TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA – SALA TRANSITORIA Bogotá D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ENRIQUE BERROCAL MORA MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 11001333502120220021301 DEMANDANTE: MIGUEL ANGEL ORTEGON CARO DEMANDADO: NACIÓN – RAMA JUDICIAL ASUNTO: DECISIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA (Expediente Digital) Este Tribunal asumió competencia para conocer de este proceso en virtud del Acuerdo PCSJA25-12377 del 30 de diciembre de 2025, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura.
En consecuencia, procede la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuatrocientos Cinco Administrativo Transitorio del Circuito de Bogotá el 27 de mayo de 2024, por la cual se accedieron a las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Miguel Ángel Ortegon Caro a través de apoderado judicial contra la Nación - Rama Judicial.
I.
ANTECEDENTES. 1.1. LA DEMANDA. 1.1.1. DECLARACIONES Y CONDENAS: La parte demandante solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: “PRIMERA: Que se inaplique parcialmente para el caso particular de mi mandante la frase “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el Decreto 383 de 2013.
SEGUNDA: Declarar la nulidad de las Resoluciones: i) DESAJBOR21-2843 de 1º de julio de 2021, con la que se resolvió la petición de 26 de mayo de 2021; ii) DESAJBOR21-3511 de 12 de agosto de 2021, mediante la que se resolvió un recurso de reposición y iii) RH- 2982 de 07 de febrero de 2022, por medio de la que se resolvió un recurso de apelación TERCERA: Como consecuencia de las anteriores declaraciones de nulidad, se ordene a la entidad demandada a reconocer el carácter salarial y prestacional la Bonificación Judicial establecida en el Decreto 0383 del 06 de marzo de 2013 Modificado con el Decreto 1269 del 9 de junio de 2015.
CUARTA: Que a título de restablecimiento del derecho acorde a las declaraciones anteriores, se condene a la entidad demandada reliquidar y pagar a partir del 30 de mayo de 2018, fecha en que ingresó a laborar mi prohijado a la entidad demandada, las prestaciones sociales que hayan sido pagadas al demandante sin haberse tomado en cuenta, con carácter salarial y prestacional la bonificación judicial, creada y modificada por los mencionados decretos, como lo son: a) La prima de navidad, b) La prima semestral, c) La prima de productividad, d) vacaciones, e) prima de vacaciones, f) La bonificación por servicios, g) cesantías e intereses a las Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Expediente N. 11001333502120220021301 Demandante: Miguel Ángel Ortegon Caro Demandado: Nación - Rama Judicial cesantías y demás emolumentos que por la ley hayan sido devengados o correspondan.
QUINTA: Que se ordene a la entidad demandada indexar todos los valores reliquidados desde el momento de su exigibilidad hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que ponga término al proceso. SEXTA: Que se ordene a la entidad demandada al reconocimiento y pago de los intereses moratorios establecidos en el artículo 192 del CPCA, en armonía con el 195 ibidem.
SÉPTIMA: Que de oponerse la entidad demanda temerariamente a las pretensiones de la demanda, sea condenada en costas.” 1.2.
HECHOS: Se resumen de la siguiente manera, intentando ser fiel a la intención del libelista: ● Indicó que trabaja en la Rama Judicial siendo su último cargo el de Profesional Universitario Grado 16° en el Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá, por lo que ha venido devengando la bonificación salarial consagrada en el Decreto 383 de 2013. ● Resaltó que la bonificación judicial tiene connotación salarial y prestacional, razón por la cual, solicitó el reconocimiento y pago de la mencionada bonificación como factor salarial, con las consecuencias prestacionales que esto implica. ● La petición fue negada a través de los actos administrativos que se demandan.
1.1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN. Citó como normas violadas las siguientes: Supralegales Convenio Co95 de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo sobre la Protección del salario, 1949. (Núm. 95), aceptado por Colombia el 7 de junio de 1963 y ratificado mediante la Ley 54 de 1992. Constitucionales.
Artículos 2, 13, 25, 53 y 150 de la C.P. Legales. Artículo 127 del C.S T; art. 42 del Decreto 1042 de 1978. Como concepto de violación argumentó: “(…) Los actos atacados desconocen un derecho adquirido que ya se había radicado en cabeza de mi poderdante, que como tal no podía ser desconocido. El derecho adquirido, como lo han entendido la doctrina y la Jurisprudencia, es aquel que se ha consolidado por haber entrado en el patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte de él, y que por lo mismo no puede ser desconocido ni vulnerado por norma posterior, ni por quien lo creó o reconoció legítimamente.
Se entiende que el derecho se ha consolidado en cabeza de una persona y que por tal se convierte en un derecho Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Expediente N. 11001333502120220021301 Demandante: Miguel Ángel Ortegon Caro Demandado: Nación - Rama Judicial adquirido, cuando se cumplen las hipótesis descritas en la Ley, es decir, cuando las premisas legales se configuran plenamente.
Una vez cumplidas las situaciones fácticas y jurídicas para que se entienda configurado el derecho adquirido, éste, por disposición expresa del Art. 58 constitucional, es intangible inexpugnable, lo cual implica que no puede ser desconocido por Ley posterior. Quiere ello decir, que ni las autoridades administrativas o judiciales pueden modificar situaciones jurídicas que se han consolidado conforme a leyes anteriores, su respeto e invulnerabilidad, es presupuesto del Estado Constitucional y Democrático de Derecho.
Siendo la finalidad del Art. 14 de la Ley 4a de 1992, la nivelación de la Bonificación Judicial de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, el Decreto 0383 del 6 de marzo de 2013modificado por el Decreto No. 022 de 2014 no podía desconocer esta finalidad, cuanto ya tenía un derecho adquirido por virtud de la misma ley, razón por la cual el decreto mencionado y su modificatorio junto con la Resoluciones demandadas que niega de carácter salarial la Bonificación Judicial, están violando principios y derechos fundamentales como el de los derechos adquiridos.
La existencia de las normas jurídicas que crean debidamente la Bonificación Judicial, como un incremento o adición salarial, generan un derecho adquirido en cabeza de mi procurado, como quiera que constituye un derecho legítimo a favor de este, que no podía ni puede ser desconocido por normas posteriores. Esta manifiesta la consolidación del derecho adquirido en cabeza de mi poderdante, que la administración radicó en su patrimonio las situaciones jurídicas o derechos subjetivos previstos por el Art. 14 de la Ley 4a de 1992, y sus decretos reglamentarios.
Los actos administrativos demandados lo desconocieron y vulneraron abiertamente, transgrediendo de manera palmaria el Art. 58 de la Constitución Nacional, que prevé su intangibilidad. (…)”
1.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. En la oportunidad legal, la entidad accionada allegó escrito, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones indicando que es el Gobierno Nacional el competente exclusivo para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, por lo que expidió los Decretos 383 de 2013 1269 de 2015 y 246 de 2019, en los que se estableció que la bonificación judicial reconocida constituirá factor salarial a efectos de la base de cotización del sistema general de pensiones y del sistema general de seguridad social en salud.
Enfatizó que de acuerdo con la Constitución Política el legislador tiene libertad para disponer que determinados emolumentos se liquiden sin consideración al monto del salario del servidor judicial, esto es, que cierta parte no constituya factor salarial para liquidar algunos conceptos de salario. Finalmente, propuso como medios exceptivos: I) De la Imposibilidad material y presupuestal de reconocer las pretensiones del demandante.
II) Integración de Litis consorcio necesario, III) Ausencia de Causa Petendi y IV) Innominada. Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Expediente N. 11001333502120220021301 Demandante: Miguel Ángel Ortegon Caro Demandado: Nación - Rama Judicial II.SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. El Juzgado Cuatrocientos Cinco Administrativo Transitorio del Circuito de Bogotá, profirió fallo de primera instancia el 27 de mayo de 2024, accediendo a las pretensiones de la demanda.
Para tal efecto, argumentó en concreto que: “(…) Así las cosas, para el Despacho, acorde con lo probado en el proceso, y teniendo en cuenta el marco normativo y jurisprudencial expuesto, la bonificación judicial establecida en el Decreto 383 de 2013, sí reviste carácter salarial y tiene incidencia prestacional, a partir de su reconocimiento y de forma sucesiva hacia el futuro, haciendo parte de la asignación mensual, ostentando entonces el carácter permanente de la remuneración, y generando por tanto, la obligación de reliquidar las prestaciones sociales con base en la totalidad del salario devengado.
Aunado a lo expuesto, se precisa que, si bien el decreto en mención nace como consecuencia de un acuerdo entre los sindicatos y el Gobierno, lo cierto es que la referida norma no podía ir en contravía de la Constitución y del ordenamiento jurídico, por tanto, se reitera que el Decreto 383 de 2013, busca nivelar los salarios de este grupo de trabajadores acorde con lo dispuesto por el parágrafo del artículo 4 de la Ley 4ª de 1992.
En consecuencia, se dará aplicación a la excepción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 4° de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 148 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y por ende, para el presente asunto se inaplicará la frase “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el artículo 1º del Decreto 0383 del 6 de marzo de 2013, por hallarse en abierta contradicción y vulnerar los principios mínimos fundamentales establecidos en el artículo 53 de la Carta Superior y, por conllevar implícita, una desmejora económica en las condiciones laborales de los accionantes, protegidas por el ordenamiento superior y los convenios y tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad.
En consecuencia, se declarará la nulidad de los actos acusados y, se ordenará a título de restablecimiento del derecho a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reliquidar la prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, cesantía e intereses de cesantía, prima de productividad, y bonificación por servicios prestados de la parte demandante, devengadas a partir del 1º de enero de 2013 o desde la fecha de ingreso, según el caso y en lo sucesivo, en caso de seguir vinculada a la entidad demandada, y demás emolumentos prestacionales que se liquiden de conformidad con el salario devengado, teniendo en cuenta la bonificación judicial para cada año, conforme con los valores dispuestos en las tablas fijadas en el Decreto 0383 de 2013 y sus decretos modificatorios; como factor salarial.
(…)” III. DEL RECURSO DE APELACIÓN Dentro de la oportunidad legal la entidad accionada sustentó el recurso de apelación, solicitando revocar la decisión de primera instancia insistiendo en las argumentaciones expuestas en la contestación de la demanda. De igual forma se refirió a las sentencias C-279 de 24 de junio de 1996 y SU 395 de 2017, entre Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Expediente N. 11001333502120220021301 Demandante: Miguel Ángel Ortegon Caro Demandado: Nación - Rama Judicial otras, para puntualizar lo que se debe entender por salario para el caso bajo estudio.
IV. ACTUACIÓN PROCESAL RELEVANTE - El Juzgado Cuatrocientos Cinco Administrativo Transitorio del Circuito de Bogotá, profirió fallo de primera instancia el 27 de mayo de 2024. - La parte demandada presentó recurso de apelación en contra de la decisión de primera instancia, el cual se concedió el día 21 de agosto de 2024. - La Sala asumió competencia por virtud del Acuerdo PCSJA24-12140 del 30 de enero de 2024, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura. - En auto del 29 de noviembre de 2024, se admitió en segunda instancia el recurso de apelación formulado contra el proveído de primera instancia. - Este Tribunal reasumió competencia para conocer de este proceso en virtud del Acuerdo PCSJA25-12377 del 30 de diciembre de 2025. - El expediente ingresó a despacho para sentencia. V. PRONUNCIAMIENTOS FRENTE AL RECURSO DE APELACIÓN 5.1.
Parte demandante: No realizó pronunciamiento alguno. 5.2. Parte demandada – Rama Judicial: Reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 5.3. Concepto del Ministerio Público: No emitió concepto. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA Verificado el agotamiento de las etapas procesales no se observan causales o vicios de nulidad que invaliden la actuación procesal adelantada.
Por tanto, se procede a resolver el conflicto jurídico planteado en el recurso de alzada. 6.1. Problema jurídico De acuerdo con las inconformidades expresadas por la entidad demandada contra la decisión de primera instancia, se deberá determinar la naturaleza jurídica de la Bonificación Judicial consagrada en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013.
En consecuencia, establecer si el señor Miguel Ángel Ortegon Caro tiene derecho a reliquidar y pagar todas sus prestaciones sociales, incluidas las cesantías. 6.2. Fundamento normativo y jurisprudencial. 6.2.1. De la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional La potestad reglamentaria del Presidente de la República, aunque generalmente reconocida constitucionalmente, está sujeta a las restricciones establecidas por Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Expediente N. 11001333502120220021301 Demandante: Miguel Ángel Ortegon Caro Demandado: Nación - Rama Judicial el legislador.
En este caso, la nivelación de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, Fiscalía General de la Nación y Justicia Penal Militar debe realizarse conforme a lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992, siguiendo criterios de equidad. Aunque el artículo 14 de dicha ley no especifica detalladamente el proceso de nivelación, no otorga al ejecutivo la autoridad para suprimir o modificar la naturaleza salarial de la remuneración de los empleados, a diferencia de lo hecho con los funcionarios en relación con las prestaciones establecidas por el legislador.
El análisis se centrará en determinar si el Presidente excedió su potestad reglamentaria al emitir los artículos 1 de los Decretos No. 382, No. 383 y No. 384 de 2013, y si corresponde aplicar el control de constitucionalidad de manera excepcional según el artículo 4° de la Constitución Política. Respecto a la Bonificación Judicial establecida en los mencionados decretos, es relevante considerar las decisiones de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre la facultad del Legislador para delimitar el régimen salarial, como se analizó en la Prima Especial de Servicios según el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
En la sentencia C-279 de 1996, la Corte Constitucional declaró como constitucionales las disposiciones que excluían el carácter salarial de dicha bonificación. El Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección B a través de sentencia del 3 de septiembre de 20181, precisó la facultad del Gobierno denominada potestad reglamentaria, así: “(…) En este orden de ideas, la regla general en materia reglamentaria la tiene el Presidente de la República por dos vías: por una parte, a través de la reglamentación directa de la ley cuando sea indispensable para hacer posible su cumplimiento (Constitución, artículo 189. 11), pues en su condición de Suprema Autoridad Administrativa le corresponde “ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes”;
(…) la potestad normativa de la administración o de hacer normas rectoras de la actividad estatal, en cuanto privilegio funcional, es de naturaleza subordinada y dependiente de las normas de carácter superior. Sería absurdo pensar en la posibilidad de una potestad normativa de la administración ausente o inmune al principio de la legalidad.
“(…) el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria no puede dictar disposición alguna que viole una ley cualquiera, no sólo la que dice desarrollar o ejecutar sino todas las normas que tengan carácter legislativo (…)”6 y que so pretexto de reglamentar una norma, el decreto reglamentario no puede, en ejercicio de la facultad mencionada, modificar, ampliar o restringir el sentido de la ley dictando nuevas disposiciones o 1 Reiteró lo considerado por la Sección Tercera, Subsección C, en Sentencia del 10 de octubre de 2016, radicado 55813, cuyo Consejero Ponente fue el doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa y lo dicho por la Sección Segunda, Subsección B, en Sentencia del 11 de mayo de 2017, radicado interno 0548-2014, con ponencia del doctor César Palomino Cortés. Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Expediente N. 11001333502120220021301 Demandante: Miguel Ángel Ortegon Caro Demandado: Nación - Rama Judicial suprimiendo las contenidas en las mismas, porque ello no sería reglamentar sino legislar7.2 (Subraya la Sala). 6.2.3.
Del control de constitucionalidad por vía de excepción La figura jurídica del control de constitucionalidad por excepción establecida en el artículo 4 de la Constitución política impone la obligación de dar prevalencia a las normas constitucionales sobre cualquier contrario. En este sentido el Consejo de Estado3 al analizar la sentencia C-122 de 2011, sostuvo sobre el particular que: “(…) el control por vía de excepción lo puede realizar cualquier juez, autoridad administrativa e incluso particulares que tengan que aplicar una norma jurídica en un caso concreto1.
Este tipo de control se realiza a solicitud de parte en un proceso judicial o ex officio por parte de la autoridad o el particular al momento de aplicar una norma jurídica que encuentre contraria a la Constitución. En este caso se debe subrayar que la norma legal o reglamentaria que haya sido exceptuada por inconstitucional no desaparece del sistema jurídico y continúa siendo válida ya que los efectos del control por vía de excepción son inter partes, solo se aplican para el caso concreto y no anulan en forma definitiva la norma que se considera contraria a la Constitución.” 6.2.2.
Naturaleza Jurídica de la Bonificación Judicial consagrada en el artículo 1 de los Decretos No. 382 No. 383 y No. 384 de 2013 Inicialmente, es relevante considerar las decisiones de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre la facultad constitucional del Legislador para delimitar el régimen salarial, particularmente en relación con la Prima Especial de Servicios establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
La Corte Constitucional, en la sentencia C-279 de 1996, declaró como constitucionales las disposiciones que excluían el carácter salarial de dicha prima, presentes en el artículo décimo cuarto y décimo quinto de la misma ley. Posteriormente, en la Sentencia C-244 de 2013, emitida en el expediente D-8121 y con ponencia del Conjuez Ponente Dr. Diego Eduardo López Medina, la misma Corporación reafirmó su postura respecto a este tema.
“La Corte Constitucional decidió en esa ocasión que la negación del carácter salarial a la prima especial allí concedida no violaba la Constitución Política. Que el legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 3 de septiembre de 2018. M.P. Dr. César Palomino Cortés. Radicado No. 11001-03-25-000-2013-00543-00. 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 16 de febrero de 2017.
M.P. Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicado No. 68001-23-31-000-2006-02724-01(0296-13) Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Expediente N. 11001333502120220021301 Demandante: Miguel Ángel Ortegon Caro Demandado: Nación - Rama Judicial constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario.
(…)" Para esta Sala, resulta indudable la competencia constitucional del Legislador para regular el régimen salarial y prestacional de los servidores del Estado, en consonancia con el principio democrático. Ello, siempre y cuando dicha regulación se ajuste a las competencias específicas de cada una de las ramas del poder público. En este sentido, es relevante señalar que tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han consolidado jurisprudencia en relación con la naturaleza jurídica de la prima especial de servicios y la bonificación por compensación. No obstante, es preciso aclarar que la mencionada jurisprudencia no comprende la bonificación judicial devengada por los servidores de las entidades judiciales referidas, toda vez que el Legislador no la previó en la Ley Marco.
Por consiguiente, resultaría improcedente que este Tribunal extienda los efectos de pronunciamientos previos a esta materia. En concordancia con lo expuesto, el Honorable Consejo de Estado ha enfatizado la carencia de facultad del Gobierno Nacional para disminuir los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. Esta postura se evidenció al resolver sobre la nulidad de una disposición que excluía una prima de factor salarial, creada por el Gobierno Nacional en virtud de la Ley 4ª de 1992, en beneficio de los servidores de la DIAN, en los siguientes términos: “(…) Teniendo en cuenta entonces que la naturaleza del “incentivo” en estudio es netamente salarial y que la misma la recibe el empleado público de la planta de personal de la DIAN de manera habitual, periódica y como contraprestación directa de su despliegue laboral, para la Sala resulta claro que el Ejecutivo al expedir el decreto demandado desbordó su poder, por cuanto bajo la apariencia de un “incentivo”, que como su nombre lo dice pretende estimular al empleado con una retribución económica “adicional”, desmejoró el salario de los empleados pertenecientes a la entidad aludida.
(…) No sobra recordar que la Ley 4ª de 1992 materializó el literal e.) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, que contiene criterios para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso y la Fuerza Pública, disponiendo en su artículo 2o. una prohibición al Gobierno Nacional a desmejorar los salarios y las prestaciones sociales de los servidores del Estado.
(…) A la luz del Convenio 095 de la OIT, el término “salario” significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Expediente N. 11001333502120220021301 Demandante: Miguel Ángel Ortegon Caro Demandado: Nación - Rama Judicial de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar.
(…) Como viene de exponerse, constituye un criterio de esta Sección, que la naturaleza salarial de un pago se deriva de la retribución directa por los servicios del trabajador que no sea ocasional ”4 En este contexto, el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 establece criterios y elementos mínimos que las autoridades deben considerar al revisar el sistema remunerativo de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, siendo la equidad un límite material para el ejercicio de la potestad reglamentaria.
Una interpretación teleológica y sistemática de esta norma sugiere que su objetivo es mejorar el régimen salarial y prestacional de todos los servidores públicos al servicio de la Administración de Justicia, incluyendo la Fiscalía General de la Nación y la Justicia Penal Militar. Por lo tanto, los criterios enunciados evidencian que al suprimir el carácter salarial de la bonificación judicial consagrada en el artículo 1 de los Decretos No. 382, No. 383 y No. 384 de 2013, el Presidente de la República excede su potestad reglamentaria al imponer una limitación sin que el legislador lo haya establecido previamente.
Se reconoce que el Gobierno Nacional tiene la obligación expresa de nivelar a los servidores públicos de la Rama Judicial, la Fiscalía General de la Nación y la Justicia Penal Militar, según lo dispuesto en el parágrafo introducido en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1994. En este sentido, si bien el Legislador autorizó el reconocimiento de remuneraciones sin carácter salarial, como la bonificación por compensación o la prima especial de servicios para los funcionarios de dichas entidades, esto no implica que deba extenderse a otras prestaciones no expresamente enunciadas.
Es pertinente recordar que, según la Corte Constitucional, en materia de nivelación salarial, el Legislador colombiano ha tenido la competencia de establecer que algunos pagos de nómina no formen parte del factor salarial, o incluso que, para ciertos rangos de ingresos, el salario no genere prestaciones sociales. Sin embargo, también se ha enfatizado en la orientación política y constitucional hacia la igualdad redistributiva, especialmente en favor de los menores ingresos y las personas económicamente más vulnerables.
Motivo por el cual, al estudiar casos similares, esta Sala de Decisión ha mantenido una línea jurisprudencial coherente, como se evidencia, por ejemplo, en la sentencia del 16 de marzo de 2020. 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 19 de febrero de 2018. M.P. Dr. César Palomino Cortés. Radicado No. 11001-03-25-000-2011-00167-00 Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Expediente N. 11001333502120220021301 Demandante: Miguel Ángel Ortegon Caro Demandado: Nación - Rama Judicial “( ) si bien el Congreso de la República, tiene libertad de configuración legislativa en este tema, quedando claro que esa competencia no puede ser arbitraria y absolutamente discrecional para hacer la referida definición de lo que constituye o no salario, el Gobierno Nacional, al solo tener competencia constitucional para reglamentar la norma legal, no podía tampoco extralimitarse en esa función, como lo hizo, quitándole el carácter salarial a lo que materialmente lo es, actuando arbitrariamente, pasando por alto los límites establecidos por el derecho internacional que Colombia está obligado a aplicar y respetar de conformidad con el artículo 9 de la Constitución Política y principio del pacta sunt servanda, estando obligado por el Convenio 95 de la OIT a definir o precisar que salario es lo que materialmente es, y no otra cosa, "para no mudar arbitrariamente la naturaleza de las cosas, como sería quitarle la naturaleza de salario a lo que realmente tiene este carácter", tal como ocurrió con la frase "y constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud" contenida en el artículo 1 del Decreto 382 de 2013, que por tanto deviene en inconstitucional como acertadamente aplicando el artículo 4 de la Constitución Política, lo consideró el Juzgado, según se ha visto5.” En el mismo sentido, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo en reciente pronunciamiento reconoció la naturaleza salarial de la bonificación judicial.
Es así como en sentencia del 06 de abril de 2022 el Consejo De Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Conjuez Ponente: Carmen Anaya De Castellanos indicó que la bonificación en estudio fue creada para materializar la nivelación salarial dispuesta en la Ley 4 de 1992 siendo una prestación recibida de manera habitual y periódica como contraprestación directa a los servicios de sus beneficiarios.
De la providencia en mención se resaltan los siguientes apartes: “(…) el Gobierno Nacional se apartó del marco de la Ley 4 de 1992 al crear una Bonificación sin carácter salarial, pues la misma sólo constituye factor salarial, según la norma que la crea, para las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud y en Pensiones.
(…) debió el Gobierno Nacional sujetarse a ese cuadro fijado por el legislador: nivelación o reclasificación, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo crear una Bonificación ajena, según el Decreto que la creó, al salario, por cuanto el mismo indica que dicha Bonificación “sólo constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud”.
Así las cosas, al apartarse el Decreto 382 de 2013 al marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: i) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, ii) porque al ser ésta continua, permanente y 5 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, radicado 11001-33-35-011-2017-00093- 01, Sentencia del 16 de Marzo de 2020, M. P. Luis Eduardo Pineda Palomino. Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Expediente N. 11001333502120220021301 Demandante: Miguel Ángel Ortegon Caro Demandado: Nación - Rama Judicial en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
(…) Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales5. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco, Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política.6” (Resalta la Sala).
De lo desarrollado se itera que, el Gobierno Nacional no podía imponer una limitación que el legislador no consagró, máxime si se trata de una bonificación que por su naturaleza evidentemente es salarial. De ahí entonces que, no podía el presidente de la República suprimir el carácter de tal a la bonificación judicial en la manera en que lo estableció en los Decretos 382,383 y 384 de 2013.
De este modo se evidencia que esta Corporación cumple con los parámetros legales y jurisprudenciales del Consejo de Estado para establecer que factores ostentan la naturaleza de salarial. Lineamientos reiterados por la Sección Tercera con radicación No 76001233300020160133201 (66117) (AG) del 21 de noviembre de 2022 Conjuez ponente: Sol Marina De La Rosa a través de la sentencia de acción de grupo proferida en cumplimiento de la tutela resuelta por la Sección Cuarta del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, el 27 de octubre de 2022 en el proceso radicado 11001-03-15-000-2022-05113- 00.
Decisión de la cual se extraen los siguientes apartes: “al apartarse el Decreto 0383 de 2013 del marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: i) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, ii) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al 6 Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Conjuez Ponente: Carmen Anaya De Castellanos Bogotá, D. C, seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001233300020180041401 (0470-2020) Demandante: María Elide Acosta Henao Demandado: La Nación – Fiscalía General de la Nación. Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Expediente N. 11001333502120220021301 Demandante: Miguel Ángel Ortegon Caro Demandado: Nación - Rama Judicial trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
Además de las anteriores consideraciones, la Sala recuerda que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, pues constituye una retribución directa por sus servicios, incluidas las bonificaciones habituales, conforme se demostró en los documentos obrantes en el expediente.” 6.2.
CASO CONCRETO. Con las pruebas obrantes en el expediente y las afirmaciones de las partes que no fueron objeto de controversia la Sala desarrollará el problema jurídico. Se acreditó que el señor Miguel Ángel Ortegon Caro trabaja en Rama Judicial desde el 30 de mayo de 2018 hasta la fecha, siendo su último cargo el de Profesional Universitario Grado 16° en el Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá, tal y como se infiere en el certificado laboral del demandante, expedido por la Dirección Ejecutiva de Administración el 17 de enero de 2023.
Por lo tanto, es beneficiario de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 383 de 2013. Teniendo en cuenta la postura adoptada por la entidad demandada al expedir la Resolución No. DESAJBOR21-2843 de 1º de julio de 2021, por medio de la cual se resolvió la petición negando lo reclamado en sede administrativa; Resolución No. DESAJBOR21-3511 de 12 de agosto de 2021, mediante la que se resolvió el recurso de reposición y se concedió el de apelación y la Resolución RH- 2982 de 07 de febrero de 2022, por medio de la cual se desató el recurso de alzada impetrado contra el primer acto administrativo confirmándolo, por ello, esta Corporación basándose en el análisis realizado en el marco normativo y jurisprudencial, precisa que dichas decisiones son erróneas.
Esto por cuanto vulneran los principios de equidad, igualdad redistributiva, favorabilidad y progresividad, además de alejarse del cumplimiento de los principios materiales o de contenido establecidos en la Ley 4ª de 1992. En consecuencia, corresponde a esta Sala de decisión aplicar la excepción de inconstitucionalidad con respecto Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Expediente N. 11001333502120220021301 Demandante: Miguel Ángel Ortegon Caro Demandado: Nación - Rama Judicial a las expresiones "únicamente" consignadas en los artículos primero de los Decretos 383 de 2013 y 1269 de 2015.
Lo resuelto en esta providencia tendrá efectos interpartes y las órdenes impartidas tendrán plena e inmediata aplicación, sin perjuicio de lo que resuelva el Consejo de Estado frente a las solicitudes de nulidad parcial de los Decretos 0382, 0383 y 0384 de 2013, sentencia que producirá los efectos que le otorga la ley. Por tanto, se declarará la nulidad de los actos administrativos acusados proferidos por la Nación – Rama Judicial que negaron al demandante el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de sus prestaciones sociales.
Con relación a la prescripción sobre los reajustes prestacionales que se derivan del reconocimiento del derecho ordenado, se atenderán a los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969. De este modo como el demandante causó el derecho desde el 30 de mayo de 20187 pero solicitó su reconocimiento y pago con el carácter de factor salarial el 26 de mayo de 2021 se tiene entonces que NO operó el fenómeno de la prescripción trienal de los derechos laborales causados, tal y como lo indicó la Juez de Primera instancia en su fallo.
En conclusión, esta Corporación confirmará la sentencia de primera instancia, pues le asiste razón al a-quo al aseverar que la bonificación judicial tiene carácter salarial. Por tanto, se reconocerá, reliquidará y pagará las prestaciones sociales del demandante sobre la base del 100% lo cual incluirá la bonificación judicial del 30 de mayo de 2018 hasta tanto trabaje en la Rama Judicial en alguno de los cargos enunciados en el Decreto 383 de 2013.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Sala Transitoria, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Cuatrocientos Cinco Administrativo Transitorio del Circuito de Bogotá el 27 de mayo de 2024, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: En firme la presente decisión, remítase el expediente al Juzgado de origen. 7 Fecha de su vinculación laboral en la entidad demandada Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Expediente N. 11001333502120220021301 Demandante: Miguel Ángel Ortegon Caro Demandado: Nación - Rama Judicial TERCERO: El presente expediente puede ser consultado en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=11 0013335021202200213012500023
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la sentencia fue discutida y aprobada por la sala de decisión celebrada el 27 de marzo de 2026. Acta. No. 02 FIRMADO ELECTRONICAMENTE CARLOS ENRIQUE BERROCAL MORA Magistrado Ponente FIRMADO ELECTRONICAMENTE FIRMADO ELECTRONICAMENTE JAVIER ALFONSO ARGOTE ROYERO LUIS EDUARDO PINEDA PALOMINO Magistrado Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, según el artículo 186 del CPACA.