En el evento que se presenten situaciones que impidan cumplir con la movilización, tales como, llegar al destino en el tiempo establecido en la GSMI, cumplir con la ruta de transporte o requiera cambiar de unidad de transporte o transportador, se podrá solicitar una nueva GSMI ante el punto de servicio al ganadero u oficina del ICA más cercana, siempre y cuando la guía inicial se encuentre vigente y se conserven los mismos datos en ella relacionados, frente a los animales a movilizar, origen y destino de la misma.
(…)
PARÁGRAFO 3. La GSMI tiene un único origen y destino, es válida por un solo trayecto, para un solo vehículo, dentro de la fecha autorizada, y se otorga por el tiempo que dure el recorrido desde el origen hasta el destino.” (Subrayado por la Sala). Con posterioridad, mediante Resolución No. 050092 de 2019, ante la contingencia de fiebre aftosa, el ICA dispuso: “ARTÍCULO
2. CAMPO DE APLICACIÓN. Las disposiciones establecidas en la presente resolución serán aplicadas a todas las personas naturales o jurídicas que posean a cualquier título animales de las especies susceptibles a contraer y transmitir el virus de la fiebre aftosa, que incluye bovinos, bufalinos, porcinos, ovinos, caprinos, al igual que llamas y alpacas.
Las zonas de aplicación de la medida establecida en la presente resolución serán: 2.1 Zona de frontera Norte: Conformada por los departamentos de Cesar, La Guajira y los municipios de Ábrego, Cáchira, Convención, El Carmen, Hacarí, La Esperanza, La Playa, Ocaña, San Calixto, Teorama y Villa Caro del departamento de Norte de Santander. 2.2 Zona de frontera Oriental: Conformada por los departamentos de Arauca, Vichada y el municipio de Cubará del departamento de Boyacá. ARTÍCULO 4o.
REQUISITOS PARA LA EXPEDICIÓN DE LA GUÍA SANITARIA DE MOVILIZACIÓN INTERNA – GSMI EN LAS ZONAS DE FRONTERA LIBRE CON VACUNACIÓN. Para expedir la Guía Sanitaria de Movilización Interna (GSMI) en la zona de frontera con la República Bolivariana de Venezuela descrita en el artículo segundo de la presente resolución, los propietarios, Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 15 Demandante: MÓNICA CARRERA ANGARITA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - ICA Radicación: 73001-33-33-009-2022-00246-01 Interno: 1616/2023 poseedores o tenedores de animales susceptibles a la Fiebre aftosa, deberán cumplir con los siguientes requisitos: 4.1.
Contar con Registro Sanitario de Predio Pecuario (RSPP). 4.2. Contar con vacunación de los últimos cuatro (4) ciclos contra la fiebre aftosa. 4.3. No haber tenido variaciones injustificadas en el censo pecuario del predio. 4.4. No tener sanciones vigentes. 4.5. Que el número de animales a movilizar exista físicamente en el predio de origen, acorde al inventario registrado y actualizado en el Sistema de Información del ICA. 4.6.
Cumplir con los requisitos y condiciones sanitarias que se encuentren vigentes para la movilización de las especies bovina, bufalina, porcina, ovina, caprina, llamas y alpacas, establecidas por el ICA. 4.7. No haber tenido brotes de enfermedad vesicular sin diagnóstico definitivo en un área de 10km alrededor del predio de origen de la movilización. 4.8.
Todos los animales que se movilicen fuera de las zonas establecidas en la presente resolución con destino a predio, deberán estar plenamente identificados mediante el Dispositivo de Identificación Nacional (DIN). (…)
PARÁGRAFO 2. La GSMI llevará impresos además de las marcas de hierros candentes registrados para cada finca, el número individual de cada animal asignado oficialmente y la discriminación de los animales movilizados por categorías de edad, sexo e información relacionada del vehículo y el transportador.
PARÁGRAFO 3. Las GSMI de las zonas libres de fiebre aftosa con vacunación en los departamentos de frontera, sólo podrán ser expedidas en un punto de Atención al Ganadero autorizado o en la oficina local del ICA y no se podrán expedir a través del aplicativo SIGMA en línea.
PARÁGRAFO 4. Los propietarios, poseedores o tenedores tendrán la obligación de presentar en las oficinas locales del ICA de destino la GSMI, cuando esta se origine desde otros departamentos diferentes a los de zona de frontera de que trata esta resolución, con el fin de que estas sean cargadas en el aplicativo SIGMA. ARTÍCULO 5o. MEDIDAS DE CONTROL A LA MOVILIZACIÓN. Para el control a la movilización de animales de las especies susceptibles a contraer y transmitir el virus de la fiebre aftosa en las zonas de frontera con la República Bolivariana de Venezuela, se establecen las siguientes medidas: 5.1.
Para movilización dentro de las zonas libre con vacunación en los departamentos de frontera con la República Bolivariana de Venezuela. 5.1.1. Permitir la movilización de animales susceptibles a Fiebre aftosa entre y hacia los municipios y veredas que conforman las zonas libre con vacunación de que trata la presente resolución, siempre y cuando se cumpla con los requisitos establecidos para la expedición de la Guía Sanitaria de Movilización Interna (GSMI) conforme lo establecido en el artículo 4o de la presente resolución. La GSMI debe llevarse durante todo Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 16 Demandante: MÓNICA CARRERA ANGARITA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - ICA Radicación: 73001-33-33-009-2022-00246-01 Interno: 1616/2023 el trayecto de movilización y presentarse a las autoridades sanitarias o de policía que la soliciten.
ARTÍCULO
6. MEDIDAS DE CONTROL. Las personas que movilicen animales en pie o productos de riesgo, están en la obligación de presentar la correspondiente GSMI para su verificación en todos los puestos de control que encuentre en su ruta. En el mismo sentido, los vehículos que transporten animales con destino fuera de las zonas libre con vacunación de que trata la presente resolución, deberán llevar la constancia de control de embarque suscrita por un funcionario del ICA.
PARÁGRAFO 1. Todas las GSMI de ingreso a las zonas libres de aftosa en los departamentos de frontera con la República de Venezuela deberán estar selladas por los puestos de control establecidos por la presente resolución y que se encuentren en la ruta de movilización.
PARÁGRAFO 2. Las GSMI que no sean selladas en los puestos de control, no serán cargadas al predio de destino en el aplicativo SIGMA.
ARTÍCULO 7. MOVILIZACIONES IRREGULARES. Para todas las movilizaciones de animales susceptibles de Fiebre aftosa dentro de la zona establecida en el artículo segundo de la presente resolución que presenten inconsistencias, que no tengan la respectiva GSMI o que la misma presente adulteraciones, los animales serán llevados a sacrificio inmediato en la planta de beneficio más cercana autorizada por el Invima.
PARÁGRAFO. Los propietarios de los animales sacrificados podrán disponer solamente de la carne deshuesada, de lo contrario la autoridad sanitaria dispondrá de los productos derivados del sacrificio. Los productos de riesgo (vísceras, huesos, pieles etc.) deberán ser destruidos con cargo a los propietarios de los animales.
ARTÍCULO 10. CONTROL OFICIAL. Los funcionarios del ICA en el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control que realicen en virtud de la presente Resolución, tendrán el carácter de inspectores de Policía Sanitaria, gozarán del apoyo y protección de las autoridades civiles y militares para el cumplimiento de sus funciones.
De todas las actividades relacionadas con el control oficial se levantarán actas que deben ser firmadas por las partes que intervienen en ellas y de las cuales se dejará una copia en el establecimiento.” 5. Caso Concreto Corresponde a la Sala resolver el problema jurídico establecido, para lo cual se tendrá en cuenta la normativa vigente y la Ley por parte del ICA en el presente caso, respecto a los cargos de violación al debido proceso y reconocimiento del Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 17 Demandante: MÓNICA CARRERA ANGARITA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - ICA Radicación: 73001-33-33-009-2022-00246-01 Interno: 1616/2023 lucro cesante por los cuales el Juez de Primera Instancia concedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
De entrada, considera la Sala que le asiste razón al A Quo, al manifestar que el acto administrativo demandado, Resolución No. 00004111 del 14 de marzo de 2022, modificada por la Resolución No. 00004519 del 18 de marzo de 2022, expedidas por el ICA, es nulo al haber vulnerado por desconocimiento o de manera flagrante el derecho al debido proceso de la demandante, en la imposición y ejecución de las medidas sancionatorias que finalizaron en el sacrificio de 54 especímenes bovinos, propiedad de la señora Mónica Carrera Angarita.
Primeramente, se advierte que la retención del ganado transportado ocurrió el día 12 de marzo de 2022, en el puesto de control dispuesto por el ICA y el Ejército Nacional, en la vereda Varas Blancas del municipio de La Paz Roble, Departamento del César, como se aprecia en el Concepto Sanitario Animales en Pie Movilizados de Forma Ilegal7.
De dicho procedimiento, se expidió la Resolución 00004111, el 14 de marzo de 2022, la cual dispuso el sacrificio de los 54 semovientes, obligación que primeramente recaía en la demandante según lo ordenado en la parte resolutiva del acto administrativo, concediéndole el uso únicamente de la carne deshuesada producto del sacrificio, y advirtiendo el inicio de un proceso administrativo sancionatorio en caso de incumplimiento.
Lo anterior encontró fundamento en la Resolución No. 050092 de 2019, la cual, en su artículo 5.1.1. dispone que, para la movilización dentro de las zonas libres con vacunación en los departamentos de frontera con la República Bolivariana de Venezuela, la GSMI debe llevarse durante todo el trayecto de movilización y presentarse a las autoridades sanitarias o de policía que la soliciten, señalando el procedimiento a seguir en caso de movilizaciones irregulares en su artículo 7, no contar con la respectiva GSMI, por lo que correspondía entonces que dichos animales fueran sacrificados de inmediato en la planta de beneficio más cercana autorizada por el INVIMA.
De esta manera, y sin que exista prueba obrante en el expediente que acredite el cumplimiento de la presentación de las GSMI vigentes, y teniendo incumplimiento de la parte demandante a la orden de realizar el sacrifico de los 54 especímenes bovinos, la parte demandada procedió a ordenar el sacrificio inmediato de los animales, el ICA asumiendo el gasto y la responsabilidad de llevar a cabo la medida sancionatoria, mediante Resolución No. 00004519 del 18 de marzo de 2022, según lo dispuesto en el artículo 7 de la Resolución No. 0500092 de 2019; en efecto, los animales fueron aprehendidos el 12 de marzo de 2022, pero su sacrificio por parte del ICA se llevó a cabo el día 18 de marzo de 2022, como consta en el documento “Supervisión a Plantas de Beneficio y/o Frigoríficos”8 obrante en el expediente. 7 Fls. 62-73 – Expediente Digital – archivo digital “010” 8 Fls. 29-30 – Expediente Digital – archivo digital “001” Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 18 Demandante: MÓNICA CARRERA ANGARITA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - ICA Radicación: 73001-33-33-009-2022-00246-01 Interno: 1616/2023 Sin embargo, para imponer tal sanción debe procederse con apego al procedimiento definido en la Ley 1955 de 2019, parágrafo 1 del artículo 156, la cual establece que, para aplicar el régimen administrativo sancionatorio por parte del Instituto Colombiano Agropecuario, se regirá por lo previsto en el Título III de la Ley 1437 de 2011, y demás normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan, asegurando así el debido proceso en el trámite.
El manual del proceso administrativo sancionatorio, encontrado en la página web del ICA, determina la actuación sancionatoria administrativa, destacándose que, expresamente, señala como elementos probatorios para la apertura de los procesos los documentos que contravengan la infracción a la normatividad sanitaria o fitosanitaria del país. Teniendo en cuenta lo anterior, la norma señala que, frente a la decisión que impone la sanción, procede recurso de reposición ante la Gerencia Seccional y el de apelación ante la Subgerencia responsable del control a la norma presuntamente infringida.
A partir del contexto jurídico, la Sala establece que, por parte de la autoridad administrativa demandada se infringió el debido proceso, al pretermitirle a la demandante los estadios procesales correspondientes en la medida impuesta, violando su derecho a la defensa y a la contradicción, así como su derecho a la doble instancia, pues el acto acusado en su parte resolutiva expresamente negó la oportunidad de recurrir la decisión, incluso cuando la demandante elevó los recursos de reposición y apelación, rechazados de plano a través de la Resolución No. 00004484.9 La Sala considera que, además de otras irregularidades, la drástica sanción impuesta de sacrificar el ganado vacuno incautado resulta cuestionable.
Si bien se constató la falta de guías GSMI al momento del control, también se verificó que los animales, aunque transitaban por una zona fronteriza con vacunación contra la fiebre aftosa, no presentaban síntomas ni evidencia del virus. Por lo tanto, no constituían un riesgo inminente para la salud animal, tal como lo demuestran las pruebas documentales obrantes en el expediente, situación similar a la observada en los otros bovinos transportados.
Se cuestiona entonces por qué la autoridad administrativa optó por el sacrificio, obviando la información de la propietaria sobre la posesión de guías vigentes y el debido procedimiento administrativo, en lugar de graduar una sanción más acorde a las circunstancias fácticas y jurídicas. Le asiste razón al A Quo al señalar que, aunque la Resolución No. 0500092 de 2019 contempla el "sacrificio inmediato", esta potestad debe ejercerse de manera excepcional, en casos de grave amenaza zoosanitaria, como lo ha señalado el Consejo de Estado.
Al analizar el caso concreto, se observa que Colombia había recuperado su estatus de "zona libre de fiebre aftosa con vacunación" desde febrero de 2020. Por lo tanto, para la fecha de los hechos (marzo de 2022), no existía una amenaza latente que justificara una medida tan extraordinaria, especialmente cuando el ganado no mostraba signos de la 9 Fls. 166-169 – Expediente Digital – archivo “010” Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 19 Demandante: MÓNICA CARRERA ANGARITA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - ICA Radicación: 73001-33-33-009-2022-00246-01 Interno: 1616/2023 enfermedad ni se determinó que proviniera de una zona de riesgo.
En consecuencia, la medida adoptada por la autoridad sanitaria animal se percibe como desproporcionada, al no demostrarse un riesgo sanitario real. Si bien se reconoce la contravención cometida por los transportadores al no presentar las guías GSMI vigentes, lo que se reprocha es la falta de respeto al debido proceso y la garantía del derecho de contradicción y defensa de la demandante.
Esto impidió que pudiera ejercer sus derechos para evitar o mitigar una sanción tan severa. La expedición de los actos acusados privó a la contraventora de la posibilidad de interponer recursos legales contra la decisión, vulnerando su derecho fundamental y excediendo los límites de graduación de sanciones establecidos en la Ley. Por todo lo anterior, se concluye que el acto administrativo impugnado adolece de vicios que ameritan su declaración de nulidad por no ajustarse al ordenamiento jurídico.
Teniendo en cuenta lo expuesto, considera la Sala que el reconocimiento del lucro cesante sufrido por la demandante en consecuencia del sacrificio del ganado transportado, al haber sido objeto de un negocio jurídico de venta en el cual se demostró haberse celebrado con un tercero, concretado en una suma pactada ($91.800.000), la señora Mónica Carrera Angarita sufrió una pérdida de la ganancia esperada con la expedición del acto administrativo acusado, y al determinarse que el ICA vulneró el debido proceso y los derechos de defensa y contradicción de la demandante en el presente caso, es posible afirmar que la suma indexada originalmente expuesta por el A Quo como lucro cesante que asciende a los $108.547.458,95 pesos colombianos es imputable y deberá ser reconocida y pagada por el Instituto Colombiano Agropecuario – ICA.
Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia dictada el 9 de octubre de 2023, por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué, de conformidad con lo esbozado en la parte considerativa de la presente providencia. 6. COSTAS El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.
De conformidad con lo anterior, se observa que el numeral 4 del artículo 365 del Código General del Proceso dispone que cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. Se observa que el artículo 365 del Código General del Proceso, numeral 1, dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto, no obstante, la misma norma Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 20 Demandante: MÓNICA CARRERA ANGARITA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - ICA Radicación: 73001-33-33-009-2022-00246-01 Interno: 1616/2023 establece que solo habrá condena en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron en la medida de su comprobación. En el caso bajo examen, se observa que las partes intervinieron en el presenten trámite procesal de segunda Instancia, motivo por el cual la Sala procederá a imponer condena en costas a la parte demandada.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué, el 9 de octubre de 2023, de conformidad con lo esbozado en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas de esta instancia a la parte demandada a favor de la parte demandante, las cuales deberán ser impuestas y liquidadas por el Juzgado de Primera Instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, realizando las anotaciones de rigor y dejando las constancias correspondientes en el sistema “SAMAI”. En cumplimiento de las medidas establecidas en la Ley 2213 de 2022 y el Acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de la misma anualidad expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.
NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE, Los Magistrados, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA (Ausente con Permiso) FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOHN LIBARDO ANDRADE FLÓREZ Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx