REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Bogotá D. C., veintidós de octubre de dos mil veinticinco M. P.: JOSÉ RODRIGO ROMERO ROMERO Ref.: N. y R. No. 2017-00089 - - - APELACIÓN SENTENCIA Demandante: JOHN WALTER ALDANA MARROQUÍN Demandado: BOGOTÁ D. C. – SECRETARÍA DE MOVILIDAD La parte actora interpuso y sustentó recurso de apelación contra la sentencia proferida el seis de agosto de dos mil dieciocho por el Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda, por lo que procede la Sala a decidir el recurso previo el análisis de la actuación en primera instancia. LA DEMANDA El señor John Walter Aldana Marroquín, actuando a través de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del C.P.A.CA., en la que solicitó declarar la nulidad del Oficio No. SDM-SA-146888-2016 de 8 de noviembre de 2018 mediante el cual “se niega la solicitud de acreencias presentadas en memorial Agotamiento de Vía Gubernativa de fecha 01 de noviembre de 2016, concerniente al reconocimiento y pago de derechos laborales tales como cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, prima de servicios, aportes hechos al sistema de seguridad social en pensiones y salud, pagos efectuados por pólizas y retención en la fuente, reconocimiento y pago de los perjuicios 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B N. y R. 2017 - 00089 JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN vs. BOGOTÁ D. C. – SECRETARÍA DE MOVILIDAD FALLO - SEGUNDA INSTANCIA y costas en el proceso de vinculación laboral del señor JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN desde el 10 de julio de 2007 hasta el 7 de noviembre de 2013”.
Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: “(…) 2. Como restablecimiento del derecho se declare que durante el tiempo que duro la relación laboral entre mi representado y la ALCALDÍA YOR DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE MOVILIDAD, esta no le canceló los derechos laborales. 3. Como restablecimiento del derecho se declare que el último salario devengado por el señor JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN como trabajador de la SECRETARÍA DE MOVILIDAD fue el valor de $3.018,658. 4.
Como restablecimiento del derecho se condene a las entidades demandadas al reconocimiento y pago al actor del auxilio de cesantías de todo el tiempo laborado. 5. Como restablecimiento del derecho se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago al actor de los Intereses a las cesantías causados durante todo el tiempo laborado. 6.
Como restablecimiento del derecho se condenen a la entidad demandada al reconocimiento y pago a la parte actora de la indemnización por el pago oportuno a las cesantías, durante todo el tiempo laborado de conformidad con el salario al que realmente tenía derecho. 7. Como restablecimiento del derecho se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago al actor de las primas de servicio causadas durante todo el tiempo laborado. 8.
Como restablecimiento del derecho se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago al actor las primas de vacaciones causadas durante todo el tiempo laborado. 9. Como restablecimiento del derecho se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago al actor de las vacaciones causadas durante todo el tiempo laborado. 10.
Como restablecimiento del derecho se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago at actor de las primas de navidad causadas durante todo el tiempo que duro la relación laboral. 11. Como restablecimiento del derecho se condene a la entidad demandadas al reconocimiento y pago al actor de las bonificaciones por servicios prestados causadas durante todo el tiempo que duro la relación laboral. 12.
Como restablecimiento del derecho se condene a la entidad demanda al reconocimiento y pago al actor los aportes al sistema de seguridad social en pensiones durante toda la relación laboral. 13. Como restablecimiento del derecho se condene a la entidad demanda al reconocimiento y pago al actor los aportes al sistema de seguridad social en salud durante toda la relación laboral. 14.
Como restablecimiento del derecho se condene a la entidad demandada a pagar a mi representado los intereses moratorios generados por falta de pago de prestaciones sociales y demás acreencias laborales causadas durante toda la relación laboral. 15. Condenar a la entidad demandada a pagar al actor los pagos efectuados por pólizas de cumplimiento y retención en la fuente efectuados por encima de lo legal. 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B N. y R. 2017 - 00089 JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN vs. BOGOTÁ D. C. – SECRETARÍA DE MOVILIDAD FALLO - SEGUNDA INSTANCIA 16.
Que la condena respectiva sea actualizada conforme lo prevé el articulo 178 CCA, aplicando los ajustes de valores desde la fecha de desvinculación hasta la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso. 17. Que la sentencia que ponga fin a este proceso se le dé cumplimientos dentro del término previsto en los artículos 176 y 177 de CCA. 18.
Como restablecimiento del derecho se condene a la entidad demandada al pago de una suma igual al último salario diario por cada día de retardo desde la fecha que se produjo su desvinculación, hasta la fecha en que se produzca realmente su pago, como indemnización por el lucro cesante y daño emergente sufrido por la parte que aquí represento. 19.
Condenar a la demandada al pago de los perjuicios y costas en el presente proceso.” Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes: “1. Mi mandante fue vinculado laboralmente modalidad de contratos de prestación de servicios en la ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA-SECRETARIA DE MOVILIDAD. 2. Mi representado fue contratado para desempeñar el cargo de PROFESIONAL ESPECIALIZADO. 3.
Los servidores que desempeñaron el cargo de ABOGADO de la ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA- SECRETARIA DE MOVILIDAD son reconocidos como empleados públicos. 4. Mi mandante laboro para la ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA-SECRETARIA DE MOVILIDAD desde el 10 de Julio de 2007 hasta el 7 de Noviembre de 2013. 5. El demandante laboro en la modalidad de contratos de prestación de servicios renovables sin solución de continuidad. 6.
Las labores asignadas a mi mandante fueron labores que también desempeñaban los servidores de planta, o sea trabajadores de la ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA-SECRETARIA DE MOVILIDAD 7. Estas labores desempeñadas por mi representado las ejerció con eficiencia, honestidad, responsabilidad y gran sentido de cooperación. 8. En la realidad el trabajador demandante desarrollo sus actividades laborales en forma personal y directa en las instalaciones de la ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA-SECRETARIA DE MOVILIDAD. 9.
En la realidad el trabajador demandante cumplió los mismos horarios de trabajo asignados por el empleador a los demás empleados o trabajadores de planta de la ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA- SECRETARIA DE MOVILIDAD 10. En la realidad el trabajador demandante estuvo siempre subordinado atendiendo ordenes permanentes, directas, verbales y escritas de cada uno de los jefes inmediatos correspondientes a la ALCALDIA MAYOR DE BOGOTASECRETARIA DE MOVILIDAD. 11.
En la realidad el trabajador demandante percibió una remuneración mensual constante por su trabajo que le fue pagada por nómina mensual. 12. Mi procurado no podía ausentarse en forma autónoma del sitio de trabajo, ya que tenía que pedir permisos y tener la autorización de sus jefes inmediatos para atender asuntos de carácter personal de fuerza mayor o de calamidad doméstica. 13.
Para desempeñar su trabajo el demandante utilizó siempre los elementos de apoyo de propiedad de la institución demandada, propios del cargo que desempeñaba como PROFESIONAL ESPECIALIZADO. 14. Al terminar el vínculo laboral el empleador no le pago ni le ha pagado al trabajador hasta la fecha la acreencia laboral por concepto de cesantías. 15.
AI terminar el vínculo laboral el empleador no le pago ni le ha pagado al trabajador hasta la fecha la acreencia laboral por concepto de Intereses a las cesantías. 16.AI terminar el vínculo laboral el empleador no le pago ni le ha pagado al trabajador hasta la fecha la acreencia laboral por concepto de Primes de servicios. 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B N. y R. 2017 - 00089 JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN vs. BOGOTÁ D. C. – SECRETARÍA DE MOVILIDAD FALLO - SEGUNDA INSTANCIA 17.AI terminar el vínculo laboral el empleador no le pago ni le ha pagado al trabajador hasta la fecha la acreencia laboral por concepto de Vacaciones. 18.AI terminar el vínculo laboral el empleador no le pago ni le ha pagado al trabajador hasta la fecha la acreencia laboral por concepto de primes de Vacaciones. 19.
Al terminar el vínculo laboral el empleador no le pago ni le ha pagado al trabajador hasta la fecha la acreencia laboral por concepto de primas de navidad. 20. Al terminar el vínculo laboral el empleador no le pago ni le ha pagado al trabajador hasta la fecha la acreencia laboral por concepto de bonificaciones por servicios prestados. 21.
Al terminar el vínculo laboral el empleador no le pago ni le ha pagado al trabajador los aportes hechos al sistema de seguridad social en pensiones y salud. 22.Al terminar el vínculo laboral el empleador no le pago ni le ha pagado al trabajador los pagos efectuados por pólizas de cumplimiento y retención en la fuente efectuados por encima de lo legal. 23.
El último salario devengado por mi representado fue la suma de $ 3.018.658 valor que le fue pagado en forma mensual. 24. Mediante escrito radicado en la ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA-SECRETARIA DE MOVILIDAD agoto vía Gubernativa con fecha 01 de noviembre de 2016. 25. La parte demandada nunca pago vacaciones, primas, cesantías, intereses a la cesantía, primas de servicio y primas de navidad, aportes a seguridad social, causando perjuicios económicos y laborales y generando lucro cesante y daño emergente a la parte que represento. 26.
El conocimiento de la conciliación prejudicial, le correspondió a la Procuraduría a la 139 Judicial II Administrativa, quien programo diligencia de conciliación para el 16 de febrero de 2017, la cual declare fallida por falta de ánimo conciliatorio.” LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Bogotá – Secretaría Distrital de Movilidad contestó la demanda, en la que se opuso a la prosperidad de las pretensiones con fundamento en los siguientes razonamientos: “(…) 3.5.
El OFICIO SDM-SA-146888-2016, NO CREO, MODIFICO O EXTINGUIO DERECHO ALGUNO. Sea lo primero señalar que el demandante considera que el oficio SDM-SA-146888-2016 del 04 de noviembre de 2016, es un acto administrativo, pues en su criterio, la Secretaría Distrital de Movilidad, manifestó su voluntad en el sentido de decidir sobre unos supuestos derechos solicitados.
Así las cosas, debe manifestarse que el peticionario no puede por la sola intención de querer que se le reconozcan derechos, pretender que la Administración acceda a ellos. Una vez la Secretaría Distrital de Movilidad recibid la petición elevada mediante radicado SDM-1-2016- 43952, por parte del señor John Walter Aldana Marroquín, adelantó el respective análisis de esta solicitud, considerando que no se correspondía con la realidad, y por ende contraria a Derecho, indicándole los motives de hecho y derecho por los cuales no era procedente acceder a su solicitud.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral segundo del artículo 161 del CPACA, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo unilateral y definitive de carácter particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. Ahora bien, la procedencia o no de plantear nuevos hechos de inconformidad por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es un tema que la jurisprudencia ha precisado por vía de interpretación, y en esta forma, se estructuro la tesis según la cual "Los hechos que se presentan en la vía gubernativa imponen el marco de la demanda ante la jurisdicción no siendo viable aceptar nuevos hechos, aunque si mejores argumentos de derecho".
CONSEJO de ESTADO SALA de LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIPN CUARTA Bogotá D C., tres (3) de septiembre de dos mil quince (2015) Ref.: Expediente N° 13001233300020120010201 Magistrado sustanciador: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B N. y R. 2017 - 00089 JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN vs. BOGOTÁ D. C. – SECRETARÍA DE MOVILIDAD FALLO - SEGUNDA INSTANCIA Teniendo en cuenta que el demandante presento una solicitud de agotamiento vía gubernativa (derecho de petición, mediante radicado SDM- 1-2016-43952 del 01/11/2016, ante la Alcaldía Mayor de Bogotá, la cual fue traslada por competencia a esta Entidad, en el cual no hace referencia de una fecha precisa alguna, lo que generaría unos nuevos hechos que plantea en la presentación de la demanda.
Visto lo anterior, la Secretaría Distrital de Movilidad contesto el derecho de petición en debida forma de conformidad con lo solicitado por el peticionario y no conforme con la respuesta acude a la jurisdicción administrativa en busca del pago de unos asuntos que fueron cancelados en su oportunidad como son los honorarios como contratista y los salarios como empleado de planta TEMPORAL, lo cual se demostrara en acápite de pruebas.
3.6. INEXISTENCIA DE UNA RELACION LABORAL ENTRE LA SECRETARIA DISTRITAL DE MOVILIDAD Y EL DEMANDANTE. En ese sentido, es pertinente señalar que la Secretaría Distrital de Movilidad, como se evidencia de forma clara y contundente a partir de las pruebas allegadas con la demanda, que entre la Secretaría Distrital de Movilidad y el señor JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN, no existió contrato laboral suscrito y/o ejecutado, a través del cual el demandante se obligara a prestar un servicio personal.
A partir de la constancia aportada por el demandante sobre los pagos efectuados por la Secretaría Distrital de Movilidad, se evidencia que no existe ningún pago realizado al demandante en virtud de la ejecución de algún contrato de trabajo, los pagos efectuados fueron los honorarios pactados se realizaron en la forma y plazos estipulados en Los contratos referenciados en apartes anteriores, suscritos con el hoy demandante y los salarios que recibió como funcionario público TEMPOF^AL y que ahora quiere que se le pague, bajo el argumento de la existencia de un contrato de trabajo.
(…)
3.10. INEXISTENCIA DE FALSA MOTIVACION. Teniendo en cuenta lo anterior, resulta que no existe como lo aduce el demandante, falsa motivación del supuesto acto administrativo. Al momento de analizar la situación propuesta por el peticionario en el derecho de petición y la respuesta dada por la Entidad que represento, podemos concluir que del oficio SDM-SA-146888-2016, corresponde única y exclusivamente a contestar una serie de interrogantes propuestos lo cual no se configura en un acto administrativo como lo propone el demandante ya que el acto administrative definido como la manifestación de la voluntad de la administración, tendiente a producir efectos jurídicos ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de estos, tiene como presupuestos esenciales su sujeción al orden jurídico.
En el caso sub examine, la respuesta otorgada por la Secretaría Distrital de Movilidad, solo produjo una respuesta a unos interrogantes planteados por el peticionario y los cuales fueron contestados de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado, reiterando que la solicitud no tenía una fecha clara de los hechos sino simplemente una generalidad.
Ahora bien, la procedencia o no de plantear nuevos hechos de inconformidad por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es un tema que la jurisprudencia ha precisado por vía de interpretación, y en esta forma, se estructuro la tesis según la cual “Los hechos que se presentan en la vía gubernativa imponen el marco de la demanda ante la jurisdicción no siendo viable aceptar nuevos hechos, aunque si mejores argumentos de derecho".
Teniendo en cuenta que el demandante presento una solicitud de agotamiento vía gubernativa (derecho de petición, mediante radicado SDM- 1-2016-43952 del 01/11/2016, ante la Alcaldía Mayor de Bogotá, la cual fue traslada por competencia a esta Entidad, en el cual no hace referencia de una fecha precisa alguna, lo que generaría unos nuevos hechos que plantea en la presentación de la demanda.
Visto lo anterior, la Secretaría Distrital de Movilidad contesto el derecho de petición en debida forma de conformidad con lo solicitado por el peticionario y no conforme con la respuesta acude a la jurisdicción administrativa en busca del pago de unos asuntos que fueron cancelados en su oportunidad como son los honorarios como contratista y los salarios como empleado de planta TEMPORAL.
3.11. INEXISTENCIA DE UNA RELACION LABORAL ENTRE LA SECRETARIA En relación con la prestación de los servicios pactados dentro de unas temporalidades específicas, como obra en los respectivos expedientes contractuales, la Secretaria Distrital de Movilidad acredito que no contaba con personal de planta con capacidad para realizar las actividades relacionadas con la atención a los usuarios que acuden a la entidad y a otros puntos de atención instalados en la ciudad para adelantar distintos tramites, por lo que no sería posible que el señor ALDANA MARROQUIN, pudiera prestar sus servicios profesionales en derecho en horas distintas al horario de atención fijado para el público.
De manera que ejecutar el contrato en unos turnos, y tener la obligación contractual de informar cuando no pudiera acudir a los mismos, lejos de acreditar la subordinación lo que acredita es que la relación contractual operaba aplicando el principio de coordinación. Como lo ha señalado la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo “[ ] En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales”, demostrando que los contratos celebrados con la Secretaría de Movilidad se desarrollaron dentro del marco de las leyes que regulan la contratación estatal, bajo presupuestos de coordinación, al punto que el lugar, la forma y ejecución del contrato fueron pactados con anterioridad, y fueron desarrollados en estricto cumplimento del mismo.
En relación con la autonomía e independencia para ejecutar la prestación de los servicios pactados, el demandante, quien sabe que tiene la carga de la prueba para acreditar la subordinación, pretende acreditar solamente con su dicho que tenía que pedir permiso y ^ obtener una autorización para atender “asuntos de carácter personal de fuerza mayor o de calamidad doméstica”.
Este elemento de toda 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B N. y R. 2017 - 00089 JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN vs. BOGOTÁ D. C. – SECRETARÍA DE MOVILIDAD FALLO - SEGUNDA INSTANCIA relación laboral se desvirtúa en el presente caso teniendo en cuenta que en los expedientes contractuales no obra soporte alguno que así lo acredite o que aporte elementos de juicio para inferirlo.
La autonomía e independencia con la que el demandante ejecutaba sus contratos se evidencia en los informes que presenta el señor JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN, para el pago de sus honorarios y que reposan en cada una de las carpetas de los contratos señalados. De manera que ejecutar el contrato en unos turnos, y tener la obligación de informar cuando no pudiera acudir a los mismos, no le da la calidad de empleado al demandante, sino que acredita la coordinación que existía entre el demandante y la Secretaria Distrital de Movilidad, y es una “[ ] manifestación de una concertación contractual entre las partes, administración y particular, para desarrollar el objeto del contrato en forma coordinada con los usos y condiciones generalmente aceptadas y necesarias para llevar a cabo el cumplimiento de la labor como jurisprudencialmente ha sido reconocido.
Es decir, la predicada subordinación por parte del antiguo contratista no se debe confundir con la supervisión, puesto que, mientras aquella recae sobre el trabajador, esta recae sobre el contrato de prestación de servicios y no sobre la persona del contratista, ejercida además por un Profesional Especializado de la planta de la Entidad para verificar el inicio del contrato, el cumplimiento del objeto contractual, de las obligaciones contraídas y demás aspectos inherentes exclusivamente al contrato de prestación de servicios.
Lo precedentemente establecido también nos muestra una diferencia sustancial de las actividades desarrolladas por el señor ALDANA MARROQUIN, con las asignadas a un funcionario de la planta de personal de la Entidad. Al evidenciarse dicha desigualdad en las funciones con un empleado de planta de la Entidad, se descarta el criterio de igualdad de funciones que ha determinado la jurisprudencia como uno de los requisitos esenciales para la confirmación de lo que corresponde a una función de carácter permanente o giro ordinario de las actividades asignadas constitucional y legalmente a una entidad pública en aras de desenmascarar la relación laboral subyacente al contrato de prestación de servicios.
De igual forma y, expresamente, en los contratos de prestación de servicios suscritos entre el señor JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN y la Secretaría Distrital de Movilidad, se acordó que los mismos no generarían ninguna clase de relación laboral, ni el reconocimiento de prestaciones sociales, ni con el contratista ni con el personal que haya podido tener a su cargo con el fin de desarrollar el objeto contractual y así lo acepto el demandante al suscribirlos.
De igual forma, la actividad personal del señor JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN se prestó de manera autónoma e independiente, por ende, no concurre el segundo requisito para la existencia de una relación laboral, esto es, la subordinación o dependencia al empleador, quien en ningún momento ha dispuesto de un superior que exigiera el cumplimiento de ordenes en cuanto al modo, tiempo, lugar o cantidad de trabajo.
Por otra parte, no es el tiempo el factor que determine si una relación es laboral, contractual 0 personal; son las condiciones propias en que se desarrolla el mismo, las que deben verificarse, y que en el presente caso no hay lugar a dudas es una relación contractual. (…) Lo que se debe examinar es la forma en que se desarrolló el contrato, si el contratista y la Entidad cumplieron con sus obligaciones, lo cual a todas luces es evidente, y lo alegado por el demandante, en nada modifica la esencia de la contratación, que fue un contrato de prestación de servicios.
Conforme a lo anterior, el argumento esbozado en la demanda, referente a la prestación del servicio sin solución de continuidad, para probar la existencia de la relación laboral, queda descartado. Como fue señalado, si se revisan los contratos celebrados con el señor JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN, se evidencia que estos no fueron continuos, para el desarrollo del uno y otro siempre existieron periodos de tiempo en los cuales la Secretaría evaluaba la necesidad o no del contrato, y atendiendo criterios objetivos de experiencia, se inclinaba a realizar nuevos contratos con el ahora demandante.
Lo que obedeció al cumplimiento estricto de los requisitos establecidos en el inciso 2 del numeral tercero del artículo 32 de la ley 80 de 1993, para la celebración de Contratos de Prestación de Servicios: “En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebraran por el término estrictamente indispensable”.
Consecuentemente, dentro de los mismos contratos de prestación de servicios, se acordó como retribución por las labores contratadas, el pago de unos HONORARIOS, lo cual difiere sustancialmente del concepto de salario, razón por la cual, el tercer requisito para predicar la existencia de una relación laboral tampoco concurre. Lo anterior se confirma con el hecho que, el señor JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN, en virtud de los honorarios recibidos y de las obligaciones consagradas en los contratos de prestación de servicios (Condiciones contractuales - obligaciones generales del contratista), cumplió con sus obligaciones fiscales y tributaries, así como con el pago de sus aportes en seguridad social, en calidad de independiente, y la correspondiente presentación ante la Entidad, mensualmente, de los soportes de pago de los aportes respectivos; cumplimiento que por si solo constituye una aceptación y asunción de la calidad de contratista que le asistía, sin que sea de recibo las afirmaciones tendientes a establecer que la Entidad obligue al contratista a realizar tales pagos, en atención a que dichas erogaciones se realizaron para el cumplimiento de las obligaciones que VOLUNTARIAMENTE el ahora demandante adquirió con su contratante así como tales deberes son producto de las disposiciones legales que regulan este tipo de contratos para la administración Publica, no como una imposición de la Secretaria Distrital de Movilidad a sus contratistas.
(…) Como se ha demostrado y se demostrara, siempre se trató de contratos de prestación de servicios, suscritos y ejecutados por las partes bajo el principio de buena fe, razón por la cual no procede el cargo endilgado según el cual fue infringida la Constitución Nacional y las demás disposiciones que regulan los contratos de trabajo.” 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B N. y R. 2017 - 00089 JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN vs. BOGOTÁ D. C. – SECRETARÍA DE MOVILIDAD FALLO - SEGUNDA INSTANCIA Propuso las siguientes excepciones: 1.
Prescripción. 2. Ausencia de causa para demandar, ineptitud formal de la demanda. 3. Excepción de oficio. DECISIÓN APELADA Mediante sentencia proferida el seis de agosto de dos mil dieciocho el Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: “(…)
5. CASO CONCRETO Así las cosas, de lo aportado al proceso y el estudio jurídico realizado, el Despacho concluye respecto de los elementos de la relación laboral, lo siguiente: 5.1 Actividad personal del trabajador Tanto de las afirmaciones realizadas por la parte actora en la demanda, como de los contratos de prestación de servicios vistos en el expediente administrativo obrante en medio magnético así como de las certificaciones obrantes a folios 152 a 160, se puede constatar que el señor John Walter Aldana Marroquín prestó sus servicios a la entidad como Profesional Universitario Código 219 Grado 05 mediante contratos de prestación de servicios por el periodo comprendido entre el 11 de julio de 2007 y el 07 de noviembre de 2013, en forma personal y con algunos intervalos de tiempo entre una y otra contratación. 5.2 Continua subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a este para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, dependencia que debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Del material probatorio que reposa en el expediente advierte el Despacho que el señor John Walter Aldana Marroquín prestó sus servicios personales a la Secretaria Distrital de Movilidad de Bogotá D.C., bajo la modalidad de prestación de servicios a cuyo efecto aportó las respectivas constancias de suscripción de los mismos, los cuales se suscribieron así: ORDEN DE PRESTACIÓN DE SERVICIO No. FECHA DE SUSCRIPCIÓN FECHA DE INICIO FECHA DE TERMINACIÓN CONSTANCIA OBRA A FOLIO 20072199 de 2007 10 de julio de 2007 11 de julio de 2007 10 de bril de 2008 14 2008247 de 2008 11 de abril de 2008 14 de abril de 2008 13 de febrero de 2009 16 20090080 de 2009 27 de febrero de 2009 27 de febrero de 2009 26 de enero de 2010 17 20100577 de 2010 8 de julio de 2010 08 de julio de 2010 5 de enero de 2011 18 201154 de 2011 27 de enero de 2011 2 de febrero de 2011 7 de abril de 2012 19 2012712 de 2012 16 de mayo de 2012 17 de mayo de 2012 16 de enero de 2023 20 2013118 de 2013 25 de enero de 2013 25 de enero de 2013 24 de abril de 2013 21 2013933 de 2013 29 de abril de 2013 20 de abril de 2013 7 de noviembre de 2013 22 Aportó también con el escrito de demanda, copia de la comunicación mediante la cual la subdirectora administrativa de la entidad accionada le informa del nombramiento realizado a su favor, de fecha 6 de noviembre de 2013 (fl. 10), y la respectiva aceptación del cargo (fl. 11), así como el certificado de aportes al sistema de protección social para el periodo 01-2016 y 06-2016 (fls. 12-13). 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B N. y R. 2017 - 00089 JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN vs. BOGOTÁ D. C. – SECRETARÍA DE MOVILIDAD FALLO - SEGUNDA INSTANCIA De otro lado, y con ocasión de la prueba de oficio decretada por este despacho, obran en el expediente administrativo allegado en medio magnético, los “informes de actividades del contratista” que el señor John Walter Aldana Marroquín presentaba a la entidad demandada respecto de la prestación de servicios profesionales, los cuales también llevan impresa la firma del correspondiente supervisor del contrato.
Frente a las pruebas aportadas, encuentra el Despacho que aquel material probatorio recaudado no es suficiente para demostrar el elemento fundamental de una relación de trabajo, esto es, la subordinación, contrario sensu, lo que demostró con las pruebas aportadas al plenario fue la existencia de un vínculo contractual entre las partes, pero sin acreditar siquiera en modo alguno la subordinación y dependencia a la entidad o al superior o jefe ni el continue control y supervisión desplegados por la entidad sobre la labor desempeñada, así como tampoco el cumplimiento de un horario de trabajo, pues solo obran al respecto las manifestaciones realizadas en el escrito de demanda, sin soporte probatorio alguno. Cabe resaltar también que no existe prueba siquiera sumaria que demuestre a esta Sede Judicial que las funciones que realizaba el señor John Walter Aldana Marroquín como Profesional Universitario 219-05 eran similares o iguales a un Profesional Universitario de Planta o servidor público de la Secretaria Distrital de Movilidad o que dichas funciones por ser delicadas y de confianza debieron ser asignados a un cargo de planta; luego, conforme a ello, es imperative resaltar que para la existencia de una relación laboral, no solo debe demostrarse que se cumplió un horario de trabajo o la presentación de informes de cumplimiento periódicamente; sino que debe resaltarse a todas luces que el cumplimiento de aquellas funciones eran de igual o similar cumplimiento a un cargo de planta por lo que la necesidad del servicio fuese reflejada en un nombramiento como servidor público y no una relación contractual a través del contrato de prestación de servicios.
Sobre lo anterior, es pertinente traer a colación la sentencia de fecha 4 de febrero de 2016 proferida por el Honorable consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” Magistrado Ponente Doctor Gerardo Arenas Monsalve (Proceso No. 81001-23-33-000- 2012-00020-01 (0316-2014)) en donde se indicó respecto a este presupuesto lo siguiente: “Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral” (Resaltado fuera del texto) Finalmente y en gracia de discusión, es menester afirmar que el cumplimiento de un horario determinado, el cual, se insiste, tampoco se acredito en el caso bajo análisis, no es prueba o requisito suficiente para demostrar una relación laboral; afirmación que es sustentada bajo la sentencia de 5 de agosto de 2015, proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, proceso No. SL-116612015 (50249), Magistrada Ponente Doctora Clara Cecilia Dueñas Quevedo, es donde señaló lo siguiente: “como lo ha sostenido esta Corporación, a pesar de ser el cumplimiento de un horario de trabajo, un indicativo de la subordinación, tal hecho no hace concluir forzosamente la existencia de la subordinación cuando del análisis de otros medios probatorios el juzgador deduce que, en realidad, existió una prestación de servicios personales de carácter independiente y autónoma” De manera que no se logró demostrar por la parte actora que en el presente caso existiera una subordinación y dependencia de del señor John Walter Aldana Marroquín con Secretaria Distrital de Movilidad, por el contrario, existió una relación contractual de la cual no queda duda que se dieron los parámetros y cumplimiento de lo estipulado en los contratos de prestación de servicios. 5.3 Un salario o retribución económica AL respecto es del caso indicar que por dicha actividad profesional el accionante Recibió como contraprestación un pago por concepto de honorarios establecido en los mismos contratos de prestación de servicios de carácter temporal y con solución de continuidad, por lo que no resulta lógico denominarlos salario tal.
Realizado el anterior análisis, se concluye sin dubitación alguna que en el caso de la parte demandante no se configuraron los tres elementos de la relación laboral, por cuanto no se logró demostrar que la relación laboral se encontraba encubierta bajo un vínculo contractual; en consecuencia, no se configuraron los presupuestos para hacer primar la realidad sobre las formas pactadas por las partes. 6.
DECISION: El Despacho, de conformidad con los argumentos expuestos, observó que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar por lo manifestado en la parte considerativa de esta providencia, toda vez que la parte actora no logro desvirtuar la presunción de legalidad que amparaba el acto administrativo acusado, de modo que se negaran las pretensiones de la demanda.
Finalmente, considerando que la parte demandante no observo una conducta dilatoria o de mala fe dentro de la actuación surtida en este proceso, y que los argumentos de la defensa estuvieron racionalmente fundamentados en su estudio eminentemente jurídico, no es procedente condenarla al pago de las costas ocasionadas con el presente asunto.” 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B N. y R. 2017 - 00089 JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN vs. BOGOTÁ D. C. – SECRETARÍA DE MOVILIDAD FALLO - SEGUNDA INSTANCIA RECURSO DE APELACION La parte actora interpuso y sustentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, en el que solicitó revocarla y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: “De las Pretensiones y Hechos: En términos generales se ha solicitado la declaratoria de nulidad del acto administrative, emitido per la entidad llamada a juicio, per medio del cual se ha negado el reconocimiento de acreencias relacionados con la vinculación del demandante con la ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA D.C.-SECRETARIA DE MOVILIDAD, del 10 de julio de 2007 hasta 7 de noviembre de 2013, y en consecuencia bajo el principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones contractuales, se proceda al restablecimiento del derecho mediante el pago de las diferentes prestaciones a que debía acceder el actor como empleado público, ya que fue vinculado como supuesto contratista independiente en la mencionada entidad del Estado.
De las pruebas que Acreditan los Hechos: Contrario a lo manifestado por el a quo dentro del proceso existe abundante material probatorio que da certeza de la existencia del vínculo laboral existente entre el señor JOHN WALTER ALDANA y la entidad demandada. De la Prueba Documental: Analizadas las certificaciones laborales, emitidas por la Alcaldía Mayor de Bogotá - Secretaría de Movilidad, se observe que entre el demandante y la Secretaría de Movilidad se celebraron diferentes contratos de prestación de servicios por más de 6 años, manteniendo a al Actor vinculado bajo el mismo cargo, es decir, como PROFESIONAL ESPECIALIZADO, sin que se presentara un solo día de interrupción en la suscripción de cada contrato.
La continuidad en la prestación de los servicios del demandante durante un largo periodo de tiempo desdibuja el contrato de prestación de servicios que por naturaleza es temporal. De la certificación antes mencionada se establece que efectivamente el demandante, se desempeñaba en un cargo establecido dentro de la entidad, para los empleados de planta, es decir para los empleados públicos.
Se trata además de una labor que hace parte del giro ordinario de la entidad y del objeto social de la misma, lo cual desnaturaliza el contrato de prestación de servicios. De la primacía de la Realidad. En el curso del proceso se logró establecer que el demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de sus derechos laborales bajo el amparo del principio Constitucional denominado “primacía de la Realidad”, por el lapso de tiempo que estuvo vinculado bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios y como consecuencia de ello la ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA D.C.-SECRETARIA DE MOVILIDAD debe cancelar las prestaciones sociales derivadas de dicho vinculo.
De igual forma, en el proceso se acredito con alto grado de certeza la existencia de una relación laboral, acreditándose con las pruebas recaudadas la existencia de los tres elementos propios de una vinculación laboral, como es la prestación personal del servicio, la continuada subordinación jurídica y la remuneración como contraprestación del servicio.
Sobre el case que nos ocupa el H. Consejo de Estado ha dicho que son tres los elementos propios de una relación de trabajo, sin embargo, ha dejado sentado que goza de mayor relevancia que la labor se haya prestado de manera subordinada y dependiente respecto del empleador, se trae a colación lo manifestado en uno de sus pronunciamientos: (…) De las pruebas que Acreditan los Hechos: De la Prueba Documental: Con las pruebas documentales aportadas al proceso por parte de la Secretaria de Movilidad se puede observar que estos efectivamente corresponden a los contratos de prestación de servicios suscritos por el demandante durante los extremos laborales expuestos en la demanda en donde se puede establecer que efectivamente el demandante laboro para la entidad demandada de forma ininterrumpida desde el10 de Julio de 2007 hasta el 7 de noviembre de 2013, al igual que las funciones que desempeñaba dentro de la entidad siendo estas equivalentes a las desempeñadas por un funcionario de planta.
En este sentido encontramos que dentro del presente proceso existió una simulación contractual, la cual se encuentra 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B N. y R. 2017 - 00089 JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN vs. BOGOTÁ D. C. – SECRETARÍA DE MOVILIDAD FALLO - SEGUNDA INSTANCIA proscrita en nuestro ordenamiento jurídico, al igual que su consecuencia, es decir, la omisión en el pago de prestaciones laborales que en manera alguna pueden considerarse como actuaciones de buena fe, sin que pueda siquiera pensarse en sana lógica que una entidad Estatal con un departamento de personal, con altos directivos y abogados se haya podido equivocar en el tratamiento contractual que da a sus empleados y que inocentemente haya creído que un empleado que subordina imponiéndole ordenes, reglamentos y horarios por más de 7 años, entre otros aspectos, podría entenderse como un contratista, tal conclusión es ajena a derecho.
En este sentido el artículo 32 de la ley 80 de 1993, indica exactamente en qué condiciones podrán las entidades públicas contratar por medio de contratos de prestación de servicios estableciendo lo siguiente: Artículo 32, Ley 80 de 1993: De la norma en cita se puede establecer con toda claridad que en el caso del señor JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN, no hubo un contrato de prestación de servicios tal como lo quiso hacer ver la SECRETARIA DISTRITAL DE MOVILIDAD, encontrándose que la labor para la cual fue contratado correspondía a una del giro ordinario de las actividades de la misma entidad, no siendo esta una labor especializada, circunstancia que además desnaturaliza una actividad ocasional o temporal al haberse desarrollado por más de 6 años de manera constante e ininterrumpida.
De las pruebas anteriormente mencionadas se desprenden los siguientes elementos y conclusiones: I. Existencia de un horario. II. Existencia de un cargo dentro de la entidad equiparable a uno de planta. III. Ausencia de autonomía e independencia. IV. Existencia de un superior jerárquico en calidad de jefe. V. prestación personal de la labor, sin tener en la realidad autonomía. VI.
Inexistencia de autonomía e independencia, teniendo en cuenta que el demandante era obligado a solicitar permisos, ante su superior jerárquico. Todos los anteriores elementos probatorios, concluyen en una realidad inocultable y conocida en nuestro país como es la utilización indebida de los contratos de prestación de servicios, para ocultar verdaderas relaciones subordinadas en igualdad con empleados de planta de las entidades estatales, lo que debe conllevar a la realización de los principios del Estado Social de Derecho, a través de la administración de justicia, mediante la definición judicial que se encuentre ajustada a derecho en la medida que busque la vigencia de un orden justo y la protección de las personas que se encuentren en estado de debilidad manifiesta como sucede con el demandante en relación con la administración. PETICION Por las anteriores razones de hecho y derecho, respetuosamente le solicito al H. Tribunal, revoque la sentencia proferida por el a quo y en consecuencia se declare la nulidad de los actos administrativos emitidos por las convocadas a juicio y en consecuencia se condene a título de restablecimiento del derecho, al pago solidario de las condenas impuestas en la sentencia mencionada.” ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante radicó el memorial visible en el índice 21 del aplicativo SAMAI, en el cual solicitó revocar la sentencia de primera instancia, reiterando los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación. Bogotá D. C. – Secretaría de Movilidad radicó el memorial visible en el índice 22 de SAMAI, en el que solicitó confirmar la sentencia impugnada, en el que reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.
El Agente del Ministerio Público no se pronunció en esta etapa procesal. 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B N. y R. 2017 - 00089 JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN vs. BOGOTÁ D. C. – SECRETARÍA DE MOVILIDAD FALLO - SEGUNDA INSTANCIA CONSIDERACIONES DE LA SALA Problemas jurídicos: Resolver esta controversia implica dar respuesta previa a los siguientes interrogantes: (i) ¿La relación que existió entre el demandante y Bogotá – Secretaría Distrital de Movilidad en virtud de contratos de prestación de servicios, presenta los elementos esenciales de un vínculo laboral?;
(ii) En virtud de los contratos de prestación de servicios celebrados entre Bogotá – Secretaría Distrital de Movilidad y el demandante, desarrolló éste de manera continua actividades iguales a las funciones de algún cargo permanente de la planta de personal de Bogotá – Secretaría Distrital de Movilidad; (iii) Si la respuesta a los interrogantes anteriores es afirmativa, tiene el demandante derecho a que se ordene el pago de las prestaciones sociales que corresponden a quien hubiera ocupado cargo con funciones iguales a las actividades desarrolladas por el actor en virtud de los contratos de prestación de servicios que celebró con la demandada? Se resuelve lo que corresponda previo el siguiente análisis: En el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 se definen de la siguiente manera los contratos de prestación: “3.
Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. De esta definición se desprenden dos características fundamentales, sin las cuales no se puede predicar la existencia del contrato de prestación de servicios: i) El desarrollo de actividades relacionadas con la administración y el funcionamiento de la entidad ii) Que tales funciones no pueden ser realizadas por el personal de planta o requieran conocimientos especializados. 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B N. y R. 2017 - 00089 JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN vs. BOGOTÁ D. C. – SECRETARÍA DE MOVILIDAD FALLO - SEGUNDA INSTANCIA Por ello se entra a dilucidar si la vinculación entre el demandante y la demandada presentó tales características.
La H. Corte Constitucional en sentencia C- 154 de 19971, Expediente D- 1430, al estudiar la exequibilidad del numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 se pronunció así respecto de la diferencia entre dicho contrato y el de carácter laboral: “(…) El contrato de prestación de servicios a que se refiere la norma demandada, se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen las siguientes características: a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales.
El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. Podrá, por esta razón, el contrato de prestación de servicios tener también por objeto funciones administrativas en los términos que se establezcan por la ley, de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, según el cual “ Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.”. b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato.
Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas. Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios. c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido.
En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.” Por último, teniendo en cuenta el grado de autonomía e independencia del contrato de prestación de servicios de que trata el precepto acusado y la naturaleza de las funciones desarrolladas, no es posible admitir confusión alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos configurativos de la relación laboral, razón por la cual no es procedente en aquellos eventos el reconocimiento de los 1 Proferida el 19 de marzo de 1997, Magistrado Ponente Dr. Hernando Herrera Vergara 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B N. y R. 2017 - 00089 JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN vs. BOGOTÁ D. C. – SECRETARÍA DE MOVILIDAD FALLO - SEGUNDA INSTANCIA derechos derivados de la subordinación y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se acredita la existencia de las características esenciales de éste quedará desvirtuada la presunción establecida en el precepto acusado y surgirá entonces el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.
Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.
(…)”.(Resalta la Sala) Quien celebra un contrato de prestación de servicios queda autorizado para desarrollar la actividad contratada atendiendo los principios de autonomía e independencia. De otra parte, el contrato laboral o de trabajo previsto en el artículo 22 del C.S.T. se define de la siguiente manera: “Artículo 22: Es aquél por el cual una persona natural se obliga a prestar un servicio personal o otra persona natural o jurídica, bajo la continuada dependencia o subordinación de la segunda y mediante una remuneración” 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B N. y R. 2017 - 00089 JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN vs. BOGOTÁ D. C. – SECRETARÍA DE MOVILIDAD FALLO - SEGUNDA INSTANCIA El H. Consejo de Estado en un caso en el que se solicitaba el reconocimiento de una relación legal y reglamentaria, se refirió de esta manera a los elementos que caracterizan una relación laboral: “(…) Por su parte, esta Corporación en varias decisiones2 ha reiterado la necesidad de que cuando se trata de una relación laboral, se acrediten fehacientemente los tres elementos que le son propios, a saber: la prestación personal del servicio, la remuneración y en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador.
Tal posición se complementa con la expuesta por sentencia de la Sala Plena de esta corporación, en la que se sostuvo, que entre contratante y contratista podía existir una relación coordinada para el desarrollo eficiente de la labor encomendada, que incluía el cumplimiento de un horario y el hecho de recibir instrucciones de los superiores o reportar informes sobre resultados, sin que ello significara necesariamente la configuración del elemento subordinación3.
En la actualidad se tiene, que para acreditar la existencia de una relación laboral es necesario probar los tres elementos referidos; especialmente, que el supuesto contratista desempeñó una función en las mismas condiciones de subordinación y dependencia continuada que sujetarían a cualquier otro servidor público. Contrario sensu, constituye una relación contractual, que se rige por la Ley 80 de 1993 cuando: se pacta la prestación de servicios relacionados con la administración o funcionamiento de la entidad pública; el contratista es autónomo en el cumplimiento de la labor contratada; le pagan honorarios por los servicios prestados; y, la labor convenida no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados.
Sobre esta última condición para suscribir contratos de prestación de servicios, vale la pena señalar, que se debe restringir a aquellos casos en los que la entidad pública requiere adelantar labores ocasionales, extraordinarias, accidentales o que temporalmente exceden su capacidad organizativa y funcional; porque, si contrata por prestación de servicios, personas que deben desempeñar exactamente las mismas funciones que de manera permanente se asignan a los demás servidores públicos, se desdibuja dicha relación contractual.
Entonces, cuando se logra desvirtuar el contrato de prestación de servicios, inexorablemente se impone el reconocimiento de las prestaciones sociales generadas, atendiendo a la causa jurídica que sustenta verdaderamente dicho restablecimiento, que no es otra, que esa relación laboral que se ocultó bajo el manto solapado de un contrato estatal; ello, en aplicación de los principios de igualdad y de irrenunciabilidad de derechos en materia laboral, consagrados respectivamente en los artículos 13 y 53 de la Carta Fundamental.
Con lo que se superó esa prolongada tesis que prohijaba la figura indemnizatoria como resarcimiento de los derechos laborales conculcados4. (…)” 2 Entre otros, sentencia de 23 de junio de 2005 proferida en el expediente No. 245 con ponencia del Dr. Jesús María Lemos Bustamante. 3 Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de 18 de noviembre de 2003.
Expediente No. IJ-0039 4 Consejo de Estado. Sección Segunda - Subsección A. Sentencia de 17 de abril de 2008. Expediente No. 2776-05; Sentencia de 17 de abril de 2008. Expediente No. 1694-07. Sentencias de 31 de Julio de 2008.; Sentencia de 14 de agosto de 2008. 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B N. y R. 2017 - 00089 JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN vs. BOGOTÁ D. C. – SECRETARÍA DE MOVILIDAD FALLO - SEGUNDA INSTANCIA La H. Corte Constitucional se pronunció de esta manera sobre el alcance y características del contrato de trabajo: " el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere de la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales- contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disimiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esa naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente, sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horarios de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho a prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente" (Resalta la Sala)5 Según lo expuesto, los tres elementos constitutivos de la relación laboral son la realización de manera personal de las labores para las cuales fue contratado, la continuada subordinación o dependencia del trabajador frente al empleador, que confiere a éste último el derecho de exigir el acatamiento de órdenes y el cumplimiento de reglamentos, que deben ser observados durante todo el tiempo de duración del contrato y la remuneración como compensación por la labor desarrollada; en consecuencia, y según las pautas jurisprudenciales antes vistas, el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado al demostrarse la existencia de estos tres elementos, facultando al contratista para exigir el pago de las prestaciones sociales, atendiendo al principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo. 5 Corte Constitucional, T-523 del 23 de septiembre de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara. 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B N. y R. 2017 - 00089 JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN vs. BOGOTÁ D. C. – SECRETARÍA DE MOVILIDAD FALLO - SEGUNDA INSTANCIA CASO CONCRETO La sala verificará si, según el material probatorio recaudado en estas diligencias, en el presente caso se encuentran acreditados los elementos esenciales de una relación laboral, a saber: i) Prestación personal del servicio. ii) Retribución y iii) La continuada subordinación y dependencia, con el fin de resolver los problemas jurídicos planteados. i) De la prestación personal del servicio.
El señor John Walter Aldana Marroquín prestó sus servicios a Bogotá – Secretaría Distrital de Movilidad desde el 11 de julio del año 2007 hasta el 7 de noviembre de 2013, a través de contratos de prestación de servicios que se desarrollaron de la siguiente forma. Número de contrato Vigencia 20072199 de 2007 11/07/2007 al 10/04/2008 2008247 de 2008 14/04/2008 al 13/02/2009 20090080 de 2009 27/02/2009 al 26/01/2010 20100577 de 2010 08/07/2010 al 05/01/2011 201154 de 2011 02/02/2011 al 07/04/2012 2012712 de 2012 17/05/2012 al 16/01/2013 2013118 de 2013 25/01/2013 al 24/04/2013 2013933 de 2013 30/04/2013 al 07/11/2013 ii) De la remuneración Al al suscribir el señor John Walter Aldana Marroquín con la entidad demandada diversos contratos de prestación de servicios, tal como se observa en el anterior cuadro, se colige que como consecuencia de las actividades que desarrollaba percibía una retribución económica, lo que también afirmó en su escrito de demanda. 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B N. y R. 2017 - 00089 JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN vs. BOGOTÁ D. C. – SECRETARÍA DE MOVILIDAD FALLO - SEGUNDA INSTANCIA Así mismo, de folios 15 a 22 del expediente se encuentra certificación de la Directora de Asuntos Legales de la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, en la que se evidencia que los contratos tenían una retribución en dinero según el tiempo de cada contrato. iii) De la continuada subordinación y dependencia. En un elemento primordial porque diferencia una relación laboral de un contrato de prestación de servicios.
Se encuentra probado en el expediente: El objeto de los contratos de prestación de servicios suscritos por el demandante con Bogotá – Secretaría de Movilidad es el siguiente: “.. prestar servicios en derecho de manera idónea e independiente, utilizando sus conocimientos y experiencia para la ejecución de las actividades de proyección y expedición de actos administrativos dentro de los diferentes procesos administrativos sancionatorios, contravencionales y de jurisdicción coactiva que se adelantan en la Dirección de Procesos Administrativos, atendiendo a las necesidades del servicio, en el marco de lo previsto en el Decreto Distrital 567 de 2006 en sus artículos 17,18,19 y 20.” En síntesis, la descripción del objeto contractual indica que el señor John Walter Aldana Marroquín fue vinculado para brindar apoyo jurídico a la Subdirección de Contravenciones de Tránsito en los procesos administrativos adelantados por la Secretaría Distrital de Movilidad.
Ahora bien, le correspondía a la parte demandante probar el elemento de continuada subordinación y dependencia con relación a la entidad contratante. Sin embargo, no se aportaron pruebas de este elemento esencial de una relación laboral con la demandada, v. gr. minutas en las que se evidenciara el cumplimiento de horario, procedimientos administrativos que tuviera que cumplir el señor John Walter Aldana Marroquín para solicitar permisos para no asistir a cumplir con sus labores, correos electrónicos con los que se demostraran llamados de atención, entre otras, que dieran certeza de una subordinación continua.
Así mismo, la parte actora omitió solicitar la práctica de pruebas v. gr. documentales y/o testimoniales, etc., con las que pudiera acreditar los elementos de 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B N. y R. 2017 - 00089 JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN vs. BOGOTÁ D. C. – SECRETARÍA DE MOVILIDAD FALLO - SEGUNDA INSTANCIA subordinación y dependencia, elementos esenciales para configurar la existencia de una relación laboral.
Respecto de la exigencia de horarios y cumplimiento de órdenes, es importante resaltar, que la parte actora no aportó a las diligencias pruebas de la exigencia de cumplir órdenes y horarios. Tampoco obran en el expediente solicitudes de permiso, así como su correspondiente concesión, ni memorandos por incumplimiento de horarios o exigencia directa de cumplimiento de los mismos.
Si bien no se discute si la parte actora desarrolló la labor prevista en cada uno de los contratos de prestación de servicios, no se probó que hubiera desarrollado las actividades contractuales en las mismas condiciones que algún servidor público de la planta de personal de la entidad demandada; es más, no se demostró que en la planta de personal existiera algún cargo con funciones similares a las obligaciones o actividades previstas en cada uno de los contratos de prestación de servicios.
En pronunciamientos del H. Consejo de Estado6, en asuntos en los que se pretendió probar la relación laboral, se reiteraron los elementos que se debían acreditar y se hizo énfasis en que la “coordinación” que debe existir entre las partes, en los casos de contratos de prestación de servicios, no se puede considerar como una relación de dependencia, puesto que la coordinación entre las partes es un factor importante para el logro de los objetivos misionales de la entidad.
Se señaló lo siguiente: “(…) Por su parte, el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 1º de la Ley 50 de 1990, señala los elementos esenciales del contrato de trabajo, así: “ARTICULO 23. ELEMENTOS ESENCIALES. <Artículo subrogado por el artículo 1o. de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> 1.
Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e 6 Sentencia octubre 17 de 2017, Número de radicación 63001-23-33-000-2013-00156-01 (4235-15), demandante: Marisela Arbeláez López. 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B N. y R. 2017 - 00089 JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN vs. BOGOTÁ D. C. – SECRETARÍA DE MOVILIDAD FALLO - SEGUNDA INSTANCIA imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c. Un salario como retribución del servicio. 2. Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen”.
Lo anterior se trata de una presunción en material laboral ordinaria que tiene una consecuencia consistente en que el empleador es el que tiene que probarla, mientras que en materia de las relaciones de los servidores o particulares con el Estado que manifiesten tener una relación laboral a través de un contrato de prestación de servicios tiene que desvirtuar dos presunciones de orden legal.
La primera, esto es, la del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y la segunda, la del acto administrativo que lo nombra. La carga de la prueba estará a cargo del actor quien tendrá que probar los elementos de la relación laboral del artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. Es decir, que el contratista que alega la existencia de la realidad sobre las formas debe demostrar los elementos contenidos en la norma mencionada, como son: 1) La actividad personal del trabajador, esto es, que debe ser realizada por él mismo y no por interpuesta persona; 2) Que exista subordinación continuada y dependencia del trabajador con relación a su empleador, según la cual, éste pueda darle órdenes y aquél las cumpla en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato; y 3) Que como retribución del trabajo que presta el trabajador éste perciba una remuneración. En este orden de ideas, se tiene que una vez que se han reunido los tres elementos que consagra el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, con la modificación introducida por la Ley 50 de 1990, se puede hablar de la existencia de un contrato de trabajo, sin que tenga importancia o relevancia jurídica la denominación o el nombre que se le dé ni otras condiciones o modalidades que se adicionen.
(…) El contrato de prestación de servicios es aquél que suscriben las entidades del Estado con el objetivo de desarrollar actividades que tienen que ver con su funcionamiento y se celebra con personas naturales o jurídicas, en aquellos casos en que el objeto social de la entidad no se puede llevar a cabo con el personal perteneciente a ella.
También se puede celebrar este contrato cuando la actividad a desarrollar requiere conocimientos especializados. Además, en esta clase de contrato no se genera relación laboral ni prestaciones sociales y no se pueden celebrar sino por el término indispensable para el cumplimiento de la labor contratada. (…)” 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B N. y R. 2017 - 00089 JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN vs. BOGOTÁ D. C. – SECRETARÍA DE MOVILIDAD FALLO - SEGUNDA INSTANCIA “… Para la Sala, contrario a la conclusión del Tribunal, ninguna de las pruebas documentales descritas, demuestra la influencia de la entidad sobre la ejecución de las labores contratadas, la inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario, la actividad de control, vigilancia, imposición y seguimiento sobre la manera en que desarrolló sus actividades, que se alejen de un ejercicio normal de coordinación. En ese sentido, si bien los documentos dan cuenta que la demandante atendió un cronograma.. previamente definido y que entregó informes de ejecución contractual durante su vinculación, estos elementos no significan per se, que se presentó una relación laboral, porque en el desarrollo de las actividades en un contrato de prestación de servicios debe existir una relación de coordinación entre contratante y contratista, de manera que el contratista se somete a unas condiciones preestablecidas para el desarrollo de la actividad encargada, en las que pueden incluirse el cumplimiento de un horario, o el recibir instrucciones por personal de la entidad, sin que represente necesariamente la configuración de un elemento de subordinación. ” Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 25 de enero de 2024, Exp.
No. 4441-2022 Entonces, como quiera que el demandante fue contratado para realizar una actividad específica en la entidad demandada, en cuya planta de personal no existía el o los cargos cuyos titulares pudieran ejecutar dicha labor y como quiera que el cumplimiento de los contratos se hizo de forma “independiente”, pues no se probaron los elementos de subordinación y dependiente, no había lugar a reconocer la relación laboral reclamada.
En consecuencia, al no probarse los elementos de dependencia y subordinación y al no desvirtuarse la presunción de legalidad que cobija el acto acusado, se confirmará la sentencia proferida el seis de agosto de dos mil dieciocho por el Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B N. y R. 2017 - 00089 JOHN WALTER ALDANA MARROQUIN vs. BOGOTÁ D. C. – SECRETARÍA DE MOVILIDAD FALLO - SEGUNDA INSTANCIA R E S U E L V E Primero: Confírmase la sentencia proferida el seis de agosto de dos mil dieciocho por el Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la motivación. Segundo: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala de la fecha JOSÉ RODRIGO ROMERO ROMERO LUIS GILBERTO ORTEGON ORTEGON ALBERTO ESPINOSA BOLAÑOS