TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUB SECCIÓN B Bogotá D. C., doce (12) de marzo de dos mil veintiséis (2026) SENTENCIA NRD No. 019 Magistrada Ponente: Carmen Amparo Ponce Delgado Expediente No.: 11001-33-37-043-2022-00175-01 Demandante: Alfredo Antonio Molano Rodríguez Demandada: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Protección Social – UGPP Referencia: Nulidad Y Restablecimiento Del Derecho Asunto: Aportes Seguridad Social – Trabajador Independiente La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarenta y Tres (43) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá el 26 de junio de 2023, que negó las pretensiones de la demanda.
I. A N T E C E D E N T E S A. LA DEMANDA 1. LAS PRETENSIONES. La parte actora invoca como tales las siguientes: “2.1. Se declare la nulidad de la Resolución No RDO-2021-00352 del 18 de marzo de 2021, por medio de la cual la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales, profirió liquidación oficial al aportante por omisión en la afiliación y vinculación al Sistema de Seguridad Social Integral – SSSI- en los periodos enero a diciembre de 2017. 2.2.
Se declare la nulidad de la Resolución No RDC-2022-00112 del 29 de marzo de 2022; por medio de la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 2 Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. RDO 2021-00352 del 18 de marzo de 2021. 2.3.
Como consecuencia de la nulidad de la Resolución RDO-202100352 del 18 de marzo de 2021 y Resolución RDC-2022-00112 del 29 de marzo de 2022, se reestablezcan los derechos de mi representado, bajo el entendido que no tiene obligación de realizar aportes al Sistema de Seguridad Social Integral- SSSI ni modificaciones a los mismos, como trabajador independiente. 2.4.
Como consecuencia de la nulidad de la Resolución No RDO2021- 00352 del 18 de marzo de 2021 y Resolución RDC-202200112 del 29 de marzo de 2022, se reestablezcan los derechos de mi poderdante, bajo el entendido que no procede la sanción por la conducta de omisión, al no encontrarse obligado a realizar aportes al Sistema de Seguridad Social integral- SSSI, ni modificaciones a los mismos.” 2.
LOS HECHOS. El demandante los sintetiza así: El 21 de agosto de 2019, la UGPP profirió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir RCD- 2019-01787, mediante el cual le propuso al actor modificar y pagar, como cotizante al Sistema de Seguridad Social Integral, por los subsistemas de salud y pensión, los aportes correspondientes a los periodos enero a diciembre de 2017.
El demandante no dio respuesta al requerimiento. A través de la Liquidación Oficial RDO-2021-00352 del 18 de marzo de 2021, determinó los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral, por los subsistemas de salud y pensión de enero a diciembre de 2017, por la suma de $60.117.787, e impuso sanción por omisión por la suma de $83.294.400.
Contra el anterior acto, el demandante interpuso recurso de reconsideración, el cual fue resuelto mediante Resolución RDC-2022-00112 del 29 de marzo de 2022, y confirmó en su integridad el acto recurrido.
3. LAS NORMAS VIOLADAS. • Constitución Política: artículos 2, 6, 29 y 363. • Ley 1437 de 2011: artículo 137. EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 3
4. CONCEPTO DE INFRACCIÓN. La parte demandante desarrolla su concepto de violación en los siguientes cargos: 4.1. Aplicación de los artículos 135 de la Ley 1753 de 2015. La UGPP aplicó el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 fue declarado inexequibles por la Corte Constitucional mediante sentencia C-219 de 2019, con efecto diferido por 2 legislaturas, con el objetivo de garantizar seguridad jurídica a los trabajadores independientes que realizaron aportes al Sistema de Seguridad Social con el IBC que dispone el citado artículo, pero no extendió los efectos por 2 legislaturas para que la entidad continuara determinado las obligaciones de los trabajadores independientes con una norma contraria a la Constitución Política.
Al diferir la Corte Constitucional los efectos del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 por dos periodos, esto lo hizo con el objetivo de que se tramitara una norma que derogara el artículo en cita que se apartó de la Constitución, pero ese efecto diferido no da lugar para que la UGPP siguiera aplicando la norma que hace más gravosa la situación del administrado. 4.2.
Falta de competencia de la UGPP. El legislador consideró que la declaración de renta y complementarios puede ser utilizada para calcular el IBC de los trabajadores independientes. La UGPP al tomar los ingresos del denuncio rentístico transgrede el principio de legalidad, pues los funcionarios públicos, según el artículo 6 de la Constitución Política, solamente pueden hacer lo que está permitido en la ley.
Adicionalmente, la entidad abroga la competencia para calificar si acepta o no costos y gastos que previamente fueron validados por la DIAN. 4.3. Principio de legalidad. EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 4 Para la Liquidación de los aportes, la entidad tomó los ingresos de la declaración de renta del año fiscalizado, los cuales fueron distribuidos en los doce meses del año, con fundamento en el artículo 35 del Decreto 1406 de 1999, sin embargo, la norma no otorgó la facultad a la UGPP para prorratear los ingresos. 4.4.
Imposibilidad de cumplir con la exigencia de afiliación retroactiva y pago de aportes a salud y pensión por el año 2017. La entidad determinó que el demandante se encuentra obligado a realizar aportes a pensión por incurrir en la conducta de omisión, pero no puede afiliarse de manera retroactiva, sino que su afiliación solo surge efectos desde el momento en que se afilia, dado que las Administradoras de Pensiones no los va computar como semanas cotizadas en el 2019, sino que las tiene en cuenta desde el momento de la afiliación en adelante.
El demandante no disfrutó de los servicios de salud del régimen contributivo durante el año 2017, sino que por sus medios los sufragó, motivó por el cual debe determinarse únicamente los aportes tomando como tarifa el 1.5% del IBC, que tiene por finalidad contribuir al régimen subsidiario en salud. B. ARGUMENTOS DE LA DEFENSA. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, actuando por intermedio de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones consignadas en el libelo demandatorio por las siguientes razones: EL artículo 135 de la Ley 1735 de 2015 para el periodo se encontraba vigente, ya que la declaratoria de inexequibilidad se presentó hasta el 22 de mayo de 2019, fecha en la cual se notificó la sentencia proferida por la Corte Constitucional y adicionalmente, en mencionada decisión no se determinó efectos inmediatos y retroactivos7, sino diferidos en el futuro.
Al no establecerse en la sentencia C-219 del 22 de mayo de 2019 consideraciones o instrucciones diferentes, la UGPP atiende a su mandato en cuanto a la aplicación de la EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 5 norma, pues no es función interpretar o disponer a su arbitrio, simplemente tiene como función el cumplimiento de estas.
Acorde lo anterior, la UGPP ha calculado de manera correcta el ingreso base de cotización para el periodo fiscalizado 2017 del aportante, es decir, sobre los ingresos efectivamente percibidos por el 40%, dando aplicación al aludido artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, razón por las cual no es cierto que la Unidad esté determinando obligaciones e imponiendo sanciones desproporcionadas.
La UGPP garantizó el debido proceso y derecho de defensa de la demandante para que demostrara sus ingresos y gastos, pero prefirió guardar silencio, por lo que ante la falta de colaboración para allegar las pruebas solicitadas, la entidad decidió seguir adelante con el proceso de fiscalización bajo el amparo de las disposiciones legales y jurisprudenciales que han establecido las reglas para determinar no sólo la obligación en cabeza de los trabajadores independientes, sino también, la manera de calcular la base de cotización en aquellos.
El Sistema General de Pensiones, de conformidad con el artículo 11 de la Ley 100 de 1993, salvo las excepciones previstas, se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional. La Corte Constitucional en sentencia C-1089 de 2003 indicó que a los trabajadores independientes les asiste la obligación de cotizar al Subsistema Pensional bajo el entendido que tiene una fuente de ingresos que le permiten cotizar al Sistema de Seguridad Social y que en todo caso el Ingreso Base de Cotización no podrá ser inferior a un salario mínimo legal mensual vigente.
C. SENTENCIA APELADA. El Juzgado Cuarenta y Tres (43) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia proferida el 26 de junio de 2023, resolvió lo siguiente: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NO SE CONDENA EN COSTAS, por no encontrarse probadas (actuaciones dilatorias, de temeridad o de mala fe), y de conformidad con lo expuesto en el artículo EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 6 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 (C.P.A.C.A.).” Esa decisión judicial se fundó en los siguientes argumentos: Expuso que los obligados a cotizar al sistema general de seguridad social en salud, como sujetos pasivos de dicha contribución parafiscal, resultan ser, entre otros, los trabajadores independientes con capacidad de pago, condición que ostentó el demandante durante los periodos que fueron objeto de fiscalización, tras desarrollar actividades económicas por cuenta propia, de las cuales percibió ingresos superiores a un salario mínimo legal mensual vigente para el año 2017, contando así con los recursos económicos para afiliarse al Sistema y realizar aportes a salud y pensión mediante el régimen contributivo.
Dijo que el demandante no aportó documentos para efectos de deducir costos y gastos asociados a la actividad económica declarada, ni soportó con facturas, lo que llevó a la UGPP, a determinar que el señor Alfredo Antonio Molano Rodríguez, incurrió en omisión de los periodos entre enero y diciembre del 2017, sin que posterior a su liquidación y pago, se efectuaran abonos adicionales.
D. Recurso de apelación. El apoderado judicial del demandante interpuso recurso de apelación, solicitando se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: La UGPP aplicó el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 pese a haber sido declarado inexequible, desconociendo los efectos jurídicos de dicha decisión y afectando derechos constitucionales.
La inexequibilidad implica que la norma no puede seguir utilizándose para imponer cargas a los administrados, por lo que su aplicación vicia el fallo. En consecuencia, al actuar sin norma que delimite su competencia, la UGPP habría incurrido en una actuación ilegal que fue indebidamente convalidada por el juez de primera instancia. No era deber del demandante de probar la mensualización de los ingresos, cuando estos fueron tomados abruptamente de la declaración de renta, luego entonces ante la ausencia EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 7 de hechos probados, se debía establecer la condición más beneficiosa, esta es pagar los tributos parafiscales sobre los ingresos declarados por una sola vez, en razón a que en sana lógica los mismos fueron percibidos en una única oportunidad, cabe anotar que las entidades administrativas no gozan de una amplia subjetividad al momento de evaluar el material probatorio, sino que deben ceñirse por una extrema objetividad.
La afiliación retroactiva al sistema de pensiones es ilegal y generaría un grave perjuicio al representado, al propiciar un enriquecimiento sin causa de la entidad pensional, ya que dichos aportes no podrían ser reconocidos para efectos prestacionales ni garantizar el acceso a una futura pensión. En cuanto al sistema de salud, aunque la UGPP sostiene la obligación de los trabajadores independientes con capacidad de pago de afiliarse, la normativa vigente —en particular el artículo 16 del Decreto 2353 de 2015 y el artículo 2.1.3.1 del Decreto 780 de 2016— prohíbe realizar afiliaciones con efectos retroactivos.
E. Actuación procesal y alegaciones finales. Mediante auto proferido el 26 de julio de 2024, el Despacho de la Magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 26 de junio de 2023 por el Juzgado Cuarenta y Tres (43) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Asimismo, se prescindió de la etapa de alegaciones finales y se ordenó dejar el expediente a disposición del Ministerio Público para los fines establecidos en el numeral 6° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
El 8 de abril de 2025, la Magistrada Lina Ángela María Cifuentes Cruz manifestó su impedimento para conocer del presente asunto por proferir la sentencia de primera instancia y ordenó el expediente al Despacho de la Magistrada Carmen Amparo Ponce Delgado. El 6 de agosto de 2025, el Despacho de la Magistrada Carmen Amparo Ponce Delgado declaró fundado el impedimento de la Magistrada Lina Ángela María Cifuentes Cruz y avocó el conocimiento.
EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 8 En consecuencia, quedará separada del conocimiento del asunto y se procederá a dictar sentencia, puesto que se cuenta con el quórum decisorio conformado por la mayoría de las integrantes de la Sala. F. MINISTERIO PÚBLICO.
El Agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación, no rindió su concepto jurídico. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Competencia. Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia dictada por el Juzgado Cuarenta y Tres (43) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, conforme lo establece el artículo 1531 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Alcance de la competencia para conocer del recurso de apelación. Conforme al artículo 320 del Código General del Proceso, el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión, norma aplicable al procedimiento administrativo en virtud de lo dispuesto en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011 El alcance de la competencia del ad quem en el examen de las objeciones planteadas por la parte apelante, se entiende limitada en virtud del principio de congruencia consagrado en el artículo 328 del Código General del Proceso. 3.
Problema jurídico. 1 “ARTÍCULO 153. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda”.
EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 9 Se demanda la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la UGPP liquidó oficialmente los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral a cargo del señor Alfredo Antonio Molano Rodríguez, por los periodos de enero a diciembre de 2017 a saber: • Liquidación Oficial RDO-2021-00352 del 18 de marzo de 2021. • Resolución RDC-2022-00112 del 29 de marzo de 2022, que resolvió el recurso de reconsideración contra el acto anterior.
De conformidad con el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia, se colige que en esta instancia el asunto propuesto se contrae a establecer: 1. Si en el caso había lugar a aplicar el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, pese a haber sido declarados inexequibles por la Corte Constitucional. 2.
Si era carga del demandante probar sus ingresos mensuales para establecer el IBC, para desvirtuar la base gravable establecida por la UGPP con fundamento en la declaración de renta. 3. Si las afiliaciones y/o pagos de aportes a Salud y Pensión pueden realizarse de manera retroactiva. 4. Marco jurídico y análisis de la Sala. 4.1.
De la base de cotización prevista en el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, aplicación de la ley en el tiempo y efectos de la declaratoria de inexequibilidad. La Ley 1753 de 2015, en su artículo 135, estableció que el IBC de los trabajadores independientes correspondería al 40% del valor mensualizado de sus ingresos, sin IVA, menos las expensas del artículo 107 del E.T. Dicho cuerpo normativo fue publicado mediante el Diario Oficial No. 49.538 del 09 de junio de 2015, momento en el cual comenzó a surtir sus efectos dentro del ordenamiento.
EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 10 Con ocasión del examen de constitucionalidad del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, la Corte Constitucional, en sentencia C-219 de 2019, declaró la inexequibilidad de tal precepto normativo por desconocimiento del principio de unidad de materia; empero, el Alto Tribunal difirió los efectos de tal declaratoria a las dos legislaturas subsiguientes, al concluir que de aplicar la regla general de la inexequibilidad inmediata, con efectos ex nunc, se causaría un impacto negativo en las dinámicas de cotización de los trabajadores independientes al Sistema de Seguridad Social.
Así lo sostuvo la Corte2: “Con todo, habiéndose arribado a la decisión de declarar inexequible la disposición censurada, observa la Corte, por un lado, que su retiro inmediato del ordenamiento jurídico podría derivar en la afectación de derechos y principios constitucionales relacionados con la base de cotización de trabajadores independientes al Sistema Integral de Seguridad Social y, por otro, que aquella fue adoptada en un contexto en el que, al amparo del estándar jurisprudencial entonces imperante, sucesivas leyes habían incorporado mandatos con similar contenido.
En tal virtud, se diferirán los efectos de la inexequibilidad de la decisión hasta por las dos próximas legislaturas, a fin de que se elabore por parte del legislador ordinario la regulación de la materia, a través de la expedición de una ley con la garantía plena de los principios democráticos de la debida transparencia y deliberación. Sobre la potestad de diferir los efectos de sus decisiones, esta Corporación ha expresado que, de ordinario, y salvo que se indique expresamente algo diferente en el fallo, la declaratoria de inexequibilidad de una disposición tiene efectos hacia el futuro (ex nunc).
Sin embargo, excepcionalmente, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la posibilidad que le asiste a este Tribunal de modificar la mencionada regla general y determinar, en principio, otras consecuencias temporales para sus fallos de inexequibilidad, siempre que ello encuentre justificación en la guarda de la supremacía e integridad de la Carta Política. […] Siguiendo los anteriores postulados, y teniendo en cuenta que el nivel de gravedad de la afectación constitucional puede resultar leve-moderada en función de la trascendencia social que supone la regulación contenida en el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, cuyo retiro inmediato del ordenamiento jurídico podría causar un impacto altamente negativo al (i) generar una grave alteración en las dinámicas de cotización de los trabajadores independientes por cuenta propia y los independientes con contrato diferente al de prestación de servicios al Sistema Integral de Seguridad Social;
(ii) causar una seria afectación a la sostenibilidad financiera de dicho Sistema; y, eventualmente, (iii) suscitar una falta de reglamentación en un aspecto transversal propio de la seguridad social, en el presente asunto resulta procedente efectuar el anunciado diferimiento, con miras a “proteger la Constitución de la violación que se le 2 Corte Constitucional.
Sentencia C-219 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 11 ha infringido, pero sin afectar gravemente otros valores constitucionales que se encuentran en juego”. Así las cosas, se insiste en el hecho de que esta modalidad de decisión se adopta bajo el entendido de que la inexequibilidad inmediata del artículo 135 de la Ley 135 de la Ley 1753 de 2015, podría dar lugar a la eventual afectación de principios y valores constitucionales.
El término de hasta por las dos próximas legislaturas no menoscaba de manera desproporcionada el principio democrático y, en cambio, sí le concede un espacio razonable al Congreso de la República para que, de una manera deliberativa más amplia, apruebe una ley ordinaria en la que se establezca con precisión la base de cotización de trabajadores independientes al Sistema Integral de Seguridad Social”.
De otra parte, según el artículo 45 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, los efectos de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional, como regla general, tienen efectos ex nunc, es decir, hacia futuro desde su declaratoria, salvo disposición en otro sentido por parte del Alto Tribunal: Artículo 45. reglas sobre los efectos de las sentencias proferidas en desarrollo del control judicial de constitucionalidad.
Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario. Los efectos de las sentencias de inconstitucionalidad proferidas por la Corte Constitucional, por regla general, tienen efectos ex nunc, es decir, hacia futuro a partir de la declaratoria.
Como la sentencia C-219 fue proferida por la Corte el 22 de mayo de 2019, resulta forzoso concluir que es a partir de esa última fecha que la disposición contenida en el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 fue expulsada del ordenamiento jurídico, dado que la sentencia difirió los efectos de la inconstitucionalidad hasta el vencimiento de las dos legislaturas ordinarias siguientes.
El 25 de mayo de 2019, entró a regir la Ley 1955 que derogó el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, y dispuso en su artículo 244 el Ingreso Base de Cotización de los trabajadores independientes, reiterando el señalado en la norma derogada, y en su artículo 336 derogó expresamente la norma declarada inexequible con efectos diferidos. La Corte Constitucional mediante sentencia C-068 del 19 de febrero de 2020, declaró Inexequible el artículo 244 de la Ley 1955 de 2019, en la cual, igualmente difirió los efectos EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 12 de inconstitucionalidad hasta el vencimiento de las 2 legislaturas ordinarias siguientes, contadas a partir de la notificación de la sentencia. Lo anterior conduce a la Sala a concluir que, como el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 - que estableció la base de cotización para trabajadores independientes entró a regir a partir de julio de ese año- aplicaba para los meses de enero a diciembre de 2017, y que la declaratoria de inexequibilidad de la Corte surtió efectos hacia futuro.
No le asiste razón al apelante al considerar que con la sentencia de constitucionalidad se eliminó el marco legal para la cotización de aportes entre los periodos de enero a diciembre de 2017, puesto que, se repite, tal providencia no tienen efectos retroactivos si así no lo dispone la Corte Constitucional. En ese orden de ideas, si bien el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, en efecto, fue declarados inexequible por la Corte Constitucional, ello no deviene en la nulidad de los actos de determinación demandados respecto de los periodos de enero a diciembre de 2017, al tratarse de disposiciones normativa que se encontraban vigentes y aplicaba para los meses en discusión. Por lo anterior no prospera el cargo planteado. 4.2.
De la determinación del IBC de los aportes a seguridad social con fundamento en la declaración de renta. Sobre la determinación del Ingreso Base de Cotización para la adecuada y completa liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social, el artículo 3º del Decreto 510 de 2003, establece que “[l]a base de cotización para el Sistema General de Pensiones deberá ser la misma que la base de la cotización del Sistema General de Seguridad Social en Salud (…)”; de manera que, el legislador homologó la base de cotización del sistema de pensión al de salud.
“ARTÍCULO 6º. El artículo 19 de la Ley 100 de 1993 quedará así: Artículo 19. Base de cotización de los trabajadores independientes. Los afiliados al sistema que no estén vinculados mediante contrato de trabajo, contrato de prestación de servicios EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 13 o como servidores públicos, cotizarán sobre los ingresos que declaren ante la entidad a la cual se afilien, guardando correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos.
Cuando se trate de personas que el Gobierno Nacional haya determinado que deban ser subsidiadas temporalmente en sus aportes, deberán cubrir la diferencia entre la totalidad del aporte y el subsidio recibido. En ningún caso la base de cotización podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente” (Negrillas adicionales). Por su parte, el parágrafo del artículo 1º del Decreto 510 de 2003, establece que se entiende por ingresos percibidos por el afiliado aquellos que él recibe para su beneficio personal, y podrá deducir las sumas que utilice para desarrollar su actividad lucrativa en las mismas condiciones previstas por el artículo 107 del E.T. A su vez, la Ley 1438 de 20113 consagró la presunción de capacidad de pago y de ingresos, entre otros, de las personas naturales declarantes del impuesto sobre la renta, acarreando con ello la obligación de afiliarse al régimen contributivo, así: “ARTÍCULO
33. PRESUNCIÓN DE CAPACIDAD DE PAGO Y DE INGRESOS. Se presume con capacidad de pago y, en consecuencia, están obligados a afiliarse al Régimen Contributivo o podrán ser afiliados oficiosamente: 33.1 Las personas naturales declarantes del impuesto de renta y complementarios, impuesto a las ventas e impuesto de industria y comercio. 33.2 Quienes tengan certificados de ingresos y retenciones que reflejen el ingreso establecido para pertenecer al Régimen Contributivo. 33.3 Quienes cumplan con otros indicadores que establezca el Gobierno Nacional.
Lo anterior, sin perjuicio de poder ser clasificado como elegible al subsidio por medio del Sisbén, de acuerdo con las normas sobre la materia. El Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunción de ingresos con base en la información sobre las actividades económicas. En caso de existir diferencias entre los valores declarados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y los aportes al sistema estos últimos deberán ser ajustados”.
En conclusión, el ingreso Base de Cotización (IBC) para las personas naturales que no están vinculadas mediante un contrato de trabajo, como es el caso de los trabajadores independientes, corresponde al 40% del valor mensualizado de sus ingresos de 3 “Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.
EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 14 conformidad con el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 y el artículo 244 de la Ley 1955 de 2019. Para establecer la base sobre la cual liquidar los aportes, los trabajadores independientes pueden descontar los costos y gastos con las condiciones fijadas en el artículo 107 del Estatuto Tributario, esto es, que se demuestren con documentos que cumplan los requisitos legales, sean proporcionales, necesarios, y estén relacionados con los ingresos que se declara en las planillas.
La UGPP en ejercicio de sus facultades puede establecer mediante el proceso de determinación oficial el IBC de los aportes a declarar por parte de los trabajadores independientes, a partir de los cruces de información con terceros, entre ellos la DIAN, entidad que administra los tributos nacionales. El acceso a la información de la declaración de renta, le permite a la UGPP, conocer (i) la capacidad de pago del aportante, (ii) su actividad económica, (iii) los conceptos y volumen de los ingresos declarados (iii) los costos y deducciones solicitados en relación con la normatividad aplicable al impuesto de renta, (iv) si el contribuyente aplica o no a un régimen especial, (v) si declaró por el régimen ordinario o uno especial (presuntiva, comparación patrimonial, por volumen de gastos, etc.).
En tal sentido, si bien para establecer la base de imposición en ambos casos se parte del concepto de ingresos “percibidos”, el proceso de depuración no es el mismo, al respecto conviene recordar lo dispuesto en el artículo 26 E.T. que fija los conceptos que se deben restar para establecer la base imponible en el impuesto de renta, distinto de lo que dispone el parágrafo del artículo 1o del Decreto 510 de 2003; además de que la periodicidad para renta es anual, y los aportes se liquidan mensualmente.
Conclusiones que se sustentan en los distintos pronunciamientos que ha hecho la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Por ejemplo, en Sentencia del 24 de noviembre de 2022, el Consejo de Estado dijo en cuanto a la valoración de la declaración de renta como medio de prueba para establecer el IBC de EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 15 los aportes a la Seguridad Social, que debe tomarse a partir de la renta líquida y no de los ingresos brutos: “La Sala estima que en este caso no se discute la obligación de realizar aportes al sistema por parte del actor en su calidad de trabajador independiente ni las normas que regulan el ingreso base de cotización de estos sujetos, el problema jurídico se centra en determinar cuáles eran los valores que debían tomarse para el cálculo de los aportes y en esa medida, si la entidad, debió acudir o no la renta líquida consignada en la corrección a la declaración de renta presentada por el contribuyente por el año gravable 2014.
(…) Cabe destacar que el legislador en el artículo 746 del Estatuto Tributario, le otorgó presunción de veracidad tanto a las declaraciones tributarias presentadas por los contribuyentes como a sus correcciones. (…) Ahora, respecto al argumento según el cual no era posible determinar los aportes con la renta líquida por cuanto los costos y erogaciones reportadas en la corrección no fueron soportados con documentos idóneos que permitieran corroborar los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario, norma frente a la cual no se discute su aplicación, considera la Sala que tampoco le asiste razón a la entidad.
Esto se debe a que, como se dijo, la información consignada en las declaraciones y en sus correcciones gozan de presunción de veracidad, situación que se predica tanto de los ingresos como de los costos y deducciones, salvo que la entidad competente, en ejercicio de sus facultades de fiscalización, los hubiera desvirtuado, y en ese caso es donde se invierte la carga de la prueba y le corresponde al contribuyente sustentar la causalidad, necesidad y proporcionalidad de sus erogaciones.
Sin embargo, ello no ocurrió en el presente asunto, pues la entidad limitó su actuación probatoria en sede administrativa a los ingresos reportados en el denuncio privado, sin desvirtuar los costos declarados, y en sede judicial se circunscribió a solicitar que la DIAN certificara el trámite de corrección de dicha declaración y si se adelantó proceso alguno de fiscalización para esa vigencia. En esa medida, la UGPP para liquidar el IBC de los aportes del demandante a salud y pensión por el período 2014, debía tener en cuenta los ingresos brutos de su corrección de renta, así como los costos y deducciones en ella reportados, pues estos últimos tenían la misma validez por no ser desvirtuados ni controvertidos por la Administración.”4 En recientes pronunciamientos la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha dicho que la UGPP no puede tomar únicamente la información respecto de los ingresos sin consideración al resto de información que le sea favorable al aportante.
En sentencia del 18 de mayo de 4 Consejo de Estado. CP.: Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 08001-23-33-000-2019-00093-01 (26206). EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 16 2023, con ponencia del C.P: Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00159- 01 (26808) consideró: “En orden de ideas, si la UGPP tiene como sustento probatorio la declaración del impuesto sobre la renta presentada por el demandante por el año gravable 2014, en los renglones 35 a 40, referidos a los ingresos, también debe tener en cuenta aquellos rubros que debe erogar para desarrollar su actividad, en las condiciones previstas por el artículo 107 del Estatuto Tributario; esto es, los renglones correspondientes a costos y gastos denunciados, que deben cumplir con los requisitos de dicha norma.
Esta conclusión resulta reforzada con lo dispuesto en el artículo 250 del Código General del Proceso, según el cual “La prueba que resulte de los documentos públicos y privados es indivisible”. Ahora bien: la UGPP bien podría solicitar comprobaciones especiales de las erogaciones que pueden deducirse del ingreso base de liquidación de los aportes al Sistema de Seguridad Social, pero en el caso concreto estas se encuentran demostradas a través del mismo medio probatorio que utilizó la demandada para acreditar los ingresos efectivamente percibidos por el demandante.
No es admisible que la declaración del impuesto de renta del aportante permita acreditar aquellas situaciones que le perjudican, pero que se divida para desatender lo que le beneficia. La Sala insiste en la presunción de veracidad de la declaración de renta del demandante por el año 2014, la cual no puede ser modificada o controvertida por otra autoridad diferente a la Dirección de impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, mediante liquidación de revisión, conforme con el artículo 702 del Estatuto Tributario y el Decreto 4048 de 2008.
En consecuencia, el cargo de apelación está llamado a prosperar, por lo que de los ingresos que sirven para determinar el IBC deben deducirse los costos y gastos reportados en la declaración del impuesto sobre la renta del demandante”.5 Sobre la prelación en cuanto la valoración probatoria, cuando existen medios de prueba diferentes a la declaración de renta, en sentencia del 19 de julio de 2023, la Sección Cuarta del Consejo de Estado con ponencia del C.P: Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
Radicado: 25000-23-37-000-2020-00055-01 (26549), dijo lo siguiente: “Para la Sala, debido a la aplicación de la indivisibilidad de la prueba documental (artículo 250 del Código General del Proceso) y la presunción de veracidad de la declaración de renta, figuras invocadas en la demanda y en la apelación, el IBC estará determinado por los ingresos percibidos ($327.876.000) una vez deducidos las erogaciones consignadas en la declaración de renta ($299.202.000), es decir la suma 5 Reiterada en sentencias del 3 de agosto de 2023.
Sección Cuarta del Consejo de Estado. CP: Milton Chaves García. 25000-23-37-000-2018-00707-01 (26724) y del 19 de julio de 2023. Sección Cuarta del Consejo de Estado. CP: Myriam Stella Gutiérrez Arguello. 25000-23-37-000-2020-00055-01 (26549) EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 17 de $28.674.000, el cual se distribuirá en cada uno de los meses de acuerdo con lo probado en el expediente.
Se destaca que, atendiendo las particularidades de este caso, no existen motivos que permitan inaplicar la indivisibilidad de la prueba documental porque, a pesar de existir otros elementos de juicio en el expediente relacionados con los ingresos y los costos del año 2014, estos solo dan lugar a valores inferiores a los declarados en renta, de tal modo que deben ser ajustados a dicho denuncio en aplicación del artículo 33 de la Ley 1438 de 2011.” De manera que, si la UGPP determina la obligación parafiscal a cargo de un aportante, a partir únicamente de la información consignada en la declaración de renta del respectivo período, debe valorar la prueba de manera integral, esto es, si tuvo en consideración los renglones de ingresos como base para calcular el IBC, igualmente debe aceptar los costos y deducciones atribuibles a tales ingresos.
En efecto, la UGPP no está facultada para cuestionar los costos en relación con su actividad generadora de renta, porque no tiene competencia legal para cuestionar el contenido de la declaración de renta, y por tanto, tendrá prelación la información consignada en la declaración frente a otras pruebas que den valores menores a los declarados en renta, lo cual guarda concordancia con el último inciso del artículo 33 de la Ley 1438 de 2011.
Por otra parte, en sentencia del 23 de noviembre de 20236, con ponencia del magistrado Wilson Ramos, la Sección Cuarta del Consejo de Estado expuso que el aportante es quien debe acreditar la veracidad de sus ingresos respecto los datos que consignó en su declaración de renta, al respecto dijo: “2.3- Tampoco comparte la Sala el planteamiento del apelante según el cual la ley no autorizaba a la demandada para fijar los aportes a partir de los ingresos liquidados en la declaración del impuesto sobre la renta ya que, precisamente, el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011, dispuso que se presume con capacidad de pago y, en consecuencia, están obligados a realizar aportes al SSSI «las personas naturales declarantes del impuesto de renta y complementarios», y expresamente señaló que «en caso de existir diferencias entre los valores declarados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y los aportes al sistema estos últimos deberán ser ajustados».
A partir de esa remisión a la declaración del impuesto sobre la renta, se concluye que, contrariamente a lo señalado por el actor, la demandada sí que tenía la potestad legal de determinar los ingresos gravados a partir de la 6 Sentencia del 23 de noviembre de 2023. Sección Cuarta del Consejo de Estado. CP: Wilson Ramos. Radicado: 26318.
EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 18 mensualización de los réditos declarados en el impuesto sobre la renta. Por lo expuesto, no prosperan los cargos de apelación. (…) 3.1- Como se expuso en el fundamento jurídico nro. 2.3, el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 dispone que, si existieran diferencias entre los montos declarados en las autoliquidaciones de impuestos presentadas ante la DIAN, como sería la declaración del impuesto sobre la renta, y las bases de las cotizaciones, deben ajustarse estas últimas conforme a los hechos denunciados en aquellas liquidaciones privadas.
Por ende, la demandada está habilitada para determinar los ingresos gravados con las contribuciones al SSSI a partir de la mensualización de los réditos declarados en el impuesto sobre la renta. Pero, en todo caso, el cotizante podría desvirtuar esa liquidación aportando los medios probatorios que den cuenta del periodo de su causación o de su desgravación, siendo las diferencias injustificadas gravables por la autoridad tributaria, en forma mensualizada, por mandato expreso del artículo 33 de la Ley 1438 de 2011.
Esto es así porque, bajo el principio general de la carga de la prueba consagrado en el artículo 167 del CGP, cuando se pretenda alterar el aspecto positivo de la base gravable (con la adición de ingresos u operaciones sometidos a tributación), la carga de la prueba se asigna a la autoridad que constituye el sujeto que invoca a su favor la modificación del caso.
No obstante, en aquellos casos en los que medie un despliegue probatorio cuya vocación permita cuestionar la veracidad de los hechos consignados en la declaración (v.g. la falta de coincidencia entre los ingresos que hicieron base para la determinación del impuesto sobre la renta y los denunciados en las autoliquidaciones de los aportes al SSSI), el llamado a comprobarlos es el sujeto pasivo o declarante” (Resaltado de la Sala).
De los anteriores pronunciamientos, deduce la Sala los siguientes criterios interpretativos para analizar el caso: - Si el aportante pretende desvirtuar la presunción de capacidad económica establecida a partir de la declaración de renta, o el IBC mensual fijado en consideración a los ingresos allí registrados, debe asumir la carga de la prueba y demostrar los supuestos de hecho que justifiquen la diferencia entre la renta líquida y el IBC ( ej: tratamientos tributarios especiales propios del impuesto de renta, tales como, ingresos no constitutivos, rentas exentas, costos presuntos, rentas brutas especiales, etc). - En efecto, para quienes ejercen una actividad económica independiente, es razonable y de sentido común que no perciban los mismos ingresos y tengan los iguales gastos todos los meses del año, y por tanto, la liquidación del IBC de los aportes parafiscales deberá responder a esa lógica, de manera que, si el EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 19 aportante no está conforme con la distribución uniforme de ingresos realizada por la UGPP a partir de la renta líquida anual, debe acreditar ante la entidad, cual fue el comportamiento de sus ingresos durante cada uno de los períodos fiscalizados.
Para analizar el cargo, la Sala se atiene a los siguientes hechos probados: La UGPP mediante Liquidación Oficial RDO-2021-00352 del 18 de marzo de 2021, determinó los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral, por los subsistemas de salud y pensión de enero a diciembre de 2017, por la suma de $60.117.787, e impuso sanción por omisión por la suma de $83.294.400.
Lo anterior al considerar que el señor Alfredo Antonio Molano Rodríguez obtuvo ingresos por la suma de $508.432.000 de acuerdo con su declaración del impuesto sobre la renta y complementarios por el periodo 2017, de la cual afirma, tomó los siguientes valores: La UGPP de acuerdo con la información exógena reportada por la Dian, excluyó la suma de $21.644.000 del IBC por corresponder a ingresos percibidos para el año 2017 a pagos laborales.
A partir de dicha información, dividió los ingresos entre los (12) meses: MES 2017 RENTAS DE CAPITAL DIVIDENDOS Y PARTICIPACIONES TOTAL INGRESOS 1 6.028.750 34.536.917 40.565.667 2 6.028.750 34.536.917 40.565.667 3 6.028.750 34.536.917 40.565.667 4 6.028.750 34.536.917 40.565.667 5 6.028.750 34.536.917 40.565.667 6 6.028.750 34.536.917 40.565.667 7 6.028.750 34.536.917 40.565.667 8 6.028.750 34.536.917 40.565.667 9 6.028.750 34.536.917 40.565.667 10 6.028.750 34.536.917 40.565.667 EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 20 11 6.028.750 34.536.917 40.565.667 12 6.028.750 34.536.917 40.565.667 TOTAL 72.345.000 414.443.000 486.788.000 Para establecer el IBC mensual de aportes del año 2017, al no aportar pruebas el demandante la entidad aplicó el esquema de presunción de costos de la Resolución 209 de 2020, así: MES 2019 INGRESOS PRESUNCIÓN DE COSTOS DEL INGRESO DEPURADO IBC 40% IBC 1 40.565.667 11.155.558 29.410.109 11.764.043 11.764.043 2 40.565.667 11.155.558 29.410.109 11.764.043 11.764.043 3 40.565.667 11.155.558 29.410.109 11.764.043 11.764.043 4 40.565.667 11.155.558 29.410.109 11.764.043 11.764.043 5 40.565.667 11.155.558 29.410.109 11.764.043 11.764.043 6 40.565.667 11.155.558 29.410.109 11.764.043 11.764.043 7 40.565.667 11.155.558 29.410.109 11.764.043 11.764.043 8 40.565.667 11.155.558 29.410.109 11.764.043 11.764.043 9 40.565.667 11.155.558 29.410.109 11.764.043 11.764.043 10 40.565.667 11.155.558 29.410.109 11.764.043 11.764.043 11 40.565.667 11.155.558 29.410.109 11.764.043 11.764.043 12 40.565.667 11.155.558 29.410.109 11.764.043 11.764.043 TOTAL 486.788.000 133.866.696 352.921.308 La UGPP determinó un ingreso anual de $486.788.00 a partir de dividir los ingresos anuales registrados en la declaración de renta (rentas de capital – Dividendos y participaciones) del año 2017, al que le restó la suma de $133.866.696, y aplicó el 40% de que trata el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 para los meses de enero a diciembre de 2017, para liquidar un IBC mensual de $11.764.043.
Ahora bien, el aportante en sede judicial no aportó prueba respecto de las fechas en que percibió los dividendos y participaciones, de manera que desvirtuará la fijación del IBC mensual conforme a los datos tomados de la declaración de renta7. 7 La sala en sentencia del 6 de marzo de 2026 (MP: Lina Ángela María Cifuentes Cruz, radicado: 11001-33-37-039-2023- 00042-01) en el mismo sentido dijo: “En el caso particular, como no se arrimó copia de la parte del acta donde se desarrolló el punto nro. 6 del orden del día -distribución de utilidades-, mal haría esta Sala en tener por acreditado ese aecto frente al cual, se concluye no existe evidencia, dado que no se allega soporte de la discusión y/o decisión respecto de la distribución de dividendos.” EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 21 Es de recordar que conforme a la Ley 1438 de 2011 se presume que quien declara renta tiene capacidad económica y por tanto está obligado a pagar aportes a la seguridad social, presunción legal que puede ser desvirtuada por el aportante, por distintos medios probatorios, carga que no cumplió en este caso.
El aportante tampoco aportó elemento probatorio alguno relacionado con el ejercicio de su actividad económica, la periodicidad y monto de los ingresos percibidos durante 2017, que permitieran determinar un IBC mensual menor al fijado por la UGPP, o que no percibió ingresos en determinado mes y, por tanto, no estuviera obligado a declarar por dicho periodo.
Por tanto, a la luz de la normatividad y jurisprudencia expuesta se concluye que el demandante no logró desvirtuar el IBC determinado por la UGPP para la liquidación de sus aportes. En consecuencia, no prospera el cargo. 4.3. De la afiliación retroactiva de aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud y Pensión. 4.3.1. En Pensión. El artículo 13 y 15 de la Ley 100 de 1993, establece la obligatoriedad de afiliarse al Sistema de Pensiones a los trabajadores independientes por gozar de capacidad económica conforme lo estableció la Corte Constitucional en sentencia C-663 de 1996.
El artículo 17 de la Ley 100 de 1933 prescribe que la obligación de cotizar al sistema de pensiones cesa al momento en que el afiliado reúna los requisitos para acceder a la pensión mínima de vejez o cuando el afiliado se pensione por invalidez o anticipadamente: Artículo 17. Obligatoriedad de las Cotizaciones. Durante la vigencia de la relación laboral y del contrato de prestación de servicios, deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los regímenes del sistema general de pensiones por parte de los afiliados, los empleadores y contratistas con base en el salario o ingresos por prestación de servicios que aquellos devenguen.
EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 22 La obligación de cotizar cesa al momento en que el afiliado reúna los requisitos para acceder a la pensión mínima de vejez, o cuando el afiliado se pensione por invalidez o anticipadamente. (…) En cuanto a las condiciones para acceder a la pensión de vejez, el artículo 33 ibidem prevé los siguientes requisitos: Artículo 33.
Requisitos para Obtener la Pensión de Vejez. Para tener el derecho a la Pensión de Vejez, el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones: 1. Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad si es mujer o sesenta (60) años si es hombre. A partir del 1o. de enero del año 2014 la edad se incrementará a cincuenta y siete (57) años de edad para la mujer, y sesenta y dos (62) años para el hombre. 2.
Haber cotizado un mínimo de mil (1000) semanas en cualquier tiempo. A partir del 1o. de enero del año 2005 el número de semanas se incrementará en 50 y a partir del 1o. de enero de 2006 se incrementará en 25 cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015. (…) A su vez, el literal p) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993 dispone que los afiliados que al cumplir la edad de pensión no reúnan los demás requisitos para acceder a la prestación, tendrán derecho a la devolución de saldos o indemnización sustitutiva: Artículo 13.
Características del Sistema General de Pensiones. El Sistema General de Pensiones tendrá las siguientes características: (…) p. Los afiliados que al cumplir la edad de pensión no reúnan los demás requisitos para tal efecto, tendrán derecho a una devolución de saldos o indemnización sustitutiva de acuerdo con el régimen al cual estén afiliados y de conformidad con lo previsto en la presente ley.
(…) En cuanto a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, el artículo 37 de la Ley 100 de 1933 establece: Artículo 37. Indemnización Sustitutiva de la Pensión de Vejez. Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 23 base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado.
En sentencia del 26 de mayo de 20228, indicó esta Sala que la obligación de cotizar al sistema de pensión cesa en el momento en que una persona ha adquirido la edad para acceder al derecho de pensión y le fuese reconocida la indemnización sustitutiva por no cumplir con el requisito de las semanas cotizadas, al respecto se dijo: “(…) está probado que al demandante le fue reconocida la indemnización sustitutiva en el régimen de prima media con prestación definida, por cumplir la edad para optar por una pensión, pero no cumplir con el mínimo de semanas cotizadas al sistema, de conformidad con el literal p) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993.
Consecuencia de lo anterior es que no existe mérito alguno para que continúe obligado a realizar aportes al sistema de pensión, contrario a lo determinado por el a quo, en la sentencia apelada, y la UGPP, en los actos acusados.” De acuerdo con lo expuesto, la obligación de cotizar al Sistema de Pensiones surge desde el momento en que se presenta el hecho generador de la obligación, esto es percibir ingresos por concepto de salarios, honorarios, servicios o ingresos superiores a un salario mínimo, y cesa cuando se tienen los requisitos mínimos para acceder a una pensión o ya ha adquirido el derecho, por lo que no es de recibo para la Sala el argumento de la demandante que su obligación surge desde el momento en que se afilia, y no debe cotizar de manera retroactiva.
En sentencia del 15 de julio de 20219, la Sala señaló: “Por ello, entiende la Sala que si bien perciben los ingresos en un solo mes deben declarar por todo el año gravable, a efectos de que queden cubiertos todos los periodos y se garantice la continuidad de la afiliación al sistema. Si bien el sistema de seguridad social no es simétrico, es decir, no hay equivalencia entre aportes y pensión o valor del servicio de salud recibido; si deben establecerse los períodos que quedan cubiertos por el pago de los aportes.
En el caso de las pensiones, los períodos pagados sirven para determinar el número de semanas mínimo para 8 Sentencia de 26 de mayo de 2022. Sub Sección B, Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. MP: Carmen Amparo Ponce Delgado. Radicación: 11001-33-37-040-2019-00253-01. 9 Sentencia NRD058 del 15 de julio de 2021.
M.P. Carmen Amparo Ponce Delgado. Rad.: 25000-23-37-000-2019-00232- 00. EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 24 tener derecho a la prestación. En el caso de los aportes a salud, la cobertura se determina mes a mes. […] En los meses del año en que no existan ingresos para determinar el IBC, declarar sobre un salario mínimo legal, tal como lo ordena el artículo 19 ídem; entendiendo que esta obligación surge no solamente en virtud del principio de solidaridad para con el sistema, sino para propio beneficio del aportante en cuanto a los periodos de cobertura de la prestación, tanto en pensión como en salud.” (Negritas por fuera del texto original).
Los aportes a pensión son para el propio beneficio de la aportante dado que se tendrían en cuenta para determinar el número de semanas cotizadas con base en las cuales se liquida la pensión o indemnización en caso de completar el mínimo de aportes o semanas cotizadas. Por otra parte, la falta de afiliación es una omisión a un deber formal y por tanto, sancionable.
Se recuerda que la UGPP cuenta con un término de (5) años para expedir la liquidación oficial de determinación u omisión de los aportes a seguridad social. En el caso en concreto, no se logra establecer la edad que tenía el demandante en el año 2017, al no aportar copia de su cédula ciudadanía o registro civil que permita establecer que su obligación de realizar aportes al Sistema de Pensiones cesó por su edad al haber adquirido los requisitos mínimos para acceder a una pensión o que se le hubiese reconocido este derecho.
Así las cosas, al no haberse afiliado al sistema de pensiones y obtener ingresos superiores a un salario mínimo de acuerdo con su declaración de renta del 2019, la UGPP podía iniciar el proceso de determinación y expedir la liquidación oficial para el pago de los aportes. 4.3.2. En Salud. La Corte Constitucional ha sostenido que la naturaleza jurídica de las cotizaciones a salud son rentas parafiscales que constituyen un ingreso público, en forma de gravamen que se establece con carácter impositivo por la ley a un determinado y único grupo social o económico (personas afiliadas al Sistema de Seguridad Social en Salud) cuya destinación especifica es financiar el mismo sistema, con fundamento en los principios de solidaridad, eficiencia y universalidad.
EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 25 Ha dicho la Corte10: “(…) los elementos que anuncian la parafiscalidad, y en el otro los aportes para salud y pensiones, se tiene: 1) los mencionados aportes son de observancia obligatoria para empleadores y empleados, teniendo al efecto el Estado poder coercitivo para garantizar su cumplimiento; 2) dichos aportes afectan, en cuanto sujetos pasivos, a empleados y empleadores, que a su turno conforman un específico grupo socio- económico; 3) el monto de los citados aportes se revierte en beneficio exclusivo del sector integrado por empleadores y empleados.
Consecuentemente ha de reconocerse que los aportes a salud y pensiones son de naturaleza parafiscal. No obstante lo expresado, a título ilustrativo la Sala estima pertinente agregar lo siguiente: el artículo 29 del decreto 111 de 1996 contempla las características de las contribuciones parafiscales bajo los siguientes términos: “Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social y económico y se utilizan para beneficio del propio sector”.
Como bien se aprecia, en virtud de su poder impositivo el Congreso de la República puede establecer gravámenes de obligatorio cumplimiento en cabeza de determinados grupos o sectores socio-económicos, quienes a un tiempo ostentarán la condición de sujetos pasivos y beneficiarios de los recursos obtenidos. El concepto de grupo socio-económico, que supera la noción de sector, debe entenderse en un sentido amplio, toda vez que el beneficio que reporta la contribución no sólo es susceptible de cobijar a quienes directa o exclusivamente la han pagado, sino también a aquellos que por razón de los vínculos jurídicos, económicos o sociales que los ligan para con el respectivo grupo pueden válidamente hacer uso y aprovechar los bienes y servicios suministrados por las entidades responsables de la administración y ejecución de tales contribuciones.
Así por ejemplo, considerando que los empleadores y trabajadores constituyen un grupo socio-económico específico, resulta indudable que estos últimos tienen derecho a beneficiarse de la utilización de las contribuciones parafiscales percibidas en virtud de los pagos hechos por los primeros, tal como puede constatarse en torno a los aportes que los empleadores deben hacer, con exclusividad, al SENA, al ICBF y a las CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR.
En el mismo sentido puede predicarse el beneficio que reportan unos empleadores respecto de otros en lo que hace a la capacitación y cualificación que pueden alcanzar sus trabajadores a través de los correspondientes programas curriculares, sin que para nada importe la mayor o menor cuantía que cada empresa liquide y pague con base en su nómina.
Pues, sencillamente, se beneficia el grupo. Estos perfiles de la parafiscalidad no acusan excepciones en los dominios de la seguridad social, antes bien, de la realidad económico-social resultante de los aportes realizados a salud y pensiones por parte de trabajadores y empleadores, 10 Sentencia C-711 de 2001. EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 26 dimanan inferencias como las siguientes: 1) hay trabajadores que a pesar de estar cotizando para salud, nunca o en contadas ocasiones apenas si hacen uso de los servicios que correlativamente les ofrece la EPS, en razón de su pertenencia a la esfera de la medicina prepagada.
En tales eventos los recursos arbitrados por la EPS devienen en beneficio efectivo de quienes sí utilizan los servicios de salud; 2) los aportes que hacen los trabajadores a pensiones no los benefician, ni mucho menos, inmediatamente. Por el contrario, entre tanto cumplen con los requisitos para acceder a la condición de pensionados, el monto de sus cotizaciones ingresa y fluye como parte integral de la masa monetaria necesaria al cumplimiento de las mesadas pensionales de otras personas distintas que otrora hicieron también sus aportes sin beneficio inmediato.” En cuanto a la destinación específica de las cotizaciones a salud, en sentencia C-349 de 2004, señaló la Corte: “(…) son recursos parafiscales aquellos gravámenes que se imponen a un grupo definido de personas para financiar un servicio público determinado, sin generar una obligación correlativa directa y equivalente a favor del contribuyente y a cargo del Estado, y que, por tener esta destinación específica, no entran al engrosar el presupuesto nacional.
Ahora bien, la destinación específica de las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social se deriva no sólo de su condición de contribuciones parafiscales, sino de la indicación expresa que hace la Constitución en su artículo 48 cuando dice: "No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella.” Se tiene entonces que la jurisprudencia constitucional ha decantado con suficiente claridad que, (i) los aportes a salud dada su naturaleza parafiscal son obligatorios para los sujetos pasivos con capacidad contributiva, (ii) el hecho de que el sujeto pasivo no use el sistema de salud público, no lo exime de cumplir con la obligación, (iii) los servicios médico- asistenciales a que tiene derecho como afiliado al sistema no están limitados al monto de sus aportes, pues precisamente este está diseñado bajo el principio de solidaridad.
Adicionalmente, el artículo 8° del Decreto 3033 de 2013, estableció la destinación de los recursos en los casos de omisión: ARTÍCULO 8°. DESTINACIÓN DE LOS RECURSOS DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL CORRESPONDIENTES A PERIODOS DE OMISIÓN. Los recursos del Sistema de la Protección Social, recuperados a través de las acciones adelantadas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en los procesos de EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 27 determinación y cobro a omisos del Sistema, sobre periodos de omisión en la afiliación, tendrán la siguiente destinación: a).
Los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, al Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), o la entidad que haga sus veces, quien efectuará las imputaciones correspondientes de conformidad con las disposiciones legales vigentes; b). Los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, a la administradora a la cual quede afiliado el omiso, para que de conformidad con las disposiciones legales vigentes efectúe las respectivas imputaciones; c).
Los recursos del Sistema General de Seguridad Social de Riesgos Laborales, al Fondo de Riesgos Laborales, administrado por el Ministerio de Trabajo. No existe discusión que el señor Alfredo Antonio Molano Rodríguez se encontraba obligado a cotizar durante el 2017 de acuerdo con sus ingresos en los periodos en discusión, en los Subsistemas en Salud y Pensión, que condujo a que la entidad determinara en los actos demandados los aportes de enero a diciembre de 2017, por la suma de $60.117.787, e impuso sanción por omisión por la suma de $83.294.400.
En los actos demandados la entidad no ordenó que el demandante realizara su afiliación de manera retroactiva, sino que liquidó el pago que aportes que pese a tener la obligación legal, no efectuó. Sobre la destinación de estos dineros, la normativa es clara que se trasladan al FOSYGA (hoy ADRES) para realizar las imputaciones correspondientes de acuerdo con las especificaciones técnicas y operativas relativas a las cuentas maestras de recaudo y pago de los regímenes contributivo y subsidiado en salud.
Dada la condición de trabajador independiente del demandante, debe vincularse y pagar oportunamente los aportes al Sistema de Seguridad Social en los subsistemas de salud y pensión, por lo que resulta oportuno y procedente el cobro de los aportes dejados de realizar y la imposición de las respectivas sanciones. Por todo lo expuesto, no prosperan los cargos de apelación y la sentencia será confirmada. 5.
Condena en costas. Las costas procesales se rigen por lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, que dispone: EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 28 Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Conforme al artículo 361 del C.G.P se entiende por costas, las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. La Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia del 23 de septiembre de 2025 11 suscrita por 3 de los magistrados que integran la Sala, con ocasión de resolver la apelación propuesta por la demandante contra la sentencia que negó pretensiones y no condenó en costas (a la demandante), resolvió que en razón de que revocaba la sentencia de primera instancia, había lugar a condenar en costas a la entidad demandada en ambas instancias, además consideró que para casos futuros, aplicaría las siguientes reglas: “(i) En los medios de control de simple legalidad o constitucionalidad no se impondrá la condena en costas, con fundamento en la exoneración que el artículo 188 del CPACA contempla para los procesos en los que se ventile un interés público.
(ii) Pero aun en esos casos, se impondrá la condena en costas, con fundamento en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, cuando se determine que no se cumplieron los requisitos exigidos en los ordinales 2.º y 4.º del artículo 162 del CPACA o cuando se establezca que se promovió un desgaste innecesario del aparato judicial. (iii) En el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que conoce ordinariamente la Sección Cuarta del Consejo de Estado, solo se impondrá la condena en costas cuando exista una parte vencida en el proceso, independientemente de cuál sea la conducta de las partes.
En este sentido, y conforme a la discrecionalidad que confiere el ordinal 5.º del artículo 365 del CGP, no se impondrá la condena en costas cuando se declare la nulidad parcial de los actos administrativos demandados. (iv) Cuando se condene en costas, estas incluirán las expensas y gastos del proceso, las cuales se liquidarán, de acuerdo con su causación, comprobación y 11 Consejo de Estado.
Sentencia de 23 de septiembre de 2025. C.P Wilson Ramos Girón Exp (28292) EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 29 razonabilidad, en los términos regulados en el ordinal 3.º del artículo 366 del CGP. (v) Cuando se condene en costas, las agencias en derecho de la primera instancia, en los procesos de los que sean competentes los juzgados administrativos con fundamento en el ordinal 3.° del artículo 155 del CPACA, las fijará el a quo «entre el 4 % y el 10 % de lo pedido», sin llegar a superar nunca el monto de seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes, según las características que en cada caso deben tenerse en cuenta, de acuerdo con el ordinal 4.º del artículo 366 del CGP.
(vi) Cuando se condene en costas, las agencias en derecho de la primera instancia, en los procesos de los que sean competentes los tribunales administrativos con fundamento en el ordinal 2.° del artículo 152 del CPACA, las fijará el a quo «entre el 3 % y el 7.5 % de lo pedido», sin llegar a superar nunca el monto de seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes, según las características que en cada caso deben tenerse en cuenta, de acuerdo con el ordinal 4.º del artículo 366 del CGP.
(vii) Cuando se condene en costas, para la segunda o única instancia, las agencias en derecho corresponderán a un monto que fijará el ad quem entre uno (1) y seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes, según las características que en cada caso deben tenerse en cuenta, de acuerdo con el ordinal 4.º del artículo 366 del CGP. (viii) Las mencionadas tarifas de las agencias en derecho se tendrán en cuenta de aquí en adelante y hasta tanto el Consejo Superior de la Judicatura o la Sala Plena del Consejo de Estado dispongan algo diferente.
(ix) Cuando se condene en costas, el trámite de la liquidación de las expensas incurridas quedará para una etapa posterior a la decisión judicial, a cargo de la secretaría del a quo para su posterior aprobación mediante auto que proferirá el juez de primera o única instancia, según corresponda.” Dado que, en el presente asunto la Sala confirmará la sentencia que negó las pretensiones de la demanda, es del caso condenar en costas aplicando las pautas fijadas en las reglas (iii) y (vii).
En el caso sub examine, se trata del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual se negaron las pretensiones de la demanda en primera instancia, decisión que se confirmará en esta instancia. En consecuencia, se condenará en costas en segunda instancia por agencias en derecho la suma de un (1) salario mínimo mensual legal vigente, equivalente a un millón setecientos cincuenta mil novecientos cinco pesos ($1.750.905).
EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 30 Respecto de las expensas y demás gastos del proceso, al no haberse causado no se impondrá condena por este concepto. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, por autoridad de la ley, III.
F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Cuarenta y Tres (43) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá el 26 de junio de 2023, en el proceso promovido por Alfredo Antonio Molano Rodríguez, contra la Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Protección Social – UGPP.
SEGUNDO: FIJAR como agencias en derecho, el monto de un millón setecientos cincuenta mil novecientos cinco pesos ($1.750.905), equivalentes a un (1) salario mínimo mensual legal vigente a cargo del demandante y en favor de la demandada.
TERCERO: No se condena por concepto de expensas y gastos del proceso al no haberse causado.
CUARTO: NOTIFICAR por correo electrónico la presente providencia a los siguientes correos electrónicos informados por las partes: -Parte demandante: bigdatanalyticsas@gmail.com -Parte demandada: notificacionesjudicialesugpp@ugpp.gov.co -Ministerio Público: procjudadm3@procuraduria.gov.co Se precisa a las partes y al Ministerio Público que para la radicación de los memoriales que haya lugar deberán radicarse en: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2022-00175-01 DEMANDANTE: Alfredo Antonio Molano Rodríguez DEMANDADO: UGPP 31
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (firmado electrónicamente) CARMEN AMPARO PONCE DELGADO Magistrada (firmado electrónicamente) PATRICIA AFANADOR ARMENTA Magistrada