TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN “A” Bogotá D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Magistrada Ponente: BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Ref. Expediente: 11001-33-36-033-2023-00054-01 Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE REHABILITACIÓN Y MANTENIMIENTO VIAL Apoderado: Javier Mauricio Murcia Moscoso Demandados: MARÍA GILMA GÓMEZ SÁNCHEZ, JUAN CARLOS MONTES HERNANDEZ y FRANCISCO ANTONIO CORONEL JULIO Ap.
María Gilma Gómez Sánchez: David Vallejo Gómez Fallo de segunda instancia REPETICIÓN La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 12 de mayo de 2025 por el Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Bogotá, D.C., que negó las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1. La Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial, por intermedio de apoderado judicial, instauró demanda, en ejercicio del medio de control de repetición, en contra de los señores María Gilma Gómez Sánchez, Juan Carlos Montes Hernández y Francisco Antonio Coronel Julio, con las siguientes pretensiones1: “PRIMERA: declarar a MARÍA GILMA GÓMEZ SÁNCHEZ (C.C. 25.232.426), JUAN CARLOS MONTES FERNÁNDEZ (C.C. 92.503.247) y FRANCISCO ANTONIO CORONEL JULIO (C.C. 13.363.584), patrimonialmente responsables del valor pagado por la UAERMV a EDGAR ARIAS RAMIREZ y DOLME ROJAS SANCHEZ en virtud de la condena judicial impuesta por el Juzgado Treinta y Tres Laboral del Circuito Judicial de Bogotá y confirmada por el Tribunal Superior de Bogotá mediante sentencia de 10 de septiembre de 2019, en el proceso ordinario laboral 1001310503320140017900.
SEGUNDA: condenar a MARÍA GILMA GÓMEZ SÁNCHEZ (C.C. 25.232.426), JUAN CARLOS MONTES FERNÁNDEZ (C.C. 92.503.247) y FRANCISCO ANTONIO CORONEL JULIO (C.C. 13.363.584), a pagar o reintegrar a la UAERMV la suma de 1 A. 4 SAMAI 2 Repetición Apelación Sentencia Exp. 110013336-033-2023-00054-01 CINCUENTA Y SEIS MILLONES CIENTO ONCE MIL OCHOCIENTOS NOVENTA PESOS M/CTE ($56.111.890) y de CINCUENTA Y CUATRO MILLONES DOSCIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS SESENTA PESOS M/CTE ($54.279.560) que la entidad reconoció y pagó mediante Resolución 96 del 28 de febrero de 2022 mediante las transferencias bancarias del 03 de marzo de 2022 por concepto de la condena judicial impuesta en el proceso ordinario laboral 1001310503320140017900.
TERCERA: condenar a MARÍA GILMA GÓMEZ SÁNCHEZ (C.C. 25.232.426), JUAN CARLOS MONTES FERNÁNDEZ (C.C. 92.503.247) y FRANCISCO ANTONIO CORONEL JULIO (C.C. 13.363.584), a pagar a la UAERMV, los intereses comerciales desde la ejecutoria de la providencia que ponga fin a este proceso y hasta cuando se efectúe el pago. CUARTA: ajustar la condena tomando como base el índice de precios al consumidor.
QUINTA: condenar a los demandados en agencias en derecho y/o costas procesales, según lo disponga el despacho judicial.” 2. Hechos relevantes 2. De conformidad con el escrito de demanda, la Sala sintetiza los hechos relevantes: 2.1. Durante el año 2011 la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial de Bogotá - UAERMV celebró con el Consorcio Luz (integrado por Asfaltos La Herrera S.A.S. y Cortázar Gutiérrez LTDA) el Contrato de Obra Civil 113 de 2011, cuyo objeto consistió en ejecutar actividades operativas y administrativas complementarias para el mantenimiento de la malla vial de Bogotá, por un valor de $10.000.000.0000 y un plazo de doce meses. 2.2.
La interventoría del contrato fue asignada al Consorcio Intersuministros 2011, conforme a la cláusula octava del acuerdo, durante la ejecución contractual el interventor reportó reiteradamente entre mayo y septiembre de 2012 que el Consorcio Luz incumplió sus obligaciones laborales, especialmente el pago de salarios, honorarios, prestaciones y aportes a la seguridad social, situación que también fue comunicada por el sindicato de trabajadores y por varios empleados afectados. 2.3.
Ante los reportes de incumplimiento, la entidad convocó a audiencia de debate conforme al artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 y estableció que el Consorcio Luz efectivamente incumplió sus obligaciones laborales, declarando el incumplimiento parcial del contrato mediante Acta 491 del 23 de octubre de 2012. La entidad decidió 3 Repetición Apelación Sentencia Exp. 110013336-033-2023-00054-01 hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria y destinar el saldo contractual por $539.877.817, al pago de las acreencias laborales adeudadas. 2.4.
Posteriormente, el contrato fue liquidado mediante Acta 39 del 13 de mayo de 2013, en la cual las partes acordaron la cesión de los derechos económicos a favor de la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial de Bogotá -UAERMV para cubrir dichas obligaciones; sin embargo, el monto cedido $528.330.791 resultó insuficiente frente al total adeudado de $568.434.206, razón por la cual se acordó pagar a los trabajadores de manera proporcional, cubriendo únicamente el 92,94% de sus acreencias, con base en la información suministrada por el representante legal del contratista. 2.5.
Años después, los ex trabajadores Edgar Arias Ramírez y Dolme Rojas Sánchez promovieron proceso ordinario laboral contra las empresas del Consorcio Luz, proceso que fue asumido por el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá y en sentencia del 9 de julio de 2018 dicho despacho declaró la existencia de contratos de trabajo directamente entre los demandantes y la entidad aquí demandante, condenó tanto a la entidad como solidariamente a las empresas del consorcio al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, incluyendo la indemnización moratoria a cargo de la Previsora Seguros S.A., esta decisión fue confirmada en segunda instancia por el Tribunal Superior de Bogotá el 10 de septiembre de 2019. 2.6.
En cumplimiento de la condena laboral, la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial de Bogotá expidió la Resolución 96 del 28 de febrero de 2022, mediante la cual ordenó el pago de $56.111.890 a favor de Edgar Arias Ramírez y la suma de $54.279.560 a favor de Dolme Rojas Sánchez, que fueron canceladas el 3 de marzo de 2022. 3.
Fundamento de la demanda 3. El Comité de Conciliación de la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial, en sesión del 15 de diciembre de 2022, concluyó que las actuaciones de la señora María Gilma Gómez Sánchez en su calidad de Directora General; del señor Juan Carlos Montes Fernández como Subdirector Técnico Código 068 Grado 02 y del señor Francisco Antonio Coronel Julio como Jefe de la Oficina Asesora Código 115 Grado 02, habrían dado lugar a la condena impuesta a la entidad dentro del proceso ordinario laboral. 4 Repetición Apelación Sentencia Exp. 110013336-033-2023-00054-01 4.
Trámite procesal en primera instancia 4. La demanda fue radicada el 23 de febrero de 20232, y repartida al Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Bogotá, D.C., quien, la admitió en auto del 24 de marzo de 20233 y ordenó las notificaciones de rigor. 5. Contestación de la demanda 5. El señor Francisco Antonio Coronel Julio4, en su calidad de abogado, actuó en nombre propio en la defensa de sus intereses, oponiéndose a las pretensiones de la demanda y aclaró que las actuaciones relacionadas con la celebración, ejecución, seguimiento, terminación y liquidación del Contrato de Obra 113 de 2011 no correspondían a sus funciones como Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, señaló que dichas tareas estaban asignadas a la Secretaría General y a la Dirección General de la entidad; destacó que nunca participó en las reuniones, audiencias ni decisiones contractuales asociadas al Consorcio Luz, incluida la audiencia de declaratoria de incumplimiento y la liquidación del contrato, actuaciones que fueron competencia exclusiva de la Dirección General y de los responsables contractuales. 6.
Sostuvo que no recibió copia del Acta de Liquidación 39 de 2013, pese a que en el mismo documento se ordenó “remitir” la actuación a la Oficina Jurídica para efectos legales entonces alegó que el original quedó en poder de la Secretaría General y que tampoco recibió solicitud alguna para iniciar acciones judiciales o adelantar reclamaciones ante la aseguradora La Previsora S.A., como ordenaba el numeral sexto del acta.
Manifestó que, por tanto, no podía adelantar gestiones respecto de las cuales nunca fue informado y que la carga inicial para activar tales acciones recaía en la dependencia contractual, no en la Oficina Jurídica. 7. Frente a los hechos relativos a las demandas laborales promovidas por los trabajadores del Consorcio Luz, precisó que todas las actuaciones judiciales ocurrieron después de su retiro de la entidad el 1 de enero de 2014 por lo que nunca tuvo conocimiento ni participación en esos procesos, adujo que la entidad omitió señalar en la demanda la existencia de actuaciones posteriores realizadas por quienes lo sucedieron en el cargo, como comunicaciones de 2014 y 2015 dirigidas a La Previsora, lo cual refuerza que los responsables contractuales sí pusieron en marcha las actuaciones derivadas del acta de liquidación. 2 Acta de reparto, actuación 1, aplicativo Samai Juzgado 3 Auto admisorio, a. 5, aplicativo Samai Juzgado 4 Contestación, a. 13, aplicativo Samai Juzgado 5 Repetición Apelación Sentencia Exp. 110013336-033-2023-00054-01 8.
Criticó que el Comité de Conciliación haya fundamentado la procedencia de la acción de repetición únicamente en una certificación sin motivación, desconociendo lo exigido por el artículo 4 de la Ley 678 de 2001, que obliga a expedir un acto administrativo motivado con las razones jurídicas y fácticas que sustentan la decisión de repetir, por lo cual, sostuvo que la entidad no acreditó los elementos esenciales de la acción de repetición, especialmente la existencia de conducta dolosa o gravemente culposa atribuible a él, ni la relación causal entre su actuación y la condena laboral impuesta posteriormente a la UAERMV. 9.
El demandado planteó las siguientes excepciones: i) inexistencia de responsabilidad y falta de legitimación en la causa por pasiva, argumentando que su actuación no provocó el daño antijurídico y ii) ausencia de concurrencia de los requisitos legales para la procedencia de la acción de repetición, por falta de prueba de dolo o culpa grave. 10.
Por otra parte, la señora María Gilma Gómez Sánchez5, a través de apoderado judicial, manifestó que varios de los hechos ocurrieron antes de su posesión como Directora General, razón por la cual no tuvo participación alguna en la suscripción del Contrato 113 de 2011, en la designación de la interventoría ni en la aparición inicial de los incumplimientos laborales del Consorcio Luz. 11.
Precisó que las decisiones adoptadas en el Acta 491 de 2012 y en el Acta 39 de 2013 tenían soporte legal, respondían a la “solidaridad laboral” del artículo 34 del CST y además fueron posteriormente validadas por el propio contratista y por la Procuraduría General de la Nación en fallo disciplinario que la absolvió de responsabilidad, concluyendo que su actuación buscó proteger a los trabajadores y disminuir el riesgo patrimonial de la entidad. 12.
Afirmó que la entidad demandante distorsiona o presenta de forma incompleta algunos hechos, omitiendo que la póliza de salarios y prestaciones debía cubrir las acreencias laborales no pagadas por el contratista y que dicha póliza permaneció vigente hasta septiembre de 2015; sostuvo que, contrario a lo afirmado en la demanda, se adelantaron actuaciones para activar la póliza, incluyendo la radicación de reclamaciones y comunicaciones formales a La Previsora S.A., varias de las cuales reposan en los archivos de la UAERMV y fueron realizadas incluso el mismo día de su suspensión. 5 Contestación, a. 15, aplicativo Samai Juzgado 6 Repetición Apelación Sentencia Exp. 110013336-033-2023-00054-01 13.
En relación con los hechos que originaron la condena laboral, adujo que estos se produjeron después de su retiro del cargo de Directora General, por lo que nunca conoció ni intervino en el proceso laboral que culminó con la condena solidaria a la entidad, dijo que la condena fue consecuencia de la incomparecencia y falta de buena fe del verdadero empleador, el Consorcio Luz y de la aplicación automática de la solidaridad prevista en el artículo 34 del CST, no del actuar de los funcionarios públicos. 14.
Alegó que la acción de repetición es improcedente porque la UAERMV no acreditó ninguno de los elementos subjetivos requeridos por la Ley 678 de 2001, señaló que la entidad no identificó conducta dolosa o gravemente culposa, no explicó la modalidad de culpa que imputaba ni aportó prueba alguna capaz de soportar la acusación, dijo que la demanda se limita a invocar la existencia de la condena y el pago, lo cual no es suficiente para responsabilizar a un servidor público.
Además, que el Comité de Conciliación incumplió sus deberes legales, ya que no expidió acto administrativo motivado, no explicó el fundamento jurídico de la decisión y no anexó la ficha técnica de repetición, lo que vulneró su derecho de defensa. 15. En sus excepciones, propuso la falta de integración del litisconsorcio necesario por pasiva, debido a que no fueron vinculadas las empresas del Consorcio Luz ni la interventoría, quienes intervinieron directamente en el contrato y son indispensables para una decisión uniforme, también planteó las excepciones de cobro de lo no debido, inepta demanda por falta de acreditación de culpa grave, inexistencia de nexo causal e incumplimiento de los deberes del Comité de Conciliación. En todos los casos insistió en que su actuación fue diligente, ajustada a la ley y avalada disciplinariamente, mientras que el verdadero origen del daño se relaciona con el contratista incumplido, la falta de gestión posterior a su suspensión y la aplicación automática de la solidaridad laboral. 16.
El señor Juan Carlos Montes Hernández no contestó la demanda. 6. Resolución de excepciones previas 17. Mediante auto del 1 de septiembre de 20236, el Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Bogotá D.C., resolvió la excepción previa de “falta de integración de litisconsorcio necesario”, propuesta por la demandada y la declaró no probada. 6Auto Resuelve, a. 17, aplicativo Samai Juzgado 7 Repetición Apelación Sentencia Exp. 110013336-033-2023-00054-01 7.
Audiencia inicial 18. En la audiencia inicial celebrada el 23 de octubre de 2023 por el Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Bogotá D.C., con el fin de sanear el proceso y garantizar los intereses del demandado Juan Carlos Montes Fernández, el despacho preguntó a las partes si conocían alguna dirección de notificación del mismo, quienes manifestaron no conocer su paradero. 19.
En consecuencia, el juzgado decidió suspender la audiencia para surtir en debida forma la notificación del señor Juan Carlos Montes Fernández, otorgando un término de cinco (5) días hábiles para que el demandante suministrara alguna dirección electrónica o física a efectos de notificar al demandado e impartió la orden a la secretaría para que remita oficios al DANE, a la DIAN y al ADRES, a fin de que, dentro del mismo término, revisaran sus bases de datos e informaran al Despacho alguna dirección en la cual pudiera ser notificado. 20.
En memorial del 30 de octubre de 2023 la DIAN7, dio respuesta al requerimiento del Juzgado brindando los datos del demandado que reposaban en sus bases, razón por la cual, el 31 de octubre siguiente se notificó al demandado Juan Carlos Montes Fernández al correo electrónico ingeconsltda@hotmail.com el auto admisorio del proceso. 21.
La continuación de la diligencia se realizó el 14 de mayo de 20248, en la que se evacuaron las etapas de saneamiento sin observaciones de las partes, de excepciones previas las cuales se resolvieron por auto sin observaciones de las partes y fijó el litigio: “en el presente caso el despacho centra la fijación del litigio en los hechos que guardan relación con la responsabilidad de los demandados en la ocurrencia del daño antijurídico, de manera que la controversia frente a las pretensiones formuladas por la actora y los hechos de la demanda estarán referidas a que se demuestre la responsabilidad de FRANCISCO ANTONIO CORONEL JULIO, MARIA GILMA GOMEZ SANCHEZ y JUAN CARLOS MONTES HERNANDEZ, derivada del valor pagado por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE REHABILITACIÓN Y MANTENIMIENTO VIAL (UAERMV), a EDGAR ARIAS RAMIREZ y DOLME ROJAS SANCHEZ en virtud de la condena judicial impuesta por el Juzgado Treinta y Tres Laboral del Circuito Judicial de Bogotá y confirmada por el Tribunal Superior de Bogotá mediante sentencia de 10 de septiembre de 2019, en el proceso ordinario laboral 1001310503320140017900.” 22.
Finalmente, decretó como pruebas los documentos allegados con la demanda 7 Anexo, a. 27, aplicativo Samai Juzgado 8 Acta Audiencia, a. 42, aplicativo Samai Juzgado 8 Repetición Apelación Sentencia Exp. 110013336-033-2023-00054-01 y sus contestaciones, y a petición de la señora María Gilma Gómez Sánchez decretó: “(ii) SE ORDENA a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE REHABILITACION Y MANTENIMIENTO VIAL - UAERMV y a la PREVISORA DE SEGUROS SA (en virtud que las pólizas fueron expedidas por la aseguradora), allegue con destino a este proceso: a. Copia del clausulado completo de las Pólizas 3000996 y 10093216 expedida por LA PREVISORA SEGUROS S.A. b. Copia de todas las reclamaciones presentadas a la aseguradora bajo el amparo de las pólizas 3000996 y 10093216, toda vez que las aportadas únicamente incluyen las reclamaciones presentadas como consecuencia de las condenas impuestas en procesos laborales, más no de las reclamaciones adelantadas en virtud de la afectación de la póliza según lo ordenado por las resoluciones 491 y 522 que decretaron el incumplimiento del contrato 113 del 2011.
(iii) SE ORDENA a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN con el fin que allegue con destino a este proceso el expediente completo de la actuación administrativa adelantada en el Proceso de Responsabilidad Disciplinaria bajo los radicados IUS-2012-467186 - IUC-D-2013-119-585665.” 8. Audiencia de pruebas 23. La audiencia de pruebas se celebró el día 25 de julio de 20249, allí el juzgado incorporó las pruebas documentales decretadas en la audiencia inicial.
En la misma diligencia, se cerró la etapa probatoria y corrió traslado por el término de diez (10) días a las partes para que remitieran sus alegatos de conclusión. 9. Sentencia de primera instancia 24. El 12 de mayo de 2025, el Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Bogotá, D.C., profirió sentencia de primera instancia, en la que resolvió10: “PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda, por las razones explicadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, liquídense por Secretaría los gastos ordinarios del proceso, y en caso de remanentes devuélvanse al interesado; lo anterior de conformidad con lo que se establezca por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. (…)” 25. Para sustentar esa conclusión, la sentencia de primera instancia en primer lugar estableció que aunque se acreditaron los requisitos para la procedencia de la acción de repetición -esto es, la calidad de agentes estatales de los demandados, la existencia de una condena judicial y el pago efectivo realizado por la UAERMV por orden de dicha sentencia- no se demostró el elemento subjetivo consistente en el dolo o culpa grave del funcionario que haya ocasionado el daño. 9 Acta audiencia, a. 52, aplicativo Samai Juzgado 10 Sentencia, a. 57, aplicativo Samai Juzgado 9 Repetición Apelación Sentencia Exp. 110013336-033-2023-00054-01 26.
Al analizar la prueba aportada, el Juzgado concluyó que los hechos que originaron la condena laboral ocurrieron entre 2011 y 2012, mientras que los funcionarios demandados ingresaron a la entidad cuando ya había finalizado o estaba culminando la etapa de ejecución del contrato que dio lugar a la responsabilidad estatal; así, su participación se situó con posterioridad al daño y no en su gestación, lo que hacía difícil vincular su conducta con la sentencia. 27.
De igual manera, se advirtió que no obraban en el expediente las motivaciones de las sentencias laborales, solo las actas de las audiencias en las que se anunciaron las decisiones, lo que impidió conocer con precisión las razones jurídicas de la condena, de la hipótesis de la entidad demandante según la cual la responsabilidad se originó en el incumplimiento de deberes de vigilancia contractual o en la falta de activación de la póliza no se encontró respaldo probatorio.
Por el contrario, el acervo evidenció que las decisiones laborales se fundamentaron en principios del derecho del trabajo, como la primacía de la realidad y la solidaridad laboral prevista en el artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo. 28. Destacó que las acciones que la entidad reprochó a sus exfuncionarios (como no haber retenido mayores valores al contratista o no haber incluido a todos los trabajadores en la liquidación) habrían operado como medidas de mitigación, pero no tenían la capacidad de impedir la condena, ya que el reconocimiento del vínculo laboral entre los trabajadores y la entidad era ajeno a tales actuaciones administrativas, por lo cual, se enfatizó que no existía prueba del nexo causal entre lo que se les atribuye a los demandados y el daño antijurídico. 29.
Finalmente, se advirtió que por los mismos hechos la Procuraduría General de la Nación absolvió a los funcionarios investigados, reconociendo que se adoptaron gestiones orientadas a la protección del patrimonio público y al pago de las acreencias laborales con los recursos disponibles. 10. Recurso de apelación 30. Mediante memorial radicado el 27 de mayo de 202511, el apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, en el que solicitó revocar la decisión y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. 11 Recurso de Apelación, a. 58, aplicativo Samai Juzgado 10 Repetición Apelación Sentencia Exp. 110013336-033-2023-00054-01 31.
Sostuvo que el Juzgado incurrió en falta de valoración probatoria y, por ende, en indebida aplicación del artículo 176 del CPACA y de las reglas de la sana crítica, pues afirmó que no se valoraron de manera integral dos pruebas documentales, esto es, el Acta de Liquidación 39 del 15 de mayo de 2013 del contrato de obra 113 de 2011 y la Resolución 522 del 7 de noviembre de 2012, que resolvió el recurso de reposición contra la Resolución 491 de 2012. 32.
Manifestó que del Acta 39 se desprende que los demandados fueron advertidos de manera reiterada sobre los incumplimientos laborales del Consorcio Luz y que pese a ello la Directora General, el Jefe Jurídico y el Subdirector Técnico omitieron cumplir obligaciones concretas como remitir el acta a la Oficina Jurídica, impulsar acciones contra el contratista, hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria y afectar la garantía única, lo que habría permitido cubrir el 100 % de las acreencias laborales y evitar la posterior condena laboral. 33.
Desarrolló entonces la imputación de culpa grave a cada demandado, así, a la señora María Gilma Gómez Sánchez, por no ejecutar las medidas jurídicas y contractuales “imperiosas” pese a estar plenamente informada del incumplimiento; al señor Francisco Antonio Coronel Julio por firmar el acta de liquidación dando su visto bueno y no adelantar las acciones legales y reclamaciones a la aseguradora que le fueron asignadas en los numerales quinto y sexto del acta y al señor Juan Carlos Montes Fernández por suscribir como supervisor el Acta 39 y el Otrosí 1 de 2013 avalando un pago solo proporcional de las acreencias sin promover arreglos directos ni mecanismos que evitaran demandas. 34.
A juicio del apelante, estas omisiones encajan en las presunciones de culpa grave del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, por infringir la ley y omitir de forma inexcusable funciones esenciales de protección del patrimonio público. 35. Finalmente, el recurrente cuestionó que el Juzgado haya utilizado el fallo disciplinario absolutorio de la Procuraduría como argumento central para negar la acción de repetición, adujo que tal razonamiento desconoce la autonomía de la responsabilidad patrimonial frente a la disciplinaria y constituye una falsa motivación, pues la absolución disciplinaria no equivale a inexistencia de culpa grave en sede de repetición, ni libera al juez contencioso de analizar de manera autónoma la conducta del servidor a partir del acervo probatorio del proceso. 11 Repetición Apelación Sentencia Exp. 110013336-033-2023-00054-01 11.
Trámite procesal en segunda instancia 36. El Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Bogotá, D.C., mediante auto del 30 de mayo de 202512, concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, el cual fue admitido por este Despacho en providencia del 27 de junio de 202513. 12. Concepto del Ministerio Público 37.
El Ministerio Público14 rindió concepto en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarar de oficio la caducidad del medio de control. 38. Refirió que, el término de caducidad debía contarse desde el 10 de octubre de 2019 fecha en la cual la sentencia laboral adquirió firmeza, a partir de dicho momento, la UAERMV contaba con un plazo máximo de diez (10) meses para cumplir con el pago de la condena, esto es, hasta el 12 de agosto de 2020 conforme a lo previsto en el artículo 192 del CPACA. 39.
Bajo ese entendimiento, el término de dos (2) años para ejercer el medio de control de repetición empezó a correr desde el día siguiente, siendo necesario presentar la demanda a más tardar el 12 de agosto de 2022 y dado que esta fue radicada el 23 de febrero de 2023, es claro que se interpuso por fuera del plazo legalmente establecido, configurándose así el fenómeno de caducidad.
II. CONSIDERACIONES 14. Jurisdicción y Competencia 40. La Sala es competente para conocer el presente asunto en segunda instancia, de conformidad con el artículo 153 del CPACA, por tratarse de la apelación de una sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Bogotá, D.C. 12 Auto Concede Apelación, a. 60, aplicativo Samai Juzgado 13 Auto Admitiendo, a. 03, aplicativo SAMAI Tribunal 14 Memorial concepto, a. 04, aplicativo SAMAI Tribunal 12 Repetición Apelación Sentencia Exp. 110013336-033-2023-00054-01 15.
Alcance del recurso de apelación y límites a la competencia del juez de segunda instancia 41. La sentencia de primera instancia fue apelada únicamente por la parte demandante, razón por la cual, en esta instancia la Sala no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, en aplicación del principio de la non reformatio in pejus, consagrado en el artículo 328 del CGP, salvo que debido a la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con la sentencia. 42.
Además, según la referida norma, la Sala deberá pronunciarse sobre los argumentos del apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 16. Problema jurídico 43. Corresponde a la Sala determinar, acorde con los argumentos del recurso de apelación de la parte demandante, si se debe revocar o confirmar la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda de repetición. 44.
Para el efecto, determinará si en el caso operó el fenómeno jurídico de la caducidad, como lo sostiene el Ministerio Público y por tratarse de un presupuesto de la acción que debe analizarse aun de oficio. 45. De encontrarse que la demanda se interpuso oportunamente, deberá establecer: ¿si los exfuncionarios María Gilma Gómez Sánchez, Juan Carlos Montes Hernández y Francisco Antonio Coronel Julio actuaron con culpa grave, como lo afirma la parte demandante? Esto es, ¿si con sus omisiones dieron lugar a la demanda laboral impuesta por los señores Edgar Arias Ramírez y Dolme Rojas Sánchez que condenó a la entidad a pagar $110.391.450? 17.
Tesis de la Sala 46. La sentencia de primera instancia será revocada y, en su lugar, la Sala declarará de oficio la caducidad del medio de control. 47. Para ello, señalará que en el presente asunto se encuentra configurado el fenómeno de la caducidad del medio de control de repetición por cuanto la demanda 13 Repetición Apelación Sentencia Exp. 110013336-033-2023-00054-01 fue presentada por fuera del término legal previsto en el literal l) del artículo 164 CPACA.
En efecto, de acuerdo con el Consejo de Estado, incluso tratándose de condenas proferidas por la jurisdicción ordinaria laboral, el término de dos (2) años debe contabilizarse desde el día siguiente a la fecha del pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para efectuar el pago, con el fin de evitar que dicho cómputo quede indefinidamente supeditado a la voluntad de la entidad condenada. 48.
De igual manera, explicará que, aunque el Código Procesal del Trabajo no prevé un término especial para el cumplimiento de las sentencias, resulta aplicable el plazo de diez (10) meses consagrados en el artículo 192 del CPACA, para el cumplimiento de la sentencia, tal criterio permite fijar un referente objetivo para el inicio del cómputo de la caducidad. 49.
Manifestará que la sentencia de segunda instancia que confirmó la condena fue proferida y notificada en estrados el 10 de septiembre de 2019, quedando ejecutoriada en esa misma fecha, de conformidad con el artículo 302 del Código General del Proceso; en consecuencia, el plazo máximo de diez (10) meses con el que contaba la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial para efectuar el pago feneció el 11 de julio de 2020, sin que para entonces se hubiera cumplido oportunamente la obligación. 50.
Expondrá que el término de dos (2) años para ejercer el medio de control de repetición inició el día siguiente al vencimiento del plazo legal que tenía la administración para efectuar el pago y no desde la fecha en que este se cumplió tardíamente. Por lo tanto, el término de caducidad transcurrió entre el 11 de julio de 2020 y el 11 de julio de 2022, encontrándose ampliamente superado cuando la demanda fue radicada el 23 de febrero de 2023. 51.
Por último, manifestará que aún bajo un escenario más favorable al demandante, consistente en sumar el período de suspensión extraordinaria de términos decretado con ocasión de la emergencia sanitaria por COVID-19, equivalente a tres (3) meses y quince (15) días, el último día hábil para presentar la demanda habría sido el 26 de octubre de 2022. 52.
Al encontrar acreditado que en el caso operó el fenómeno jurídico de la caducidad, la Sala no se ocupará de estudiar los argumentos de la apelación. 14 Repetición Apelación Sentencia Exp. 110013336-033-2023-00054-01 18. Valoración probatoria 53. Prueba documental: se otorgará valor probatorio los documentos que reposan en el plenario.
Ello, en la medida que no fueron tachados y los tuvieron a su disposición durante todo el proceso, de conformidad con la sentencia de unificación proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2014. 19. Hechos probados 54. La Sala, a partir de los medios de prueba oportunamente allegados al proceso, encuentra probados los siguientes hechos relevantes: Del contrato entre la entidad y el Consorcio Luz 55.
Contrato 113 del 10 de marzo de 2011 entre la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial y el Consorcio Luz integrado por las empresas Cortázar y Gutiérrez Ltda y Asfaltos La Herrera S.A.S. (c. Pruebas, a. 10), por el cual se establecieron las cláusulas del contrato que tenía por objeto la ejecución de actividades operativas y administrativas complementarias para el mantenimiento de la malla vial de la ciudad a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial y actividades requeridas en las sedes operativas de la UMV. 56.
Acta de audiencia debate posible incumplimiento contrato de obra 113 de 2011 suscrito entre la UAERMV y el Consorcio Luz (c. Pruebas, a. 11), que resolvió: “En mérito de lo expuesto, la Entidad
RESUELVE
PRIMERO. - Declarar el incumplimiento parcial del Contrato de Obra No. 113 de 2011, suscrito con el CONSORCIO LUZ, integrado por las compañías CORTAZAR Y GUTIÉRREZ LTDA., identificada con el NIT. 800.146.374-4 y ASFALTOS LA HERRERA S.A.S., identificada con el NIT. 830.100.380-4, de conformidad con lo expresado anteriormente.
SEGUNDO. Hacer efectiva la Cláusula Penal Pecuniaria de que trata la cláusula Décima Tercera del Contrato, por un valor equivalente al 30% del valor total del contrato, como estimación anticipada de perjuicios que el CONTRATISTA puede causar con su incumplimiento a la Entidad, por las eventuales reclamaciones que se pueden presentar en contra de esta última, por los trabajadores o terceros afectados vinculados al CONSORCIO LUZ y que tengan relación directa con el Contrato No. 113 de 2011.
TERCERO. - Afectar la garantía única constituida a favor de la UAERMV, por parte del CONTRATISTA en LA PREVISORA SEGUROS S.A. No. 3000996, en el amparo de CUMPLIMIENTO, para la cancelación de la Cláusula Penal Pecuniaria señalada anteriormente. 15 Repetición Apelación Sentencia Exp. 110013336-033-2023-00054-01 CUARTO.- Ordenar que el saldo del contrato pendiente por cancelar por parte de la Unidad al CONSORCIO LUZ, por la suma de $539.877.817, sean destinados para la satisfacción parcial de las acreencias laborales, prestaciones sociales e indemnizaciones que adeuda el contratista según documento presentado en audiencia el 22 de octubre de 2012.
QUINTO. - Afectar la garantia única constituida a favor de la UAERMV, por parte del CONTRATISTA en LA PREVISORA SEGUROS S.A. No. 3000996, en el amparo de SALARIOS, PRESTACIONES SOCIALES E INDEMNIZACIONES, por un valor de $36.488.126, con el propósito de cubrir el saldo de las acreencies del contratista presentado por éste mediante documento del 22 de octubre de 2012 SEXTO. Teniendo en cuenta que las sumas adeudadas por el contratista parten de una liquidación privada efectuada por éste, presentada y reconocida en audiencia del 22 de octubre de 2012, en el evento que dichas sumas sean superlores o susceptibles de reclamación por parte de los afectados o terceros con interés, la Entidad pondrá a disposición de dichas reclamaciones, la garantia de SALARIOS, PRESTACIONES SOCIALES E INDEMNIZACIONES, constituida a favor de la UAERIMV, por parte del CONTRATISTA en LA PREVISORA SEGUROS S.A. No. 3000996, la cual se encuentra vigente hasta el 22 de septiembre de 2015.
SEPTIMO. Solicitar el desembolso de las sumas mencionadas anteriormente a LA PREVISORA SEGUROS S.A., para que se proceda a la cancelación de los valores mencionados anteriormente.
OCTAVO. Contra la presente decisión procede el recurso de reposición, el cual deberá ser interpuesto y resuelto al interior de la presente audiencia.” 57. Acta 39 de liquidación contrato de obra 113 de 2011 de fecha 15 de mayo de 2013 (c. Pruebas, a. 12), por medio del cual se liquidó el contrato inicial y se modificaron y adicionaron dos párrafos al mismo tendientes al pago de los extrabajadores y obligaciones con la DIAN.
Del proceso laboral 58. Acta de audiencia art. 80 sentencia del Juzgado Treinta y Tres (33) Laboral del Circuito de Bogotá fecha 9 de julio de 2018 (c. Pruebas, a. 1), que consideró: 16 Repetición Apelación Sentencia Exp. 110013336-033-2023-00054-01 17 Repetición Apelación Sentencia Exp. 110013336-033-2023-00054-01 59.
Acta de audiencia pública de juzgamiento del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá – Sala Tercera Laboral fecha 10 de septiembre de 2019 (c. Pruebas, a. 2), que Resolvió: “OBJETIVO DE LA AUDIENCIA 18 Repetición Apelación Sentencia Exp. 110013336-033-2023-00054-01 Resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada Consorcio Luz, por el apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial y por el apoderado de la Previsora S.A compañía de seguros contra la sentencia proferida por el Juzgado Treinta y Tres Laboral del Circuito de Bogotá el día 9 de julio de 2018.
DECISIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Treinta y Tres Laboral del Circuito de Bogotá el día 9 de julio de 2018, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- COSTAS Las de primera instancia se confirman, las de la alzada estarán a cargo de cada uno de los recurrentes y a favor de los demandantes.
Se fija la suma de Quinientos Mil Pesos M/Cte ($500.000) como agencias en derecho. La Sentencia anterior queda legalmente notificada en estrados dado su pronunciamiento oral.” Del pago de la condena 60. Resolución 96 del 28 de febrero de 2022 de la UAERMV (c. Pruebas, a. 3), por la cual se reconoce y ordena el pago a Edgar Arias Ramírez y Dolme Rojas Sánchez, en cumplimiento de lo ordenado por el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá dentro del proceso el proceso ejecutivo Laboral, que resolvió: “ARTÍCULO PRIMERO: Dar cumplimiento a lo ordenado por el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá en sentencia de primera instancia, de fecha 09 de julio de 2018, confirmada en segunda instancia por el Tribunal Superior de Bogotá el 10 de septiembre de 2019, dentro del proceso el proceso ejecutivo Laboral N°11001310503320140017900, del cual se derivó el proceso ejecutivo laboral N°11001310503320200002000 ARTÍCULO SEGUNDO: Ordenar el pago de la suma de CINCUENTA Y SEIS MILLONES CIENTO ONCE MIL OCHOCIENTOS NOVENTA PESOS M/CТЕ ($56.111.890), a favor de EDGAR ARIAS RAMIREZ C.C. N°19.474867, mediante consignación o transferencia electrónica a la Cuenta de Ahorros No. 0570007470483970 del Banco Davivienda a nombre de DOUGLAS HARVEY RAMIREZ TIBABUSO, C.C. N°1023032194, con facultad para recibir, conforme al poder allegado.
ARTÍCULO TERCERO: Ordenar el pago de la suma de CINCUENTA Y CUATRO MILLONES DOSCIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS SESENTA PESOS M/CTE ($54.279.560), a favor de DOLME ROJAS SANCHEZ C.C. N° 11.381.590, mediante consignación o transferencia electrónica a la Cuenta de Ahorros No. 0570007470483970 del Banco Davivienda a nombre de DOUGLAS HARVEY RAMIREZ TIBABUSO, C.C. N°1023032194, con facultad para recibir, conforme al poder allegado.
ARTÍCULO CUARTO: El pago de CINCUENTA Y SEIS MILLONES CIENTO ONCE MIL OCHOCIENTOS NOVENTA PESOS M/CTE ($56.111.890), se realizará con cargo al Presupuesto de Gastos e Inversiones de la vigencia 2022, según el nuevo plan de desarrollo 2020-2024 "Un nuevo Contrato Social y Ambiental para la Bogotá del Siglo XXI"- proyecto de inversión misional rubro presupuestal código 023011604490000007858 denominado "CONSERVACIÓN DE LA MALLA VIAL DISTRITAL Y CICLOINFRAESTRUCTURA DE BOGOTÁ" según consta en el Certificado de Disponibilidad Presupuestal No. 501 del 21 de 19 Repetición Apelación Sentencia Exp. 110013336-033-2023-00054-01 febrero de 2022.
ARTÍCULO QUINTO: El pago de los CINCUENTA Y CUATRO MILLONES DOSCIENTOS SETENTAY NUEVE MIL QUINIENTOS SESENTA PESOS M/CTE ($54.279.560), se realizará con cargo al Presupuesto de Gastos e Inversiones de la vigencia 2022, según el nuevo plan de desarrollo 2020-2024 "Un nuevo Contrato Social y Ambiental para la Bogotá del Siglo XXI"-proyecto de inversión misional rubro presupuestal código 023011604490000007858 denominado "CONSERVACIÓN DE LA MALLA VIAL DISTRITAL CICLOINFRAESTRUCTURA DE BOGOTÁ según consta en el Certificado de Disponibilidad Presupuestal No. 501 del 21 de febrero de 2022.
ARTÍCULO SEXTO: Notificar la presente resolución a DOUGLAS HARVEY RAMIREZ TIBABUSO, C.C. N°1023032194, a los correos electrónicos harvey98dou@gmail.com y asturiasabogados07@gmail.com, haciéndole saber que contra la misma no procede recurso alguno por tratarse de un acto de ejecución conforme con lo establecido en el artículo 75 de la Ley 1437 de 2011 "Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo". 61.
Certificación de pagos realizados por la UAERMV (c. Pruebas, a. 4), que constató: 62. Soportes de pago realizados por la UAERMV a los señores Edgar Arias 20 Repetición Apelación Sentencia Exp. 110013336-033-2023-00054-01 Ramírez y Dolme Rojas Sánchez (c. Pruebas, a. 5 y 6), que evidenció: 63. Constancia secretarial comité de conciliación de la UAERMV (c. Pruebas, a. 7), donde se decidió: 21 Repetición Apelación Sentencia Exp. 110013336-033-2023-00054-01 20.
La caducidad del medio de control de repetición 64. La figura de la caducidad impone al interesado el deber de acudir a la administración de justicia dentro de los plazos señalados por el legislador, so pena de perder la oportunidad de hacer efectivo su derecho. Dicho fenómeno encuentra justificación en la necesidad de garantizar la seguridad jurídica y evitar que las situaciones jurídicas permanezcan indefinidas en el tiempo. 65.
Al respecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado señala15: “El fenómeno de la caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para formular ante los jueces una demanda. Término que, como ha señalado la jurisprudencia, está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que, quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar ante las autoridades competentes.” 66.
En el caso de la acción de repetición, la Ley 678 de 2001, “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”, vigente para el momento en que cobro ejecutoria la sentencia de segunda instancia del 10 de septiembre de 2019, disponía que la demanda debía presentarse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha del pago total efectuado por la entidad. 67.
De igual manera, el literal l) del numeral segundo del CPACA, antes de la modificación introducida por la Ley 2195 de 202216, señalaba como plazo para repetir lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término de dos (2) años contados a partir del día siguiente al pago o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en el artículo 192 del mismo código (10 meses). 68.
Es decir, que para determinar si la demanda se presentó en oportunidad el juez de la responsabilidad deberá verificar cuál de estas dos circunstancias ocurrió primero, el pago efectivo de la obligación o el vencimiento del plazo de 10 meses. 69. Ahora, al respecto del cumplimiento del pago en el término estipulado en el 15 CE. Sección Tercera.
Sentencia n.° 61375 del 30 de septiembre de 2020. CP. Guillermo Sánchez Luque 16 Las disposiciones de la Ley 2195 de 2022 rigen a partir de su promulgación (art. 69), en el Diario Oficial n.° 51.921 de 18 de enero de 2022, es decir, con posterioridad a la ejecutoria de la providencia que condenó a la entidad al pago de los emolumentos laborales de los demandantes. 22 Repetición Apelación Sentencia Exp. 110013336-033-2023-00054-01 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para las condenadas impuestas por la jurisdicción ordinaria laboral, el Consejo de Estado, en Sentencia del 31 de mayo de 2024, C.P. Martín Bermúdez Muñoz, estipuló: “8.1.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 164, numeral 2, literal l) del CPACA7, la demanda de repetición debe presentarse en un término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente a la fecha en la que efectivamente se realice el pago de la condena o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo con el que la entidad contaba para pagar.
En este caso, la condena cuya repetición se pretende no fue proferida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino por la jurisdicción ordinaria laboral. Sin embargo, esto no impide que las consideraciones de las sentencias que definieron la constitucionalidad de los artículos 136 del CCA y 11 de la Ley 678 de 2001 sean aplicables; de lo contrario, los agentes contra quienes se dirige la acción de repetición se encontrarían sujetos en forma indefinida a que la entidad condenada por el juez laboral decidiera darle cumplimiento a su condena.
Por lo tanto, es posible aplicar el término previsto en el artículo del 177 del CCA para el pago de las condenas ordinarias laborales, pues (i) el legislador lo estimó razonable para el pago de las condenas contra entidades públicas, y (ii) fue reconocido por la Corte Constitucional como referente para el cómputo de la caducidad en la acción de repetición.” 70.
Conforme a lo precisado por el Consejo de Estado si bien proferida bajo la normativa referida al C.C.A,, cuando la condena cuya repetición se pretende haya sido impuesta por la jurisdicción ordinaria laboral, ello no releva a la entidad pública del deber de sujetarse a los términos de caducidad previstos en la jurisdicción contencioso administrativa, y para ello resulta relevante tener en cuenta el término estipulado en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las condenadas impuestas por la jurisdicción ordinaria laboral. 71.
Lo anterior, en aras de evitar que los agentes estatales queden sometidos indefinidamente a la discrecionalidad de la entidad condenada para efectuar el pago, razón por la cual es procedente acudir al término previsto en la jurisdicción Contenciosa Administrativa para dar cumplimiento al pago de una condena judicial y como referente razonable y válido para el cómputo de la caducidad en la acción de repetición, con independencia de la jurisdicción que haya proferido la condena. 21.
Caso concreto 72. La Sala recuerda en primer término, que las decisiones judiciales que dieron origen a la presente acción de repetición corresponden, por un lado, a la sentencia proferida el 9 de julio de 2018 por el Juzgado Treinta y Tres (33) Laboral del Circuito 23 Repetición Apelación Sentencia Exp. 110013336-033-2023-00054-01 Judicial de Bogotá y por otro, a la providencia de segunda instancia mediante la cual la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá confirmó la sentencia de primera instancia el 10 de septiembre de 2019 notificada en estrados. 73.
De ahí que, tratándose de condenas proferidas por la jurisdicción ordinaria laboral, la caducidad del medio de control de repetición debe contabilizarse desde el pago y cuando este ha sido extemporáneo desde el vencimiento del plazo legal con el que cuenta la administración para realizar el pago, ello con el fin de evitar que los agentes estatales permanezcan indefinidamente expuestos al ejercicio de la acción. 74.
Entonces, cabe resaltar que en el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social no existe una disposición expresa que establezca un término especial de espera para la ejecución de las sentencias condenatorias; en consecuencia, una vez la providencia adquiere firmeza, esto es, queda debidamente ejecutoriada, surge la facultad inmediata de promover su cumplimiento. 75.
No obstante, como se expuso con anterioridad, jurisprudencialmente se ha admitido que, cuando la condena se profiere en contra de la Nación o de una entidad territorial, su ejecución solo puede adelantarse una vez transcurrido el término de diez (10) meses contados a partir de la ejecutoria de la providencia. 76. Dicha postura se fundamenta en la aplicación del artículo 30717 del Código General del Proceso, norma que prevé un plazo para la ejecución de sentencias contra entidades públicas, con el propósito de permitirles adelantar los trámites presupuestales y administrativos necesarios para el pago de las obligaciones a su cargo. 77.
En ese sentido, la ausencia de una norma específica en la materia refuerza la tesis según la cual las sentencias laborales, una vez ejecutoriadas, son en principio inmediatamente exigibles. 78. De igual manera, el Consejo de Estado18 en un proceso de repetición similar que se derivaba de una condena de la jurisdicción ordinaria, al momento de estudiar la caducidad mencionó: 17 Artículo 307.
Ejecución contra entidades de derecho público. Cuando la Nación o una entidad territorial sea condenada al pago de una suma de dinero, podrá ser ejecutada pasados diez (10) meses desde la ejecutoria de la respectiva providencia o de la que resuelva sobre su complementación o aclaración. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección B, Bogotá DC 18 de noviembre de 2024, Consejero ponente: Fredy Ibarra Martínez, Expediente: 44001-23-40-000-2017-00295-01 (70.136). 24 Repetición Apelación Sentencia Exp. 110013336-033-2023-00054-01 “1) El literal I) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 establece que cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término para acudir a la administración de justicia será de dos (2) años contados a partir del día siguiente de la fecha del pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para la cancelación de condenas. 2) Por su parte, el artículo 192 del CPACA dispone que las condenas judiciales impuestas a entidades públicas consistentes en el pago de una suma de dinero deben ser cumplidas en el plazo máximo de diez (10) meses contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. 3) En este caso concreto, se advierte que en relación con las pretensiones de la demanda relativas a que se declare la responsabilidad patrimonial de la señora ( ) el término de caducidad debe contabilizarse a partir del vencimiento del plazo con el que contaba la administración para la cancelación de las mismas en la medida que, en unos de los asuntos, el pago se efectuó luego de haber culminado el plazo de los diez (10) meses previsto en el artículo 192 del CPACA y, en otros de los asuntos el pago no fue demostrado.” 79.
En este orden de ideas, a partir del marco normativo establecido en el artículo 307 del C.G.P. y de la regla consagrada en el artículo 192 y siguientes del CPACA, en relación con el cómputo del término de caducidad de la acción de repetición derivada de condenas proferidas por la jurisdicción ordinaria laboral, se advierte una línea orientada a evitar que dicho término quede supeditado de forma indefinida a la voluntad de la administración y por lo tanto, el punto de partida para ello será el vencimiento del plazo de los diez (10) meses con los que cuenta la administración para el pago de las sentencias, cuando este no se ha efectuado con anterioridad. 80.
Así las cosas, el término de caducidad del medio de control de repetición debe contabilizarse, a partir del vencimiento de dicho plazo de diez (10) meses contados desde la ejecutoria de la providencia que impuso la condena aun tratándose de decisiones proferidas por la jurisdicción ordinaria laboral, cuando el pago se realiza de manera extemporánea o no se acredita oportunamente. 81.
Ahora, los documentos aportados como prueba dan cuenta que la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial realizó el pago de la condena impuesta los días 2 y 3 de marzo de 2022, así se desprende de los soportes de pago realizados al Banco Davivienda y la certificación expedida por la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial el 4 de abril de 2022. 82.
Para el momento de los pagos -2 y 3 de marzo de 2022-, el plazo de 10 meses con el que contaba la entidad para efectuar el pago, en aplicación del artículo del 192 del CPACA19, se había superado pues el mismo feneció el 11 de julio de 2020, 19 ARTÍCULO 192. CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS O CONCILIACIONES POR PARTE DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS. […] Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero 25 Repetición Apelación Sentencia Exp. 110013336-033-2023-00054-01 ya que la audiencia de juzgamiento en donde se dictó sentencia de segunda instancia que confirmó la condena impuesta a la entidad tuvo lugar el 10 de septiembre de 2019 fue notificada en estrados, esto es, quedó en firme en la fecha de su emisión. 83.
Para la Sala es pertinente recordar que según el artículo 302 del Código General del Proceso dispone que “Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos”20, por lo cual, la sentencia en mención quedó en firme el mismo 10 de septiembre de 2019. 84. Lo expuesto revela que lo primero que ocurrió en el tiempo fue el vencimiento del plazo máximo de 10 meses para pagar la condena por parte de la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial, por lo que el término de dos (2) años para demandar comenzó a correr a partir del día siguiente de dicho vencimiento. 85.
Por lo anterior, el factor temporal determinante para el cómputo del término de caducidad no fue la fecha del pago efectivo -realizado tardíamente en marzo de 2022- sino el vencimiento del plazo máximo con que contaba la entidad para cumplir la condena. 86. En ese orden, el término de caducidad inició el 11 de julio de 2020 y se extendió hasta el 11 de julio de 2022.
Por esa razón, debe concluirse que la demanda presentada el 23 de febrero de 2023 fue extemporánea. 87. Resulta pertinente resaltar que, considerando la suspensión de términos decretada en la Rama Judicial con ocasión de la emergencia sanitaria por el COVID- 19 equivalente a tres (3) meses y quince (15) días, el término máximo para la presentación de la demanda solo se extendería hasta el 26 de octubre de 2022. 88.
Aun bajo este cálculo excepcional y más favorable para la parte actora, la demanda radicada el 23 de febrero de 2023 continúa siendo extemporánea y por serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada. 20 Artículo 302.
Ejecutoria. Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos. 26 Repetición Apelación Sentencia Exp. 110013336-033-2023-00054-01 consiguiente, se configura de igual manera el fenómeno de la caducidad del medio de control. 89.
Este escenario confirma que no existe interpretación plausible que permita mantener la oportunidad del ejercicio de la acción, pues ya sea aplicando las reglas ordinarias o incluso considerando la suspensión extraordinaria de términos, el plazo legal se encontraba ampliamente superado para la fecha de presentación de la demanda. 90.
Por lo expuesto, al haberse presentado la demanda el 23 de febrero de 2023, es claro que ello ocurrió por fuera del plazo legalmente previsto, de manera que se encuentra configurado en este caso el fenómeno de la caducidad, lo cual impone declarar la improcedencia del medio de control de repetición sin que sea posible emitir pronunciamiento de fondo sobre los demás aspectos planteados en el recurso de apelación. 91.
En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declarará, de oficio, la caducidad del medio de control. 22. Condena en costas 92. Las costas del proceso son todas aquellas erogaciones necesarias para dar curso a la actuación judicial y llevarla a su culminación. Están compuestas por dos tipos de gastos, de un lado, los denominados gastos ordinarios del proceso y, de otro lado, las agencias en derecho. 93.
Los gastos ordinarios del proceso corresponden a las expensas útiles para tramitar el proceso, o sea, están destinados a sufragar los costos de la actuación judicial y sin estos no es posible impulsar el proceso. Están a cargo de la parte demandante, por ser quien activa la jurisdicción, y su falta de cancelación puede conllevar a la declaratoria de desistimiento tácito del proceso. 94.
De otro lado, las agencias en derecho corresponden a las sumas discrecionalmente que el juez decreta a favor de la parte vencedora del litigio por apoderamiento judicial, pero que no corresponden a los honorarios del abogado que ejerce la representación judicial de quien sale avante en el proceso. 95. En cuanto a la condena en costas, el artículo 188 del CPACA establece: 27 Repetición Apelación Sentencia Exp. 110013336-033-2023-00054-01 ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 96.
De acuerdo con lo anterior, en los procesos en los que se ventila un interés público, como lo es el medio de control de repetición, no hay lugar a condenar en costas o agencias en derecho. A similar conclusión arribó esta Sala de decisión en sentencias del 01 de agosto de 202421 y 24 de octubre de 202522. 97. De igual manera, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 11 de julio de 2025, al analizar la procedencia de la condena en costas y agencias en derecho en el medio de control de repetición, sostuvo23: El artículo 188 del CPACA dispone que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá́ sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil.
Esta Subsección, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-832 de 2001, ha considerado que el proceso que se adelanta en ejercicio de la pretensión de repetición es uno de aquellos en los que se ventila un interés público, pues se busca la protección del patrimonio público, por lo tanto, la Sala se abstendrá de condenar en costas.
(Resalta la Sala) 98. Así las cosas, dado que en los procesos que se adelantan en ejercicio del medio de control de repetición está de por medio un interés público, la Sala no condenará en costas o agencias en derecho en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera– Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida el 12 de mayo de 2025 por el Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Bogotá, D.C. 21 TAC.
Sección Tercera. Sentencia del 01 de agosto de 2024. Rad. 1100133343062-2023-00081. MP. Juan Carlos Garzón Martínez 22 TAC. Sección Tercera. Sentencia del 23 de octubre de 2025. Rad. 11001334306320230005601. MP. Beatriz Teresa Galvis Bustos 23 CE. Sección Tercera. Sentencia n.° 72.639 del 11 de julio de 2025. CP. Fernando Alexei Pardo Rubio 28 Repetición Apelación Sentencia Exp. 110013336-033-2023-00054-01 SEGUNDO. En su lugar, DECLARAR la caducidad del presente medio de control.
TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO
NOTIFÍQUESE ELECTRÓNICAMENTE la presente decisión, mediante el envío de mensaje de datos a los correos electrónicos de las partes y a la agente del Ministerio Público al buzón de correo electrónico institucional; bajo la advertencia de que las manifestaciones de las partes deberán efectuarse de manera preferente a través del uso de las tecnologías de la información y la comunicación.
QUINTO. La presente decisión fue discutida y aprobada en Sala de Decisión virtual de la fecha, y en constancia de aceptación de su contenido se suscribe por los Magistrados que la conforman a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en la plataforma SAMAI.
SEXTO. Ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen, previas las constancias del caso. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE (Aprobado en Acta de Sesión de la fecha.) Firmado electrónicamente BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada Firmado electrónicamente JUAN CARLOS GARZÓN MARTÍNEZ Magistrado Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUIZAMO Magistrada