REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUB-SECCIÓN “B” Bogotá D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil veintiséis (2026) Magistrado Ponente: Dr. ALBERTO ESPINOSA BOLAÑOS EXPEDIENTE 11001-33-35-023-2024-00071-01 DEMANDANTE DIANA CAROLINA ORDÓÑEZ HERNÁNDEZ DEMANDADA SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR OCCIDENTE E.S.E. CONTROVERSIA CONTRATO REALIDAD PROVIDENCIA DECISIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala, dentro del término legal, a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia proferida el cuatro (4) noviembre del dos mil veinticinco (2025) por el Juzgado Veintitrés (23) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. que accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES I. DEMANDA La señora Dina Carolina Ordóñez Hernández, mediante apoderado judicial, acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la existencia de la relación laboral entre ella y la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. entre el 1º de julio de 2012 hasta el 15 de enero de 2021 y, como consecuencia de ello, pidió a título de restablecimiento del derecho que se ordene a la entidad a reconocer todas las sumas que se deriven del vínculo laboral por concepto de prestaciones sociales tales como cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios y vacaciones.
También de ordene la devolución total de los aportes a pensión y salud realizados por todo el tiempo de la relación laboral, debidamente indexadas. Como sustento a las anteriores pretensiones, el apoderado expuso como supuestos fácticos los siguientes: - Que la señora Diana Carolina Ordóñez Hernández prestó sus servicios a la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. entre el 1º de julio del 2012 y el 15 de enero del 2021, tiempo en el cual se desempeñó como técnico de cuentas y profesional administrativo I a través de contratos de prestación de servicios. - Que durante el tiempo que laboró para la entidad cumplió un horario de ocho de la mañana a cinco de la tarde, de lunes a viernes al igual que los demás 11001333502320240007101 Diana Carolina Ordóñez Hernández Apelación sentencia - Contrato realidad trabajadores administrativos y los fines de semana cuando el referente de facturación no asistía. - Que la última remuneración mensual percibida fue la suma de $2´779.770. - Que las labores desarrolladas fueron realizadas bajo subordinación continuada y dependencia de la División Financiera y de gerencia de la institución, donde cumplía órdenes y horario de trabajo al igual que los trabajadores de la entidad que estaban contratados bajo un contrato laboral. - Que las funciones desarrolladas siempre fueron permanentes y propias de la entidad, pues debía darse asistencia a los usuarios y capacitación a los involucrados en el proceso de facturación, evaluación del desempeño, labores que desarrollaba en las instalaciones de la entidad. - Que mediante petición radicada el 11 de octubre del 2023 ante la entidad solicitó el reconocimiento de la relación laboral desde el 1º de julio del 2012 hasta el 15 de enero de 2021 y el pago de las prestaciones sociales, la cual fue resuelta de forma negativa mediante el oficio núm. 2024-001454-1 de 23 de enero de 2024.
II. TEORÍA DEL CASO – POSICIÓN JURÍDICA DE LAS PARTES. - De la Parte Demandante. La demandante invocó el artículo 53 de la Constitución, que consagra los principios mínimos fundamentales del trabajo y entre ellos destaca la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales y la garantía de un trabajo digno y justo.
Citó los elementos esenciales del contrato de trabajo y con ellos resaltó que la prestación personal del servicio se demuestra con que la actividad fue desempeñada directamente por ella, bajo continuas órdenes, en donde debía cumplir un horario de 8:00 a. m. a 5:00 p. m., acatar reglamentos internos y recibía supervisión directa del Referente de facturación. Del mismo modo, recibió una remuneración mensual como contraprestación de su servicio.
Con ello, afirmó que toda relación de trabajo personal está regida por un contrato de trabajo y que, al estar probada la prestación del servicio con los contratos y certificaciones, se presume que este era un contrato laboral, correspondiendo a la entidad demandada desvirtuar la subordinación. La demandante reconoció que se usó la figura del contrato de prestación de servicios, pero argumentó que esta fue utilizada de manera indebida para ocultar una relación laboral, lo cual lo contrasta con la jurisprudencia de la Corte Constitucional (Sentencia 11001333502320240007101 Diana Carolina Ordóñez Hernández Apelación sentencia - Contrato realidad C-154-97), en la que establece la diferencia clave entre contrato de prestación de servicios, el cual tiene autonomía e independencia del contratista; no hay subordinación y el contrato realidad, en el que sí existe subordinación o dependencia, cumplimiento de horario, y acatamiento de órdenes.
Al respecto, detalló que las obligaciones en los contratos como cumplir reglamentos internos, acatar órdenes de supervisores, reportar accidentes laborales, etc. demuestran la existencia de subordinación, desnaturalizando así el contrato de prestación de servicios. Finalmente, se apoyó en la doctrina del máximo tribunal de lo contencioso administrativo, para afirmar que, una vez probada la subordinación en un contrato de prestación de servicios, procede la reparación del daño mediante el pago de las prestaciones sociales no sufragadas, aunque no implique un reintegro. - De la parte Demandada.
La entidad demandada se fundamenta principalmente en lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 el cual define y regula el contrato de prestación de servicios en el ámbito estatal y con ello enfatizó que estos contratos se celebran cuando las actividades no pueden realizarse con personal de planta o requieren conocimientos especializados y que la ley es tajante al señalar que "En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales" y se celebran por el término estrictamente necesario.
Luego, adujo que, en ejercicio de su autonomía administrativa y financiera, y ante la insuficiencia de personal de planta para cumplir su misión como Empresa Social del Estado, celebró válidamente estos contratos, los cuales fueron conocidos y aceptados por la demandante. Invocó el artículo 122 de la Constitución Política para sostener que no puede existir un empleo público sin que esté previamente creado en la planta de personal, con funciones detalladas en la ley o el reglamento y con una asignación salarial prevista en el presupuesto y que en el caso de la demandante, no fue nombrada ni se posesionó en un cargo de la planta de personal, por lo que nunca ostentó la calidad de empleada pública y pretender que se le reconozca esta calidad, así como las prestaciones sociales derivadas de un contrato laboral, desconocería el principio constitucional de que el ingreso a la carrera administrativa o a la función pública es un proceso reglado.
Sostuvo que en este caso no se configuran sus elementos, particularmente la subordinación, ya que hubo un supervisor del contrato lo cual no implica subordinación laboral, pues dicha supervisión es una facultad legal de la entidad para verificar que 11001333502320240007101 Diana Carolina Ordóñez Hernández Apelación sentencia - Contrato realidad el contratista cumpla con el objeto pactado y con los estándares de calidad, pero sin impartir órdenes que menoscaben su autonomía. Las actividades encomendadas como lo fueron las de Técnico de Cuentas Médicas o Profesional Administrativo eran realizadas bajo la responsabilidad y el profesionalismo de la contratista, con base en su experiencia, no se le decía cómo hacer su trabajo, sino que se le exigían unos resultados y al firmar sucesivos contratos de prestación de servicios y realizar sus propios aportes a la seguridad social como independiente, demostró su conformidad con la naturaleza contractual de la relación en su momento.
III. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. El Juzgado Veintitrés (23) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., en sentencia proferida el cuatro (4) de noviembre de dos mil veinticinco (2025), accedió a las pretensiones de la demanda con fundamento en lo siguiente: «[…]
9.1. DE LA PRESTACIÓN PERSONAL DEL SERVICIO De las pruebas obrantes en el expediente se concluye que la señora DIANA CAROLINA ORDOÑEZ HERNÁNDEZ prestó en forma personal y continua sus servicios a la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E. durante el período 1.º de julio de 2012 a 15 de enero de 2021, desempeñando funciones propias del proceso de facturación y auditoría de cuentas médicas (inicialmente como Técnico de Cuentas y posteriormente como Profesional Administrativo I).
Este aspecto, además de estar respaldado por los contratos de prestación de servicios y sus anexos (cuentas de cobro, planillas de seguridad social e informes), fue reafirmado en el interrogatorio de parte y en los testimonios recepcionados, sin que la demandada lo haya desvirtuado de manera concreta. En cuanto a la divergencia temporal que surge del dicho de la actora al mencionar un inicio en 2009, el Despacho acoge las fechas acreditadas documentalmente y fijadas en el acta de audiencia inicial (2012–2021), por ser el soporte objetivo del vínculo contractual debatido.
En el interrogatorio de parte, la actora manifestó que ejerció personalmente funciones de facturación y auditoría, detallando actividades como revisión y análisis de cuentas, devoluciones a auxiliares para corrección, armado y radicación de cuentas, generación de RIT, anulación y refacturación de facturas, conciliaciones con cartera, elaboración de informes, así como capacitaciones a auxiliares de facturación y apoyos operativos (p. ej., agendamiento de citas en horarios extendidos).
Indicó que la ejecución fue presencial en sedes de la entidad —principalmente Hospital de Engativá y, en fase final, Hospital de Suba—, utilizando equipos, accesos y papelería suministrados por la Subred (computador institucional, sistemas Hipócrates y Servinte con usuario y clave asignados, impresoras y materiales de oficina), y que mensualmente radicaba cuenta de cobro con informe de actividades y planilla de aportes.
Lo anterior se corrobora con los testimonios practicados. Mariela Ríos Montenegro señaló que coincidió con la actora en facturación del Hospital de Engativá, que ésta cumplía horario de 7:00 a. m. a 5:00 p. m. y sábados de 7:00 a. m. a 1:00 p. m., que se desarrollaban comités mensuales del área y que la demandante usaba equipos y papelería provistos por la institución (computador, impresoras, CDs, papel y útiles), además de los sistemas de información de la Subred. Gina Lizeth Navarrete refirió que trató con la actora como auditora de cuentas médicas, con contacto diario por la entrega de cuentas al finalizar turno, precisó que los auditores ingresaban a las 7:00 a. m. y, según la carga, se extendían después de las 7:00 p. m., incluso con apoyo en fines de semana; indicó que la actora estaba a cargo de las anulaciones para permitir la refacturación, que existía jefatura identificada (inicialmente 11001333502320240007101 Diana Carolina Ordóñez Hernández Apelación sentencia - Contrato realidad Carlos Riveros y luego Lina Sofía Cruz, con Luz Análida Páez Parra como líder de facturación), y que la actora — como los demás OPS— presentaba cuentas de cobro mensuales con soportes.
La documentación contractual incorporada (órdenes/contratos, forma de pago, supervisión, informes y planillas de seguridad social) muestra, además, la regularidad de la retribución y el esquema de radicación mensual de cuentas de cobro con reporte de actividades, elementos que, si bien son propios de la modalidad civil, acreditan el componente de prestación efectiva en cabeza de la actora.
Para este acápite, basta dejar sentado que la prestación personal del servicio por parte de DIANA CAROLINA ORDOÑEZ HERNÁNDEZ se encuentra probada: el servicio fue ejecutado directamente por ella, en instalaciones de la entidad, con medios suministrados por ésta y de manera continua durante el lapso indicado. En consecuencia, El Despacho tiene por acreditado el primer elemento estructural del denominado contrato realidad —la prestación personal del servicio—.
9.2. DE LA REMUNERACIÓN Conforme a los documentos contractuales obrantes en el expediente y a lo afirmado por la actora en su interrogatorio de parte, el pago de la contraprestación se efectuó de manera periódica y regular durante el lapso comprendido entre el 1.º de julio de 2012 y el 15 de enero de 2021. Las órdenes/contratos de prestación de servicios previeron el pago mensual contra cuenta de cobro, acompañada del informe de actividades y de las planillas de aportes al Sistema de Seguridad Social, esquema bajo el cual se tramitaba la autorización del pago por la jefatura/supervisión y se efectuaban las correspondientes consignaciones.
En su declaración, DIANA CAROLINA ORDOÑEZ HERNÁNDEZ precisó que mensualmente radicaba la cuenta de cobro con la relación de labores realizadas e incluía el pago de seguridad social (salud y pensión) como soporte, lo que antecedía a la autorización y consignación de los honorarios; agregó que, en ciertos periodos —v.gr. diciembre—, la entidad fraccionó el pago por razones presupuestales.
Este extremo se ve corroborado por los testimonios: Gina Lizeth Navarrete indicó que los contratistas OPS debían presentar cuenta de cobro cada mes en formato institucional y anexar soportes de seguridad social; Mariela Ríos Montenegro refirió, a su turno, la existencia de comités e informes del área y la utilización de los sistemas de información de la entidad, en línea con la rendición periódica de actividades propia del trámite de pago.
Así las cosas, El Despacho tiene por acreditado el segundo elemento estructural —la remuneración—, en cuanto se verificó una retribución periódica por los servicios prestados bajo el esquema de cuenta de cobro mensual con soportes y autorización de la supervisión.
9.3. DE LA SUBORDINACIÓN O DEPENDENCIA Este es, en últimas, el requisito que marca jurídicamente la diferencia entre un contrato de prestación de servicios y uno laboral. Según la Corte Constitucional (Sentencia T-115 de 2015) la subordinación es el poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de reglamentos.
Por su parte, como características principales del contrato de prestación de servicios esta la prohibición del elemento de subordinación continuada del contratista, en tanto que este debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual, y estos no pueden versar sobre el ejercicio de funciones permanentes.
De acuerdo con lo anterior, se precisa que quien pretende la declaratoria de existencia de una relación laboral escondida bajo la modalidad de contratación por prestación de servicios, tiene el deber de demostrar, a través de los medios 11001333502320240007101 Diana Carolina Ordóñez Hernández Apelación sentencia - Contrato realidad probatorios a su disposición, la configuración de los elementos esenciales del contrato de trabajo.
En este campo, por regla general cada parte tiene la carga de probar sus afirmaciones, con las excepciones establecidas en la ley. Así se aplica desde el Derecho Romano, conforme a los aforismos “onus probandi incumbit actori”, o sea que al demandante le incumbe el deber de probar los hechos en que funda su acción, y “reus in excipiendo fit actor”, es decir, que el demandado cuando excepciona o se defiende se convierte en demandante para el efecto de tener que probar los hechos en que funda su defensa.
En el ordenamiento jurídico colombiano esta regla es consagrada en el campo del Derecho Privado en el artículo 167 de la Ley 1564 de 2011, el cual señala que: “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen (…)”, disposición aplicable en los procesos contenciosos administrativos por remisión normativa en virtud de lo dispuesto en el artículo 211 de la Ley 1437 de 2011.
Respecto de la subordinación que pudo haber tenido la señora DIANA CAROLINA ORDOÑEZ HERNÁNDEZ mientras prestó sus servicios para la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E., el acervo probatorio arroja lo siguiente: (i) Lo afirmado por la propia actora en su interrogatorio de parte. La señora DIANA CAROLINA ORDOÑEZ HERNÁNDEZ indicó que cumplía horarios impuestos —ingreso a las 7:00 a. m. y, según la carga, extensiones hasta después de las 7:00 p. m., con apoyos en fines de semana—; que tales programaciones eran fijadas por la coordinación/jefatura del área (p. ej., Carlos Riveros, Lina Sofía Cruz, con Luz Análida Páez Parra como líder de facturación); que para ausentarse debía solicitar permiso a su jefe inmediato; que ejecutaba sus labores presencialmente en sedes de la entidad (principalmente Hospital de Engativá y, luego, Suba); que utilizaba medios y accesos institucionales (computador asignado, sistemas Hipócrates y Servinte con usuario y clave, impresoras y papelería suministradas); y que estaba obligada a rendir informes y radicar mensualmente la cuenta de cobro con planillas de seguridad social como soporte para el pago, incluso refiriendo fraccionamientos de honorarios por razones presupuestales. […] De igual manera, la continuidad de la vinculación constituye un indicio cualificado de existencia de relación de trabajo.
Aquí, la ejecución del servicio por parte de DIANA CAROLINA ORDOÑEZ HERNÁNDEZ se extendió sin solución de continuidad del 1.º de julio de 2012 al 15 de enero de 2021 — encadenamiento sucesivo de OPS—, manteniendo idéntico objeto funcional (facturación y auditoría de cuentas médicas, incluida anulación y refacturación) y presencia estable en sedes de la entidad (principalmente Engativá, luego Suba).
Esta duración prolongada, con inserción orgánica en la rutina del proceso asistencial-administrativo (programaciones, entrega diaria de cuentas, anulaciones autorizadas, comités y capacitaciones), se aparta del modelo de un encargo autónomo y aislado y se aproxima al perfil de un puesto de trabajo dentro de la organización. Por estas razones, y atendiendo lo expuesto en esta providencia, El Despacho declarará no probadas las excepciones propuestas por la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E., tales como pago de lo no debido/cobro de lo no debido, inexistencia del derecho y de la obligación, ausencia de vínculo laboral y prescripción, al no encontrar soporte que desvirtúe la subordinación demostrada. […] DE LA INDEMNIZACIÓN DE LAS PRESTACIONES SOCIALES Se ordenará a la entidad demandada pagar a favor de la demandante, a título indemnizatorio, lo siguiente: 11001333502320240007101 Diana Carolina Ordóñez Hernández Apelación sentencia - Contrato realidad a. El equivalente a las prestaciones sociales ordinarias de carácter legal (primas, cesantías, intereses a las cesantías y vacaciones) que perciben los servidores de la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E., en cargo de planta con funciones equivalentes a las desempeñadas por la actora —Técnico Administrativo del proceso de facturación/auditoría o Profesional Administrativo I, según corresponda—, por el período comprendido entre el 1.º de julio de 2012 y el 15 de enero de 2021, tomando como base para la liquidación el valor pactado por concepto de honorarios en los contratos de prestación de servicios suscritos por la actora (con la proporcionalidad del periodo incompleto del mes de enero de 2021). b. En relación con los aportes al Sistema General de Pensiones, se ordenará a la entidad demandada cotizar en el respectivo fondo la suma faltante que resulte entre los aportes efectuados por la actora como contratista y los que debieron realizarse bajo una relación laboral, únicamente en el porcentaje a cargo del empleador, por el período comprendido entre el 1.º de julio de 2012 y el 15 de enero de 2021.
De conformidad con lo expuesto, la entidad demandada deberá, a título de restablecimiento del derecho, tomar el Ingreso Base de Cotización (IBC) pensional de la señora DIANA CAROLINA ORDOÑEZ HERNÁNDEZ, mes a mes dentro de los periodos laborados por prestación de servicios (01/07/2012 a 15/01/2021) y, si existe diferencia entre los aportes realizados por la actora como contratista y los que se debieron efectuar en condición de relación laboral, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante, exclusivamente en el porcentaje que correspondía al empleador (con prorrata en el mes final de enero de 2021).
A su turno, la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al Sistema General de Pensiones durante la ejecución de los contratos y, en la eventualidad de que no las hubiere efectuado o exista diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar el porcentaje a su cargo como trabajadora. La administración queda obligada a determinar mes a mes si existe diferencia entre los aportes que se debieron efectuar y los realmente realizados por la contratista, y a cotizar al respectivo fondo la suma faltante solo en el porcentaje que le correspondía al empleador. c. Prima de servicios. […] En consecuencia, la entidad demandada deberá reconocer y pagar a la señora DIANA CAROLINA ORDOÑEZ HERNÁNDEZ la prima de servicios correspondiente al periodo comprendido entre el 1.º de enero de 2015 y el 15 de enero de 2021 (con prorrata en enero de 2021), conforme al Decreto-Ley 1042 de 1978, el Decreto 2351 de 2014 y la jurisprudencia aplicable.
Se advierte que, al momento de practicar la liquidación, la entidad deberá descontar lo que la demandante hubiere recibido por este mismo concepto u otros imputables a la prima de servicios dentro del período indicado. […]
RESUELVE
PRIMERO: Declarar no probadas las excepciones propuestas por la parte accionada. – SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del Oficio radicado No. 2024-001454-1, de fecha 23 de enero de 2024, expedido por la Jefe de la Oficina Jurídica de la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E., mediante el cual se negó a la demandante DIANA CAROLINA ORDOÑEZ HERNÁNDEZ el reconocimiento de los derechos y acreencias laborales solicitados, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento 11001333502320240007101 Diana Carolina Ordóñez Hernández Apelación sentencia - Contrato realidad del derecho, se CONDENA a la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E. a reconocer y pagar a la señora DIANA CAROLINA ORDOÑEZ HERNÁNDEZ, identificada con C.C. No. 56.656.682 de Villeta, en forma indexada, las prestaciones sociales y demás emolumentos legales, en igualdad de condiciones a las de un servidor de planta que desempeña funciones equivalentes (Técnico Administrativo del proceso de facturación/auditoría o Profesional Administrativo I, según corresponda), por el período en el cual se demostró la existencia de la relación laboral, esto es, del 1.º de julio de 2012 al 15 de enero de 2021, conforme a lo probado y consignado en la parte motiva de esta sentencia.
CUARTO: En cuanto a los aportes al Sistema General de Seguridad Social en pensiones, la entidad demandada deberá tomar, durante el período comprendido entre el 1.º de julio de 2012 y el 15 de enero de 2021, el Ingreso Base de Cotización (IBC) de la señora DIANA CAROLINA ORDOÑEZ HERNÁNDEZ mes a mes y, si existe diferencia entre los aportes realizados por ella como contratista y los que se debieron efectuar bajo una relación laboral, cotizar al fondo de pensiones al que se encuentre afiliada la actora la suma faltante, exclusivamente en el porcentaje a cargo del empleador (con prorrata para el mes final de enero de 2021).
Para efectos de lo anterior, la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y, en el evento de que no las hubiere efectuado o exista diferencia en su contra, deberá cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbe como trabajadora.
QUINTO: DECLÁRASE que el tiempo laborado por la demandante al servicio de la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE, mediante contratos de prestación de servicios y sus adiciones o prórrogas, se computa para efectos pensionales y de conformación de su historia laboral, según lo expuesto en la parte motiva.
SEXTO: La entidad debe pagar a la parte demandante los valores correspondientes de las prestaciones sociales de que tratan los numerales anteriores, actualizados de acuerdo con lo expresado en la parte motiva de esta providencia, conforme con los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula consignada en la parte motiva de esta sentencia.
SÉPTIMO: Se niegan las demás pretensiones de la demanda. No se condena en costas ni agencias en derecho a la entidad, por las razones expuestas. […]» IV. RECURSO DE APELACIÓN. El apoderado de la entidad demandada interpone recurso de apelación con el objeto que se revoque la sentencia y se nieguen las pretensiones de la demanda, luego de señalar lo siguiente: Sostiene que el juez de primera instancia confundió el cumplimiento de condiciones técnicas y organizativas propias de un contrato de prestación de servicios en el sector salud, con una relación de subordinación laboral, ya que la supervisión, la entrega de informes, la programación de turnos y la prestación del servicio en las instalaciones de la entidad no son pruebas de subordinación, sino mecanismos legítimos de coordinación y control para garantizar la correcta ejecución del objeto contractual y la continuidad del servicio de salud y no debe ser confundida la coordinación con la dependencia jerárquica. 11001333502320240007101 Diana Carolina Ordóñez Hernández Apelación sentencia - Contrato realidad Argumenta que las funciones realizadas por la demandante de facturación y soporte documental de cuentas no hacen parte de la misión principal de la Subred, pues su misionalidad es la atención directa en salud (gestión del riesgo y servicios asistenciales) y si bien la facturación es necesaria, es un proceso administrativo de soporte y no una función misional, por lo que resulta válido contratarla por prestación de servicios sin que ello implique desnaturalizar la figura.
Cuestiona que la labor de la demandante fuera de carácter permanente, necesaria para declarar la existencia de un contrato realidad, debido a que la demanda de servicios de salud es fluctuante y depende de factores externos (epidemias, estacionalidad, demografía) y que el caso del COVID-19 es el ejemplo más claro, comoquiera que la facturación aumentó y disminuyó según la demanda asistencial.
Por tanto, la necesidad del servicio del facturador no era permanente sino coyuntural, lo que justifica el uso de contratos de prestación de servicios flexibles y temporales y la continuidad es del servicio público de salud, no del contratista. Señala que la legalidad y pertinencia de usar este tipo de contratación en el sector público de salud lo otorga la Constitución y en ella permite a las entidades públicas contratar con particulares para garantizar la cobertura y continuidad del servicio de salud y que las condiciones como horarios, turnos o trabajo presencial no implican subordinación, sino que responden a la naturaleza misma del servicio de salud, que exige coordinación para funcionar correctamente.
Por otro lado, frente al restablecimiento del derecho indica que la orden dada en la sentencia es ambiguo y crea una figura jurídica híbrida, pues ordena pagar prestaciones sociales en igualdad de condiciones a las de un servidor de planta, lo que es un contrasentido, ya que previamente dijo que no se reconocían prestaciones de empleados públicos, por lo que resulta incongruente y podría interpretarse como la extensión de beneficios extralegales (primas, bonificaciones, auxilios) que son exclusivos de los empleados públicos y no aplican a contratistas.
Finalmente, adujo que de confirmarse la existencia del contrato realidad, debe aclararse que el pago debe limitarse a las prestaciones sociales estrictamente legales (prima de servicios, cesantías, intereses y vacaciones), excluyendo cualquier beneficio propio del régimen de los empleados públicos, para respetar el principio de legalidad del gasto.
CONSIDERACIONES Entra la Sala a decidir el recurso de apelación formulado por la entidad demandada contra la sentencia proferida el cuatro (4) de noviembre de dos mil veinticinco (2025), por el Juzgado Veintitrés (23) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., que accedió a las pretensiones de la demanda. 11001333502320240007101 Diana Carolina Ordóñez Hernández Apelación sentencia - Contrato realidad I. PROBLEMA JURÍDICO De acuerdo con los argumentos expuestos en los recursos, la controversia en el presente asunto se contrae en determinar si se configuran los presupuestos para declarar la existencia de una relación laboral entre la señorea Diana Carolina Ordóñez Hernández y la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., y, si por ello, se desvirtúan los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes.
II.
HECHOS PROBADOS • Obra petición elevada por la demandante y dirigida a la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. en la que solicitó el pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones causados entre el 1º de julio de 2012 y el 4 de enero de 2021, sin fecha de radicación. (fls. 1 y ss archivo digital denominado Prueba anexo junto con la demanda) • Oficio núm. 2024-001454-1 de fecha 23 de enero del 2024 en el que la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E niega lo peticionado por la señora Diana Ordóñez Hernández por no tener una relación laboral con la entidad.
(fls. 11 y ss. archivo digital PRUEBA anexo junto con la demanda) • Certificación emitida por la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. de fecha 18 de enero del 2024, en la que da cuenta que la señora Diana Carolina Ordóñez Hernández suscribió los siguientes contratos de prestación de servicios con dicha entidad así: (fls. 13 y ss. archivo digital PRUEBA anexo junto con la demanda) Y con las siguientes obligaciones contractuales: 11001333502320240007101 Diana Carolina Ordóñez Hernández Apelación sentencia - Contrato realidad • Obra certificación de la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. de fecha 6 de mayo del 2021 en la que señala lo siguiente: (fls. 30 y ss. archivo digital PRUEBA anexo junto con la demanda) • Certificación de la entidad de fecha 17 de septiembre del 2019, la cual indica lo siguiente: (fl. 34 archivo digital PRUEBA anexo junto con la demanda) 11001333502320240007101 Diana Carolina Ordóñez Hernández Apelación sentencia - Contrato realidad • Certificación emitida por la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. de fecha 20 de junio del 2019 que da cuenta de lo siguiente: (fl. 35 archivo digital PRUEBA anexo junto con la demanda) • Certificación emitida por la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. de fecha 15 de febrero del 2019 que da cuenta de lo siguiente: (fl. 36 archivo digital PRUEBA anexo junto con la demanda) • Certificaciones emitidas por la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. de fechas 26 de octubre y 10 de julio del 2018 que dan cuenta de las actividades realizadas por la demandante y lo siguiente: (fls. 37 y ss. archivo digital PRUEBA anexo junto con la demanda) • Certificación emitida por el Hospital de Engativá E.S.E. de fecha 20 de mayo del 2014 que da cuenta de lo siguiente: (fl. 47 archivo digital PRUEBA anexo junto con la demanda) 11001333502320240007101 Diana Carolina Ordóñez Hernández Apelación sentencia - Contrato realidad • Oficio dirigido a la entidad de fecha 28 de diciembre del 2020 en el que la demandante solicita la terminación del contrato 6861-2020 de acuerdo con lo siguiente: (fls. 48 y ss. archivo digital PRUEBA anexo junto con la demanda) • Correos electrónicos de conciliación de pagarés, facturación, paso a paso pagarés entre otros (fls. 50 a 85 archivo digital PRUEBA anexo junto con la demanda) • Actas de reunión y planillas (fls. 87 a 99 archivo digital PRUEBA anexo junto con la demanda) • Aportes a seguridad social (fls. 101 a 130 archivo digital PRUEBA anexo junto con la demanda) • Obran copia de los siguientes contratos Contrato de prestación de servicios Objeto Vigencia Valor total del contrato Inicio Finalización Suspen sión 2151-2012 Prestar servicios como TECNICO - TECNICO DE CUENTAS.
(2 meses) 1 de julio del 2012 30 de agosto del 2012 $3.240.000 Prórroga y adición 1 de septiembre del 2012 (2meses) 30 octubre de 2012 $810.000 Adición $1.026.000 11001333502320240007101 Diana Carolina Ordóñez Hernández Apelación sentencia - Contrato realidad Prórroga y adición 15 de enero del 2013 $1’458.000 Adición $3´726.000 Adición 16 de enero del 2013 31 de enero de 2013 $1´080.000 492-13 Prestar servicios como TECNICO II- FACTURACIÓN 1 de febrero de 2013 5 meses 30 de junio de 2013 $7´951.847 Prórroga y adición 1 de julio del 2013 3 meses 30 de septiembre del 2013 $4’771.108 Prórroga y adición 1 de octubre del 2013 2 meses 30 de noviembre del 2013 $3´180.739 Prórroga y adición 1 de diciembre del 2013 3 de enero del 2014 $1´749.406 Prórroga y adición 4 de enero del 2014 31 de enero del 2014 $1´431.333 90-2014 Prestar los servicios como TECNICO II – TECNICO DE FACTURACIÓN 3 de febrero del 2014 5 meses 2 de julio del 2014 $7´951.847 Prórroga y adición 3 de julio del 2014 3 meses 2 de octubre del 2014 $4´771.108 Prórroga y adición 3 de octubre del 2014 8 de enero del 2015 $5´301.232 567- 2015 Prestar los servicios como TECNICO DE APOYO FINANCIERA – TECNICO II – FACTURACIÓN/AUTORIZA CIONES/CONTABLE 9 de enero del 2015 5 meses 8 de junio del 2015 Si $7´749.632 Prórroga y adición 9 de junio del 2015 31 de julio del 2015 $3´280.110 Prórroga y adición 1 de agosto del 2015 30 de septiembre del 2015 $713.401 Adición $2´562.960 Prórroga 1 de octubre del 2015 30 de noviembre del 2015 Adición $3.276.362 11001333502320240007101 Diana Carolina Ordóñez Hernández Apelación sentencia - Contrato realidad Prórroga y adición 1 de diciembre del 2016 4 de enero del 2016 $1´856.605 146 – 2016 Prestar los servicios como TECNICO DE APOYO FINANCIERA – TECNICO II – FACTURACIÓN/AUTORIZACIONE S/CONTABLE 5 de enero del 2016 30 de abril del 2016 $6´334.299 Adición $1´747.425 Prórroga y adición 1 de mayo del 2016 30 de junio del 2016 $2´567.145 1 de julio del 2016 30 de septiembre del 20161 1 de octubre del 2016 5 de noviembre del 20162 2728-2017 Prestar servicios profesionales y de apoyo a la gestión como TECNICO DE CUENTAS MÉDICAS dentro de los diferentes procesos y procedimientos de la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E de acuerdo con las necesidades de la institución. 1 de enero del 2017 31 de marzo del 2017 $6´300.000 Prórroga y adición 1 de abril del 2017 31 de mayo del 2017 $4´200.000 Adición $541.935 Adición $2´100.000 Prórroga 1 de junio del 2017 31 de agosto del 2017 Adición $2´100.000 Prórroga 1 de septiembre del 2017 31 de octubre del 2017 Adición $2´100.000 Prórroga 1 de noviembre del 2017 15 de enero del 2018 Adición $1´958.065 Adición $2´100.000 Adición $2´100.000 Adición $1´050.000 Prórroga 16 de enero del 2018 31 de enero del 2018 1 Informe de actividades específicas – archivo digital 23 fl. 2 2 Informe de actividades específicas – Archivo digital 22 fl. 1 11001333502320240007101 Diana Carolina Ordóñez Hernández Apelación sentencia - Contrato realidad Adición $1´050.000 2127 -2018 Prestar servicios profesionales y de apoyo a la gestión como TECNICO DE CUENTAS MÉDICAS dentro de los diferentes procesos y procedimientos de la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. de acuerdo con las necesidades de la institución. 1 de febrero del 2018 30 de abril del 2018 $2´100.000 Prórroga y adición 1 de mayo del 2018 31 de julio del 2018 $2´513.333 Adición $2´100.000 Prórroga y adición 1 de agosto del 2018 30 de septiembre del 2018 $2´170.000 Adición $2´100.000 Prórroga y adición 1 de octubre del 2018 30 de noviembre del 2018 $2´100.000 Adición $2´100.000 Prórroga y adición 1 de diciembre del 2018 15 de enero del 2019 $2´100.000 Adición $3´220.000 • En audiencia de pruebas celebrada el 1º de octubre del 2025 se recaudó el interrogatorio de parte de la demandante, quien expresó lo siguiente: - Comenzó en la Unidad de Engativá, antes de la fusión. - Las labores eran revisión de auditoría de cuentas médicas, designaban pagadores, revisión de cuentas, devolución a los auxiliares de facturación si había correcciones que realizar, armado de cuenta, generación de los RIT, radicación de cuentas, anulación de facturas, capacitaciones a los auxiliares frente al sistema de información, conciliaciones con el área de cartera de cuentas médicas, generaba informes, anulación de facturación. - En el tiempo que se desempeñó como auxiliar de facturación tuvo como actividades la generación de facturas de los servicios prestados en el servicio de urgencias y hospitalización. - Como auxiliar administrativo era análisis y revisión de cuentas, armado de cuentas, radicación de cuentas, conciliaciones, anulación, generación de RIT, refacturación, agendamiento de citas médicas de los primeros días a las tres de la mañana. - Como profesional debía realizar generación de facturas, generación de notas créditos, tenía a cargo personal que debía capacitar. - El jefe inmediato era quien elaboraba y suscribía los informes de actividades, eran Fredy Torres, Armando Vargas, Fabián Manrique, Mónica Rueda, Doris Serna, Fabiola Bohórquez, Linda Lorena Cifuentes y Claudia Guerrero, jefes de facturación;
Luz Analida, era referente de toda la subred, Lina Cruz, encargada de la unidad jefe de facturación y Carlos Alberto Riveros, profesional de planta. - Para realizar sus labores diarias le asignaban un computador, usuario y clave para los sistemas de información, impresora, papel, lapiceros, ganchos, cosedora, cd´s, estos últimos se solicitaban en papelería mensualmente. - Desde el 2009 hasta el 2019 estuvo en la unidad de Engativá, en septiembre del 2019 la trasladaron a la unidad de Suba hasta el 2021.
Del mismo modo, se recaudaron los siguientes testimonios: 11001333502320240007101 Diana Carolina Ordóñez Hernández Apelación sentencia - Contrato realidad La señora Mariela Ríos Montero, quien expresó lo siguiente: - Prestó sus servicios para la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. en Engativá desde el 2007 hasta el 2019 en facturación. - Que el horario era de siete de la mañana a cinco de la tarde y los sábados de siete de la mañana a una de la tarde. - Los jefes inmediatos eran armando, Mónica Rueda, Doris Serna, Fredy y Carlos Rivas. - Que la demandante era analista de cuenta y realizaba labores relacionadas con facturación. La señora Gina Lisette Navarrete Moreno, quien expresó lo siguiente: - Ingresó al Hospital den Engativá el 1º de marzo de 2014. - Coincidió con la demandante en el Hospital de Engativá, ella era facturadora y la demandante era auditora de cuentas médicas. - La demandante era quien le revisaba cuentas de régimen contributivo, de régimen subsidiado.
Se le entregaban las cuentas para verificación y correcciones. - Que la demandante estaba a cargo de las anulaciones para refacturar la cuenta con las correcciones. - Tenía con tacto con la demandante todos los días, debido a que las cuentas se entregaban al finalizar el turno. - Cuando ingresó el primero de marzo del 2014, la demandante ya estaba trabajando como auditora de cuentas médicas y cuando la trasladaron la demandante continuaba en el hospital como auditora. - Los auditores como la demandante iniciaban sus labores a las siete de la mañana hasta las 5 de la tarde, pero que la demandante casi siempre, dependiendo de la cantidad de trabajo podría estar hasta después de las siete de la noche. - El jefe inmediato era Carlos Riveros. - Que la demandante debía asistir a capacitaciones, debía cumplir con el reglamento, hora de entrada. - El hospital suministraba computadores, impresoras.
III. SOLUCIÓN AL PROBLEMA JURÍDICO - DEL RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE AL CASO Existen tres formas de vinculación de personal con las entidades públicas a saber: (i) la vinculación legal y reglamentaria (de empleados públicos), (ii) laboral contractual (de trabajadores oficiales con esa clase de contratos) y (iii) por contratos de prestación de servicios (contratistas), cada una con su propio régimen jurídico.
Referente al tema de los contratos estatales, el numeral 3º de la Ley 80 de 1993, prevé: «Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimiento especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» (Subrayado del texto que fue objeto de análisis de exequibilidad por la Corte Constitucional2) Es de resaltar que la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «En ningún caso generan relación laboral ni prestaciones sociales», en la sentencia que se cita 11001333502320240007101 Diana Carolina Ordóñez Hernández Apelación sentencia - Contrato realidad a pie de página, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el contrato laboral, de la siguiente forma: «(…) Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.» Ahora bien, el Consejo de Estado en Sentencia de Unificación de fecha 25 de agosto de 2016 con ponencia del consejero Carmelo Perdomo Cuéter3, en relación con las controversias relacionadas con el contrato realidad, analiza los puntos anteriores. «(…) De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales3. 11001333502320240007101 Diana Carolina Ordóñez Hernández Apelación sentencia - Contrato realidad De igual manera, en reciente decisión la subsección B de esta sección segunda4 recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine.(…)» Por otro lado, el tema de la prescripción en el contrato realidad, ha sido objeto de estudio en reciente sentencia de unificación del Consejo de Estado, de la siguiente manera5: « (…) Por lo tanto, si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, se excede de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, para reclamar los derechos en aplicación del principio de la “…primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (artículo 53 constitucional), se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella, pues dicha situación se traduciría en su desinterés, que no puede soportar el Estado, en su condición de empleador.
Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios.
Pese a lo expuesto, la Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales.
(…) En este orden de ideas, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA)30, y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el 11001333502320240007101 Diana Carolina Ordóñez Hernández Apelación sentencia - Contrato realidad derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo.
(…)» De lo anterior se colige que, frente a las prestaciones derivadas del reconocimiento de una relación laboral, en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, opera el fenómeno prescriptivo si no fueron reclamadas dentro del término de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual6.
El Alto Tribunal Contencioso Administrativo en pronunciamiento de 9 de septiembre de 20217, unificó jurisprudencia, respecto de los siguientes puntos: (i) sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» (temporalidad) contenido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; (ii) delimitación del término de solución de continuidad en los contratos estatales de prestación de servicios que ocultaron la existencia de una relación laboral que se declara, a efectos de determinar la prescripción de derechos; y, (iii) improcedencia de la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista Sostuvo la Corporación que era imperioso unificar sentencia en los aspectos antes citados, dado el abuso desmedido de la figura del contrato de prestación de servicios por parte de algunas entidades, lo cual se traduce en una violación sistemática de los derechos constitucionales y legales en materia laboral para los administrados que son vinculados a la administración través de contratos de prestación de servicios, encubriendo una verdadera relación laboral.
Así las cosas, frente a los puntos descritos, estableció unas reglas claras y precisas que se deben abordar al momento de analizar aquellas situaciones en donde se está frente a un presunto contrato realidad, a saber: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. Dentro de sus considerandos, indicó que el término estrictamente indispensable es aquel que está estipulado de forma expresa en el contrato de prestación de servicios, el cual deviene de la planeación que se adelantó para la suscripción de aquel, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento, estando prohibido su prolongación indefinida.
(ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente. 11001333502320240007101 Diana Carolina Ordóñez Hernández Apelación sentencia - Contrato realidad Soportó lo anterior, en la disparidad de criterios para el conteo del término de solución de continuidad en aquellos contratos de prestación de servicios que presentan interrupciones entre uno y otro.
Frente al particular, unificó el término de 30 días hábiles como límite temporal para que opere la solución de continuidad, término que debe ser observado como marco de referencia y no como imperativo, pues de conformidad con el caso en particular, el juez podrá tener en cuenta incluso un mayor periodo de interrupción, según los elementos de juicio que se presenten en el proceso.
Consideró, que el término de los 30 días hábiles resultaba acorde a la realidad que se ha venido presentando en este tipo de controversias, por cuanto: (i) permite concluir que cuando se interrumpe la prestación de un servicio por hasta treinta (30) días hábiles, el vínculo laboral sigue siendo el mismo, lo cual facilita establecer el cómputo de la prescripción de los derechos reclamados;
(ii) su aplicación resulta idónea dada la evolución de la jurisprudencia contenciosa en ese sentido, en donde se han establecido plazos de 1 día, 15 días hábiles e incluso meses, por lo que estimó, que los 30 días hábiles ofrece más garantía al reclamante contratista y (iii) es un periodo razonable para determinar si lo que se pactó entre las partes es un nuevo contrato, una adición o una prórroga del anterior contrato, dado que en muchos casos, a pesar de constatarse la existencia de la relación laboral, también están dadas las interrupciones con periodos superiores a un mes.
Ahora bien, para efectos de considerar el terminó de interrupción de los 30 días hábiles, estableció dos subreglas, así: Primera: No habrá solución de continuidad entre uno y otro contrato de prestación de servicios, cuando entre su finalización e inicio no transcurrió más de 30 días hábiles y se advierta que los objetos y las obligaciones contractuales son iguales o similares y están dirigidas a satisfacer las mismas necesidades.
Segunda: Los efectos de la no solución de continuidad, esto es, las interrupciones que se presenten en cada contrato serán para determinar si existió o no prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual, debiendo el juez, en todo caso, verificar cada situación en particular y verificar la ocurrencia del fenómeno prescriptivo.
Frente al particular, precisa la Sala que la sentencia de unificación mantuvo que el reclamo debía elevarse dentro de los 3 años siguientes contados a partir de la finalización del contrato; es decir, si entre cada contrato se presentaron interrupciones superiores a 30 días hábiles, el fenómeno prescriptivo deberá determinarse a partir de la finalización del contrato o del vínculo con la entidad, según corresponda, de acuerdo con las pautas sentadas por la Corporación en pronunciamiento unificado de 25 de agosto de 2016. 11001333502320240007101 Diana Carolina Ordóñez Hernández Apelación sentencia - Contrato realidad (iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.
Lo anterior, dado que las cotizaciones a salud son de obligatorio pago y recaudo, con carácter fiscal y destinación específica, como lo es la prestación de los servicios de salud a los afiliados de los regímenes de seguridad social (subsidiado o contributivo), pues independientemente de que el afiliado haya o no utilizado los servicios de salud, estos dineros no constituyen un crédito a su favor, por lo tanto, no hay lugar a su devolución. Esta Sala de Subsección advierte que, en virtud de lo previsto en el artículo 103 del CPACA acoge el criterio interpretativo plasmado por el órgano de cierre de esta jurisdicción en la sentencia de unificación citada, razón por la cual, se analizará el caso en particular, atendiendo entre otros, las reglas ahí fijadas. - CASO CONCRETO La Sección Segunda del Consejo de Estado, en reciente jurisprudencia con ponencia del magistrado William Hernández Gómez, hizo un análisis entre el contrato de prestación de servicios y el contrato realidad, precisando sus diferencias, dentro de las cuales se resalta que, de conformidad con lo previsto en el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los contratos de prestación de servicios son los que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y solo podrán celebrarse con personas naturales en el evento en que no puedan desarrollarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, pero dicha relación no genera vínculo laboral alguno, ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable; pero que dicha figura se altera cuando se demuestra la concurrencia de los tres elementos constitutivos de la relación laboral, esto es (i) la prestación personal del servicio, (ii) la subordinación y (iii) la remuneración. El análisis lo realiza haciendo un recuento y valoración del contenido del numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y los artículos 6º y 7º del “Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales”, adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988; ratificado por Colombia como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos Pacto de San José de Costa Rica, que contemplan el derecho al trabajo y las condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo, de dicha sentencia conviene destacar lo siguiente3: 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, 4 de octubre de 2018, Radicación: 23001-23-33-000-2013-00247-01 11001333502320240007101 Diana Carolina Ordóñez Hernández Apelación sentencia - Contrato realidad «[…] Dicha clase de contrato, de acuerdo con la norma que la regula, tiene como propósito el de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de las entidades estatales, o para desarrollar labores especializadas que no pueden ser asumidas por el personal de planta de estas.
Por su parte, como características principales del contrato de prestación de servicios está la prohibición del elemento de subordinación continuada del contratista, en tanto que este debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual6, y estos no pueden versar sobre el ejercicio de funciones permanentes7.
De acuerdo con lo anterior, debe advertirse que la vinculación por contrato de prestación de servicios es de carácter excepcional, a través de la cual no pueden desempeñarse funciones públicas de carácter permanente o de aquellas que se encuentren previstas en la ley o el reglamento para un empleo público. Ello con el fin de evitar el abuso de dicha figura8 y como medida de protección de la relación laboral, en tanto que, a través de la misma, se pueden ocultar verdaderas relaciones laborales y la desnaturalización del contrato estatal9.
Frente a este punto, se resalta que el Estado Colombiano ha suscrito convenios internacionales que propugnan por el trabajo en condiciones dignas lo cual hace obligatoria su aplicación en el ordenamiento interno, con el fin de evitar la vulneración del derecho fundamental al trabajo.» Pues bien, a partir de lo manifestado en la demanda, en las pruebas enunciadas previamente y en los pronunciamientos jurisprudenciales a que se ha hecho referencia en los acápites correspondientes, se procede a hacer el análisis del caso concreto frente a los tres elementos que configuran una relación laboral, como pretende acreditar la parte actora: Remuneración o contraprestación económica por el servicio prestado: Se encuentra probada que por la labor desempeñada por la señora Diana Carolina Ordóñez Hernández en el Hospital de Engativá E.S.E. hoy Subred Integrada de Servicios Norte E.S.E. percibió una remuneración, la cual estaba sujeta a la apropiación presupuestal, según se extrae de los contratos suscritos que obran en el expediente y que fueron relacionados en el acápite de pruebas.
Adicionalmente, es claro que, conforme a las pruebas allegadas, la labor desarrollada por la señora Diana Carolina Ordóñez Hernández en el entonces Hospital de Engativá E.S.E. y posterior Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., se trataba de revisión de cuentas médicas, armado de cuentas, radicación de facturas generación de RIPS y radicación de las mismas, conciliación en el área de cartera de cuentas médicas, anulación de facturas, entre otras funciones que coinciden con lo expresado por las testigos que compartieron labores con la demandante.
Prestación personal del servicio: Para la Sala es claro que la señora Diana Carolina Ordóñez Hernández prestó de forma personal sus servicios como técnico de cuentas 11001333502320240007101 Diana Carolina Ordóñez Hernández Apelación sentencia - Contrato realidad médicas, técnico de facturación, técnico administrativo y profesional administrativo para la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., de conformidad con las funciones asignadas en los contratos de prestación de servicios, actividades que requerían de la prestación personal del servicio y que hacen parte de la actividad principal de la institución de salud, ya que debe ser realizada de forma permanente, que si bien no son propias de la atención médica, sí contribuyen de forma esencial para la atención integral de los usuarios del sistema de salud.
Tanto así, que dichas funciones requirieron de prolongación en el tiempo, más aún cuando debían ser desarrolladas por funcionarios de planta y no por contratistas, como erróneamente lo hizo el hospital al contratar a la demandante bajo la modalidad de prestación de servicios. Del mismo modo, quedó demostrado que la demandante cumplía con un horario trabajo de lunes a viernes de 7 de la mañana a 5 de la tarde, y los sábados de 7 de la mañana a a1 de la tarde.
De la misma manera, se evidenció que desempeñó las funciones asignadas en los contratos de prestación de servicios, como quedó evidenciado en las pruebas documentales aportadas al expediente, con lo cual se demostró la prestación personal del servicio. Subordinación o dependencia: De conformidad con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo es el elemento esencial del contrato de trabajo, considerado como el determinante para distinguir la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, y que faculta al empleador para exigir el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al tiempo, modo o cantidad de labores, así como para imponerle reglamentos y el poder disciplinario.
La subordinación o dependencia, exige al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y le impone reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo. En lo referente a este elemento el Consejo de Estado manifestó lo siguiente: «[…] En varias providencias se han planteado diversos criterios en relación con la vinculación por este medio contractual, a saber: En la relación laboral administrativa el empleado público no está sometido exactamente a la “subordinación” frente a un superior que impera en la relación laboral privada; aquí está obligado es a obedecer y cumplir la Constitución, las leyes y los reglamentos administrativos correspondientes, en los cuales se consagran los deberes, obligaciones, prohibiciones, etc. a que están sometidos los servidores públicos.
La relación jerárquica en los empleos públicos tiene otro alcance. En el evento que exista en la dependencia estatal uno o más empleos de igual denominación al que se ha dado a la persona vinculada por contrato de prestación de servicios, per-se no significa que en ese momento exista un “cargo vacante” de esa nomenclatura que hubiera podido ejercer y que la 11001333502320240007101 Diana Carolina Ordóñez Hernández Apelación sentencia - Contrato realidad administración lo vinculó contractualmente para burlar la ley y sus derechos.
Si se plantea esta tesis habrá de demostrar la situación fáctica concreta del caso. El hecho que en el caso de la ejecución de los CONTRATOS DE PRESTACION DE SERVICIOS se den algunas circunstancias parecidas a las que existen respecto de los empleados públicos no puede llevar a la conclusión que por ello se encubre una RELACION LABORAL ADMINISTRATIVA.
Además, existen diferencias entre los contratos estatales, la relación laboral privada y la relación laboral administrativa del derecho público que se deben respetar. Se debe tener en cuenta: -) El hecho que el contratista tenga una dedicación temporal suficiente (prolongada) o que se repitan contratos de prestación de servicios con una finalidad similar, cuando no existe el empleo en la planta de personal, per-se no convierte dicha relación contractual administrativa en relación legal y reglamentaria del personal contratado, más cuando la labor encomendada no haga parte de la esencia del cometido de la entidad pública. -) La circunstancia que la persona tenga un horario o unos parámetros de tiempo para su desempeño (que en ciertas actividades es necesario para cumplir el objetivo del contrato), por sí solo no puede servir para que se admita que en ese evento existió o debió existir una relación legal y reglamentaria; v.gr. una persona que presta colaboración en actividades médicas, deberá hacerlo dentro del tiempo en que es necesario cumplir esa misión. -) El suministro de local u oficina donde cumplir los servicios contratados por sí solo no es elemento transformador del tipo de relación pactado. -) El contrato de prestación de servicios indudablemente que tiene un objeto; no es posible aceptar que se realice una contratación de esta naturaleza para que el contratista realice lo que quiera, cuando quiera y como quiera, sino que tiene que estar sometido a unas pautas mínimas y esenciales relacionadas con el objeto contratado; éstas últimas no desvirtúan la clase de contratación. Así es cierto que la administración en ocasiones requiere de mayor número de personas para cumplir sus cometidos sin que en la planta de personal existan todos los empleos necesarios, a veces por problemas presupuestales; en algunos casos la administración realiza otra clase de vinculación contemplada en la ley para que la persona colabore en el cumplimiento de ciertas actividades.
En esos eventos, consideramos, no es posible que el Juez, so pretexto de interpretar la legislación, llegue a la conclusión que esa vinculación diferente a la del “empleado público” corresponde a la de éste, para hacerle derivar consecuencias en parte similares en cuanto a derechos de los servidores públicos, pues –conforme a la Constitución - debe tener en cuenta los elementos que nuestro derecho público exige para que se acepte la existencia de una relación de tal naturaleza.
La misma Jurisprudencia ha marcado la diferencia y algunas soluciones posibles (…). En el caso que nos ocupa, se encuentra acreditado que la señora Diana Carolina Ordóñez Hernández ejerció sus labores en la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., de forma personal en las instalaciones de la entidad hospitalaria en el área de facturación para la revisión de cuentas médicas, armado de dichas cuentas, generación de RITS, revisoría a las cuentas sobre procesos prioritarios para garantizar la calidad de la facturación, apoyo en el proceso de respuesta de devolución de facturas, capacitación a los auxiliares de facturación. Además, aunado a las declaraciones de las testigos se evidencia del propio clausulado de los contratos, los informes de actividades y supervisión donde consta cada una de las tareas que adelantaba la demandante se desprende que estaba sujeto 11001333502320240007101 Diana Carolina Ordóñez Hernández Apelación sentencia - Contrato realidad a órdenes y directrices de la entidad, por lo que carecía de total autonomía e independencia. De esta manera, y teniendo en cuenta la permanencia de las actividades ejercidas por el demandante por cerca de 9 años, estima la Sala que este hecho permite inferir de manera fehaciente la configuración del elemento de la subordinación, toda vez que el artículo 32 numeral 3° de la Ley 80 habilita a las entidades estatales la contratación por prestación de servicios cuando las «actividades no puedan realizarse con personal de planta” y “por el término estrictamente indispensable.» Al respecto la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, dentro del expediente radicado bajo el No. 05001-23- 33-000-2013-01143-01 (1317-2016), manifestó: «(…) 134.
En ese orden de ideas, la Sala unifica el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento. 135.
Para la Sala, la anterior interpretación unifica el significado y alcance del «término estrictamente indispensable» del numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el cual se acompasa plenamente con la interdicción de prolongar indefinidamente la ejecución de los contratos estatales de prestación de servicios.» (Se resalta y subraya por fuera del texto original) De otro lado, si bien es cierto, en los contratos de prestación de servicios se pactó que los mismos no constituían relación laboral, no lo es menos que, en este caso, esa clase de estipulaciones deben tenerse como ineficaces, en la medida que desmejoran las condiciones laborales del contratado, en comparación con aquellos que cumplen las mismas funciones y son de planta, quienes obtienen todos los beneficios propios de un contrato laboral.
Además, no puede desconocerse que la entidad contratante se ubica en una posición dominante respecto del contratista. Lo anterior acredita que los contratos de prestación de servicios suscritos entre el entonces Hospital de Engativá E.S.E. hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. y la señora Diana Carolina Ordóñez Hernández, tenían el ánimo de emplearla de manera permanente y así se desconocieron sus derechos salariales y prestacionales, toda vez que no tenía autonomía técnica ni independencia para el desarrollo de los contratos, pues sus labores fueron ejecutadas de manera personal, como se logra establecer de las pruebas obrantes en el proceso.
De esta manera, es evidente que la situación de la parte actora se enmarca en una relación laboral y no de prestación de servicios, por cuanto se acreditaron todos los elementos constitutivos de la misma, en la medida que aparece demostrada la 11001333502320240007101 Diana Carolina Ordóñez Hernández Apelación sentencia - Contrato realidad prestación personal de su servicio al hospital bajo órdenes impartidas y percibiendo una contraprestación económica.
Pese a lo anterior, es necesario aclarar que, el demandante por el hecho de haber estado vinculado laboralmente con el Hospital de Engativá E.S.E. hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., no se le puede otorgar el estatus de empleado público, dado que para ello es necesaria la concurrencia de los presupuestos de nombramiento o elección y la consecuente toma de posesión, como lo ha reiterado el Consejo de Estado en casos similares al que ocupa la atención de la Sala4.
DEL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO PARA EL CASO CONCRETO Teniendo en cuenta todo lo anterior, para la Sala resulta claro que debe declararse la nulidad del oficio núm. 2024-001454-1 de 23 de enero de 2024 2022, mediante el cual la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. negó la existencia de la relación laboral y el consecuente pago de las prestaciones sociales, como bien lo señaló el A quo.
A título de restablecimiento del derecho, la entidad demandada deberá reconocer y pagar a favor de la señora Daiana Carolina Ordóñez Hernández, la suma resultante de las prestaciones reclamadas por el tiempo laborado entre el 1º de julio del 2012 y el 15 de enero del 2021, salvo sus interrupciones y suspensiones, en el que se tome como base los honorarios que se pactaron en los contratos suscritos.
Lo anterior, debido a que, si bien se señaló que existían el empleo de planta, lo cierto es que no obra prueba que el mismo cargo y las mismas funciones fueran desempeñadas por un funcionario de planta, por lo que no es posible ordenar el pago de los emolumentos laborales con el valor de la asignación percibida con base en aquel y en ese sentido deberá modificarse el ordinal tercero en este sentido.
Así las cosa, acreditados plenamente los elementos constitutivos de una relación laboral, habrá de entenderse que surge para la contratista el derecho a reclamar las prestaciones sociales a que tienen derecho los empleados públicos vinculados a la entidad. En relación con la solicitud de aclaración en el sentido que se excluyan toda clase de bonificaciones, primas o auxilios propios de los empleados púbicos Finalmente, se advierte que no habrá lugar a condena en costas, en esta instancia, por no reunirse los presupuestos exigidos en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 365 del Código General del Proceso. 4 Ver entre otras sentencias C.E., Sec.
Segunda, Sent. 2008-00917, feb. 23/2012 M.P. Gerardo Arenas Monsalve y C.E., Sec. Segunda, Sent. 2008-00250, abr. 9/2014 M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren 11001333502320240007101 Diana Carolina Ordóñez Hernández Apelación sentencia - Contrato realidad En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el cuatro (4) de noviembre de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado Veintitrés (23) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral tercero en el sentido de que la liquidación de las prestaciones sociales deberá tomar como base los honorarios percibidos en cada contrato celebrado, comoquiera que no se probó la existencia del cargo de planta.
TERCERO: Sin condena en costas en la instancia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría de la Subsección DEVUÉLVASE DE FORMA INMEDIATA el expediente al juzgado de origen, previa las anotaciones y constancias a que haya lugar. -.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. - Aprobada según consta en Acta de la fecha. Firmado electrónicamente ALBERTO ESPINOSA BOLAÑOS Magistrado Ponente Firmado electrónicamente LUIS GILBERTO ORTEGÓN ORTEGÓN Magistrado Firmado electrónicamente JOSÉ RODRIGO ROMERO ROMERO Magistrado