TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN «A» Bogotá D. C., siete (07) de mayo de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADA PONENTE: Doctora AMPARO NAVARRO LÓPEZ EXPEDIENTE: 11001-33-37-042-2022-00171-01 DEMANDANTE: CONSTRUCTORA FLORMORADO S.A.S. DEMANDADO: BOGOTÁ D.C.- SECRETARIA DISTRITAL DE HACIENDA MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TEMA: IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO, VIGENCIA 2019 S E N T E N C I A Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 06 de diciembre de 20241, emitida por el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DE LA DEMANDA En resumen, se formula las siguientes pretensiones2: 1) Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución No. DDI-002169 del 11 de enero de 20223, emitida por el Jefe de la Oficina de Liquidación de la Subdirección de Determinación de la Dirección Distrital del Impuestos de Bogotá, por medio de la cual se profirió Liquidación Oficial de Revisión del Impuesto Predial Unificado, correspondiente a la vigencia 2019, del predio identificado con el CHIP AAA0252JMEA – Matrícula Inmobiliaria No. 050C01961905. 2) En virtud de la declaratoria de nulidad de los actos anteriormente mencionados y, a título de restablecimiento del derecho, solicita: - Que se declare la firmeza de la Declaración de Autoliquidación Electrónica con Asistencia Impuesto Predial Unificado con No. Referencia Recaudo 19012931808 y Formulario No. 2019301010003585856, correspondiente a 1 Folios 1 al 22 del Anexo 1, índice 00028 del aplicativo electrónico SAMAI (Expediente Juzgado). 2 Folios 26 al 27 del archivo 3 del Anexo 21, índice 00025 del aplicativo electrónico SAMAI (Expediente Juzgado). 3 Folios 66 al 71 del archivo 3 del Anexo 21, índice 00025 del aplicativo electrónico SAMAI (Expediente Juzgado). 2 Expediente: 11001-33-37-042-2022-00171-01 Actor: CONSTRUCTORA FLORMORADO S.A.S. Demandado: BOGOTÁ D.C. - S.D.H. la vigencia 2019, del predio identificado con el CHIP AAA0252JMEA – Matrícula Inmobiliaria No. 050C01961905. - Que se ordene a la demandada abstenerse de iniciar y/o proceder a la suspensión si es del caso, cualquier proceso de ejecución coactiva o cobro de los valores incluidos en el acto demandado. - Que se ordene a la entidad demandada eliminar de sus bases de datos todo registro en el que se contemple valores a cargo de la sociedad CONSTRUCTORA FLORMORADO S.A.S., por los conceptos objeto de esta demanda. - Que se me reconozca personería para actuar en el presente proceso en los términos del poder conferido. - Que se condene en costas a la entidad demandada.
Como concepto de violación4, expone como normas violadas por la Entidad demandada, las siguientes: i) Constitución Política: Artículos 29, 338 y 363; ii) CPACA: Artículos 3, 137, y 138; iii) Estatuto Tributario: Artículos 710 y 714; iv) Acuerdo 648 de 2016: Articulo 1; v) Decreto 807 de 1992: Artículos 24, 100 y 101; vi) Decreto 352 de 2002: Artículos 2, 1 y 20; vii) Decreto 401 de 1999: Articulo 56; viii) Articulo 2 del Acuerdo 756 de 2019; ix) Acuerdo 671 de 2017: Articulo
3. VULNERACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 24 Y 100 DEL DECRETO 807 DE 1993, DEL ARTÍCULO 56 DEL DECRETO 401 DE 1999, DE LOS ARTÍCULOS 710 Y 714 DEL ESTATUTO TRIBUTARIO. FIRMEZA DE LA DECLARACIÓN PRIVADA POR EXTEMPORANEIDAD EN LA NOTIFICACIÓN DE LA LIQUIDACIÓN OFICIAL DE REVISIÓN Alega la vulneración de los artículos 24 y 100 del Decreto 807 de 1993, del artículo 56 del Decreto 401 de 1999 y de los artículos 710 y 714 del Estatuto Tributario, al considerar que la declaración privada del IPU del año 2019 adquirió firmeza, debido a la notificación extemporánea de la liquidación oficial de revisión. Para sustentar este cargo, desarrolla un análisis detallado sobre la eficacia de los actos administrativos de carácter general que dispusieron la suspensión y prórroga de términos durante los años 2020 y 2021.
Aclara que no cuestiona la validez de dichos actos, sino su eficacia y oponibilidad, en la medida en que, conforme al principio de publicidad, solo producen efectos jurídicos a partir de su publicación. Argumenta que la Resolución No. SDH 177 de 2020, mediante la cual se ordenó la suspensión inicial de términos, no fue publicada en el Registro Distrital, lo que la hace inoponible y carente de fuerza vinculante.
En consecuencia, la suspensión de términos allí prevista nunca operó, por lo que los términos administrativos debieron correr de manera ordinaria. A partir de ello, afirma que las resoluciones posteriores 4 Folios 7 al 25 del archivo 3 del Anexo 21, índice 00025 del aplicativo electrónico SAMAI (Expediente Juzgado). 3 Expediente: 11001-33-37-042-2022-00171-01 Actor: CONSTRUCTORA FLORMORADO S.A.S. Demandado: BOGOTÁ D.C. - S.D.H. que pretendían prorrogar dicha suspensión (SDH 223, 244, 279 y 314 de 2020) tampoco pueden producir efectos jurídicos, en aplicación del principio según el cual lo accesorio sigue la suerte de lo principal, pues prorrogan una suspensión que nunca fue eficaz.
Adicionalmente, identifica una segunda irregularidad respecto de las resoluciones expedidas en 2021 (SDH 016, 043, 082, 083 y 243), consistente en la falta de correspondencia entre su vigencia y los periodos de suspensión o prórroga que establecen, los cuales, en varios casos, son anteriores a la fecha de publicación. Esto, a su juicio, vulnera el principio de publicidad y la regla de irretroactividad, generando inseguridad jurídica e imposibilitando el cumplimiento de lo ordenado.
Así mismo, cuestiona la validez de algunas prórrogas específicas, como las previstas en las Resoluciones SDH 043 y 243 de 2021, señalando que fueron publicadas cuando ya había vencido el término cuya suspensión pretendían prorrogar, lo que las torna jurídicamente inoperantes, dado que no es posible prorrogar un término ya vencido. Con base en lo anterior, reconstruye el cómputo de los términos del procedimiento.
Indica que el requerimiento especial fue notificado el 11 de noviembre de 2020, y que el término de tres meses para responderlo transcurrió parcialmente, siendo suspendido válidamente solo en ciertos periodos en los que existió publicación efectiva de los actos. De este ejercicio concluye que dicho término venció el 21 de abril de 2021.
A partir de esa fecha, comienza a contarse el término de seis meses previsto en el artículo 710 del Estatuto Tributario para la expedición y notificación de la liquidación oficial de revisión, el cual vencía el 21 de octubre de 2021. Sin embargo, la Administración expidió la liquidación el 10 de enero de 2022 y la notificó el 11 de febrero de 2022, es decir, por fuera del término legal.
Refuerza su argumento indicando que incluso en escenarios hipotéticos en los que se admitiera la eficacia de algunas de las resoluciones de suspensión o se asumiera una suspensión continua, la notificación de la liquidación seguiría siendo extemporánea. En consecuencia, concluye que la Administración perdió la facultad de revisión y que la declaración privada adquirió firmeza, conforme a lo dispuesto en los artículos 24 del Decreto 807 de 1993 y 714 del Estatuto Tributario, lo que hace procedente la nulidad del acto demandado.
VULNERACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 29, 338 Y 363 DE CONSTITUCIÓN POLÍTICA, Y DEL ARTÍCULO 2 DEL DECRETO 352 DE 2002, POR APLICACIÓN RETROACTIVA DEL ARTÍCULO 2 DEL ACUERDO No. 756 DE 2019 Plantea la nulidad del acto administrativo por la aplicación retroactiva del artículo 2 del Acuerdo 756 de 2019, mediante el cual la demandada desconoció el descuento por incremento diferencial en el impuesto predial correspondiente a la vigencia 2019.
En este sentido, sostiene que la Dirección Distrital de Impuestos negó la procedencia del descuento por incremento diferencial apoyándose en una norma 4 Expediente: 11001-33-37-042-2022-00171-01 Actor: CONSTRUCTORA FLORMORADO S.A.S. Demandado: BOGOTÁ D.C. - S.D.H. que no se encontraba vigente al momento de la causación del impuesto, esto es, el artículo 2º del Acuerdo 756 de 2019, expedido el 20 de diciembre de 2019 y publicado el 23 de diciembre del mismo año, cuyos efectos son hacia el futuro.
Advierte que, en el requerimiento especial, la Administración no expuso de manera clara las razones jurídicas para desconocer dicho descuento, limitándose a transcribir normas y concluir la existencia de un menor impuesto y una supuesta inexactitud, sin sustentar normativamente la improcedencia del beneficio. Solo en la liquidación oficial de revisión se incorporan referencias a normas sustanciales, particularmente el artículo 1 del Acuerdo 648 de 2016 y el artículo 2 del Acuerdo 756 de 2019 aunque de manera insuficiente.
A partir de ello, precisa que el impuesto predial se causa el 1 de enero de cada año, conforme al artículo 15 del Decreto 352 de 2002, por lo que la normatividad aplicable a la vigencia 2019 debía ser la vigente a esa fecha. En consecuencia, la Administración estaba obligada a aplicar el régimen anterior, esto es, el contenido en el Acuerdo 648 de 2016, el cual no establecía restricciones relacionadas con el uso del autoavalúo como base gravable para acceder al límite de crecimiento del impuesto.
En contraste, el artículo 2 del Acuerdo 756 de 2019 introdujo nuevas condiciones para la procedencia de dicho beneficio, en particular, que los límites de crecimiento del impuesto predial aplican cuando se utilice el avalúo catastral como base gravable, excluyendo implícitamente los casos de autoavalúo. Sin embargo, dicha disposición solo podía aplicarse a partir del período siguiente a su entrada en vigencia, es decir, desde 2020.
Así, al aplicar esta norma a la vigencia 2019, la Administración incurrió en una aplicación retroactiva de la ley tributaria, en contravía de los artículos 338 y 363 de la Constitución Política, así como del artículo 2 del Decreto 352 de 2002, que prohíben expresamente la retroactividad de las normas tributarias, salvo que sean favorables al contribuyente; actuación que vulnera el principio de seguridad jurídica y el debido proceso.
Refuerza este argumento señalando que las razones expuestas por la Administración en el acto demandado no guardan coherencia con la supuesta improcedencia del descuento. En efecto, respecto del Acuerdo 648 de 2016, indica que la demandada alude a aspectos como la oportunidad en la declaración y el pago, y el cumplimiento de montos, los cuales no están relacionados con la limitación introducida posteriormente por el Acuerdo 756 de 2019, ni fueron objeto de fiscalización. Por su parte, cuando la Administración invoca el artículo 2 del Acuerdo 756 de 2019 para afirmar que no procede el beneficio cuando se utiliza el auto-avalúo, evidencia directamente la aplicación retroactiva de dicha norma.
De la misma manera, señala que la motivación incluida en la liquidación oficial no puede subsanar la falta de motivación del requerimiento especial, lo que constituye 5 Expediente: 11001-33-37-042-2022-00171-01 Actor: CONSTRUCTORA FLORMORADO S.A.S. Demandado: BOGOTÁ D.C. - S.D.H. una irregularidad adicional que vulnera el artículo 711 del Estatuto Tributario y afecta la validez del acto administrativo.
VULNERACIÓN POR INFRACCIÓN DE LAS NORMAS EN QUE DEBÍA FUNDARSE, INTERPRETACIÓN ERRÓNEA DEL ARTÍCULO 1 DEL ACUERDO 648 DE 2016, APLICACIÓN INDEBIDA DEL ARTÍCULO 2 DEL ACUERDO 756 DE 2019, FALTA DE APLICACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 15 Y 20 DEL DECRETO 352 DE 2002, Y DEL ARTÍCULO 2 DEL DECRETO 807 DE 1993. IMPROCEDENCIA DEL DESCONOCIMIENTO DEL DESCUENTO POR INCREMENTO DIFERENCIAL Alega la nulidad del acto administrativo por infracción de las normas en que debía fundarse, derivada de la interpretación errónea del artículo 1 del Acuerdo 648 de 2016, la aplicación indebida del artículo 2 del Acuerdo 756 de 2019 y la falta de aplicación de los artículos 15 y 20 del Decreto 352 de 2002 y del artículo 2 del Decreto 807 de 1993.
Sostiene que la Administración desconoció injustificadamente el descuento por incremento diferencial por valor de $59.131.000, pese a que el contribuyente cumplió todos los requisitos legales para su procedencia en la vigencia 2019, aplicando correctamente el auto-avalúo como base gravable y liquidando el impuesto conforme a la normativa vigente a 1 de enero de ese año. Afirma que el artículo 1 del Acuerdo 648 de 2016 no establecía restricciones frente al uso del auto-avalúo para acceder al límite de crecimiento del impuesto, por lo que la Administración incurrió en interpretación errónea al negarlo con base en dicha norma.
A su vez, aplicó indebidamente el artículo 2 del Acuerdo 756 de 2019 a una vigencia en la que no era aplicable. Igualmente, señala que la Administración dejó de aplicar las normas que regulan la causación del impuesto y la determinación de la base gravable, desconociendo que la ley aplicable es la vigente al 1 de enero de 2019. En consecuencia, concluye que el desconocimiento del descuento, el mayor impuesto determinado y la sanción por inexactitud carecen de fundamento legal.
VULNERACIÓN DEL ARTÍCULO 29 DE LA C.P., ARTICULO 101 DEL DECRETO 807 DE 1993 Y DEL ARTÍCULO 3 DEL ACUERDO 671 DE 2017 IMPROCEDENCIA DE LA SANCIÓN POR INEXACTITUD. AUSENCIA DEL HECHO SANCIONABLE Discute la improcedencia de la sanción por inexactitud por vulneración del artículo 29 de la C.P., del artículo 101 del Decreto 807 de 1993 y del artículo 3 del Acuerdo 671 de 2017, al no existir hecho sancionable.
Sostiene que la Administración impuso la sanción sin identificar ni demostrar una conducta constitutiva de inexactitud, pues la declaración contenía datos completos y veraces, y el menor valor del impuesto se originó en la aplicación del descuento por incremento diferencial, cuya procedencia ha sido sustentada. Afirma que la Administración omitió realizar la debida tipificación de la conducta sancionable, vulnerando los principios de legalidad y tipicidad.
Además, señala que el caso corresponde a una diferencia en la interpretación de la norma aplicable, lo cual constituye una interpretación razonable que, conforme a la normativa vigente, excluye la imposición de la sanción. 6 Expediente: 11001-33-37-042-2022-00171-01 Actor: CONSTRUCTORA FLORMORADO S.A.S. Demandado: BOGOTÁ D.C. - S.D.H. CONDENA EN COSTAS Solicita que, en caso de prosperar las pretensiones, se condene en costas a la entidad demandada, conforme al artículo 188 del CPACA.
Argumenta que la Administración incurrió en errores en la aplicación de normas formales y sustanciales, incluyendo el uso de una norma no vigente, lo que obligó al contribuyente a asumir gastos de defensa judicial para proteger sus derechos. Por ello, pide que se ordene la liquidación de costas según el artículo 366 del CGP, incluyendo gastos del proceso y agencias en derecho, los cuales se determinarán en la etapa correspondiente.
II. SÍNTESIS DE LA CONTESTACIÓN La Entidad demandada dio contestación a la presente demanda5, oponiéndose a las pretensiones de la misma, de la siguiente manera: FIRMEZA DE LA DECLARACIÓN PRIVADA POR EXTEMPORANEIDAD EN LA NOTIFICACIÓN DE LA LIQUIDACIÓN OFICIAL DE REVISIÓN TODA VEZ QUE LA RESOLUCIÓN SDH 177 DE 2020 NO PRODUJO EFECTOS LEGALES POR LO QUE HAY INEFICACIA DE LA SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS ORDENADA POR LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS DISTRITAL Sostiene que no es cierto que la declaración haya quedado en firme por extemporaneidad en la notificación de la liquidación oficial, ya que la suspensión de términos durante la pandemia fue válida y eficaz.
Afirma que la Resolución SDH 177 de 2020 fue expedida con la debida motivación y con fundamento en normas nacionales y distritales adoptadas con ocasión de la emergencia sanitaria por el COVID-19. En este sentido, señala que la declaratoria de emergencia, los decretos del Gobierno Nacional y las medidas adoptadas por las autoridades permitían suspender los términos de las actuaciones administrativas, con el fin de garantizar el debido proceso, el derecho de defensa y la adecuada prestación del servicio público, con lo cual, la suspensión de términos fue legal, que la actuación administrativa se adelantó dentro del plazo permitido y que, por tanto, no operó la firmeza de la declaración. LAS RESOLUCIONES SDH 223, 244, 279 Y 314 DE 2020 QUE CONSAGRAN LA PRÓRROGA DE LA SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS NO PUEDEN APLICARSE POR INEFICACIA DE LA NORMA PRINCIPAL, Y: QUE HAY FALTA DE CORRESPONDENCIA ENTRE LA SUPUESTA ENTRADA EN VIGOR DE LAS RESOLUCIONES SDH 016, 043, 082, 083 Y 243 DE 2021 Y LOS TÉRMINOS DE SUSPENSIÓN Y PRÓRROGA Plantea que, incluso si se aceptara que la Resolución SDH-000177 de 2020 no 5 Folios 1 al 27 del archivo 10 del Anexo 21, índice 00025 del aplicativo electrónico SAMAI (Expediente Juzgado). 7 Expediente: 11001-33-37-042-2022-00171-01 Actor: CONSTRUCTORA FLORMORADO S.A.S. Demandado: BOGOTÁ D.C. - S.D.H. produjo efectos, ello no afecta la validez de las resoluciones posteriores que prorrogaron la suspensión de términos, ya que estos actos de prórroga, como la Resolución SDH 0223 del 30 de abril de 2020, son jurídicamente independientes, donde cada uno fija un periodo específico de suspensión y constituye una manifestación autónoma de la voluntad de la Administración. Además, resalta que dichas resoluciones se fundamentaron en el Decreto Legislativo 591 de 2020, cuyo artículo 6 otorgaba facultades legales para suspender términos, por lo que no pueden considerarse ineficaces ni inválidas.
FIRMEZA DE LA DECLARACIÓN DE AUTOLIQUIDACIÓN ELECTRÓNICA CON ASISTENCIA DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO CON NO. REFERENCIA RECAUDO 19012931808 Y FORMULARIO No. 2019301010003585856, CORRESPONDIENTE A LA VIGENCIA 2019 Rechaza que la declaración haya quedado en firme, reiterando que no hubo notificación extemporánea de la liquidación oficial, ya que la suspensión de términos durante la pandemia fue válida y plenamente aplicable.
Sostiene que la Resolución SDH-000177 de 2020 y sus prórrogas produjeron efectos jurídicos, por lo que los términos del proceso administrativo se suspendieron correctamente. Explica que, debido a dichas suspensiones, el cómputo de los plazos para responder el requerimiento especial y para que la Administración profiriera la liquidación oficial se extendió en el tiempo.
En ese sentido, señala que el término para responder el requerimiento venció el 9 de septiembre de 2021 y, a partir de esa fecha, la Administración tenía seis meses para expedir la liquidación oficial, lo cual ocurrió oportunamente el 11 de enero de 2022 y se notificó el 11 de febrero de 2022, antes del vencimiento del plazo (9 de marzo de 2022).
FALTA DE MOTIVACIÓN DE LA LIQUIDACIÓN OFICIAL DEMANDADA SOBRE LA OPORTUNIDAD PARA SU EXPEDICIÓN. EL ACTO DEMANDADO FUE EXPEDIDO DE MANERA IRREGULAR. VULNERACIÓN AL ARTÍCULO 29 DE LA C.P. Y 3 DEL CPACA sostiene que no existe falta de motivación ni irregularidad en la expedición de la liquidación oficial, por cuanto la omisión de citar expresamente la norma sobre suspensión de términos no implica falta de motivación, ya que el acto cumple con los requisitos legales exigidos para las liquidaciones oficiales de revisión. Señala que la liquidación oficial sí contiene los elementos esenciales (identificación del contribuyente, período, bases, monto y explicación de las modificaciones), lo que garantiza su validez formal y material.
Con apoyo en jurisprudencia del Consejo de Estado, reconoce que la motivación es un requisito esencial del acto administrativo, pero sostiene que en este caso sí existe una motivación suficiente, basada en hechos y fundamentos jurídicos, por lo que no se configura causal de nulidad. Indica que el contribuyente tenía conocimiento de la suspensión de términos desde el requerimiento especial previo, lo que desvirtúa cualquier alegación de vulneración al debido proceso, defensa o contradicción. Concluye que no hubo expedición irregular ni notificación 8 Expediente: 11001-33-37-042-2022-00171-01 Actor: CONSTRUCTORA FLORMORADO S.A.S. Demandado: BOGOTÁ D.C. - S.D.H. extemporánea, y que el acto administrativo demandado goza de plena validez jurídica.
VULERACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 29, 338 Y 363 DE LA C.P., Y DEL ARTÍCULO 2 DEL DECRETO 352 DE 2002, POR APLICACIÓN RETROACTIVA DEL ARTÍCULO 2 DEL ACUERDO NO. 756 DE 2019 Sostiene que la liquidación oficial de revisión cumple con el deber de motivación, ya que incluye una explicación sumaria de las modificaciones efectuadas a la declaración, conforme a lo exigido por el E.T. Indica que la determinación del impuesto predial se realizó con base en información oficial catastral, vigente al 1 de enero del año gravable, suministrada por la U.A.E. de Catastro Distrital, lo cual constituye el referente legal para la liquidación del tributo.
Afirma que la inexactitud de la declaración del contribuyente fue establecida mediante cruces de información realizados por la administración tributaria, en los que se compararon avalúos, tarifas, beneficios, límites y demás elementos del impuesto, evidenciando inconsistencias frente al marco normativo aplicable. Precisa que el error del contribuyente consistió en aplicar indebidamente un descuento por incremento diferencial, el cual no correspondía según las normas vigentes, lo que justificó la modificación de la declaración. Finalmente, desvirtúa el cargo central señalando que no hubo aplicación retroactiva del Acuerdo 756 de 2019, ya que dicha norma no fue utilizada para determinar la inexactitud, como se evidencia desde el requerimiento especial; por tanto, concluye que no se vulneraron los artículos constitucionales invocados ni las normas tributarias, y el cargo carece de fundamento.
VULNERACIÓN POR INFRACCIÓN DE LAS NORMAS EN QUE DEBÍA FUNDARSE, INTERPRETACIÓN ERRÓNEA DEL ARTÍCULO 1 DEL ACUERDO 648 DE 2016, APLICACIÓN INDEBIDA DEL ARTÍCULO 2 DEL ACUERDO 756 DE 2019, FALTA DE APLICACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 15 Y 20 DEL DECRETO 352 DE 2002, Y DEL ARTICULO 2 DEL DECRETO 807 DE 1993. IMPROCEDENCIA DEL DESCONOCIMIENTO DEL DESCUENTO POR INCREMENTO DIFERENCIAL Sostiene que no hubo interpretación errónea ni aplicación indebida de las normas, reiterando que cuando el contribuyente opta por el autoevalúo como base gravable, no proceden los límites al crecimiento del impuesto predial, por lo que el descuento por incremento diferencial no era aplicable.
Afirma que la administración actuó conforme a la ley y con base en la información oficial del sistema tributario (SIT II), verificando los datos del predio y determinando que la declaración del año 2019 fue presentada de manera inexacta. Señala que la determinación del impuesto se fundamentó en el acervo probatorio recaudado en sede administrativa, así como en la información catastral vigente al 1 de enero del respectivo año gravable, lo cual respalda la actuación de la administración. Enfatiza que no se está exigiendo al contribuyente una obligación 9 Expediente: 11001-33-37-042-2022-00171-01 Actor: CONSTRUCTORA FLORMORADO S.A.S. Demandado: BOGOTÁ D.C. - S.D.H. indebida, sino aplicando correctamente el marco normativo, respetando su capacidad económica y sus derechos.
SE AGREDE EL ARTÍCULO 29 DE LA C.P., ARTÍCULO 101 DEL DECRETO 807 DE 1993 Y ARTÍCULO 3 DEL ACUERDO 671 DE 2017 IMPROCEDENCIA DE LA SANCIÓN POR INEXACTITUD. AUSENCIA DE HECHO SANCIONABLE El demandado expone que sí se configuró una inexactitud sancionable, conforme al artículo 64 del Decreto 807 de 1993, ya que el contribuyente incluyó factores incorrectos en su declaración que derivaron en un menor impuesto a pagar.
Precisa que el error del contribuyente no es una simple diferencia de criterio jurídico, sino una aplicación indebida de beneficios, pues al optar por el autoavalúo como base gravable no podía aplicar límites al crecimiento del impuesto predial, lo que generó una liquidación incorrecta. De igual manera, indica que la sanción fue correctamente liquidada, conforme al artículo 3 del Acuerdo 671 de 2017, equivalente al 100% de la diferencia entre el saldo determinado por la administración y el declarado por el contribuyente.
Argumenta que no hay ausencia de hecho sancionable ni vulneración de derechos fundamentales, pues la inexactitud fue debidamente demostrada con fundamentos jurídicos, fácticos y probatorios, por lo que la sanción es plenamente procedente. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Con la sentencia del 06 de diciembre de 20246, el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, resolvió: «PRIMERO. - DECLARAR la nulidad de la Resolución No. DDI-002169 del 11 de enero de 2022, conforme lo expuesto en el acápite considerativo de esta providencia.
SEGUNDO. - Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, DEJAR EN FIRME la Declaración de Autoliquidación Electrónica con Asistencia del Impuesto Predial Unificado con No. Referencia Recaudo 19012931808 y Formulario No. 2019301010003585856, correspondiente a la vigencia 2019, del predio identificado con el CHIP AAA0252JMEA – Matrícula Inmobiliaria No. 050C01961905.
TERCERO. - No condenar en costas en esta instancia.» Tal decisión la fundamentó en resolver los siguientes Problemas Jurídicos: I. ¿La liquidación oficial de revisión se notificó extemporáneamente porque las suspensiones de términos ordenadas por el Distrito Capital eran ineficaces? II. ¿Se encontraba en firme la autoliquidación del impuesto predial unificado del inmueble con Chip NoAAA0252JMEA para el año gravable 2019? 6 Folios 1 al 22 del Anexo 1, índice 00028 del aplicativo electrónico SAMAI (Expediente Juzgado). 10 Expediente: 11001-33-37-042-2022-00171-01 Actor: CONSTRUCTORA FLORMORADO S.A.S. Demandado: BOGOTÁ D.C. - S.D.H. III.
¿Se vulneró la irretroactividad del tributo con la aplicación de las disposiciones posteriores al Decreto 648 de 2016, relativas a la limitación del incremento del impuesto predial unificado? Para desarrollarlos se analizaron los siguientes temas los cuales fueron argumentados por la Juez de la siguiente manera: En cuanto a los hechos probados, el despacho tuvo por probado que la sociedad presentó la declaración del impuesto predial del año 2019, en la que incluyó un auto avalúo y aplicó un descuento por incremento diferencial, reduciendo el valor a pagar.
Posteriormente, la administración tributaria profirió un requerimiento especial proponiendo modificar la declaración, desconocer dicho descuento e imponer una sanción por inexactitud, lo que incrementó el saldo a cargo. Con posterioridad, la administración expidió la liquidación oficial de revisión en los términos propuestos en el requerimiento, salvo la sanción por reincidencia. Frente al marco normativo señala que, en el caso concreto, el impuesto predial unificado correspondiente a la vigencia 2019 se rige por las normas nacionales (Ley 44 de 1990 y Ley 1430 de 2010) y distritales (Decreto 352 de 2002), destacando que se trata de un gravamen real que recae sobre el inmueble y se causa el 1 de enero del respectivo año, por lo que su determinación debe hacerse con base en las condiciones existentes a esa fecha.
En ese sentido, la base gravable corresponde al avalúo, ya sea el catastral o el autoavalúo declarado por el contribuyente, siempre que no sea inferior al primero. A partir de ello, resalta que la obligación tributaria del contribuyente surge por la titularidad o relación jurídica con el predio, y que la declaración y pago del impuesto deben ajustarse a la información catastral vigente y a los parámetros normativos aplicables al momento de la causación, lo cual es relevante para analizar la legalidad de las modificaciones introducidas por la administración. Por otro lado, en materia procedimental, el juez precisa que las actuaciones de la administración tributaria, tales como el requerimiento especial y la liquidación oficial de revisión deben notificarse conforme a las reglas legales, esto es, mediante correo, notificación personal o electrónica, utilizando las direcciones reportadas por el contribuyente, ya sea en la declaración, en el RIT o en registros oficiales.
En el caso concreto, estas reglas son relevantes para verificar que el contribuyente tuvo conocimiento oportuno de las actuaciones administrativas y pudo ejercer su derecho de defensa y contradicción, siendo la notificación por aviso un mecanismo subsidiario cuando no es posible la notificación personal. En el caso concreto, precisa que la normativa distrital, esto es, el Decreto 807 de 1993, faculta a la administración para modificar la declaración mediante liquidación oficial de revisión, siempre que previamente se haya expedido requerimiento especial y dentro del término legal, lo cual delimita el alcance de la actuación administrativa.
Así mismo, aclara que no hay lugar a sanción por inexactitud cuando 11 Expediente: 11001-33-37-042-2022-00171-01 Actor: CONSTRUCTORA FLORMORADO S.A.S. Demandado: BOGOTÁ D.C. - S.D.H. se trata de una simple diferencia de criterio jurídico, siempre que los hechos y cifras declarados sean completos y veraces; sin embargo, cuando se utilizan factores incorrectos que afectan el impuesto, sí se configura la infracción. A partir de lo anterior, concluye que, no hubo extemporaneidad en la notificación de la liquidación oficial de revisión, y por tanto no operó la firmeza de la declaración privada, ya que reconoce que la Resolución SDH-177 de 2020 no fue publicada en el Registro Distrital, lo que en principio afectaría su eficacia; sin embargo, considera que sí cumplió el requisito de publicidad al haber sido divulgada en la página web de la Secretaría de Hacienda, lo cual es válido según la jurisprudencia constitucional.
Precisa que la falta de oponibilidad no implica inexistencia ni invalidez del acto, por lo que las resoluciones posteriores que prorrogaron la suspensión de términos conservaron su validez y fuerza jurídica. Desestima el argumento de la demandante sobre la supuesta invalidez de las prórrogas por retroactividad, señalando que la suspensión retroactiva de términos es válida en contextos excepcionales como la pandemia del COVID-19, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, al tratarse de situaciones jurídicas en curso que requerían protección del debido proceso, por lo que, acoge la postura de la administración, indicando que la suspensión de términos estuvo vigente hasta el 8 de junio de 2021, lo que impactó el cómputo de los plazos del proceso.
Con base en ese cómputo, concluye que el término para notificar la liquidación oficial vencía el 9 de marzo de 2022, y como la notificación se realizó el 11 de febrero de 2022, esta fue oportuna, razón por la cual el cargo no prospera. Luego, procede a analizar sí se configuró la aplicación retroactiva indebida del Acuerdo 756 de 2019 viciando de nulidad a la liquidación oficial de revisión. Por un lado, establece que para la vigencia 2019 la norma aplicable era el artículo 1 del Acuerdo 648 de 2016, el cual fijaba un límite de incremento del 25% para predios no residenciales sin exigir condiciones sobre el tipo de avalúo utilizado.
No obstante, la administración aplicó el artículo 2 del Acuerdo 756 de 2019, el cual introdujo nuevas condiciones, como el uso del avalúo catastral y el cumplimiento de requisitos adicionales, lo que constituye una aplicación retroactiva contraria al principio de legalidad tributaria. Con base en ello, determina que la administración desconoció indebidamente el descuento por incremento diferencial, el cual sí era procedente bajo la norma vigente en 2019.
En consecuencia, declara la nulidad del acto administrativo demandado y la firmeza de la declaración privada. Así las cosas, el a quo valida el cálculo realizado por el contribuyente, señalando que el impuesto debía limitarse al 25% de incremento frente al año anterior, lo que justificaba plenamente el descuento aplicado por $59.131.000.
Frente al tema de las costas, el juez establece que no hay lugar a su imposición, toda vez que no se evidencia temeridad ni abuso de las facultades o derechos 12 Expediente: 11001-33-37-042-2022-00171-01 Actor: CONSTRUCTORA FLORMORADO S.A.S. Demandado: BOGOTÁ D.C. - S.D.H. procesales por parte de las partes. Asimismo, recuerda que estas deben encontrarse debidamente comprobadas, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 365 del C.G.P., requisito que no se cumple en el presente proceso.
III. SÍNTESIS DEL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada presentó recurso de apelación en contra de la decisión de primera instancia7, aseverando lo siguiente: DEBIDA APLICACIÓN DE LA NORMATIVIDAD AL CASO CONCRETO Sostiene que actuó conforme a la normatividad vigente, aplicando correctamente las disposiciones legales, acuerdos distritales y resoluciones aplicables al impuesto predial de la vigencia 2019.
Afirma que no existió aplicación retroactiva indebida del artículo 2 del Acuerdo 756 de 2019, pues la determinación del tributo se basó en una verificación objetiva de la información del contribuyente y no en dicha norma. Indica que, tras el cruce de información realizado por la administración, se evidenció una inexactitud en la declaración del contribuyente, particularmente en la aplicación de un descuento por incremento diferencial que no resultaba procedente conforme al Acuerdo 648 de 2016.
En ese sentido, la Liquidación Oficial de Revisión se fundamentó en criterios técnicos verificables, como el avalúo catastral y las bases gravables, y no en interpretaciones erróneas de la normativa. Resalta que la actuación administrativa se enmarca en las facultades legales de fiscalización y en el principio de presunción de legalidad de los actos administrativos, sin que se haya demostrado vicio alguno que afecte la validez de la liquidación. Argumenta que su actuación a lo largo del proceso buscó garantizar la equidad tributaria y la correcta distribución de las cargas fiscales, por lo que solicita confirmar la legalidad del acto administrativo y desestimar los cargos formulados en su contra.
LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS Reitera la legalidad de los actos demandados, afirmando que fueron expedidos con fundamento en hechos y normas aplicables, debidamente motivados y en cumplimiento de las competencias de la Administración Tributaria Distrital. Señala que no se desvirtuó su presunción de legalidad ni se acreditó vulneración alguna de derechos o de normas constitucionales o legales, destacando que la actuación se realizó conforme a las facultades de fiscalización previstas en el Decreto Distrital 807 de 1993 y con respeto al debido proceso.
INDEBIDA VALORACIÓN PROBATORIA – CARGA DE LA PRUEBA 7 Folios 1 al 7 del anexo 1, índice 00030 del aplicativo electrónico SAMAI (Expediente Juzgado). 13 Expediente: 11001-33-37-042-2022-00171-01 Actor: CONSTRUCTORA FLORMORADO S.A.S. Demandado: BOGOTÁ D.C. - S.D.H. Sostiene que correspondía al demandante cumplir con la carga de la prueba y desvirtuar la legalidad del acto administrativo, lo cual no ocurrió. Señala que, conforme al artículo 113 del Decreto Distrital 807 de 1993 y al artículo 167 del C.G.P., las decisiones tributarias deben fundarse en hechos debidamente probados, siendo responsabilidad de las partes acreditar los supuestos de hecho que sustentan sus pretensiones.
En ese sentido, destaca el principio de autorresponsabilidad probatoria, según el cual las consecuencias de la falta de prueba recaen en quien tenía la carga de aportarla, como lo ha reiterado la jurisprudencia del Consejo de Estado. Así, concluye que el contribuyente no logró demostrar la ilegalidad del acto administrativo, el cual mantiene su validez al haber sido expedido con fundamento en pruebas y normas aplicables.
IV. TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA Ya en esta instancia procesal, con auto del 22 de julio de 20258 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. Ahora bien, conforme al numeral 5º del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67, numerales 4º y 5º, de la Ley 2080 de 2021, teniendo en cuenta que el recurso de apelación se presentó el 15 de enero de 20259, es decir, en vigencia de la citada Ley, y que no se requiere el decreto de pruebas; vencido el término para pronunciarse de conformidad con los citados numerales, la parte actora mediante escrito del 28 de julio de 202510, se pronunció en relación con el recurso de apelación interpuesto por la apoderado de la demandada de la siguiente manera: Analiza el recurso de apelación interpuesto por la demandada, destacando que esta reconoce expresamente la aplicación del artículo 2 del Acuerdo 756 de 2019 para la vigencia 2019, pero sostiene que ello no implica retroactividad.
Sin embargo, no explica en qué consiste la llamada «retroactividad inapropiada», limitándose a invocar el principio de equidad tributaria para justificar la aplicación de la norma. A su vez, sostiene que el acto demandado es nulo por aplicar retroactivamente el artículo 2 del Acuerdo 756 de 2019 para negar el descuento por incremento diferencial, pese a que la norma vigente al 1° de enero de 2019 era el artículo 1 del Acuerdo 648 de 2016, el cual no establecía restricciones relacionadas con el uso del autoavalúo como base gravable.
La administración argumentó que el descuento no procedía por incumplimiento de condiciones de oportunidad y montos, razones que no guardan relación con el uso del autoavalúo ni fueron objeto de fiscalización. Posteriormente, fundamentó la negación del beneficio en el artículo 2 del Acuerdo 756 de 2019, norma expedida y publicada a finales de ese mismo año. 8 Anexo 1, índice 00004 del aplicativo electrónico SAMAI. 9 Folios 1 al 7 del anexo 1, índice 00030 del aplicativo electrónico SAMAI (Expediente Juzgado). 10 Anexo 2, índice 00009 del aplicativo electrónico SAMAI. 14 Expediente: 11001-33-37-042-2022-00171-01 Actor: CONSTRUCTORA FLORMORADO S.A.S. Demandado: BOGOTÁ D.C. - S.D.H. Recuerda que, conforme al Estatuto Tributario Distrital y a la Constitución Política, el impuesto predial se causa el 1° de enero de cada vigencia y debe liquidarse con la normativa vigente en ese momento, prohibiéndose la aplicación retroactiva de normas tributarias desfavorables para el contribuyente, en garantía del debido proceso y la seguridad jurídica.
El artículo 1 del Acuerdo 648 de 2016 únicamente excluía del límite de crecimiento del impuesto predial a predios urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados, supuestos que no se configuran en el caso analizado, por lo que no existía impedimento legal para aplicar el descuento por incremento diferencial. Expone que la compañía, presentó oportunamente la declaración del impuesto predial de 2019, utilizó el autoavalúo como base gravable y cumplió todas las condiciones exigidas por la normativa vigente.
La liquidación fue generada automáticamente por la plataforma de la Secretaría de Hacienda conforme al Acuerdo 648 de 2016, con lo que concluye, que la sentencia de primera instancia acertadamente declaró la nulidad del acto administrativo por aplicación retroactiva de una norma inexistente al momento de la causación del impuesto, decisión que se encuentra debidamente sustentada en los hechos probados y en la normatividad aplicable, conforme a los artículos 137 y 138 del CPACA.
Por su parte la demandada y el Ministerio Publico guardaron silencio. V. CONSIDERACIONES La Sala, al no encontrar causal alguna que invalide la actuación hasta aquí surtida, procede a decidir lo que en derecho corresponda, en segunda instancia, teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
1. PROBLEMA JURÍDICO En términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, para la Sala el problema jurídico a resolver es desatar el siguiente interrogante: 1. Determinar, si la Liquidación Oficial de Revisión mediante la cual la Administración desconoció el descuento por incremento diferencial en el impuesto predial de 2019 se ajusta a derecho, en particular, si al fundamentar dicha decisión en el artículo 2 del Acuerdo 756 de 2019 se incurrió en la aplicación retroactiva de una norma tributaria desfavorable, en contravención de los artículos 29, 338 y 363 de la C.P. y de la normativa vigente al momento de la causación del tributo, o si, por el contrario, la actuación administrativa se enmarcó en las facultades de fiscalización previstas en el Decreto Distrital 807 de 1993, respondió a una correcta interpretación del Acuerdo 648 de 2016 y conserva su presunción de legalidad.
1. CASO EN CONCRETO 15 Expediente: 11001-33-37-042-2022-00171-01 Actor: CONSTRUCTORA FLORMORADO S.A.S. Demandado: BOGOTÁ D.C. - S.D.H. 3.1. Tesis de la parte actora: Sustenta la nulidad del acto demandado por la aplicación retroactiva del artículo 2 del Acuerdo 756 de 2019 a la vigencia fiscal 2019, en abierta contradicción con los artículos 29, 338 y 363 de la C.P. y el artículo 2 del Decreto 352 de 2002.
El impuesto predial se causa el 1 de enero de cada año, por lo que la normatividad aplicable debía ser la vigente a esa fecha, esto es, el Acuerdo 648 de 2016, que no establecía restricciones al uso del autoavalúo para acceder al descuento por incremento diferencial. Expone que, al aplicar una norma posterior para desconocer un beneficio tributario consolidado, la Administración vulneró los principios de legalidad, irretroactividad y confianza legítima, afectando gravemente la seguridad jurídica del contribuyente, actuación que se agravó por la falta de motivación suficiente en el requerimiento especial, en contravía del artículo 711 del Estatuto Tributario, defecto que no puede ser subsanado en la liquidación oficial. 3.2.
Tesis de la entidad demandada apelante: Considera que los actos administrativos demandados fueron expedidos conforme a la normatividad vigente y en ejercicio legítimo de las facultades de fiscalización previstas en el Decreto Distrital 807 de 1993, sin que se haya configurado aplicación retroactiva del artículo 2 del Acuerdo 756 de 2019.
La determinación del impuesto predial de la vigencia 2019 se fundamentó en la verificación objetiva de la información declarada, evidenciándose una inexactitud derivada de la improcedente aplicación del descuento por incremento diferencial conforme al Acuerdo 648 de 2016, con base en criterios técnicos como el avalúo catastral y la correcta determinación de la base gravable.
Afirma que los actos acusados gozan de presunción de legalidad, se encuentran debidamente motivados y no se acreditó vulneración alguna de normas constitucionales o legales. Asimismo, señala que correspondía al demandante desvirtuar su legalidad, conforme al artículo 113 del Decreto 807 de 1993 y al artículo 167 del C.G.P., carga probatoria que no fue satisfecha, por lo que, en aplicación de los principios de legalidad, debido proceso y autorresponsabilidad probatoria, deben desestimarse las pretensiones y confirmarse los actos administrativos demandados. 3.3.
Tesis de la sala: Considera que la sentencia de primera instancia debe ser confirmada, por las siguientes razones: En consecuencia, se procede a resolver el problema jurídico planteado, para lo cual se debe tener en cuenta el siguiente recuento fáctico: - El contribuyente mediante el formulario No. 2019301010003585856, el 20 de marzo de 2019, presentó la Declaración de Autoliquidación Electrónica con Asistencia atinente al impuesto predial del inmueble identificado con el CHIP 16 Expediente: 11001-33-37-042-2022-00171-01 Actor: CONSTRUCTORA FLORMORADO S.A.S. Demandado: BOGOTÁ D.C. - S.D.H. AAA0252JMEA y la matrícula inmobiliaria No. 050C01961905, correspondiente a la vigencia de 2019.
En esta, se consignó como valor del autoavalúo del predio la suma de $17.500.000.000, asimismo, se hicieron constar los siguientes conceptos: «impuesto a cargo» por $166.250.000, «descuento incremento diferencial» por $59.131.000, «impuesto ajustado» por $107.119.000, «descuento por pronto pago» por $10.172.000, y un «total a pagar» por $96.407.00011. - El 9 de septiembre de 2020 la entidad demandada profirió el Requerimiento Especial No. 2020EE16324612, por medio de la cual se propuso modificar la liquidación privada del Impuesto Predial Unificado presentada por la CONSTRUCTORA FLORMORADO S.A.S., desconociendo el descuento por incremento diferencial e introduciendo una sanción por inexactitud y por reincidencia. Consecuentemente, determinó un saldo a cargo por valor de 284.512.000. - Mediante el radicado 2021ER022684O113 la sociedad actora, radicó respuesta al requerimiento especial No. 2020EE163246 del 9 de septiembre de 2020. - El 11 de enero de 2022, la Oficina de Control Masivo de la Subdirección de Determinación de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá profirió la Liquidación Oficial de Revisión No. DDI-00216914, a través de la cual resolvió modificar y liquidar oficialmente la declaración del Impuesto Predial Unificado presentada por la demandante, en los términos en los que fue propuesto en el requerimiento especial, salvo por el concepto de sanción por reincidencia. 3.3.1.
La Sala entra a determinar, si la Liquidación Oficial de Revisión mediante la cual la Administración desconoció el descuento por incremento diferencial en el impuesto predial de 2019 se ajusta a derecho, en particular, si al fundamentar dicha decisión en el artículo 2 del Acuerdo 756 de 2019 se incurrió en la aplicación retroactiva de una norma tributaria desfavorable, en contravención de los artículos 29, 338 y 363 de la C.P. y de la normativa vigente al momento de la causación del tributo, o si, por el contrario, la actuación administrativa se enmarcó en las facultades de fiscalización previstas en el Decreto Distrital 807 de 1993, respondió a una correcta interpretación del Acuerdo 648 de 2016 y conserva su presunción de legalidad.
Para resolver, es preciso observar como el principio de irretroactividad de las normas tributarias constituye una garantía esencial del Estado de Derecho y del debido proceso, particularmente reforzada en materia fiscal por el impacto directo que las cargas impositivas tienen sobre la esfera patrimonial del contribuyente, 11 Folio 44 del archivo 3, del Anexo 21, índice 00025 del aplicativo electrónico SAMAI (Expediente Juzgado). 12 Folios 45 al 53 del archivo 3, del Anexo 21, índice 00025 del aplicativo electrónico SAMAI (Expediente Juzgado). 13 Folios 54 al 64 del archivo 3, del Anexo 21, índice 00025 del aplicativo electrónico SAMAI (Expediente Juzgado). 14 Folios 66 al 71 del archivo 3, del Anexo 21, índice 00025 del aplicativo electrónico SAMAI (Expediente Juzgado). 17 Expediente: 11001-33-37-042-2022-00171-01 Actor: CONSTRUCTORA FLORMORADO S.A.S. Demandado: BOGOTÁ D.C. - S.D.H. donde su fundamento principal se encuentra en los artículos 29, 338 y 363 de la Constitución Política.
El artículo 29 consagra el debido proceso y la prohibición de aplicar normas sancionatorias de manera retroactiva, mientras que el artículo 338 establece que las leyes, ordenanzas y acuerdos que regulen tributos solo pueden aplicarse a partir del período fiscal siguiente a su vigencia, cuando modifiquen elementos estructurales del tributo.
A su vez, el artículo 363 impone que el sistema tributario se funde, entre otros, en los principios de legalidad y seguridad jurídica. En desarrollo de este mandato constitucional, la legislación tributaria ha reiterado que los tributos se rigen por la normatividad vigente al momento de su causación. En el ámbito distrital, el artículo 2 del Decreto 352 de 2002 y el Estatuto Tributario Distrital disponen que el impuesto predial se causa el primero de enero de cada vigencia fiscal, lo que determina que las normas aplicables sean exclusivamente aquellas vigentes a esa fecha.
En consecuencia, cualquier disposición posterior que introduzca nuevas condiciones, restricciones o cargas no puede aplicarse a períodos ya causados, salvo que resulte favorable al contribuyente, hipótesis que opera como excepción constitucionalmente admitida. La jurisprudencia del Consejo de Estado, especialmente de la Sección Cuarta, ha sido constante y uniforme en señalar que la irretroactividad de las normas tributarias no es una regla meramente formal, sino una garantía sustancial del contribuyente frente al poder impositivo del Estado.
De manera reiterada, la Corporación ha sostenido que la norma aplicable a un tributo es aquella vigente al momento de su causación, independientemente de que el proceso de fiscalización, determinación o discusión administrativa se adelante con posterioridad15. En múltiples pronunciamientos, el Consejo de Estado ha precisado que la prohibición de retroactividad se configura cuando una norma nueva modifica los elementos esenciales del tributo (hecho generador, base gravable, tarifa, beneficios o exenciones) y se aplica a situaciones jurídicas consolidadas.
Así, ha indicado que incluso las disposiciones que regulan beneficios tributarios, descuentos o tratamientos preferenciales hacen parte del régimen sustancial del tributo, por lo que su eliminación o restricción no puede aplicarse a períodos ya causados16. En este sentido, la Corporación ha señalado que «la aplicación de una norma posterior para desconocer un beneficio vigente al momento de la causación del impuesto vulnera los principios de legalidad, seguridad jurídica y confianza legítima».
Asimismo, el Consejo de Estado ha sido enfático en que la Administración Tributaria no puede justificar la aplicación de normas posteriores bajo el argumento de interpretaciones sistemáticas, principios de equidad o supuestas retroactividades «impropias», cuando el efecto real de la actuación es agravar la situación del contribuyente17.
La Sala ha reiterado que la equidad tributaria no habilita a la 15 H Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 19 de abril de 2018, Exp. No. 22649, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez. 16 H Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 5 de diciembre de 2019, Exp. No. 23303, C.P. Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto. 17 H Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 26 de julio de 2017, Exp.
No. 21437, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas. 18 Expediente: 11001-33-37-042-2022-00171-01 Actor: CONSTRUCTORA FLORMORADO S.A.S. Demandado: BOGOTÁ D.C. - S.D.H. Administración para desconocer reglas claras de vigencia normativa ni para alterar el marco jurídico bajo el cual el contribuyente determinó y declaró correctamente su obligación tributaria.
En cuanto a la aplicación de este principio, la jurisprudencia también ha precisado que el principio de irretroactividad no se limita al momento de expedición de la liquidación oficial, sino que se proyecta sobre todo el procedimiento de fiscalización. En consecuencia, aunque la Administración conserve la facultad temporal para revisar una declaración, dicha potestad debe ejercerse aplicando estrictamente la normatividad sustancial vigente al momento de la causación del tributo, sin que resulte admisible introducir exigencias normativas sobrevinientes18.
El Consejo de Estado ha advertido que permitir la aplicación retroactiva de normas tributarias en sede de fiscalización generaría una grave afectación a la seguridad jurídica, pues colocaría al contribuyente en una situación de incertidumbre permanente respecto de las reglas aplicables a sus obligaciones fiscales. Por ello, ha señalado que el respeto por la normatividad vigente al momento de la causación del impuesto es un límite material al ejercicio de la potestad fiscalizadora, cuyo desconocimiento acarrea la nulidad de los actos administrativos que determinen un mayor tributo o desconozcan beneficios legalmente consolidados19.
En conclusión, el principio de irretroactividad de las normas tributarias en el derecho colombiano implica que: i) el tributo debe liquidarse conforme a la normativa vigente al momento de su causación; ii) las normas posteriores que introduzcan cargas, restricciones o condiciones adicionales no pueden aplicarse a períodos ya causados; iii) los beneficios tributarios vigentes hacen parte del régimen sustancial del tributo y gozan de la misma protección frente a la retroactividad; y iv) la vulneración de este principio comporta la transgresión del debido proceso, la legalidad tributaria y la seguridad jurídica, lo que conduce a la nulidad de los actos administrativos que lo desconozcan.
Descendiendo al caso concreto, se observa que tal como la actora sostuvo en su demanda, y que a la postre fue respaldado por el A quo en su sentencia hoy recurrida, la Liquidación Oficial de Revisión No. DDI‑002169 del 11 de enero de 2022 vulneró los artículos 29, 338 y 363 de la C.P., al aplicar de manera retroactiva el artículo 2° del Acuerdo Distrital 756 de 2019 al impuesto predial causado el 1° de enero de 2019.
Dicha disposición fue expedida y publicada en diciembre de 2019, por lo que no se encontraba vigente al momento de la causación del tributo y solo podía regir hacia el futuro, conforme al principio de legalidad tributaria. Lo anterior no fue aceptado por la entidad demandada, en la medida que según esta la razón del desconocimiento de valores declarados por la contribuyente, se debió a hechos ajenos a lo establecido en el artículo 2° del Acuerdo Distrital 756 de 2019, 18 H Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 13 de junio de 2013, Exp.
No. 18736, C.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz. 19 H Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 7 de febrero de 2019, Exp. No. 23082, C.P. Dr. Milton Chaves García. 19 Expediente: 11001-33-37-042-2022-00171-01 Actor: CONSTRUCTORA FLORMORADO S.A.S. Demandado: BOGOTÁ D.C. - S.D.H. argumentando que tales razones se encontraban dispuestas en el procedimiento administrativo seguido a la sociedad actora y en especial, en la liquidación oficial de revisión objeto de esta demanda.
Ahora es preciso resaltar, que la compañía dentro de su declaración del IPU por el año 2019 determinó como valor del autoavalúo del predio la suma de $17.500.000.000, y se hicieron constar los siguientes conceptos: «impuesto a cargo» por $166.250.000, «descuento incremento diferencial» por $59.131.000, «impuesto ajustado» por $107.119.000, «descuento por pronto pago» por $10.172.000, y un «total a pagar» por $96.407.000 El cálculo del descuento por incremento diferencia se realizó, considerando conforme al Decreto 352 de 2002, la tarifa del impuesto predial (que para inmuebles comerciales del área metropolitana era del 9.5 por mil), cuya aplicación sobre el autoavalúo del inmueble de $17.500.000.000 da como resultado un impuesto de $166.250.000.
Sin embargo, de acuerdo con el artículo 1° del Acuerdo 648 de 2016, el impuesto predial para predios no residenciales no podía incrementarse de un año a otro en más del 25% del impuesto ajustado del año anterior. Dado que el impuesto pagado en 2018 fue $85.695.000 (de acuerdo con lo consignado en la respuesta al requerimiento especial, que no fue desvirtuada en la liquidación oficial de revisión, ni fue objeto de controversia ante esta sede judicial), el incremento máximo permitido es de $21.423.750 (25% de $85.695.000), para un total máximo de $107.119.000 en 2019.
La diferencia entre el impuesto calculado de $166.250.000 y el máximo permitido de $107.118.750 es de $59.131.000, monto que corresponde al descuento procedente, y efectivamente aplicado en la Declaración de Autoliquidación Electrónica presentada por la CONSTRUCTORA FLORMORADO S.A.S. Ahora, al revisarse la actuación administrativa hoy cuestionada, se observa que la motivación que sirvió de sustento para la expedición del Requerimiento Especial No. 2020EE163246 del 9 de septiembre de 2020, se limita a citar extensamente disposiciones del Decreto 352 de 2002 relacionadas con los elementos sustanciales del impuesto predial unificado, así como normas sancionatorias contenidas en el Decreto 807 de 1993 y el Acuerdo 671 de 2017.
Sin embargo, en dicho acto no se exponen razones jurídicas concretas que expliquen por qué, para la vigencia 2019, se desconoció el Descuento por Incremento Diferencial aplicado por mi representada. Posteriormente, con la expedición de la Resolución No. DDI-002169 del 11 de enero de 2022, por medio de la cual se profiere Liquidación Oficial de Revisión del Impuesto Predial Unificado, la Dirección Distrital de Impuestos insiste en la improcedencia del Descuento por Incremento Diferencial para la vigencia 2019.
No obstante, dentro del acápite «Análisis y conclusiones», fundamentando el cálculo del impuesto en el artículo 2° del Acuerdo 756 de 2019, introduciendo requisitos 20 Expediente: 11001-33-37-042-2022-00171-01 Actor: CONSTRUCTORA FLORMORADO S.A.S. Demandado: BOGOTÁ D.C. - S.D.H. inexistentes en la normativa de 2016, como la obligación de haber declarado o pagado el impuesto de la vigencia anterior y la utilización exclusiva del avalúo catastral: «Del acervo probatorio que obra en el expediente, de las pruebas aportadas con ocasión del requerimiento especial y de las objeciones planteadas por el contribuyente o el representante legal del contribuyente, esta Oficina hace las siguientes consideraciones: Del acervo probatorio que obra en el expediente, de las pruebas aportadas con ocasión del requerimiento especial, esta Oficina hace las siguientes consideraciones: Que el Impuesto Predial se causa a 1° de enero del respectivo año gravable y se debe declarar teniendo en cuenta la información reportada por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital.
Que al consultar dicha información contenida en el Sistema de Información Tributaria (SIT Il) correspondiente al predio identificado con CHIP AAA0252JMEA, Matricula Inmobiliaria 050C01961905, se observa que para el predio por la vigencia 2019 la declaración fue presentada de manera inexacta, toda vez que el contribuyente se liquidó un Descuento por Incremento Diferencial por valor de $59.131.000 que aparentemente le correspondía, según el artículo 1 del Acuerdo 648 de 2016, no obstante lo anterior, dicho descuento aplica siempre y cuando la declaración y el pago se realicen correcta y oportunamente dentro de las fechas establecidas y en los montos estipulados en la norma, razón por la cual al no haberse efectuado esas condiciones, esta Oficina considera procedente continuar con el proceso de determinación. Es importante señalar que el Acuerdo No. 756 de 2019 "por el cual se expiden normas sustanciales tributarias, se extienden y amplían unos beneficios tributarios y se modifican algunas disposiciones procedimentales tributarias" se establece en el artículo 2° lo siguiente: "Articulo 2.
Límites de crecimiento del impuesto predial unificado permanentes. Los límites de crecimiento del impuesto predial contenidos en el Acuerdo Distrital 648 de 2016 y en el presente Acuerdo, aplican cuando se utilice el avalúo catastral como base gravable del impuesto predial unificado. Asimismo, aplicarán siempre y cuando el contribuyente haya declarado y/o pagado el impuesto predial unificado de la vigencia anterior y antes de la fecha de causación del impuesto predial del año correspondiente" (Subrayado nuestro).
En este sentido, cuando el contribuyente opte por el autoavalúo como base gravable, no hay lugar a aplicar los límites de crecimiento del impuesto predial previstos en las citadas disposiciones.» Es claro así que, el acto administrativo demandado omitió justificar el desconocimiento del límite de incremento del impuesto previsto en el artículo 1° del Acuerdo Distrital 648 de 2016, norma vigente para la vigencia 2019.
Esta disposición establecía que, para los predios de uso no residencial, el impuesto predial no podía incrementarse en más del 25 % respecto del impuesto ajustado del año anterior, sin imponer condicionamientos relacionados con el tipo de avalúo utilizado como base gravable. 21 Expediente: 11001-33-37-042-2022-00171-01 Actor: CONSTRUCTORA FLORMORADO S.A.S. Demandado: BOGOTÁ D.C. - S.D.H. Bajo el régimen del Acuerdo 648 de 2016, el incremento del impuesto predial para predios no residenciales operaba de manera objetiva, con independencia del uso del avalúo catastral o del autoavalúo, salvo en los casos expresamente exceptuados por la norma.
Por ello, el incremento aplicado al predio identificado con CHIP AAA0252JMEA, de uso comercial urbano, se ajustaba a los límites legales vigentes al momento de la causación del tributo. No obstante, la Administración fundamentó el cálculo del impuesto en el artículo 2° del Acuerdo 756 de 2019, introduciendo requisitos inexistentes en la normativa de 2016, como la obligación de haber declarado o pagado el impuesto de la vigencia anterior y la utilización exclusiva del avalúo catastral.
Tal remisión normativa fue reconocida expresamente por la propia entidad en el apartado de «Análisis y conclusiones» de la Liquidación Oficial de Revisión. Al aplicar una norma posterior para regular una situación tributaria ya causada, la Secretaría Distrital de Hacienda desconoció el principio de irretroactividad de la ley tributaria, estrechamente ligado a la seguridad jurídica y al debido proceso.
La Corte Constitucional ha reiterado que los elementos esenciales del tributo deben estar definidos en normas vigentes al momento de su causación, sin que sea admisible la aplicación retroactiva de disposiciones más gravosas para el contribuyente. En igual sentido y tal como se expuesto en líneas anteriores, el Consejo de Estado ha sostenido de manera constante que las autoridades tributarias no pueden modificar, ni directa ni indirectamente, las reglas de determinación del impuesto mediante la aplicación de normas posteriores, pues ello vulnera el principio de legalidad consagrado en el artículo 338 de la Constitución y el principio de equidad tributaria previsto en el artículo 363 superior.
En consecuencia, la aplicación del artículo 2° del Acuerdo 756 de 2019 para el cálculo del impuesto predial correspondiente a la vigencia 2019 configuró una aplicación retroactiva prohibida, que derivó en la exclusión injustificada del límite de incremento previsto en el Acuerdo 648 de 2016. Esta actuación excedió el marco normativo vigente al momento de la causación del tributo, lo que conduce a la declaratoria de nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión demandada.
En virtud de lo hasta aquí expuesto, los argumentos de apelación no están llamados a prosperar en esta oportunidad, por lo que se confirmará la sentencia de primera instancia expedida el 06 de diciembre de 2024, por el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, conforme a las razones expuestas en está providencia De la condena en costas Respecto de la condena en costas en esta instancia judicial, teniendo en cuenta el más reciente pronunciamiento por el Consejo de Estado en la sentencia del 23 de 22 Expediente: 11001-33-37-042-2022-00171-01 Actor: CONSTRUCTORA FLORMORADO S.A.S. Demandado: BOGOTÁ D.C. - S.D.H. septiembre de 2025, expedida dentro del expediente No. 08001-23-33-000-2020- 00668-01 (28292), con ponencia del doctor Wilson Ramos Girón, es claro que, procede la condena en costas cuando exista una parte vencida en el proceso cuando en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda, según lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 365 del CGP, correspondiéndole como agencias en derecho un montó entre 1 y 3 SMLMV, según las características que en cada caso deben tenerse en cuenta, de acuerdo con el ordinal 4º del artículo 366 ibidem, conforme el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025 del Consejo Superior de la Judicatura20.
En ese sentido, teniendo en cuenta que la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda, procede la condena en costas a la entidad demandada en esta instancia, en aplicación del numeral 3º del artículo 365 del C.G.P.; como la parte demandante –parte beneficiada con la condena- no acreditó el monto de las costas (expensas y gastos del proceso), sólo procede la condena en costas por agencias en derecho a la parte demandada en un (1) S.M.L.M.V., para lo cual, se ordenará al Juzgado de primera instancia tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas, conforme a las reglas previstas en el art. 366 del C.G.P. De la aprobación, firma y notificación de esta sentencia. Con el fin de otorgar seguridad jurídica21, la Sala de decisión ha examinado este caso en reuniones virtuales y ha adoptado el mecanismo de firma electrónica de esta providencia22.
Además, con fundamento en la interpretación de esas medidas especiales y el respeto a la efectividad de los derechos sustanciales, esta sala ordenará la notificación de la sentencia, mediante el envío de mensaje de datos al buzón electrónico informado por todos los sujetos de este proceso. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección «A» administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 20 «Por el cual se adiciona el artículo 5 del Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 que establece las tarifas de agencias en derecho» 21 El artículo 95 de la Ley 270 de 1996 estableció en sus incisos segundo y tercero: «Los juzgados, tribunales y corporaciones judiciales podrán utilizar cualesquier medios técnicos, electrónicos, informáticos y telemáticos, para el cumplimiento de sus funciones.
Los documentos emitidos por los citados medios, cualquiera que sea su soporte, gozarán de la validez y eficacia de un documento original siempre que quede garantizada su autenticidad, integridad y el cumplimiento de los requisitos exigidos por las leyes procesales. Los procesos que se tramiten con soporte informático garantizarán la identificación y el ejercicio de la función jurisdiccional por el órgano que la ejerce, así como la confidencialidad, privacidad, y seguridad de los datos de carácter personal que contengan en los términos que establezca la ley.» 22 Ver la Ley 2080 de 2021 y Ley 2213 de 2022 23 Expediente: 11001-33-37-042-2022-00171-01 Actor: CONSTRUCTORA FLORMORADO S.A.S. Demandado: BOGOTÁ D.C. - S.D.H. FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 06 de diciembre de 2024, emitida por el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por las razones expuestas en está providencia.
SEGUNDO: Condenar en costas (agencias en derecho) en segunda instancia a la demandada en (1) SMLMV, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. En consecuencia, ordénese al Juzgado de primera instancia que dé trámite al respectivo incidente de liquidación de costas, conforme a las reglas previstas en el art.366 del CGP.
TERCERO: De conformidad con lo previsto en el artículo 205 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021,
NOTIFIQUESE electrónicamente la presente providencia a las partes a los correos electrónicos informados dentro del proceso, y al Ministerio Público, al Dr. Nairo Alejandro Martínez Rivera al correo namartinez@procuraduria.gov.co;
CUARTO: SE INFORMA que, para la radicación de los memoriales a que haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087/;
QUINTO: En firme el presente proveído, y hechas las anotaciones correspondientes, devuélvanse el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada en la sesión realizada en la fecha Los Magistrados, (Firmado Electrónicamente) AMPARO NAVARRO LÓPEZ (Firmado Electrónicamente) GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ (Firmado Electrónicamente) JUAN DARIO CONTRERAS BAUTISTA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con, el artículo 186 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, artículo 62 de la Ley 2430 de 2024 que modificó el artículo 122 de la Ley 270 de 1996.