1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “D” Bogotá, D. C., treinta (30) de abril de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADO PONENTE: Dr. CERVELEÓN PADILLA LINARES RADICADO: 110013342053202300051 01 DEMANDANTE: BEATRIZ ELENA BARRAGAN CAMACHO DEMANDADA: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL CONTROVERSIA: RELACIÓN LABORAL ENCUBIERTA- AUXILIAR DE MAESTRA Procede la sala a dictar sentencia escrita conforme al numeral 5º del artículo 247 del CPACA (modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021), para resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia emitida por el Juzgado 53 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, el 16 de mayo de 2025, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones Beatriz Elena Barragán Camacho, actuando por apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicita que se declare la nulidad del acto administrativo nro. S2022158690 del 02 de noviembre de 2022, por medio del cual la Secretaría Distrital de Integración Social le negó la petición de reconocimiento y pago de prestaciones sociales derivadas de una relación laboral con esa entidad.
Como consecuencia de la declaratoria de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, solicita que se declare la existencia de una relación laboral permanente y sin solución de continuidad desde el 22 de diciembre de 2011 hasta el 13 de diciembre de 2022. Así mismo, pide se condene a la parte demandada al reconocimiento y pago de todas las prestaciones laborales y sociales dejadas de percibir, tales como: cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicio, prima semestral, prima de navidad, prima de vacaciones, vacaciones compensadas en dinero, bonificación por servicios y demás emolumentos legales devengados por un empleado de planta administrativa de la Secretaría Distrital de Integración Social, liquidados sobre el ingreso base de los honorarios percibidos.
RADICADO: 1100113334-053-2023-00051-01 DEMANDANTE: BEATRIZ ELENA BARRAGAN CAMACHO DEMANDADA: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL 2 Ruega se ordene la consignación al fondo de pensiones del valor de los aportes correspondientes al empleador, y se condene en costas a la entidad demandada. 1.2. Hechos La demandante sostuvo que, aunque estuvo vinculada formalmente mediante contratos de prestación de servicios, desde el 22 de diciembre de 2011 y de manera sucesiva hasta el 13 de diciembre de 2022, en realidad ejecutó funciones propias, permanentes y misionales del servicio público de atención y educación inicial, desempeñándose como maestra profesional en jardines infantiles del Distrito.
Alegó que su labor se desarrolló bajo condiciones de subordinación, con sujeción a horarios, reglamentos, lineamientos pedagógicos, órdenes impartidas por coordinadoras y directivos, sin autonomía técnica ni administrativa, lo cual configuraba una verdadera relación laboral encubierta. Señaló que debía cumplir un horario sujeto al funcionamiento de los jardines infantiles donde prestaba sus servicios, puesto que, por la protección especial que asiste a los niños destinatarios del servicio, adquiría una posición de garante, encontrándose en imposibilidad fáctica de ausentarse de la institución, lo cual la obligaba a permanecer no solo durante el horario de operación del jardín, sino hasta tanto los padres de familia o responsables recogieran al último niño bajo su cuidado.
Manifestó que en la ejecución de los contratos carecía de independencia técnica y administrativa, dado que sus obligaciones se encontraban sometidas de manera permanente a las directrices, inspección y vigilancia de las distintas autoridades y funcionarios del nivel local y central de la Secretaría Distrital de Integración Social. En consecuencia, debía presentar reportes, acatar órdenes y seguir instrucciones de los apoyos a la supervisión (coordinadoras y referentes), de otras maestras profesionales, agentes educativos, de los subdirectores y directores locales, así como de los funcionarios directivos de la Subdirección de Infancia de la SDIS que integran la estructura jerárquica de la educación inicial en el marco de la atención integral a la primera infancia, quienes, aun sin estar designados formalmente como supervisores contractuales, determinaban la prestación del servicio con el fin de garantizar el cumplimiento de los reglamentos y del proyecto pedagógico institucional. 1.3.
La sentencia apelada El Juzgado 53 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, a través de sentencia del 16 de mayo de 2025, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. RADICADO: 1100113334-053-2023-00051-01 DEMANDANTE: BEATRIZ ELENA BARRAGAN CAMACHO DEMANDADA: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL 3 En efecto, previa relación de los hechos probados dentro del proceso, y luego de precisar el marco normativo y jurisprudencial de los contratos de prestación de servicios y los contratos de trabajo, determinó que se acreditó que la actora estuvo vinculada a la Secretaría Distrital de Integración Social, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, en distintos periodos comprendidos entre «el 10 de enero de 2012 al 26 de febrero de 2017, del 24 de abril de 2017 al 6 de julio de 2021, del 2 de septiembre de 2021 al 13 de diciembre de 2022 y del 6 de marzo de 2023 al 5 de diciembre de 2023», con interrupciones superiores a treinta (30) días entre algunos contratos.
Del análisis probatorio, que incluyó contratos, estudios previos, testimonios y declaración de parte, el juzgado concluyó que la demandante prestó sus servicios de manera personal, remunerada y bajo una subordinación continuada, evidenciada en el cumplimiento de horarios equivalentes a una jornada laboral completa, la obligación de permanecer en los jardines infantiles hasta la entrega del último niño, la asignación de grupos, el sometimiento a supervisión constante, la obligación de asistir a capacitaciones y el acatamiento de instrucciones jerárquicas.
Así mismo, el a quo constató que las funciones desempeñadas por la actora coincidían sustancialmente con las previstas en el manual de funciones para el cargo de Instructor Código 313 grado 05, propio de la planta de la entidad, lo que reforzó la conclusión de que se trató de labores misionales, continuas y no temporales. En consecuencia, el juzgado declaró que los contratos de prestación de servicios fueron utilizados para encubrir una relación laboral, aplicando el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades, y concluyó que el acto administrativo demandado se encontraba viciado por indebida aplicación de las normas superiores.
No obstante, al estudiar la prescripción, el juzgado determinó que los derechos económicos derivados del periodo comprendido entre el 10 de enero de 2012 y el 26 de febrero de 2017 se encontraban prescritos, dado que la reclamación administrativa solo fue presentada el 18 de octubre de 2022. En cambio, declaró no prescritos los derechos correspondientes a los periodos comprendidos entre el 24 de abril de 2017 y el 06 de julio de 2021, del 02 de septiembre de 2021 al 13 de diciembre de 2022 y del 06 de marzo de 2023 al 05 de diciembre de 2023.
Así, en la parte resolutiva de la sentencia, el a quo determinó:
PRIMERO: DECLARAR probada parcialmente excepción de prescripción de derechos económicos, respecto de los servicios prestados para los periodos correspondientes del 10 de enero de 2012 al 26 de febrero de 2017, conforme a lo expuesto.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD del Oficio S2022158690 del 2 de noviembre de 2022, a través del cual la SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL negó el reconocimiento de una relación laboral entre la demandante y la entidad, por las razones expuestas en la parte motiva.
TERCERO: CONDENAR a la SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL, a título de restablecimiento del derecho, a reconocer y pagar a favor de la señora Beatriz Elena Barragán Camacho identificada con cédula de ciudadanía No. 51.914.677, la totalidad de prestaciones sociales legales que se RADICADO: 1100113334-053-2023-00051-01 DEMANDANTE: BEATRIZ ELENA BARRAGAN CAMACHO DEMANDADA: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL 4 reconocen a los empleados de la Entidad que desempeñaban similar labor como Instructor Código 313 grado 05, tomando como base para su liquidación el valor de los honorarios de los respectivos contratos de prestación de servicios, por el tiempo de los contratos que se indicaron en la parte motiva y que no se encuentren prescritos, sin incluir, entre otros, los derechos que puntalmente se refirieron en el numeral 5.3. de las consideraciones de la parte motiva, con apego a lo expuesto en el cuerpo de este fallo CUARTO: CONDENAR la SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL, a realizar el pago al fondo o administradora de pensiones al cual se encuentre afiliada la señora Beatriz Elena Barragán Camacho identificada con cédula de ciudadanía No. 51.914.677, de las diferencias en las cotizaciones y el valor que legalmente le correspondía como empleador, en caso de presentarse, tomando como Ingreso Base de Liquidación los honorarios pactados en cada uno de los contratos, luego de aplicar las pautas que se indicaron en la parte motiva, que habilitan el descuento en caso de presentarse, que correspondan por diferencias en la contribución de la empleada, según y se precisó en la parte motiva.
QUINTO: DECLÁRAR que el tiempo laborado por la demandante según la totalidad de los contratos referidos en la parte motiva, entre el 10 de enero de 2012 al 26 de febrero de 2017, del 24 de abril de 2017 al 6 de julio de 2021, del 2 de septiembre de 2021 al 13 de diciembre de 2022 y del 6 de marzo de 2023 al 5 de diciembre de 2023, se debe computar para efectos pensionales.
SEXTO: La SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL deberá pagar las sumas reconocidas a la demandante, actualizadas de conformidad con el inciso final del artículo 187 del C.P.A.C.A., desde que fueron exigibles hasta la fecha de ejecutoria de la presente providencia, teniendo en cuenta lo señalado en la parte motiva de este proveído.
SÉPTIMO: Deberá darse cumplimiento a la sentencia en la forma y términos previstos por los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011.
OCTAVO: NO imponer condena en costas en esta instancia, por las razones expuestas.
NOVENO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, por los argumentos consignados en la parte motiva.
DÉCIMO: Una vez ejecutoriada la presente sentencia, realizadas las desanotaciones del caso, ARCHIVAR el expediente. 1.4. Fundamentos de los recursos de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, en el que expresó su inconformidad con la decisión de declarar la prescripción parcial de los derechos económicos, en particular respecto del periodo comprendido entre el 10 de enero de 2012 y el 26 de febrero de 2017.
Sostuvo que el juzgado aplicó de manera errónea la regla de decisión contenida en la Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del Consejo de Estado, al asumir el término de treinta días como un criterio rígido e inmodificable para establecer la solución de continuidad, sin considerar que la misma providencia contempla expresamente la posibilidad de flexibilizar dicho término RADICADO: 1100113334-053-2023-00051-01 DEMANDANTE: BEATRIZ ELENA BARRAGAN CAMACHO DEMANDADA: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL 5 cuando existan circunstancias especiales debidamente probadas en el expediente.
Indicó que en el caso concreto, se encontraba acreditado que los múltiples contratos de prestación de servicios celebrados entre la demandante y la Secretaría Distrital de Integración Social conformaban una única cadena, caracterizada por la identidad del objeto contractual, la equivalencia de las funciones desempeñadas, la atención a una misma necesidad pública y la vocación de permanencia de las labores desarrolladas durante más de once años consecutivos.
Afirmó que los interregnos entre algunos contratos no podían ser considerados verdaderas rupturas del vínculo laboral, en la medida en que coincidían con periodos de vacaciones escolares o con lapsos administrativos necesarios para la suscripción de actas de inicio, circunstancias que han sido reconocidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca como insuficientes para romper la continuidad laboral.
Agregó que el despacho omitió realizar una apreciación integral del acervo probatorio, centrando el análisis exclusivamente en el número de días de interrupción entre contratos, sin valorar que la actividad desarrollada por la demandante fue invariable, permanente y estrictamente ligada a la misión institucional de atención integral a la primera infancia, lo cual impedía predicar una verdadera solución de continuidad.
Con fundamento en lo anterior, solicitó revocar parcialmente la sentencia apelada, específicamente en lo relacionado con la prescripción declarada, y en su lugar disponer el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales legales correspondientes a la totalidad del periodo comprendido entre el 10 de enero de 2012 y el 13 de diciembre de 2022, conforme al restablecimiento del derecho derivado de la declaratoria del contrato realidad.
Por su parte, la parte demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, al considerar que el juzgado incurrió en errores tanto fácticos como jurídicos, al declarar la existencia de una relación laboral encubierta y anular el acto administrativo que negó el reconocimiento de prestaciones sociales a la demandante.
Señaló que el juzgado le otorgó un alcance desproporcionado a determinados elementos probatorios y omitió una apreciación integral y rigurosa del conjunto de las pruebas recaudadas. Sostuvo que no se acreditó el elemento esencial de la subordinación, en tanto las actividades desarrolladas por la demandante se enmarcaron en un esquema de coordinación propio de los contratos de prestación de servicios y no en una relación jerárquica típica del contrato de trabajo.
RADICADO: 1100113334-053-2023-00051-01 DEMANDANTE: BEATRIZ ELENA BARRAGAN CAMACHO DEMANDADA: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL 6 Afirmó que el cumplimiento de horarios, la asistencia a capacitaciones, la entrega de informes y el acatamiento de lineamientos institucionales no constituyen, por sí mismos, manifestaciones de subordinación, sino expresiones normales de coordinación necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento del objeto contractual.
Indicó que no existió prueba de órdenes directas, llamados de atención, sanciones disciplinarias o inserción de la demandante en el régimen organizacional y disciplinario de la entidad, lo que, a su juicio, desvirtúa la configuración del contrato realidad. De igual manera, alegó que el juzgado incurrió en error al asimilar las funciones desempeñadas por la actora con las de un cargo inexistente en la planta de personal de la entidad, reiterando que la Secretaría Distrital de Integración Social no cuenta con un empleo permanente de maestra profesional, y que las labores contratadas respondieron a proyectos de inversión específicos, ligados a distintos planes de desarrollo distrital, lo que evidencia el carácter temporal y excepcional de la contratación. Con fundamento en estos argumentos, solicitó se revoque integralmente la sentencia apelada y se nieguen las pretensiones de la demanda.
De manera subsidiaria, en caso de confirmarse la decisión, pidió mantener la declaratoria de prescripción efectuada en primera instancia, al considerar que existieron interrupciones contractuales superiores a treinta días que impedían flexibilizar la regla jurisprudencial sobre continuidad laboral. 1.5. Trámite de los recursos de apelación: En el sub examine no se corrió traslado para alegar, de conformidad con el numeral 5º del artículo 247 del CPACA (modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021).
Así pues, tramitado como se encuentra el procedimiento en segunda instancia y no existiendo causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir, previas las siguientes II. CONSIDERACIONES 2.1. Problema jurídico La controversia que se plantea en el presente proceso se contrae a determinar, teniendo en cuenta los presupuestos facticos, la normatividad aplicable a la demandante y los argumentos de los recursos de apelación, si entre la parte demandante y la Secretaria Distrital de Integración Social, se presentó una relación laboral en virtud de la cual surja para la primera el derecho al RADICADO: 1100113334-053-2023-00051-01 DEMANDANTE: BEATRIZ ELENA BARRAGAN CAMACHO DEMANDADA: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL 7 reconocimiento y pago de todos los salarios y de las prestaciones sociales solicitadas en la demanda, o si por el contrario su vinculación es exclusivamente de índole contractual estatal. 2.2.
Marco normativo La Ley 80 de 1993, define los contratos de prestación de servicios en el artículo 32, numeral 3°, como aquellos que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o con el funcionamiento de la respectiva entidad. Tales contratos sólo podrán llevarse a cabo con personas naturales cuando dichas actividades no puedan celebrarse con el personal de planta o en razón de que se requiera un conocimiento cualificado.
En todo caso señala que el contrato de prestación de servicios no genera relación laboral ni prestaciones sociales, celebrándose en forma estricta por el término indispensable. La Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de fijar los lineamientos jurisprudenciales, para establecer las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el contrato de carácter laboral, así: 3.
Características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo. El contrato de prestación de servicios a que se refiere la norma demandada, se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen las siguientes características: a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales.
El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. Podrá, por esta razón, el contrato de prestación de servicios tener también por objeto funciones administrativas en los términos que se establezcan por la ley, de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, según el cual “ Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.”. b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato.
Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas. Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios.
RADICADO: 1100113334-053-2023-00051-01 DEMANDANTE: BEATRIZ ELENA BARRAGAN CAMACHO DEMANDADA: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL 8 c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido.
En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. […] En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a (sic) contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo Subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente. […] La contratación de personas naturales por prestación de servicios independientes, únicamente, opera cuando para el cumplimiento de los fines estatales la entidad contratante no cuente con el personal de planta que garantice el conocimiento profesional, técnico o científico que se requiere o los conocimientos especializados que se demanden.
Si se demuestra la existencia de una relación laboral que implica una actividad personal subordinada y dependiente, el contrato se torna en laboral en razón a la función desarrollada, lo que da lugar a desvirtuar la presunción consagrada en el precepto acusado y, por consiguiente, al derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la entidad contratante, para lo cual el trabajador puede ejercer la acción laboral ante la justicia del trabajo, si se trata de un trabajador oficial o ante la jurisdicción contencioso administrativa, con respecto al empleado público […]1 (Lo resaltado por esta sala de decisión).
En efecto, conforme al contenido del artículo 53 de la Constitución Política, se considera como principio fundamental en la relación laboral, la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la misma, garantizando con ello todos aquellos derechos mínimos e irrenunciables inherentes a la condición del trabajador.
De manera que la naturaleza del contrato de prestación de servicios, puede ser desvirtuada cuando se demuestren los elementos de la relación laboral, es decir, la subordinación o dependencia respecto del empleador y la prestación personal de la labor por parte del empleado que da derecho a la correspondiente 1 Sentencia C-154 /97 de la Corte Constitucional.
RADICADO: 1100113334-053-2023-00051-01 DEMANDANTE: BEATRIZ ELENA BARRAGAN CAMACHO DEMANDADA: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL 9 remuneración; evento en el cual surge el derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del postulado constitucional contenido en el artículo 53.
Sin embargo, el Consejo de Estado ha considerado que el reconocimiento de la relación laboral no implica conferir a los contratistas en la modalidad de prestación de servicios el status de empleado público. En torno a este punto esa Corporación ha señalado lo siguiente: Respecto del reconocimiento de las prestaciones sociales, una de las consecuencias del vínculo laboral es el derecho a que ellas se reconozcan, de conformidad con el régimen aplicable previsto para el servidor público, como se establece de lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución que consagra el principio de irrenunciabilidad a los beneficios mínimos consagrados en las normas laborales” Los supuestos contratos u órdenes de prestación de servicios a que ha hecho referencia, pretendieron esconder una vinculación de derecho laboral público; sin embargo, como ya se dijo, la actora no puede ser considerada empleada pública docente.” Se debe, por consiguiente, entender que el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, en desarrollo de lo previsto en el artículo 53 de la Carta Fundamental, no puede ampliarse hasta otorgar a favor de la demandante unas prestaciones sociales, propiamente dichas, pues ellas nacen a favor de quienes por cumplir todas las formalidades sustanciales de derecho público, para él acceso al servicio público, alcanzan la condición de servidor.
Pero como quedó ya explicado, la administración desconoció el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución y en consecuencia ocasionó unos perjuicios que deben ser resarcidos en los términos del artículo 85 del C.C.A. La base para la liquidación de la indemnización que se reconoce será el valor pactado en cada contrato u orden de prestación de servicios […]2.
(Negrillas se destaca ahora). En ese orden, se encuentra que, para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho, la función pública se ejerce a través de personas que se vinculan al servicio con el Estado en calidad de servidores públicos, para lo cual las entidades públicas adoptan las plantas de personal que consideran necesarias a fin de alcanzar sus cometidos.
De suerte que la omisión por parte de la entidad en adoptar la planta de personal adecuada para su funcionamiento, no justifica la vinculación de personal mediante contratos de prestación de servicios para desempeñar funciones de carácter permanente, toda vez que la administración está obligada a crear los cargos que requiera para su funcionamiento (artículo 122 de la C.P. y 7° del Decreto 1950 de 1973); por lo que debe concluirse que el contrato de prestación de servicios, solamente, es procedente cuando se trate de labores que no se puedan cumplir con el personal de planta o cuando se requiera de un conocimiento especializado. 2 Sentencia del 25 de enero de 2001, expediente No. 1654-2000, Magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda.
RADICADO: 1100113334-053-2023-00051-01 DEMANDANTE: BEATRIZ ELENA BARRAGAN CAMACHO DEMANDADA: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL 10 En el mismo sentido lo explicó la Corte Constitucional en la sentencia C- 614 de 2009, dentro del expediente D-7615, al resolver una demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 2º (parcial) del Decreto Ley 2400 de 1968, tal y como fue modificado por el artículo 1º (parcial) del Decreto Ley 3074 de 1968, actora: María Fernanda Orozco Tous, con ponencia del Magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, así: Así las cosas, en el análisis probatorio del caso concreto, deberá tenerse en cuenta factores como: i) la voluntariedad con la que las partes acuden a la forma contractual escogida.
Dicho en otros términos, por ejemplo, si un asociado debe afiliarse a una cooperativa para obtener un contrato de trabajo, es claro que dicha decisión no es libre y, por ese hecho, ese acto constituye una desviación de la forma asociativa legal y constitucionalmente autorizada. ii) la finalidad con la que se acude a la forma contractual, pues si se celebran contratos de prestación de servicios para desempeñar funciones permanentes de la entidad, o si se acuerda la prestación de servicios personales subordinados a cambio de una remuneración económica con una cooperativa de trabajo, de tal forma que puedan retirarse trabajadores de sus nóminas, o recortarse plantas de personal, o se celebran contratos con empresas de servicios temporales para el desempeño de funciones propias del giro ordinario de los negocios empresariales, es evidente que se ha utilizado una forma contractual legal para desnaturalizar la relación laboral. iii) la prestación directa del servicio y el ánimo con el que el beneficiario del trabajo lo recibe.
En efecto, quien contrata un servicio personal de trabajo debe ser plenamente consciente de la naturaleza del vínculo acordado, pues si celebra un contrato de prestación de servicios profesionales no puede exigir subordinación del trabajador, o si celebra un contrato de prestación de servicios con una cooperativa de trabajo no puede ser ajeno a la relación laboral que se genera entre el trabajador y la cooperativa.» (Se resalta ahora).
En cuanto al elemento de la subordinación o dependencia, que será el determinante para establecer la realidad de la relación, el órgano de cierre de esta jurisdicción en Sentencia del 4 de febrero de 2016, con ponencia del doctor Gerardo Arenas Monsalve, radicado No. 81001-23-33-000-2012-00020-01(0316- 14), estableció: Situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral (Resaltado fuera del texto).
En sentencia posterior y respecto al elemento de la subordinación, el Consejo de Estado3 ha destacado que: «de acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 24 de abril de 2019; radicado 08001-23-33-000-2013- 00074-01(2200-16);
C.P. William Hernández Gómez. RADICADO: 1100113334-053-2023-00051-01 DEMANDANTE: BEATRIZ ELENA BARRAGAN CAMACHO DEMANDADA: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL 11 servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio». Por su parte, en el marco de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2- 2021, se establecieron como indicios de la subordinación, las siguientes circunstancias: i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, la Sala Plena estimó necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador debe valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación, y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) habitualmente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,4 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. 4 A este respecto: Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo.
Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55. RADICADO: 1100113334-053-2023-00051-01 DEMANDANTE: BEATRIZ ELENA BARRAGAN CAMACHO DEMANDADA: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL 12 2.3. Caso concreto Ahora bien, con el propósito de esclarecer la verdadera relación existente entre la demandante y Secretaria Distrital de Integración Social se analizará si en el plenario se encuentran demostrados los elementos que componen la relación laboral, especialmente el de la subordinación. 2.3.2.
Del período reclamado En este punto, la sala encuentra probado con la certificación suscrita por la Subdirección de contratación de la Dirección de Gestión Corporativa de la Secretaria Distrital de Integración Social, que la actora fue vinculada a la entidad así5: Número de contrato Inicio Fin Objeto del contrato 2011-4075 10/01/2012 09/03/2012 Prestación de servicios profesionales y de apoyo pedagógico como maestra profesional, auxiliar pedagógica o técnica, para la atención integral de la primera infancia y la implementación de la educación inicial en jardines infantiles de la Secretaría Distrital de Integración Social. 2012-398 12/03/2012 31/01/2013 Prestación de servicios profesionales y de apoyo pedagógico como maestra profesional, auxiliar pedagógica o técnica, para la atención integral de la primera infancia y la implementación de la educación inicial en jardines infantiles de la Secretaría Distrital de Integración Social. 2013-1012 20/02/2013 09/02/2014 Prestación de servicios profesionales y de apoyo pedagógico como maestra profesional, auxiliar pedagógica o técnica, para la atención integral de la primera infancia y la implementación de la educación inicial en jardines infantiles de la Secretaría Distrital de Integración Social. 2014-5061 10/02/2014 30/01/2015 Prestación de servicios profesionales y de apoyo pedagógico como maestra profesional, auxiliar pedagógica o técnica, para la atención integral de la primera infancia y la implementación de la educación inicial en jardines infantiles de la Secretaría Distrital de Integración Social. 2015-6044 17/02/2015 30/01/2016 Prestación de servicios profesionales y de apoyo pedagógico como maestra profesional, auxiliar pedagógica o técnica, para la atención integral de la primera infancia y la implementación de la educación inicial en jardines infantiles de la Secretaría Distrital de Integración Social. 2016-3316 12/02/2016 26/02/2017 Prestación de servicios profesionales y de apoyo pedagógico como maestra profesional, auxiliar pedagógica o técnica, para la atención integral de la primera infancia y la implementación de la educación inicial en jardines infantiles de la Secretaría Distrital de Integración Social. 2017-6358 24/04/2017 30/06/2018 Prestación de servicios profesionales y de apoyo pedagógico como maestra profesional, auxiliar pedagógica o técnica, para la atención integral de la primera infancia y la implementación de la 5 Expediente digitalizado, archivo 07 RADICADO: 1100113334-053-2023-00051-01 DEMANDANTE: BEATRIZ ELENA BARRAGAN CAMACHO DEMANDADA: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL 13 educación inicial en jardines infantiles de la Secretaría Distrital de Integración Social. 2018-6230 09/07/2018 23/03/2019 Prestación de servicios profesionales y de apoyo pedagógico como maestra profesional, auxiliar pedagógica o técnica, para la atención integral de la primera infancia y la implementación de la educación inicial en jardines infantiles de la Secretaría Distrital de Integración Social. 2019-4135 26/03/2019 31/05/2020 Prestación de servicios profesionales y de apoyo pedagógico como maestra profesional, auxiliar pedagógica o técnica, para la atención integral de la primera infancia y la implementación de la educación inicial en jardines infantiles de la Secretaría Distrital de Integración Social. 2020-4666 01/06/2020 16/03/2021 Prestación de servicios profesionales y de apoyo pedagógico como maestra profesional, auxiliar pedagógica o técnica, para la atención integral de la primera infancia y la implementación de la educación inicial en jardines infantiles de la Secretaría Distrital de Integración Social. 2021-3694 07/04/2021 06/07/2021 Prestación de servicios profesionales y de apoyo pedagógico como maestra profesional, auxiliar pedagógica o técnica, para la atención integral de la primera infancia y la implementación de la educación inicial en jardines infantiles de la Secretaría Distrital de Integración Social. 2021-9992 02/09/2021 23/09/2021 Prestación de servicios profesionales y de apoyo pedagógico como maestra profesional, auxiliar pedagógica o técnica, para la atención integral de la primera infancia y la implementación de la educación inicial en jardines infantiles de la Secretaría Distrital de Integración Social. 2021-7891 24/09/2021 10/02/2022 Prestación de servicios profesionales y de apoyo pedagógico como maestra profesional, auxiliar pedagógica o técnica, para la atención integral de la primera infancia y la implementación de la educación inicial en jardines infantiles de la Secretaría Distrital de Integración Social. 2022-2051 14/02/2022 13/12/2022 Prestación de servicios profesionales y de apoyo pedagógico como maestra profesional, auxiliar pedagógica o técnica, para la atención integral de la primera infancia y la implementación de la educación inicial en jardines infantiles de la Secretaría Distrital de Integración Social.
Con lo anterior, queda acreditado que la demandante prestó sus servicios personales para la entidad demandada durante el período comprendido entre el 10 de enero de 2012 y el 13 de diciembre de 2022. En consecuencia, esta sala modificará la sentencia de primera instancia que declaró la existencia de la relación laboral desde el 10 de enero de 2012 hasta el 05 de diciembre de 2023, pues, si bien el extremo final del periodo reconocido no fue cuestionado en el recurso por ninguna de las partes, lo cierto es que, en virtud del principio de congruencia, el juez debe ceñirse a lo pedido.
En este caso lo pretendido por la parte demandante, tanto en la reclamación administrativa como en la demanda, se circunscribe al periodo comprendido entre el 10 de enero de 2012 y el 13 de diciembre de 2022. RADICADO: 1100113334-053-2023-00051-01 DEMANDANTE: BEATRIZ ELENA BARRAGAN CAMACHO DEMANDADA: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL 14 2.3.3.
De la prestación personal del servicio Según el material probatorio recaudado, se tiene que este requisito se encuentra plenamente acreditado, entre otros elementos, con lo manifestado por la testigo María del Pilar Garzón Ruiz, quien fue compañera de trabajo directa de la demandante en los jardines infantiles operados por la Secretaría Distrital de Integración Social y con quien laboró de manera simultánea durante varios años en unidades operativas ubicadas en la localidad de Suba, específicamente en los jardines Helvetia y La Manuelita.
La testigo señaló que trabajó con la señora Beatriz Elena Barragán Camacho cumpliendo jornadas completas de trabajo, en un horario que iniciaba desde las 7:00 a. m. y se extendía hasta las 4:30 p. m., 5:00 p. m. o incluso hasta que el último niño bajo su cuidado fuera retirado del jardín, circunstancia que dependía de las necesidades del servicio.
Indicó, además, que dicho horario era controlado por la coordinadora del jardín, mediante registros diarios de ingreso y salida, y que su incumplimiento podía generar llamados de atención. Igualmente, del testimonio rendido y de la declaración de parte de la demandante se desprende que la señora Barragán Camacho debía presentarse de manera personal a prestar los servicios para los cuales fue contratada, desarrollando funciones pedagógicas y de atención integral a la primera infancia dentro de las instalaciones de la entidad, sin posibilidad de delegar dichas labores a un tercero. Así mismo, quedó acreditado que no contaba con autonomía para ausentarse del lugar de trabajo, pues cualquier permiso debía ser solicitado previamente y autorizado por la coordinadora de la unidad operativa, lo cual reafirma el carácter personal, continuo y subordinado de la prestación del servicio. 2.3.4.
Remuneración Al respecto de este punto, resulta pertinente precisar que todos los contratos de prestación de servicios suscritos por la señora Beatriz Elena Barragán Camacho con la Secretaría Distrital de Integración Social, y que fueron debidamente incorporados al acervo probatorio del expediente, contienen cláusulas expresas relativas al valor del contrato y a la forma de pago de los honorarios.
En efecto, se pactó que el pago solo procedería en mensualidades vencidas, previa certificación expedida por el supervisor del contrato, en la que constara la correcta ejecución de las actividades asignadas, además de la acreditación del pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral, todo ello sujeto a la programación del Programa Anual de Caja – PAC y a la disponibilidad de recursos en Tesorería. RADICADO: 1100113334-053-2023-00051-01 DEMANDANTE: BEATRIZ ELENA BARRAGAN CAMACHO DEMANDADA: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL 15 Estas condiciones contractuales permiten concluir que no se encontraba al arbitrio de la demandante fijar la fecha o modalidad de cobro de sus honorarios, sino que la cancelación de estos dependía del control, validación y aprobación previa por parte de la entidad demandada, lo cual evidencia un mecanismo de sujeción administrativa y financiera incompatible con la autonomía propia de un contratista independiente. 2.3.5.
Subordinación. Frente a la subordinación o dependencia, como elemento integrante de la relación laboral, ha sido entendido como aquella facultad para exigir el cumplimiento de órdenes en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponer reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo, además de la permanencia del servicio inherente a la misión de la entidad y la equidad o similitud con los demás empleados de planta.
Como quedó dicho, la subordinación o dependencia de un jefe debe ser demostrada por la parte actora que lo alega. Téngase en cuenta que el elemento de la subordinación encierra obligaciones que se le imponen al dependiente, tales como: el lugar de trabajo, la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar; y que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta.
En ese orden de ideas, pasará la sala a estudiar los elementos mencionados con el fin de establecer si efectivamente se presentó subordinación en la prestación del servicio desempeñado por el demandante y si está configurada una relación laboral encubierta. En relación con el lugar de prestación del servicio, se encuentra acreditado en el expediente que la señora Beatriz Elena Barragán Camacho desarrolló las actividades objeto de los contratos de prestación de servicios de manera presencial en la ciudad de Bogotá, específicamente en los jardines infantiles y unidades operativas asignadas por la Secretaría Distrital de Integración Social.
Lo anterior se desprende de los objetos contractuales celebrados entre la demandante y la demandada, en los cuales se establece que los servicios debían ejecutarse en jardines infantiles de la SDIS, dentro del marco de los proyectos distritales de atención integral a la primera infancia, bajo asignación directa de la Subdirección Local para la Integración Social correspondiente, especialmente en las unidades operativas ubicadas en la localidad de Suba, específicamente en los jardines Helvetia y La Manuelita.
Al respecto la demandante manifestó que, «el subdirector es el que le dice a uno, va para tal jardín, pero si en ocasiones necesita uno dirigirse a otro jardín por falta de maestras, debe uno trasladarse.» RADICADO: 1100113334-053-2023-00051-01 DEMANDANTE: BEATRIZ ELENA BARRAGAN CAMACHO DEMANDADA: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL 16 Igualmente, los estudios previos y los informes de ejecución dan cuenta de actividades desarrolladas en las instalaciones físicas de los jardines, así como en escenarios territoriales y comunitarios relacionados con la prestación del servicio y, en algunos casos, en visitas domiciliarias previamente definidas por los lineamientos institucionales y el supervisor del contrato.
Esto se ve corroborado por el testimonio directo de la señora María del Pilar Garzón Ruiz, quien laboró con la demandante en los mismos jardines infantiles y durante períodos coincidentes. La testigo señaló que la prestación del servicio se realizaba de manera presencial dentro de los jardines infantiles, indicando «Nosotras ingresábamos de 7:00 am hasta las 4:30 o 5:00 pm, o hasta que el último niño que estuviera a cargo se tuviera que retirar» Al respecto la demandante concuerda diciendo que «los niños están saliendo 4 o 4:30 pero el horario de uno en ocasiones se extiende porque no llegan los padres puntual, entonces puede salir uno a las 5 o 5:30 pm, o si la coordinadora requiere que uno se quede para alguna reunión urgente» En cuanto al horario y su control, la testigo fue clara en afirmar que existía un seguimiento institucional al tiempo de permanencia, el cual no dependía de la voluntad de la contratista. «Siempre se registra la hora de llegada y la hora en que nos retiran de los jardines».
Así mismo, precisó que dicho control era ejercido directamente por la coordinación del jardín así: «La responsable del jardín, la coordinadora, revisaba los horarios si estábamos cumpliendo con la hora de salida» Sobre las consecuencias del incumplimiento horario, la testigo indicó expresamente la existencia de llamados de atención. En relación con la subordinación y dirección del servicio, la señora Garzón Ruiz afirmó que la demandante actuaba bajo órdenes directas de la coordinadora del jardín, quien determinaba la ubicación, las tareas y el apoyo en otros salones cuando era necesario, y precisó el contenido de dichas órdenes en términos operativos, «La coordinadora era la que ejercía toda la información y todo lo que mandara o que debiera hacer la profe Beatriz.
(…) La coordinadora le decía dónde se debía ubicar y qué tipo de actividad debía realizar, dependiendo del día o de las ausencias que hubiera» Finalmente, respecto de la autonomía para ausentarse o delegar funciones, el testimonio resulta consistente con lo previsto en los contratos y con los informes de supervisión, al señalar que la demandante no podía retirarse libremente del lugar de trabajo, pues cualquier ausencia debía gestionarse previamente, «Para los permisos se debería hacer solicitud con anterioridad y pasarla por escrito».
En cuanto a la forma de ejecución y seguimiento de las labores, los documentos obrantes en el expediente evidencian que la ejecución contractual estuvo sometida a supervisión permanente por parte de la entidad, a través de funcionarios designados como supervisores, quienes verificaban el cumplimiento del objeto contractual y de las obligaciones específicas pactadas.
En efecto, los contratos establecieron de manera expresa la obligación de presentar informes RADICADO: 1100113334-053-2023-00051-01 DEMANDANTE: BEATRIZ ELENA BARRAGAN CAMACHO DEMANDADA: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL 17 periódicos, participar en reuniones, jornadas pedagógicas, procesos de cualificación y actividades institucionales, así como acatar los lineamientos técnicos, pedagógicos y operativos fijados por la SDIS.
Esta forma de ejecución se refleja en los múltiples informes de supervisión incorporados al expediente, en los cuales se evalúa de manera detallada el grado de cumplimiento de las obligaciones contractuales, el avance físico de la ejecución y la procedencia o no del pago correspondiente. En los informes mensuales y parciales visibles en el expediente digital se da cuenta del cumplimiento de actividades continuas, de la asistencia a jornadas pedagógicas, capacitaciones y reuniones programadas por la entidad, así como de la ejecución diaria de actividades pedagógicas y de cuidado integral, lo que permite establecer que la labor se desarrollaba dentro de los tiempos y espacios previamente definidos por la SDIS, y no de manera completamente libre por la contratista.
Adicionalmente, los documentos contractuales y los estudios previos visibles en los archivos de la actuación 15 de Samai, evidencian que la señora Barragán Camacho no operaba con autonomía plena en la ejecución del servicio, en la medida en que debía acatar las orientaciones impartidas por los coordinadores de los jardines infantiles, los equipos pedagógicos y los supervisores del contrato, quienes tenían la facultad de asignar unidades operativas, verificar el cumplimiento de las actividades, requerir ajustes en la planeación pedagógica y efectuar observaciones sobre el desarrollo del servicio.
Así mismo, los contratos contemplaron la obligación de informar y reportar novedades, situaciones especiales, inasistencias de los niños, alertas tempranas, daños en bienes inventariados y cualquier circunstancia relevante que pudiera incidir en la prestación del servicio, lo cual se encuentra ampliamente documentado en los informes presentados durante la ejecución contractual.
En ese sentido destaca esta subsección que pese a que el a quo en su análisis encontró la similitud de las actividades desempeñadas por la demandante con las del cargo público denominado «Instructor Código 313 grado 05», ordenó el reconocimiento teniendo como base los honorarios devengados por la demandante. Situación que fue apelada por la parte accionada debido a la inexistencia de un empleo de planta con funciones de maestra profesional.
Así las cosas, al remitirse esta sala al manual de funciones de la entidad no encuentra un cargo denominado «Instructor Código 313 grado 05» con el cual se encuentran coincidencias en las funciones con las desempeñadas por la demandante, que sirven de indicios para determinar si esta en realidad desempeñó funciones públicas bajo el ropaje de contratista estatal, así: Funciones de la demandante (contratos y certificación SDIS) Funciones del INSTRUCTOR 313-05 (Manual SDIS) Prestar servicios personales de apoyo pedagógico en jardines infantiles y unidades operativas de primera infancia. Realizar actividades pedagógicas para lograr el bienestar y desarrollo integral del grupo de niños y niñas a cargo.
RADICADO: 1100113334-053-2023-00051-01 DEMANDANTE: BEATRIZ ELENA BARRAGAN CAMACHO DEMANDADA: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL 18 Planear, preparar y ejecutar actividades pedagógicas diarias orientadas al desarrollo integral de niños y niñas. Organizar actividades recreativas del grupo asignado para incrementar su desarrollo social.
Desarrollar actividades lúdicas, recreativas y culturales dirigidas a la primera infancia. Realizar el seguimiento y control a registros y bases de información sobre la atención y bienestar de los niños y niñas. Aplicar los lineamientos pedagógicos, curriculares y técnicos de la educación inicial definidos por la SDIS. Participar en los comités pedagógicos institucionales y en las jornadas pedagógicas.
Acompañar de manera directa, permanente y personalizada a los niños y niñas en los procesos pedagógicos y de cuidado. Realizar informes y documentos de tipo pedagógico sobre el estado y avance de los grupos poblacionales a cargo. Observar, registrar y hacer seguimiento individual al desarrollo de los niños y niñas. Promover prácticas de buen trato hacia los grupos poblacionales atendidos.
Elaborar observadores pedagógicos, registros diarios y reportes de seguimiento. Reportar situaciones que atenten o vulneren los derechos de los niños y niñas. Elaborar informes pedagógicos y de ejecución contractual periódicos. Participar en la implementación del Sistema Integrado de Gestión. Promover prácticas de buen trato, cuidado calificado y protección de derechos de los niños y niñas.
Ejecutar las demás funciones asignadas por la autoridad competente de acuerdo con la naturaleza del empleo. Identificar y reportar oportunamente situaciones de riesgo, vulneración o amenaza de derechos. Participar en reuniones pedagógicas, jornadas de planeación y actividades institucionales. Apoyar el trabajo articulado con el equipo pedagógico y profesional de la unidad operativa.
Acompañar a las familias en actividades relacionadas con el proceso de atención integral. Cumplir las actividades de forma personal, continua y bajo orientación técnica de la SDIS. Desarrollar funciones misionales permanentes propias de la atención integral a la primera infancia. De lo anterior, se puede concluir que la demandante cumplía unas funciones, que podían ser desempeñadas por personal de planta, como Instructor la cual no era temporal, en virtud de la naturaleza de la Secretaría Distrital de Integración Social.
Es pertinente precisar que la misión institucional de la Secretaría de Integración Social de Bogotá «compromete el trabajo integral con transparencia y aporta a la transformación de las condiciones sociales, donde la exclusión se constituye en barrera para el goce pleno de los derechos y el acceso real a oportunidades que fortalezcan una vida digna.
Su énfasis en la reducción de la segregación social, confiere al ser humano el lugar más importante, por ello es el centro de las preocupaciones desde el enfoque diferencial con especial atención a las niñas y los niños»6 y ofrece, dentro de sus servicios, el de «jardines infantiles [el cual] hace parte de la educación inicial en el marco de la atención integral; busca favorecer el desarrollo integral con enfoque diferencial a través de procesos pedagógicos, apoyo alimentario con calidad y 6 https://www.integracionsocial.gov.co/index.php/entidad/integracion-social/quienes-somos RADICADO: 1100113334-053-2023-00051-01 DEMANDANTE: BEATRIZ ELENA BARRAGAN CAMACHO DEMANDADA: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL 19 oportunidad y promoción de la corresponsabilidad de las familias»7, por lo cual, resulta claro que la demandante realizó funciones como maestra, de acuerdo a la misión institucional de la entidad demandada de manera permanente.
Ahora, respecto a la subordinación en la labor docente el Consejo de Estado en Sentencia de Unificación de veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016), con ponencia del Consejero Dr. CARMELO PERDOMO CUÉTER, proferida dentro de la radicación número: 23001-23-33-000-2013- 00260-01(0088-15), CE-SUJ2-005-16, actor: Lucinda María Cordero Causil, demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba), así: A manera de conclusión y de acuerdo con los derroteros trazados por ambas subsecciones, dirá la Sala que la vinculación de docentes bajo la modalidad de prestación de servicios, no desvirtúa el carácter personal de su labor ni mucho menos es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de educación, en razón a que al igual que los docentes – empleados públicos (i) se someten permanentemente a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, por lo que carecen de autonomía en el ejercicio de sus funciones, (ii) cumplen órdenes por parte de sus superiores jerárquicos y (iii) desarrollan sus funciones durante una jornada laboral de acuerdo con el calendario académico de los establecimientos educativos estatales en los que trabajen, motivo por el cual en virtud de los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades e igualdad, los docentes-contratistas merecen una protección especial por parte del Estado.
(Negrillas de la Sala). Asimismo, en cuanto a subordinación en el desempeño de la labor docente como “Maestra Técnica o Auxiliar Pedagógico”, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B” en auto del 9 de septiembre de 2021, con ponencia del Consejero César Palomino Cortés, radicación número: 11001-03-25-000-2020-00512-00 (1227-2020), determinó: 19.
En el caso concreto de conformidad con las pruebas aportadas, tanto por la convocante como por la convocada, se acredita que entre la Secretaría Distrital de Integración Social, y la señora Paula Fernanda Casteblanco Ramírez, se suscribieron los contratos de prestación de servicios-personales, que a continuación relacionan, con el objeto de prestar servicios de «maestra o técnica» o «auxiliar pedagógica», para la implementación de la educación inicial en el marco del proceso de atención integral a la primera infancia en jardín infantil de la Secretaría Distrital de Integración Social. […] Conclusión 22.Del análisis de la sentencia invocada, esto es, del 25 de agosto de 2016, [radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15) CE-SUJ2- 005-16]; en integridad con el acervo probatorio obrante en el expediente y las normas transcritas; la Sala concluye que están dados los supuestos fácticos y jurídicos para extender los efectos de la mencionada sentencia al caso concreto, dado que, se acreditó que la Secretaria Distrital de Integración Social suscribió con la señor Paula Fernanda Casteblanco Ramírez, contratos con el objeto de prestar servicios como «maestra, 7https://www.integracionsocial.gov.co/images/_docs/2023/entidad/14062023portafolio_servicios_secretaria_distrital_integr acion_social_v6.pdf RADICADO: 1100113334-053-2023-00051-01 DEMANDANTE: BEATRIZ ELENA BARRAGAN CAMACHO DEMANDADA: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL 20 técnica, auxiliar pedagógico» para la atención integral a la primera infancia, educación inicial, en jardín infantil de la SDIS, acumulando 4 años, 11 meses. 17 días, con breves interrupciones, entre uno y otro.
Vale decir, los contratos suscritos se dieron en el contexto de la labor del docente. Adicionalmente, la sentencia invocada, [radicado 23001-23-33- 000-2013-00260-01 (0088-15) CE-SUJ2-005-16], no hizo distinción de la labor docente en el ámbito de la prestación de la educación formal o no formal. 23. Así las cosas, a la señora Paula Fernanda Casteblanco Ramírez, le asiste el derecho a las correspondientes prestaciones derivadas del contrato realidad, sin aplicación de la prescripción; habida cuenta que prestó sus servicios en el contexto de la labor docente, el último contrato feneció el 31 de enero de 2020 y la reclamación la elevó el 16 de diciembre de 2019, esto es oportunamente.
Con todo no implica que la accionante detente la condición de empleado público por ausencia de los elementos de una relación legal y reglamentaria[ artículo 122 de la Constitución Política.] De lo expuesto, para la sala, en el sub examine con las pruebas documentales recaudadas, el testimonio y el interrogatorio de parte recepcionados y la jurisprudencia del Consejo de Estado, se encuentra acreditado el elemento de la subordinación, dado que la labor desarrollada por la demandante no la realizaba con autonomía o independencia, pues debía sujetarse al horario establecido por la entidad demandada en los jardines infantiles, además de atender las directivas dadas por los coordinadores o supervisores, sumado a que las funciones desplegadas corresponden al giro ordinario de la Secretaría Distrital de Integración Social, como es prestar los servicios de maestra para la implementación de la educación inicial desde el proceso de atención integral a la primera infancia en el jardín infantil asignado.
De igual forma, se tiene que la función desplegada por la actora en la entidad demandada no fue de carácter transitorio o esporádico, lo cual caracteriza al contrato de prestación de servicios, dado que fue prolongada en el tiempo, tal como lo demuestran los contratos suscritos desde el año 2012 y desarrollados hasta el año 2023, de donde se puede inferir que la contratación se adelantó con el ánimo de emplearla de manera permanente.
En ese orden, en el presente caso y de la actividad probatoria obrante en el plenario se encuentran desvirtuadas tanto la autonomía e independencia en la prestación del servicio por parte de la demandante, como la transitoriedad u ocasionalidad de su contratación, así como probados todos los elementos característicos de la relación laboral, la sala concluye, que se presentó una verdadera relación laboral suigéneris entre Beatriz Elena Barragan Camacho, encubierta en contratos de prestación de servicios celebrados desde 10 de enero de 2012 y el 05 de diciembre de 2022. 5.
Prescripción Ahora bien, en cuanto al tema de la prescripción de los derechos laborales en los asuntos en que se discute la existencia de una relación laboral, el Consejo RADICADO: 1100113334-053-2023-00051-01 DEMANDANTE: BEATRIZ ELENA BARRAGAN CAMACHO DEMANDADA: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL 21 de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en sentencia de unificación de veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016), con ponencia del Consejero Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, proferida dentro de la radicación número: 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15), CE-SUJ2-005- 16, actor: Lucinda María Cordero Causil, demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba), dispuso: Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios. […] 1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;
(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva.
(Se resalta ahora). Así mismo, el Consejo de Estado, en sentencia del 4 de mayo de 2017,8 con ponencia de la Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, respecto a las interrupciones contractuales, señaló: En ese orden, ha considerado la jurisprudencia para algunos casos que, en los eventos donde se presentan interrupciones contractuales en virtud del cual, queda cesante el contratista, habrá lugar al 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Exp. 08001233100020070006201 (1736-2015), Demandante: Alfonso Oliver de las Salas.
RADICADO: 1100113334-053-2023-00051-01 DEMANDANTE: BEATRIZ ELENA BARRAGAN CAMACHO DEMANDADA: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL 22 reconocimiento de las prestaciones sociales sin solución de continuidad siempre y cuando entre la terminación de una orden de servicio y el inicio de la siguiente haya trascurrido un término razonable, sin definir de manera concreta límite temporal alguno. En otra decisión, se estimó que la interrupción presentada no podía ser superior a 15 días9.
(Negrillas para destacar). Recientemente, el Consejo de Estado en providencia de unificación del 09 de septiembre de 2021, proferida dentro de la radicación número: 05001-23- 33-000-2013-01143-01 (1317-2016) SUJ2-025-CE-S2-2021, demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: Municipio de Medellín – Personería de Medellín y Otro, respecto a la interrupción de los derechos laborales en los asuntos en que se discute la existencia de una aparente relación laboral, estableció: 3.2.2.
Unificación del término de interrupción o solución de continuidad 150. Como se indicó en el apartado anterior, aunque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.
En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral. […] FALLA:
PRIMERO. Unificar la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. 9 El Decreto 1045 de 1978 señala: “Se entenderá que hubo solución de continuidad cuando medien más de quince días hábiles de interrupción en el servicio a una y otra entidad”.
RADICADO: 1100113334-053-2023-00051-01 DEMANDANTE: BEATRIZ ELENA BARRAGAN CAMACHO DEMANDADA: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL 23 En este orden, como quiera que la demandante apela este aspecto de la sentencia de primera instancia, se verificará si entre los contratos suscritos por Beatriz Elena Barragan Camacho con la Secretaría Distrital de Integración Social, existieron interrupciones: Número de contrato Inicio Fin 2011-4075 10/01/2012 09/03/2012 Sin interrupción 2012-398 12/03/2012 31/01/2013 14 días hábiles 2013-1012 20/02/2013 09/02/2014 Sin interrupción 2014-5061 10/02/2014 30/01/2015 11 días hábiles 2015-6044 17/02/2015 30/01/2016 09 días hábiles 2016-3316 12/02/2016 26/02/2017 37 días hábiles 2017-6358 24/04/2017 30/06/2018 04 días hábiles 2018-6230 09/07/2018 23/03/2019 Sin interrupciones 2019-4135 26/03/2019 31/05/2020 Sin interrupciones 2020-4666 01/06/2020 16/03/2021 12 días hábiles 2021-3694 07/04/2021 06/07/2021 39 días hábiles 2021-9992 02/09/2021 23/09/2021 Sin interrupciones 2021-7891 24/09/2021 10/02/2022 01 días hábiles 2022-2051 14/02/2022 13/12/2022 RADICADO: 1100113334-053-2023-00051-01 DEMANDANTE: BEATRIZ ELENA BARRAGAN CAMACHO DEMANDADA: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL 24 En este orden, entre los contratos 2016-3316, que finalizó el 26 de febrero de 2017, y 2017-6358, que inició el 24 de abril de 2017, se presentó una interrupción equivalente a 37 días hábiles.
En consecuencia, a partir del 26 de febrero de 2017, la demandante tenía tres años para presentar la reclamación administrativa respecto de las acreencias laborales causadas con anterioridad a la suscripción del contrato 2017-6358. Ahora bien, respecto de la interrupción presentada entre los contratos 2021-3694, que finalizó el 06 de julio de 2021, y 2021-9992, que inició el 02 de septiembre de 2021, equivalente a 39 días hábiles, se tiene que a partir del 06 de julio de 2021 la demandante contaba nuevamente con el término de tres años para presentar la reclamación administrativa.
En este punto, es importante precisar que, si bien la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que el periodo de 30 días hábiles entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como parámetro para establecer la no solución de continuidad en el marco de la declaratoria de relaciones laborales ocultas o subyacentes, no constituye una camisa de fuerza, esta sala considera que en el presente asunto, dicho criterio puede flexibilizarse, en la medida en que las interrupciones de 37 y 39 días hábiles no superan de forma significativa el umbral de 30 días previsto en la sentencia de unificación del 09 de septiembre de 2021.
En tal virtud, no operó el fenómeno de la prescripción respecto de estos periodos. En consecuencia, modificará la sentencia de primera instancia que declaró la existencia de la relación laboral desde el 10 de enero de 2012 hasta el 05 de diciembre de 2023 y en consecuencia, se ordenará el reconocimiento de esta a partir del 10 de enero de 2012 hasta el 13 de diciembre de 2022, con las interrupciones reseñadas, precisando que en el presente asunto no operó la prescripción. 6.
De la condena en costas Finalmente, en atención al primer inciso del artículo 188 del CPACA10, en concordancia con el numeral octavo del artículo 365 del CGP, esta colegiatura se pronunciará, en segunda instancia, sobre la condena en costas, advirtiendo que sobre este aspecto no ha habido posición unificada jurisprudencial, por parte del Consejo de Estado (en tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho).
La sala no condenará en costas en segunda instancia a la parte demandada, toda vez que, si bien resultó vencida, no se demostró su causación en esta instancia. 10 ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
RADICADO: 1100113334-053-2023-00051-01 DEMANDANTE: BEATRIZ ELENA BARRAGAN CAMACHO DEMANDADA: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL 25 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sub-Sección D, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE
1. CONFÍRMASE PARCIALMENTE la sentencia emitida por el Juzgado 53 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, el 16 de mayo de dos 2025, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por BEATRIZ ELENA BARRAGÁN CAMACHO contra la BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL, en virtud de lo expuesto en la parte considerativa de este proveído. 2.
REVOCASE el numeral PRIMERO de la sentencia emitida por el Juzgado 53 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, el 16 de mayo de dos 2025, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por BEATRIZ ELENA BARRAGÁN CAMACHO contra BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL, en virtud de lo expuesto en la parte considerativa de este proveído. 3.
MODIFICASE el numeral quinto de la sentencia apelada el cual quedará así:
QUINTO: DECLÁRAR que el tiempo laborado por la demandante según la totalidad de los contratos referidos en la parte motiva, desde el 10 de enero hasta el 13 de diciembre de 2022, se debe computar para efectos pensionales.
3. SIN CONDENA en costas en esta instancia. 4. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y, una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Aprobado como consta en acta de la fecha CERVELEÓN PADILLA LINARES Magistrado ALBA LUCIA BECERRA AVELLA ISRAEL SOLER PEDROZA Magistrada Magistrado Cpl/ljcb