TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA -SECCION PRIMERA- -SUBSECCION “A”- Bogotá D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veintiséis (2026). MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO PROCESO No.: 11001-33-41-045-2024-00217-01 DEMANDANTE: EPS SANITAS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES- MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO _____________________________________________________________ Asunto: Resuelve recurso de apelación contra auto.
Visto el informe secretarial que antecede, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES- contra la decisión proferida por el Juzgado Seiscientos Siete (607) Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bogotá D.C. – Sección Primera-, a través de auto del veintidós (22) de agosto de 2025, mediante el cual negó el llamamiento en garantía. I.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1. La sociedad EPS SANITAS S.A., presentó demanda contra la ADRES, por lo que una vez surtidas las notificaciones y etapas procesales pertinentes, la apoderada judicial de la Administradora de los Recursos del 2 PROCESO No.: 11001-33-41-045-2024-00217-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: EPS SANITAS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES- ASUNTO:
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RECURSO DE APELACIÓN Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), presentó contestación de la demanda y llamamiento en garantía contra las sociedades (i) La Unión Temporal Nuevo FOSYGA (conformada por las sociedades Asesoría en Sistematización de Datos Sociedad Anónima - A.S.D. S.A-, Servis Outsourcing Informático S.A. – Servis S.A., y Assenda S.A.S.), (ii) Unión Temporal FOSYGA 2014 (conformada por las sociedades Servis Outsourcing Informático S.A. – Servis S.A., Carvajal Tecnología y Servicios S.A.S. y Grupo Asesoría en Sistematización de Datos S.A.S. – Grupo ASD S.A.S.) y, (iii) JAHV Macgregor S.A., Auditores y Consultores (Ver anexo 36 del expediente digital). 1.2.
El Juzgado Seiscientos Siete (607) Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bogotá D.C. – Sección Primera, mediante auto del veintidós (22) de agosto de 2025, decidió negar el llamamiento en garantía solicitado por la ADRES. 1.3. La apoderada judicial de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-, presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra la anterior providencia. 1.4.
El Juzgado Seiscientos Siete (607) Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bogotá D.C. – Sección Primera, mediante providencia del treinta (30) de septiembre de 2025, no repuso la decisión recurrida y concedió la apelación ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el efecto devolutivo. II. ACTUACIÓN PROCESAL 2.1.
De la providencia proferida por la A-quo. 3 PROCESO No.: 11001-33-41-045-2024-00217-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: EPS SANITAS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES- ASUNTO:
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RECURSO DE APELACIÓN El Juzgado Seiscientos Siete (607) Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bogotá D.C. – Sección Primera-, mediante decisión de fecha veintidós (22) de agosto de 2025, negó el llamamiento en garantía solicitado por la apoderada judicial de la ADRES (Ver anexo 39 del expediente digital), de conformidad con los siguientes argumentos: “(…)” La figura del llamamiento en garantía se encuentra desarrollada en el artículo 225 del CPACA en el que textualmente se señala: “(…)” El artículo 227 del CPACA prevé con respecto a trámite y alcance de la intervención de terceros que «(…) En lo no regulado en este código sobre la intervención de terceros se aplicarán las normas del Código de Procedimiento Civil (…)».
Dicho Código fue reemplazado por el Código General del Proceso a partir del mes de enero de 2014. En palabras del Consejo de Estado «El llamamiento en garantía es una figura procesal que se fundamenta en la existencia de un derecho legal o contractual y permite que quien funge como parte en un proceso determinado (llamante) solicite la vinculación como tercero de una persona ajena a este (llamado) para que intervenga en la causa, con el objeto de exigirle que concurra al pago de la indemnización del perjuicio que eventualmente pueda llegar a sufrir el llamante como producto de la sentencia. Entonces, el llamamiento en garantía vincula al tercero con la parte principal y lo obliga a responder por la obligación que surja en virtud de una eventual condena contra el llamante».
El Consejo de Estado ha sostenido que, el llamamiento en garantía es una relación de carácter sustancial y por tanto, en caso de que se advierta que la relación no reviste tal carácter entre el llamante y el llamado o no se encuentre nexo causal entre la responsabilidad del llamado con lo que se debate en el proceso, deberá negarse por improcedente, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 12 y 13 del artículo 3° de la Ley 1437 de 2011 esto es, los principios de economía y celeridad en la actuación. Conforme a lo expuesto se tiene que no procede la vinculación como llamado en garantía de la UNION TEMPORAL NUEVO FOSYGA en tanto en el caso objeto de examen la auditoria integral de recobros por tecnologías en salud no incluidas en el POS – paquetes MYT04041504;
MYT04061406; MYT04555221, la realizó la UNIÓN 4 PROCESO No.: 11001-33-41-045-2024-00217-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: EPS SANITAS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES- ASUNTO:
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RECURSO DE APELACIÓN TEMPORAL FOSYGA 2014, no la UNION TEMPORAL NUEVO FOSYGA, como se evidencia en los oficios cuya nulidad se depreca. “(…)” Respecto de la UNION TEMPORAL NUEVO FOSYGA 2014, revisadas las pruebas aportadas con la solicitud de llamamiento, se advierte que aportó el contrato de consultoría No.0043 de 2013 del cual se advierte que se pactó la cláusula decima octava, denominada clausula compromisoria, en los siguientes términos: “(…)” Conforme lo expuesto, se tiene que la adición No.1.
Adición No.2, Adición No.3, Adición No4, Otrosí modificatorio 1, Otrosí apropiación de recursos PDF, Prorroga No.1 Otrosí Modificatorio No.2 al contrato de consultoría No.043 de 2013, no contempló ningún cambio respecto de la cláusula decima octava, denominada clausula compromisoria. Sobre la vinculación de la Unión Temporal Fosyga 2014 como llamado en garantía, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en un proceso de similares características revocó el auto que admitió como llamado en garantía a la UT Fosyga 2014 y en su lugar, negó la solicitud.
Al efecto, expuso que: “teniendo en cuenta que el contrato con base en el cual fue llamada en garantía la Unión Temporal Fosyga 2014, se pactó una cláusula compromisoria que remite al conocimiento de la justicia arbitral las controversias que se susciten con ocasión de ejecución y liquidación del contrato, esta jurisdicción no es la competente para establecer una eventual responsabilidad de la parte vinculada en el evento de que el Fosyga y/o el entonces Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y Protección Social) sean condenados judicialmente por eventuales errores o deficiencias en el proceso de auditoría atribuibles al contratista”.
El contrato de consultoría No 00043 de 2013 contempla una cláusula compromisoria, en la que las partes acordaron que toda controversia relativa a la ejecución y liquidación del contrato se sometería a un Tribunal de arbitramento. La cláusula compromisoria encuentra su fuente en un contrato y tiene por objeto someter los eventuales litigios que se susciten entre las partes, al conocimiento de los árbitros.
El Consejo de Estado había sosteniendo inicialmente que si alguna de las partes, a pesar de haber acordado llevar sus diferencias al conocimiento de la denominada justicia arbitral, decidía formular su demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la otra parte no proponía la excepción que encuentra apoyo en el pacto 5 PROCESO No.: 11001-33-41-045-2024-00217-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: EPS SANITAS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES- ASUNTO:
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RECURSO DE APELACIÓN arbitral, se entendía como renuncia tácita a la aplicación de la cláusula compromisoria, empero, la Sala Plena en providencia de unificación, precisó que continuar aceptando lo anterior: “equivaldría a dejar al arbitrio de cada parte la escogencia de la jurisdicción que va a decidir el conflicto entre ellas presentado, a pesar de haber convenido, en forma libre y con efectos vinculantes, que sus diferencias irían al conocimiento de la justicia arbitral, e implicaría admitir, también, la existencia de dos jurisdicciones diferentes y con igual competencia para solucionarlo, a pesar de que sólo una de ellas puede conocer y decidir sobre el particular.” Por lo que consideró, que la renuncia por las partes a la referida clausula debía darse de manera expresa y por escrito.
El Consejo de Estado también ha destacado la naturaleza autónoma de la cláusula y la “facultad-deber del juez de lo contencioso administrativo de declarar oficiosamente los hechos que constituyen una excepción”. Si bien el contrato contempla una cláusula de indemnidad, también, como se explicó, contiene una cláusula compromisoria que incluso ha sido activada y ratificada por las partes, respecto de toda controversia relativa a la ejecución y liquidación del contrato.
Por tanto, comoquiera que la petición se funda en presuntas deficiencias en la ejecución del contrato, esto es, en la labor de interventoría efectuada por la llamada, es claro que no procede el llamamiento solicitado por la ADRES. Así las cosas, no procede la vinculación como llamado en garantía respecto de los integrantes de la UNION TEMPORAL FOSYGA 2014.
En cuanto a la sociedad JAHV MCGREGOR S.A. AUDITORES Y CONSULTORES, por sustracción de materia, tampoco procede su vinculación, pues de acuerdo con lo indicado por el demandado el objeto contractual de esta era realizar la interventoría del primero. De igual manera, resulta importante reiterar que si bien es cierto que los recobros deprecados pudieron ser glosados y/o denegados en el tiempo de ejecución de los mencionados contratos; tal como se dispuso en el artículo 27 del Decreto 1429 de 2016 que reglamentó la Ley 1753 de 2015, por el cual se ordenó la creación de la ADRES, a esta nueva entidad le fueron transferidos todos los derechos y las obligaciones que habían sido adquiridos por la entonces Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la administración de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA y el Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud – FONSAET. 6 PROCESO No.: 11001-33-41-045-2024-00217-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: EPS SANITAS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES- ASUNTO:
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RECURSO DE APELACIÓN En ese sentido, las Uniones Temporales actuaban en representación de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social. En consecuencia, los derechos y obligaciones de los consorcios llamados en garantía pasaron a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES y, por tanto, es dicha entidad quien debe responder ante las posibles inconsistencias que se hayan presentado al respecto.
Por otro lado, es de anotar que el llamamiento en garantía busca que un tercero pueda ser obligado a indemnizar o reembolsar al demandado por los perjuicios o pagos resultantes de la sentencia, empero, el asunto versa sobre el reconocimiento y pago de las solicitudes de recobro elevadas por la EPS ante la administración con el fin de obtener el pago de los gastos en que incurrió por el suministro a sus afiliados de medicamentos y/o servicios médicos no contemplados en el Plan Obligatorio de Salud (POS), hoy PBS y por disposición legal es a la ADRES a quien corresponde la administración de los recursos del Sistema General de Seguridad en Salud.
Por tanto, de considerar que si procedía el pago de las solicitudes de recobro, se ordenaría su pago con cargo a los recursos del sistema que necesariamente tienen destinación especifica, lo cual implica el cumplimiento de una obligación legal a su cargo.” 2.2. Del recurso de reposición y en subsidio apelación contra el auto que negó un llamamiento en garantía. La apoderada judicial de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la decisión de negar el llamamiento en garantía, argumentando en síntesis lo siguiente (Anexo 41 del expediente digital): “En el proceso de la referencia, la demandante SANITAS EPS, convocó a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en salud- ADRES, con el fin de solicitar la declaratoria de nulidad de unos actos administrativos que ordenaron el reintegro de recursos que corresponden al sistema de Salud.
En virtud de lo expuesto y especialmente que en el sub examine se cuestiona por la parte actora el proceso de auditoría, adelantado por la UNIÓN TEMPORAL FOSYGA 2014, quien auditó la reclamación objeto de demanda, es procedente acudir a la figura del llamamiento 7 PROCESO No.: 11001-33-41-045-2024-00217-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: EPS SANITAS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES- ASUNTO:
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RECURSO DE APELACIÓN en garantía en virtud de lo dispuesto en el 64 del Código General del Proceso. Así mismo la firma interventora JAHV MAGREGOR S.A. AUDITORES Y CONSULTORES, fue quien en su momento di el aval y garantizó que el procedimiento de auditoria efectuado por la UT FOSYGA 2014 se hizo en debida forma quedando en evidencia la importancia de esta.
Respecto a los hechos y omisiones que alude la demandante en el libelo principal, la Unión temporal deberán emitir sus respectivos pronunciamientos al igual que el ente interventor, en virtud de los parámetros contractuales derivados del el Contrato No. 043 de 2013 del que se allegó copia, pues según se ha indicado, hace parte de su deber responder inclusive por las condenas derivadas de los errores o deficiencias ocurridas en el proceso de auditoría. Cabe anotar que el llamamiento en garantía, como figura procesal, se fundamenta en la existencia de un derecho legal o contractual que vincula al llamante y llamado que permite vincularlo como tercero, para que haga parte del proceso, que en el sub examine tiene como fuente de producción la celebración del contrato de auditoría. En este sentido, al remitirse al citado Contrato de Consultoría celebrado entre el Ministerio de Salud y Protección subrogado por ADRES y la Unión Temporal Fosyga 2014 se observa lo siguiente: “(…)” Por lo anterior, se concluye que en los casos en que la ADRES sea demandada por acciones u omisiones directa o indirectamente relacionadas con las funciones que debían ser cumplidas por la Unión Temporal Nuevo Fosyga y la Unión Temporal Fosyga 2014, en virtud del contrato de consultoría, resulta procedente el llamamiento en garantía de dichos contratistas.
Ello, en razón de la existencia de una relación contractual previa que permite vincular a estos terceros para que eventualmente respondan por los perjuicios que pudieran generarse, o asuman, total o parcialmente, el pago que deba efectuar la entidad como resultado de una eventual condena dentro del proceso judicial. De igual forma, es importante señalar que la sociedad JAHV MACGREGOR S.A. Auditores y Consultores ejercía el rol de interventor del contrato ejecutado por la UT Fosyga 2014, razón por la cual su participación reviste especial relevancia, en tanto fue quien otorgó el aval del procedimiento de auditoría y validó los cierres de paquetes presentados por dicha unión temporal, evidenciando así su incidencia directa en los hechos que ahora son objeto de debate judicial. 8 PROCESO No.: 11001-33-41-045-2024-00217-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: EPS SANITAS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES- ASUNTO:
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RECURSO DE APELACIÓN Aunado a lo anterior se trae a colación el objeto contractual del contrato de interventoría 103 de 2012 suscrito con la sociedad anteriormente citada: “(…)” Así las cosas, es claro que las obligaciones contractuales se predican respecto de los integrantes de la Unión Temporal Fosyga 2014, en calidad de llamados en garantía, toda vez que eran los encargados de ejecutar el proceso de auditoría integral como parte de la gestión técnica del contrato, específicamente en relación con la auditoría de los recobros de recursos al sistema de salud.
En este contexto, también debe destacarse la participación activa de la firma JAHV MACGREGOR S.A. Auditores y Consultores, quien actuó como interventor del contrato, otorgando su aval para la realización de los pagos y validando los cierres de paquetes auditados por a Unión Temporal, lo cual evidencia su responsabilidad e incidencia directa en los hechos materia del presente proceso.
Cabe resaltar que figura jurídica del llamamiento en garantía permite la vinculación del tercero con ocasión a las obligaciones contractuales señaladas por las partes y responder ante un eventual perjuicio; así mismo, es importante precisar que el Ente Auditor es quien efectuó la revisión de los recobros objeto de litis y, por lo tanto, es esta entidad autónoma al momento de adoptar la decisión para el establecimiento el reconocimiento o glosa de los recobros presentados.
Ahora bien, resulta imperante puntualizar que existe orden judicial expresa de vincular a la UNIÓN TEMPORAL FOSYGA como llamado en garantía e interviniente en los procesos contra la ADRES, mediante Sentencia o Laudo Arbitral de la Unión Temporal FOSYGA 2014 contra ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES, integrado por los árbitros Hernán Andrade Rincón, Myriam Guerrero de Escobar y César Augusto Torrente Bayona, N° 138841 de la Cámara de Comercio de Bogotá, que dirimió los conflictos relativos a la petición de exclusión de responsabilidad y de llamamiento en garantía en cabeza la UNIÓN TEMPORAL FOSYGA, estableció que la Unión Temporal FOSYGA 2014 sí está llamada a ser vinculada como Llamada en Garantía e interviniente y, por consiguiente, como responsable jurídicamente, en los procesos donde sea parte la ADRES.
Así mismo se debe resaltar que en la parte resolutiva del Laudo Arbitral, que tiene la naturaleza de antecedente o precedente judicial, se estableció lo siguiente: “Declarar probada la excepción “Vigencia y efectividad de la cláusula de indemnidad del Contrato de Consultoría 043 de 2013 incluso con posterioridad a su liquidación”. Esto significa, en concreto, que la Unión Temporal FOSYGA 2014 que se mantiene incólume la cláusula de indemnidad prevista en el contrato a favor de la ADRES y, en consecuencia, que la parte demandante o convocante en dicho 9 PROCESO No.: 11001-33-41-045-2024-00217-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: EPS SANITAS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES- ASUNTO:
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RECURSO DE APELACIÓN proceso arbitral, sí está plenamente obligada a ser llamada en garantía en cualquier proceso en que se vincule a la ADRES, derivada de la auditoria efectuada por dicha UT. Así las cosas, es claro que las obligaciones contractuales se predican respecto de los integrantes de la Unión Temporal Fosyga 2014, en calidad de llamados en garantía, toda vez que eran los encargados de ejecutar el proceso de auditoría integral como parte de la gestión técnica del contrato, específicamente en relación con la auditoría de los recobros objeto de reintegro de recursos al sistema de salud.
En este contexto, también debe destacarse la vinculación de la firma JAHV MACGREGOR S.A. Auditores y Consultores, quien actuó como interventor del contrato, otorgando su aval para la realización de los pagos y validando los cierres de paquetes auditados por la Unión Temporal, lo cual evidencia su responsabilidad e incidencia directa en los hechos materia del presente proceso.
Frente al argumento según el cual no procede la vinculación de la firma JAHV MACGREGOR S.A. por "sustracción de materia", por tratarse del interventor del contrato celebrado con la Unión Temporal, es necesario controvertir dicha conclusión por ser jurídicamente insostenible. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que el llamamiento en garantía es procedente cuando existe una relación contractual directa con el llamado, como ocurre en este caso entre la entidad contratante y la interventoría. El artículo 225 del CPACA respalda la posibilidad de que la entidad vinculada como demandada pueda llamar en garantía a quien, en virtud del contrato de interventoría, pudo haber contribuido con su actuación u omisión al perjuicio alegado.
En este sentido, no puede ignorarse que la interventoría no solo tenía deberes formales de seguimiento, sino que ejercía funciones de validación y control técnico de los pagos y actividades ejecutadas por la Unión Temporal, lo cual implica una participación activa, material y técnicamente relevante en los hechos generadores del posible daño. Por tanto, excluir a JAHV MACGREGOR S.A. del proceso bajo el argumento de que su vinculación carece de materia desconoce la naturaleza y alcance de su responsabilidad contractual, y priva a la entidad de su derecho a que, en caso de ser condenada, se determine judicialmente si existe lugar a reembolso o responsabilidad compartida por parte del interventor. 3.1.
La responsabilidad extracontractual y el llamamiento en garantía: exclusión de la cláusula compromisoria El caso concreto, es fundamental señalar que la controversia no se centra en el cumplimiento o interpretación de los contratos suscritos con los llamados en garantía, ni en la relación contractual que los vinculó con la entidad, sino en la responsabilidad por los daños que 10 PROCESO No.: 11001-33-41-045-2024-00217-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: EPS SANITAS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES- ASUNTO:
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RECURSO DE APELACIÓN podrían derivarse de un eventual fallo condenatorio en contra de la ADRES. En este contexto, no resulta aplicable la cláusula compromisoria contenida en dichos contratos, pues no se está discutiendo una controversia contractual entre las partes, sino que lo que se pretende es determinar si, en caso de condena, existe lugar a trasladar total o parcialmente el pago a quienes, por su intervención material en los hechos generadores del presunto daño antijurídico, puedan haber contribuido a su producción. Tan es así, que el propio laudo arbitral proferido con ocasión del contrato entre las partes dejó claramente establecido que: En este punto se hace imperioso señalar que la responsabilidad extracontractual de la administración no puede ser objeto de estipulación entre los contratantes, sin que ello le reste utilidad a la cláusula de indemnidad en la medida que este tipo de convenciones habilita al Estado para que, una vez emplazado a reparar el daño causado, llame en garantía a su contratista en virtud de su deber de dejarlo indemne, por cuanto, en voces del Consejo de Estado, se “permite a la entidad pública, en el evento de resultar condenada, reclamar al contratista por el valor de la indemnización que hubiere tenido que reconocer” Así, la finalidad del llamamiento en garantía no es someter una controversia al juez del contrato en sentido contractual estricto, sino asegurar que la entidad pública pueda trasladar la responsabilidad económica a quienes, de acuerdo con la relación fáctica y funcional del caso, hubieren tenido injerencia directa o indirecta en la producción del daño. Este mecanismo, previsto en el artículo 225 del CPACA, permite la integración de quienes, como los contratistas y el interventor, pudieron contribuir a los hechos que motivan la reclamación judicial, sin necesidad de que exista controversia contractual directa.
En consecuencia, la negativa al llamamiento en garantía con fundamento en la existencia de una cláusula compromisoria desnaturaliza el objeto de este instrumento procesal, que no busca resolver una disputa contractual, sino permitir el análisis de una eventual corresponsabilidad en la causación del daño. 3.2. Sobre la naturaleza de la controversia y la cláusula de indemnidad, las consideraciones del laudo arbitral Es pertinente traer nuevamente a colación al despacho lo indicado por el laudo arbitral en relación con la naturaleza de la controversia y la cláusula de indemnidad.
La cláusula de indemnidad es un pacto celebrado entre la entidad contratante y el contratista, por medio del cual este último se obliga a 11 PROCESO No.: 11001-33-41-045-2024-00217-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: EPS SANITAS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES- ASUNTO:
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RECURSO DE APELACIÓN mantener a la entidad libre de toda reclamación que tenga origen en las actuaciones del contratista, a través de las cuales se causen daños a terceros. En la contratación pública, esta cláusula puede incorporarse en los contratos estatales según el análisis de riesgo que se realice para determinado contrato. Es importante resaltar que esta cláusula es ajena y no incide directamente en el contrato de seguro de responsabilidad civil extracontractual tomado por el contratista.
Adicionalmente, el seguro cubre tanto la responsabilidad directa del contratista por daños causados a terceros en la ejecución del contrato estatal, como la responsabilidad indirecta de la entidad estatal beneficiaria, ya que tanto el contratista como la entidad contratante son asegurados bajo dicha póliza. Por si lo anterior fuera insuficiente, en el contrato de transacción suscrito entre las partes, se pactó expresamente la indemnidad a favor de la ADRES.
En este sentido, el laudo arbitral destacó lo siguiente: Merece especial atención que en la transacción las partes excluyeron de forma expresa el deber de indemnidad a cargo de la Unión Temporal. Así, en las consideraciones del contrato se dijo de manera clara y expresa que las diferencias objeto de arreglo directo no incluían dicho aspecto, de allí que se precisó que las controversias actuales y eventuales transigidas no abarcaban la obligación de la contratista prevista en la cláusula Décima Segunda, lo cual se dejó consignado en los siguientes términos: “(…)” No puede ser posible, desde la perspectiva del análisis económico del derecho, que el Contratista, en este caso la Unión Temporal FOSYGA 2014, pretenda los beneficios y exclusivamente el usufructo individual del contrato celebrado y no asuma las responsabilidades y pretenda dejarlas exclusivamente en cabeza del Estado; esto es, de la ADRES.
Las obligaciones y los beneficios son colaterales, mutuos, en doble vía, igualmente la responsabilidad. El coste y beneficio económico es para ambas partes.” 2.3. Del auto que no repuso y concedió la apelación. El Juzgado Seiscientos Siete (607) Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bogotá D.C. – Sección Primera-, mediante auto del treinta (30) de septiembre de 2025, reiteró sus argumentos iniciales y no repuso la decisión proferida mediante auto del veintidós (22) de agosto de 2025, por lo que decidió conceder el recurso de apelación interpuesto contra la decisión que negó el llamamiento en garantía en el efecto devolutivo, en 12 PROCESO No.: 11001-33-41-045-2024-00217-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: EPS SANITAS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES- ASUNTO:
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RECURSO DE APELACIÓN atención a lo normado en el numeral 6º del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 CPACA (Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021), por lo que ordenó remitir el expediente efecto devolutivo al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. III. CONSIDERACIONES 3.1. Procedencia del recurso de apelación: Para resolver sobre la procedencia del recurso de apelación, la Sala atiende lo regulado en el numeral 6º del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 CPACA (Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021), que señala lo siguiente: “ARTÍCULO 243.
APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: “(…)” 6. El que niegue la intervención de terceros. “(…)” (Subrayado fuera del texto original) Así las cosas, de conformidad con el artículo transcrito y como quiera que el auto impugnado negó la solicitud de intervención de un tercero (llamamiento en garantía), resulta ser procedente el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la Administradora General de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-, siendo esta Autoridad Judicial competente para resolverlo, conforme a lo establecido en el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011 CPACA (Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021): 13 PROCESO No.: 11001-33-41-045-2024-00217-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: EPS SANITAS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES- ASUNTO:
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RECURSO DE APELACIÓN “ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1. Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: “(…)” g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas; 3.
Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja.” “(…)” (Subrayado fuera del texto original) Comoquiera que, en el presente asunto la decisión apelada se encuentra dentro de los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 CPACA, es competente la Sala para resolver el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la ADRES. 3.2.
Consideraciones de la Sala respecto al recurso de apelación. Problema jurídico El problema jurídico se centra en determinar si se ajustó en derecho la decisión del Juzgado Seiscientos Siete (607) Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bogotá D.C. – Sección Primera- respecto a negar el llamamiento en garantía solicitado por la ADRES.
Caso en concreto En los términos de la demanda interpuesta y de las pretensiones formuladas por la parte demandante, se advierte que lo que la parte demandante busca es que se declare la nulidad de los actos administrativos 14 PROCESO No.: 11001-33-41-045-2024-00217-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: EPS SANITAS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES- ASUNTO:
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RECURSO DE APELACIÓN demandados y a su vez, que la entidad demandada le reintegre o devuelva la suma de $24.954.088. En este orden de ideas ha de tenerse en cuenta lo establecido en el artículo 225 de Ley 1437 de 2011 -CPACA, que respecto al llamamiento en garantía indica: “Artículo 225. Llamamiento en garantía. Quien afirme tener derecho legal o contractual de exigir a un tercero la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia, podrá pedir la citación de aquel, para que en el mismo proceso se resuelva sobre tal relación. El llamado, dentro del término de que disponga para responder el llamamiento que será de quince (15) días, podrá, a su vez, pedir la citación de un tercero en la misma forma que el demandante o el demandado.
El escrito de llamamiento deberá contener los siguientes requisitos: 1. El nombre del llamado y el de su representante si aquel no puede comparecer por sí al proceso. 2. La indicación del domicilio del llamado, o en su defecto, de su residencia, y la de su habitación u oficina y los de su representante, según fuere el caso, o la manifestación de que se ignoran, lo último bajo juramento, que se entiende prestado por la sola presentación del escrito. 3.
Los hechos en que se basa el llamamiento y los fundamentos de derecho que se invoquen. 4. La dirección de la oficina o habitación donde quien hace el llamamiento y su apoderado recibirán notificaciones personales. El llamamiento en garantía con fines de repetición se regirá por las normas de la Ley 678 de 2001 o por aquellas que la reformen o adicionen.” (Resaltado fuera del texto original) Respecto al llamamiento en garantía, el H. Consejo de Estado ha señalado: “El llamamiento en garantía es una figura procesal que se fundamenta en la existencia de un derecho legal o contractual, que vincula a llamante y llamado y permite traer a éste como tercero, para que haga parte de un proceso, con el propósito de exigirle la indemnización del perjuicio que llegare a sufrir el llamante como producto de la sentencia. Se trata de una relación de carácter sustancial que vincula al tercero citado con la parte principal que lo cita y según la cual aquél debe responder por la obligación que surja en virtud de una eventual condena en contra del llamante. 15 PROCESO No.: 11001-33-41-045-2024-00217-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: EPS SANITAS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES- ASUNTO:
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RECURSO DE APELACIÓN (…) El objeto del llamamiento en garantía lo es “que el tercero llamado en garantía se convierta en parte del proceso, a fin de que haga valer dentro del mismo proceso su defensa acerca de las relaciones legales o contractuales que lo obligan a indemnizar o a rembolsar, y al igual del denunciado en el pleito, acude no solamente para auxiliar al denunciante, sino para defenderse de la obligación legal de saneamiento.”1 (Resaltado fuera del texto original) Descendiendo al caso en concreto se tiene que, entre el Ministerio de Salud y Protección Social y la Unión Temporal Nuevo FOSYGA (conformada por las sociedades Asesoría en Sistematización de Datos Sociedad Anónima - A.S.D. S.A-, Servis Outsourcing Informático S.A. – Servis S.A., y Assenda S.A.S.), se suscribió el contrato de consultoría No. 055 de 2011, el cual tenía como objeto “Realizar la auditoría en salud, jurídica y financiera a las solicitudes de recobro por servicios extraordinarios no incluidos en el Plan general de beneficios explícitos, ordenados por el Comité Técnico Científico de las EPS, las Juntas Técnicas Científicas de Pares, la Superintendencia Nacional de Salud o los jueces, de acuerdo con lo establecido en LA Ley 1438 de 2011, artículos 26, 27 y 126.
Igualmente deberá auditar los recobros y reclamaciones que se presenten con fundamento en disposiciones legales anteriores aplicando las normas pertinentes para cada caso.”. En el mismo sentido se observa que entre el Ministerio de Salud y Protección Social y la Unión Temporal FOSYGA 2014 (conformada por las sociedades Servis Outsourcing Informático S.A. – Servis S.A., Carvajal Tecnología y Servicios S.A.S. y Grupo Asesoría en Sistematización de Datos S.A.S. – Grupo ASD S.A.S.), se suscribió el contrato de consultoría No. 043 de 2013, cuyo objeto fue “realizar la auditoria en salud, jurídica y financiera a las solicitudes de recobro por servicios extraordinarios no incluidos en el Plan general de beneficios y a las reclamaciones por Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT- con cargo a los recursos de las subcuentas 1 VALLE DE LA HOZ, Olga Melida (C.P.), H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, Rad.
No. 25000-23-26-000-1993-09895-01 (18901), sentencia del ocho (8) de junio de 2011. 16 PROCESO No.: 11001-33-41-045-2024-00217-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: EPS SANITAS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES- ASUNTO:
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RECURSO DE APELACIÓN correspondes del fondo de Solidaridad y Garantía -FOSYGA del Sistema General de Seguridad Social en Salud.”. Finalmente, entre el Ministerio de Salud y Protección Social y JAHV Macgregor S.A., Auditores y Consultores, celebraron el Contrato de Interventoría No. 103 de 102, que tenía por objeto “Efectuar la interventoría al contrato de administración Fiduciaria de los Recursos del FOSYGA y al contrato de Auditoria en salud, jurídica, y financiera de las reclamaciones por los beneficios con cargo a la Subcuenta de eventos catastróficos y accidentes de tránsito – ECAT, y las solicitudes de recobros por beneficios extraordinarios No incluidos en el Plan de Beneficios en Salud, a través de los cuales se garantiza la operación del Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA del Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS, conformado por las Subcuentas de Compensación, Promoción, Solidaridad, Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito – ECAT y Garantías para la salud, en el marco de lo establecido en las Leyes 100 de 1993,1122 de 2007 y 1438 de 2011, el Decreto- Ley 1281 de 2002, los Decretos 1283 de 1996, 50 de 2003,2280 de 2004,3990 de 2007,971,4023 y 4107 de 2011 y demás normas legales vigentes asociadas a la operación del Fondo, así como en el marco de lo establecido en la Ley 80 de 1993 modificada por la Ley 1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios, la Resolución 999 de 2012 del Ministerio de Salud y Protección Social y demás normas que regulen la materia.”.
En este orden de ideas se tiene que, le asistió razón a la A-quo al considerar que, en el presente asunto, los contratos de auditoría e interventoría pactaron cláusulas compromisorias para resolver las controversias que surgieran en virtud del cumplimiento de los mencionados contratos. Lo anterior guarda mayor sustento si se tiene en cuenta que, no le es dable a los usuarios la posibilidad de escoger si acude al tribunal de arbitramento o a la jurisdicción contenciosa administrativa, cuando previamente se pactó que ante cualquier discusión acudirían a los primeros con el fin de obtener 17 PROCESO No.: 11001-33-41-045-2024-00217-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: EPS SANITAS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES- ASUNTO:
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RECURSO DE APELACIÓN la resolución de sus conflictos, por lo que la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES- cuenta con los mecanismos judiciales idóneos para resolver las controversias suscitadas en virtud de los mencionados contratos. En el mismo sentido ha de indicar que, de existir alguna relación contractual que derive en la responsabilidad de la ADRES en virtud de las actividades desarrolladas por la UT NUEVO FOSYGA, UT FOSYFA 2014 o por JAHV MCGREGOR S.A. Auditores y Consultores, estas serán resueltas por el tribunal de arbitramento en virtud de la cláusula compromisoria pactada y no, a través del llamamiento en garantía. Finalmente es necesario mencionar que, si bien es cierto en el laudo arbitral 138841 del Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, se indicó que la cláusula de indemnidad estipulada en el contrato No. 043 de 2013, se encontraba vigente aún después de la liquidación del mencionado contrato, también lo es que, dichas controversias deberán ser resueltas a través del tribunal de arbitramento dada la cláusula compromisoria estipulada entre las partes en su momento, por lo que tampoco es de recibo el argumento esbozado por la ADRES al considerar que puede reclamar a los auditories e interventores en el curso de este proceso, cuando tiene a su alcance los medios idóneos pactados previamente, para reclamarle.
Razón por la cual, la Sala confirmará la decisión del Juzgado Seiscientos Siete (607) Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bogotá D.C. – Sección Primera-, adoptada mediante auto del veintidós (22) de agosto de 2025, mediante el cual se negó el llamamiento en garantía presentado por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-. 18 PROCESO No.: 11001-33-41-045-2024-00217-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: EPS SANITAS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES- ASUNTO:
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RECURSO DE APELACIÓN Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN “A”, R E S U E L V E PRIMERO.- CONFÍRMASE la decisión adoptada mediante auto del veintidós (22) de agosto de 2025, por el Juzgado Seiscientos Siete (607) Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bogotá D.C. –Sección Primera-, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Ejecutoriado este auto, por Secretaría de la Sección DEVUÉLVASE este expediente digital al Despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado y discutido en sesión realizada en la fecha.2 (Firmado electrónicamente) CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO Magistrada (Firmado electrónicamente) LUIS MANUEL LASSO LOZANO Magistrado (Firmado electrónicamente) FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA Magistrado Esta providencia, así como las demás actuaciones del presente proceso, pueden ser consultadas a través de este código QR o en la siguiente URL: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid =110013341045202400217012500023 2 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que integran la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la plataforma electrónica SAMAI; en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011 CPACA.