TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Bogotá, veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-33-43-058-2016-00645-02 Demandante: Tandem SA Demandado: Compañía Colombiana de Servicios de Valor Agregado y Telemáticos Colvatel SA.
ESP. (Colvatel) Medio de control: Reparación directa Asunto: Sentencia de segunda instancia 1. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia proferida el 3 de junio de 2022 por el Juzgado Cincuenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante la cual negó las pretensiones.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1 1.1. Las pretensiones 2. Tandem SA., instauró demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Compañía Colombiana de Servicios de Valor Agregado y Telemáticos Colvatel SA. ESP., en adelante, Colvatel SA. ESP., y al efecto formuló las siguientes pretensiones: “Primera. La COMPAÑÍA COLOMBIANA DE SERVICIOS DE VALOR AGREGADO Y TELEMATICOS COLVATEL S.A. ESP, es administrativamente responsable de los perjuicios económicos y morales causados a TANDEM S.A. Segunda.
Como consecuencia de la responsabilidad de la demandada, condenar, a la COMPAÑÍA COLOMBIANA DE SERVICIOS DE VALOR AGREGADO Y TELEMATICOS COLVATEL S.A. ESP, a la reparación del daño ocasionado, mediante el a TANDEM S.A., o a quien represente legalmente sus derechos, los perjuicios de orden económicos y moral, subjetivos y objetivados, actuales y futuros, los cuales se estiman como mínimo en la suma de ciento treinta y ocho millones treinta y cuatro mil trescientos veinte pesos (138’034.320,00) o conforme a lo que resulte probado dentro del proceso.
Los valores adeudados a TANDEM S.A. son los siguientes: 2.1. Sesenta millones setecientos dos mil cuatrocientos noventa y seis pesos ($60’702.496,00) más el Impuesto al Valor Agregado – IVA – de nueve millones setecientos doce mil cuatrocientos pesos ($9’712.400,00) para un total de setenta millones cuatrocientos catorce mil ochocientos noventa y seis pesos ($70’414.896,00), por concepto de los servicios prestados a la COMPAÑÍA 1 Fls. 1 – 21.
Documento 01Demanda.pdf del expediente en el enlace web https://etbcsj- my.sharepoint.com/:f:/r/personal/demandassec03tadmcun_cendoj_ramajudicial_gov_co/Documents/2023/CA RGA%20MASIVA/REPARTO%20DAMA/058-2016-00645-02/11001334305820160064500?csf=1&web=1&e=6VJG70, contenido en el 1_ED_05820160064502PD.pdf, en índice 2 del expediente en Samái. 11001-33-43-058-2016-00645-02 2 COLOMBIANA DE SERVICIOS DE VALOR AGREGADO Y TELEMATICOS COLVATEL S.A. ESP en virtud del contrato SGC – 020 – 09, valor que a la fecha no ha sido pagado; 2.2.
El valor de los intereses moratorios causados y no pagados por la falta de pago de la suma señalada en el numeral 2.1, liquidados desde el doce (12) de agosto de 2013 hasta la fecha de pago efectivo de la suma indicada; 2.3. Se reconozca y pague a favor de TANDEM S.A. que la suma a pagar, establecida en el numeral 2.1. sea indexada a la fecha de pago, y 2.4.
Se condene a la empresa demandada al pago de costas y gastos procesales. Tercera. La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A., aplicando en la liquidación la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor, desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta la de ejecutoria del correspondiente fallo definitivo.
Cuarta. La parte demandada dará cumplimiento a la sentencia, en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.” (trascripción). 1.2. Los hechos 3. En síntesis, los hechos enlistados en el libelo introductorio se reducen a las siguientes afirmaciones: 4. Colvatel SA. ESP., suscribió contrato SGC – 020 – 09 con Tandem SA., para que éste realizara las labores de digitalización, organización, creación de expedientes, almacenamiento, custodia, administración de archivo de la Secretaría de Movilidad de Bogotá y la custodia y bodegaje del archivo del Fondatt. 5.
“Las actividades del contrato SGC-020-09 culminaron el seis (6) de mayo como se evidencia en el último pago realizado por COLVATEL^ S.A. ESP a Tándem S.A. por concepto del contrato SGC-020-09, según"^ servicios establecidos en la factura No. 32740 del año 2013 emitida por TANDEM S.A. y pagada por COLVATEL S.A. ESP.” (transcripción). 6.
“COLVATEL solicitó después de esta fecha continuar con la prestación ininterrumpidamente el servicio de custodia y bodegaje del archivo de la. Secretaria Distrital de la Movilidad hasta el 12 de agosto de 2013” (transcripción). 7. El 10 de julio de 2012, Colvatel SA. ESP., y Tandem SA., suscribieron el contrato SGC – 035 – 13 con el objeto de que el último prestara los servicios de almacenamiento y custodia de 30.895 cajas de archivo de la Secretaría de Movilidad de Bogotá. 11001-33-43-058-2016-00645-02 3 1.3.
El fundamento 8. Afirmó que, el daño sufrido fue causado por la demandada porque el servicio prestado fue conocido y autorizado por Colvatel SA. ESP., máxime cuando no podía suspender los servicios de custodia de los archivos pues “no recibió indicaciones para retirar los archivos de sus instalaciones ni le era dado simplemente retirarlas sin tener ni el sitio de destino que garantizara la conservación del archivo ni las instrucciones de Colvatel para su traslado” (transcripción). 9.
Indicó que, “pese a la inexistencia de contrato durante el periodo indicado, Tandem mantuvo la responsabilidad de custodia del archivo, el cual a la fecha de entrega y retiro de las cajas bajo el contrato SGC – 035 – 2013, se encontraba en perfecto estado gracias a la gestión que realizó la empresa en procura de su custodia y conservación no obstante la inexistencia de contrato” (transcripción). 2.
La contestación a la demanda2 10. En escrito de 16 de septiembre de 2019 Colvatel SA. ESP., se opuso a la totalidad de las pretensiones. 11. Afirmó que era cierto que Tandem SA., prestó el servicio de custodia y bodegaje de archivo hasta el 12 de agosto de 2013 pero que ello “ocurrió sin que existiera constreñimiento o imposición” (transcripción). 12.
Denominó el primer acápite como “advertencia inicial” (transcripción), en el que manifestó que interpuso demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales en contra de la Secretaría de Movilidad “y dentro de sus pretensiones incluyó el reconocimiento y pago de los servicios de custodia y bodegaje del archivo de gestión del FONDATT, para el periodo comprendido entre el 07 de mayo y el 12 de agosto de 2013, como compensación por enriquecimiento sin causa” (transcripción). 13.
Indicó que, el asunto era tramitado bajo el número de radicación 11001-33- 43-060-2016-00395-00 y que se encontraba para sentencia de segunda instancia. 14. Como segundo aspecto señaló que “el régimen de responsabilidad de falla de servicio e[ra] aplicable al caso […]” (transcripción), adujo que actuó como una entidad privada por lo que era imposible entender que hubo un servicio público que se prestó inadecuadamente y por lo mismo, se excluía la existencia de una 2 Documento 03ContestaciónDemanda.pdf, ibidem. 11001-33-43-058-2016-00645-02 4 falla en el servicio. 15.
En tercer lugar puso de presente que “la situación en abstracto que plante[ó] la demanda podría estudiarse dentro de la actio in rem verso, pero el caso en específico no cumpl[ió] con las exigencias de la jurisprudencia para su procedencia” (transcripción). 16. Expuso que, jurisprudencialmente había sido determinada como un mecanismo excepcional de compensación que solo era procedente en 3 eventos puntuales en los cuales no encuadraba el supuesto del caso en concreto. 3.
La sentencia de primera instancia3 17. Mediante providencia proferida el 3 de junio de 2022, el Juzgado Cincuenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá negó las pretensiones. 18. De manera preliminar estudió la responsabilidad del Estado y en especial la actio in rem verso. Expuso que la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió Sentencia de Unificación el 19 de noviembre de 2012 con radicación 73001-23-31 000-2000-03075-01 (24.897), en la que destacó que las normas que exigen solemnidades constitutivas eran de orden público por lo que no podían ser derogadas por la voluntad de sus destinatarios lo que hacía que excepcionalmente y por razones de interés general fuera procedente la actio de in rem verso, para lo que determinó 3 escenarios. 19.
Al descender al caso en concreto, encontró acreditado que Tandem SA., prestó los servicios de almacenamiento y custodia de documentos de manera ininterrumpida “de acuerdo con las condiciones establecidas en el contrato y adiciones previamente suscritos” (transcripción) en favor de Colvatel SA. ESP entre el 7 de mayo y el 12 de agosto de 2013, excediendo el término del contrato por lo que, estaba dado el enriquecimiento de la demandada y el correlativo empobrecimiento. 20.
Explicó que la prosperidad de las pretensiones dependía del encuadramiento en alguna de las hipótesis establecidas por el Consejo de Estado. 21. Sobre la primera, encontró acreditado que el vínculo derivado del Contrato SGC-020-09 entre Colvatel SA. ESP., y Tandem SA., para la prestación de servicios 3 Documento 14Sentencia.pdf del expediente en el enlace web https://etbcsj- my.sharepoint.com/:f:/r/personal/demandassec03tadmcun_cendoj_ramajudicial_gov_co/Documents/2023/C ARGA%20MASIVA/REPARTO%20DAMA/058-2016-00645-02/11001334305820160064500?csf=1&web=1&e=4qPiLs, contenido en el 1_ED_05820160064502PD.pdf, en índice 2 del expediente en Samái. 11001-33-43-058-2016-00645-02 5 de gestión documental, almacenamiento y custodia de expedientes se prolongó hasta el 15 de mayo de 2013 y que, luego de esa fecha y hasta el 12 de agosto de 2013 la última continuó prestando los servicios. 22.
Indicó que no fue acreditado que el contratista exigiera la celebración de un nuevo contrato por lo que, “los servicios que ahora se cobran son fruto de la libre decisión de la demandante, quien en procura de obtener un beneficio económico, procedió al margen del convenio a prestar sus servicios, pasando por encima de las normas imperativas de contratación estatal y del contrato mismo, teniendo en cuenta que en su cláusula vigésima recordaba que las adiciones o modificaciones del Contrato SGC- 020-09 solo se podían realizar con un acuerdo escrito entre las partes” (transcripción). 23.
Afirmó que no había sido probado que la prestación del servicio fue forzada o impuesta. 24. Respecto a la segunda, indicó que los servicios prestados de gestión documental, almacenamiento y custodia de expedientes no tenían relación con la prestación del servicio de salud ni podía entenderse como un asunto de urgencia. 25. Tratándose del tercer evento, estudió lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993 y descartó que se hubiera presentado un evento que constituyera una urgencia manifiesta. 26.
Concluyó que, “con sus actuaciones la sociedad Tandem S.A. y la Entidad demandada pasaron por alto las normas de contratación que obliga[ba]n a la prestación de servicios al amparo de la convención, formalidades con las que se persigue no solo la defensa del patrimonio público, salvaguardada entre otros principios por el de selección objetiva y libre concurrencia, sino la satisfacción efectiva de las necesidades estatales, en el caso bajo examen, la prestación de servicios de gestión documental, almacenaje y custodia de expedientes de la Secretaría Distrital de Movilidad como cliente final del negocio” (transcripción). 4.
El recurso de apelación4 27. El 23 de junio de 2022, la parte demandante presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia para que fuera revocada y en su 4 Documento 16Memorial20220624Apelación.pdf, ibidem. 11001-33-43-058-2016-00645-02 6 lugar se accediera a las pretensiones. 28. En primer lugar, indicó que había resultado acreditado que la prestación del servicio continuó luego de finalizado el contrato, entre el 7 de mayo y el 12 de agosto de 2013. 29.
Asimismo, destacó que Colvatel SA. ESP., reconoció la existencia del enriquecimiento al conciliar ante la Procuraduría el 30 de abril de 2015 y que, era un hecho probado que el 11 de abril de 2019, el Juzgado Sesenta Administrativo de Bogotá liquidó el convenio interadministrativo 440 de 2009 celebrado entre Colvatel SA. ESP., y la Secretaría de Movilidad de Bogotá y fue incluido el valor por los servicios prestados fuera de la vigencia del contrato SGC-020-09. 30.
Como segundo aspecto, señaló que contrario a lo señalado en primera instancia, Tandem SA., no actuó buscando un beneficio económico vulnerando normas imperativas, sino que fue Covaltel SA. ESP., quien dio instrucciones de continuar con la prestación del servicio. 31. Indicó que, de no haber continuado con la prestación del servicio se hubiera afectado al cliente final que era la Secretaría de Movilidad de Bogotá por causa de la falta de planeación de Covaltel SA.
ESP., que conocía que para satisfacer sus obligaciones para con la Secretaría era necesario prestar el servicio durante el lapso en disputa y debió suscribir un nuevo contrato o adicionar el anterior. 32. Manifestó que ante ese escenario, Tandem SA., estaba en un estado de indefensión frente a Colvatel SA. ESP., que era la que tenía el “contacto constante con Secretaria de movilidad para que se cumpliera la continuidad o no de la prestación del servicio” (transcripción con posibles errores). 5.
El auto que concedió el recurso 33. Mediante auto de 13 de septiembre de 20225, el Juzgado Cincuenta y Ocho Administrativo de Bogotá concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia de primera instancia, conforme con lo dispuesto en el artículo 243 del CPACA. 6. El trámite en segunda instancia 34.
En auto de 15 de junio de 20236, fue admitido el recurso de apelación 5 Documento 17AutoConcedeRecursoApelacion.pdf, ibidem. 6 Documento 4_AUTOQUEADMITEAPELACIONART359.pdf, índice 5 del expediente en Samái. 11001-33-43-058-2016-00645-02 7 interpuesto contra la sentencia proferida el 3 de junio de 2022 por el Juzgado Cincuenta y Ocho Administrativo de Bogotá. 35.
Colvatel SA. ESP., presentó alegatos de conclusión 7 en los que pidió se confirmara la sentencia de primera instancia. Principalmente refirió que la parte demandante no logró acreditar la ocurrencia de alguno de los supuestos previstos por la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 19 de noviembre de 2012. 36.
La parte demandante presentó escrito de alegatos 8 en el insistió en lo señalado en el recurso de apelación y destacó que la jurisprudencia había admitido la posibilidad de reconocer el enriquecimiento sin justa causa de manera excepcional y por razones de interés público tal como había ocurrido en el presente asunto en la medida en que, al finalizar el contrato SGC-020-09 se encontraba imposibilitado para suspender la custodia y el bodegaje de los archivos encomendados.
II. CONSIDERACIONES 1. La competencia y la procedencia del recurso de apelación 37. La Sala es competente para conocer el recurso de apelación presentado contra la sentencia de 3 de junio de 2022 proferida por el Juzgado Cincuenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá, de conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 2439 y el numeral 2 del artículo 12510 del CPACA. 38.
Corolario, en virtud de lo dispuesto en el artículo 153 11 ibidem, esta Corporación es competente para estudiar y decidir el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia. 7 Documento 6_RECIBEMEMORIALES_PRONUNCIAM_RAD20160064502PR.pdf, índice 10 del expediente en Samái. 8 Documento 14_RECIBEMEMORIALES_ALEGATOSDECONCLUSI.pdf, índice 11 del expediente en Samái. 9 ARTÍCULO 243.
APELACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 10 ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2.
Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] 11 ARTÍCULO 153. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 11001-33-43-058-2016-00645-02 8 2.
El asunto por resolver – problema jurídico 39. Con el fin de establecer si en el presente asunto se debe revocar la sentencia de 3 de junio de 2022 proferida por el Juzgado Cincuenta y Ocho Administrativo de Bogotá, corresponde a la Sala resolver los siguientes interrogantes: 2.1. ¿Cuáles son los elementos que permiten configurar un enriquecimiento sin justa causa? 2.2.
En el asunto sub examine ¿son aplicables los criterios jurisprudenciales de la sentencia de unificación de 31 de julio de 2025? 2.3. A la luz de la sentencia de unificación de 31 de julio de 2025, ¿Cuál es la manera de determinar la configuración del quinto elemento del enriquecimiento sin justa causa – ausencia de intención de fraude a la ley –¿ 2.4.
En el asunto sub examine, ¿está acreditado el quinto elemento del enriquecimiento sin justa causa? 3. El marco jurídico 3.1. Del alcance del recurso de apelación 40. El artículo 320 del CGP., dispone que el objeto del recurso de apelación es que la parte inconforme con una decisión adoptada por el juez de instancia concurra ante el superior para que la modifique o la revoque mediante la presentación de argumentos en los cuales exponga las razones específicas por las que debe cambiarse o dejarse sin efectos, las que deben ser consecuentes con las esgrimidas por el juez, la citada regla precisa: “ARTÍCULO 320.
FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión (Destacado por la Sala). 41. En el mismo sentido, el artículo 328 ibidem que establece las limitantes a las que se encuentra sometido el superior al momento de resolver el recurso de apelación, y conforme con el objeto y la forma antes referida, señala que debe atender únicamente los argumentos expuestos por el apelante.
ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la 11001-33-43-058-2016-00645-02 9 ley (Destacado por la Sala). 3.2. Enriquecimiento sin justa causa – actio in rem verso 3.2.1.
Sentencia de unificación de 19 de noviembre de 201212 42. Dada la multiplicidad de posturas jurisprudenciales existentes en cuanto a la autonomía de la acción, los requisitos y la procedencia de la reclamación ante el escenario en el que se daba la ejecución de actividades en favor de una entidad estatal sin que mediara vínculo contractual, el Consejo de Estado profirió sentencia de unificación en la que determinó los siguientes aspectos. 43.
Realizó un recuento histórico sobre la forma como el derecho civil y de las obligaciones había abordado ese evento y retomó las consideraciones de la sentencia de 7 de junio de 2007 13 que a su vez había echado mano de la jurisprudencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de justicia14 “1º) Que exista un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido una ventaja patrimonial, la cual puede ser positiva o negativa.
Esto es, no solo en el sentido de adición de algo, sino también en el de evitar el menoscabo de un patrimonio. 2º) Que haya un empobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por el enriquecido haya costado algo al empobrecido, o sea que a expensas de éste se haya efectuado el enriquecimiento. Es necesario aclarar que la ventaja del enriquecido puede derivar de la desventaja del empobrecido, o a la inversa, la desventaja de éste derivar de la ventaja de aquél. Lo común es que el cambio de la situación patrimonial se opere mediante una prestación dicha por el empobrecido al enriquecido, pero el enriquecimiento es susceptible de verificarse también por intermedio de otro patrimonio.
El acontecimiento que produce el desplazamiento de un patrimonio a otro debe relacionar inmediatamente a los sujetos activo y pasivo de la pretensión de enriquecimiento, lo cual equivale a exigir que la circunstancia que origina la ganancia y la pérdida sea una y sea la misma. 3º) para que el empobrecimiento sufrido por el demandante, como consecuencia del enriquecimiento del demandado, sea injusto, se requiere que el desequilibrio entre los dos patrimonios se haya producido sin causa jurídica.
En el enriquecimiento torticero, causa y título son sinónimos, por cuyo motivo la ausencia de causa o falta de justificación en el enriquecimiento, se toma en el sentido de que la circunstancia que produjo el desplazamiento de un patrimonio a otro no haya sido generada por un contrato o un cuasicontrato, un delito o un cuasidelito, como tampoco por una disposición expresa de la ley. 4º) Para que sea legitimada en la causa la acción de in rem verso, se requiere que el demandante, a fin de recuperar el bien, carezca de cualquiera otra acción 12 Consejo de Estado Sala Plena Sección Tercera Consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa Bogotá D.C, diecinueve (19) de noviembre de dos mil doce (2012).
Radicación número: 73001-23-31-000-2000-03075- 01(24897). 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de junio de 2007, Exp. 14669, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. 14 Ver, entre otras, sentencias de 6 de septiembre de 1935; 6 de septiembre de 1940, M.P. Hernán Salamanca; 10 de diciembre de 1999, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo; 11 de enero de 2000, M.P. Manuel Ardila Velásquez; 10 de diciembre de 1999, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo. 11001-33-43-058-2016-00645-02 10 originada por un contrato, un cuasicontrato, un delito, un cuasidelito, o de las que brotan de los derechos absolutos.
Por lo tanto, carece igualmente de la acción el demandante que por su hecho o por su culpa perdió cualquiera de las otras vías de derecho. El debe sufrir las consecuencias de su imprudencia o negligencia. 5º) La acción no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley. El objeto del enriquecimiento sin causa es el de reparar un daño, pero no el de indemnizarlo.
Sobre la base del empobrecimiento sufrido por el demandante, no se puede condenar sino hasta la porción en que efectivamente se enriqueció el demandado” (destacado por la Sala). 44. En cuanto a la acción procedente señaló que, no se trataba de una acción autónoma sino que debía cumplir con todos los requisitos de la reparación directa como asunto ajeno a los vínculos contractuales y bajo el entendido de que había una afectación ocasionada por un hecho de la administración, sin embargo, aclaró que contrario a la consecuencia de la responsabilidad, tratándose del enriquecimiento sin justa causa sólo procedía la compensación hasta el punto de equilibrio mas no, una reparación integral de daños. 45.
Retomó el quinto elemento previamente citado, para destacar que esa imperiosa necesidad de que no se hubiera pretendido desconocer o contrariar una norma imperativa, que en estos asuntos se traducía en la solemnidad de los contratos estatales establecida en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, daba cuenta del carácter excepcional y de interpretación y aplicación restrictiva de la actio in rem verso. 46.
Razón por la cual, dio cuenta específica de algunos supuestos de procedencia de la siguiente manera: “a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más 11001-33-43-058-2016-00645-02 11 razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993”.
(Destacado por la Sala). 3.2.2. Sentencia de unificación de 31 de julio de 2025 47. Recientemente, el Consejo de Estado profirió sentencia de unificación sobre el enriquecimiento sin justa causa en la que retomó los fundamentos expuestos en la sentencia de unificación de 19 de noviembre de 2012 pero señaló que era necesario hacer precisiones sobre el alcance y consecuencias de esa línea jurisprudencial. 48.
Como primera medida delimitó el alcance del pronunciamiento a los eventos en los que se debía verificar la configuración del enriquecimiento sin justa causa cuando se hayan ejecutado actividades sin previo vínculo contractual para las entidades cuyo régimen de contratación fuera el dispuesto en la Ley 80 de 1993. 49. Reforzó la necesidad de que estuvieran reunidos los 5 elementos que permitían concluir que se había configurado un escenario de enriquecimiento sin justa causa, pero dirigió el pronunciamiento a establecer la forma en la que debía ser abordado el quinto elemento. 50.
Señaló que, dado que el quinto elemento exigía que no hubiera mediado intención de defraudar la ley, que en estos eventos estaba relacionada con la solemnidad de que los contratos estatales sean escritos, se había llegado a entender que los 3 supuestos de configuración del enriquecimiento sin justa causa establecidos en la unificación anterior eran taxativos pero que, en realidad no era un numerus clausus. 51.
Así indicó que la verificación de la ausencia de intención de defraudar la ley no estaba circunscrita a los casos señalados por la jurisprudencia, sino que debía realizarse en el caso concreto así: “Las pretensiones de reconocimiento del enriquecimiento sin justa causa, y su consecuente compensación, presuponen la ausencia de una fuente de obligación que las amparen.
Por esta razón, su procedencia es absolutamente excepcional y depende de la demostración por parte del interesado del acaecimiento de una 11001-33-43-058-2016-00645-02 12 circunstancia extraordinaria, sustentada en razones de interés general que exigiesen la entrega del bien o la prestación del servicio, y que ameriten valorarla en favor del ejecutor para reconocer la actividad desarrollada al margen de dicho instrumento.
Esta excepcionalidad estará presente únicamente en aquellas situaciones en la cuales resulte probado que no era posible acudir a los mecanismos que la ley regula para escoger un contratista y celebrar un contrato, incluidas las hipótesis de urgencia manifiesta. Dicha valoración deberá soportarse en el comportamiento de las partes, dando prevalencia a la conducta de buena fe de cara a la actividad ejecutada y la confianza que pueda haber generado la administración sobre el interesado” (destacado por la Sala). 52.
De manera que, lo determinante para verificar la intención de generar fraude a la ley era la valoración de la conducta de las partes. 53. Habiendo establecido que “la compensación del enriquecimiento no depende de que se subsuman los hechos alegados en una lista de hipótesis fácticas previa y taxativamente definidas” (transcripción) el Consejo de Estado retomó la primera hipótesis para precisar que no era un evento de enriquecimiento sin justa causa. 54.
Al efecto, señaló que si una entidad pública constreñía o coaccionaba a un particular a la ejecución de una prestación, ello significaba un “alejamiento evidente entre la acción esperada por el ordenamiento jurídico y la conducta efectivamente desplegada por el sujeto de derecho público”, lo que era configurativo de una falla en el servicio y, por lo tanto, ante la existencia de un daño causado por la administración habría lugar a la indemnización. 55.
Por otra parte, precisó que: “Si lo que se reclama tiene fuente y respaldo en actividades propias del objeto de un acuerdo de voluntades, aunque se extienda en el tiempo, que se consumaron luego del periodo de ejecución, corresponderá a un juicio de controversias contractuales” (destacado por la Sala). 56. Indicó que, los aspectos relevantes a tomar en consideración en un escenario de esa naturaleza eran la urgencia y la necesidad, “la urgencia debe ser entendida como la necesidad inmediata de continuar con la prestación del servicio; por otro, la gravedad se refiere a valoración de las implicaciones que tendría suspender dicha prestación […] asimismo, debe escrutarse el grado de conexidad y necesidad que la actividad haya tenido con ese negocio anterior, en aquellos eventos en los que haya sido perfeccionado, pero las labores excedan su alcance o plazo convenido” (transcripción y negrilla destacada por la Sala). 57.
Finalmente, estableció que “esta interpretación deberá ser aplicada a partir de la ejecutoria de la presente providencia, en todo proceso en el que se ventilen 11001-33-43-058-2016-00645-02 13 pretensiones de compensación por enriquecimiento sin causa de forma que no se podrá dejar de conceder lo pedido por el solo hecho de que el caso no se enmarque en los eventos ejemplificativos indicados en la sentencia del 19 de noviembre de 2012 (Rad. 73001-23-31-000-2000-03075-01(24.897)”. 4.
El caso concreto 58. Con el fin de atender los interrogantes planteados, se torna imperioso escudriñar los medios de prueba obrantes en el expediente. 59. Así bien, el acervo probatorio se encuentra conformado por las documentales recaudadas en su integridad en primera instancia, dado que obran en copia simple, en virtud de lo dispuesto en el artículo 24615 del CGP., de manera que al no haber sido objeto de tacha o desconocimiento revisten pleno valor probatorio.
Prueba Contenido Folio Documentales Contrato SGC – 020 – 09 suscrito entre Colvatel SA. ESP., y Tandem SA el 16 de abril de 2009. “[…] CONSIDERACIONES 1. Que el 5 de enero COLVATEL recibió invitación de SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD, en adelante EL CLIENTE, para: “LA DIGITALIZACIÓN, ORGANIZACIÓN, CREACIÓN DE LOS EXPEDIENTES, ALMACENAMIENTO, CUSTODIA, ADMINISTRACIÓN DEL ARCHIVO DE GESTIÓN Y OUTSOURCING OPERATIVO DE LA SECRETARIA DISTRITAL DE MOVILIDAD, ASÍ COMO LA CUSTODIA Y EL BODEGAGE DEL ARCHIVO DE GESTIÓN DE FONDATT DE LAS SEDES CASA 21, CRA 32 Y PALOQUEMAO”. 2.
Que para atender esta invitación, COLVATEL realizó un proceso de invitación el cual resultó seleccionado como proveedor TANDEM S.A., teniendo en consideración que a) su oferta fue la mejor estructurada y clara en lo referente a la metodología, procesos archivísticos, cantidades y precios; b) Poseen una experiencia de 30 años certificada en proyectos similares con grandes empresas a nivel nacional [ilegible] instalaciones y personal adecuado y calificado para la prestación de los servicios requeridos por EL CLIENTE; d) Tiene certificación ISO 9001 de 2000 en todos sus procesos archivísticos y e) Los lineamientos de ejecución para el contrato presentados por TANDEM, se ajustan a lo exigido por EL CLIENTE. 59- 7116 15 ARTÍCULO 246.
VALOR PROBATORIO DE LAS COPIAS. Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia. Sin perjuicio de la presunción de autenticidad, la parte contra quien se aduzca copia de un documento podrá solicitar su cotejo con el original, o a falta de este con una copia expedida con anterioridad a aquella.
El cotejo se efectuará mediante exhibición dentro de la audiencia correspondiente. 16 Documento 01Demanda.pdf del expediente en el enlace web https://etbcsj- my.sharepoint.com/:f:/r/personal/demandassec03tadmcun_cendoj_ramajudicial_gov_co/Documents/2023/CAR GA%20MASIVA/REPARTO%20DAMA/058-2016-00645-02/11001334305820160064500?csf=1&web=1&e=6VJG70, contenido en el 1_ED_05820160064502PD.pdf, en índice 2 del expediente en Samái. 11001-33-43-058-2016-00645-02 14 […] CLÁUSULAS PRIMERA.
OBJETO. En virtud del presente contrato, EL CONTRATISTA se obliga con COLVATEL a realizar la digitalización, organización, creación de los expedientes, almacenamiento, custodia, administración del archivo de gestión y outsourcing operativo de EL CLIENTE, así como la custodia y el bodegaje del archivo de gestión de FONDATT de las sedes casa 21, carrera 32 y Paloquemao, en los término y condiciones de sus ofertas de fecha 19 y 20 de febrero de 2009, las cuales hacen parte integral del presente contrato. […] SEGUNDA.
ALCANCE DEL OBJETO. El objeto contratado comprende las siguientes actividades, de acuerdo con los términos y condiciones ofertados, establecidas […]
1. EN CUANTO A LA DIGITALIZACIÓN, ORGANIZACIÓN, CREACIÓN DE LOS EXPEDIENTES, ALMACENAMIENTO, CUSTODIA, ADMINISTRACION DEL ARCHIVO DE GESTIÓN Y OUTSOURCING OPERATIVO DE LA SEDE DE SUPERCADE, SALITRE, CHICO, AMÉRICAS Y ALMACEN DE LA SECRETARIA DE MOVILIDAD DISTRITAL DE MOVILIDAD. a. Recepción de los expedientes de la serie contravenciones del año 2007, 2008 y primer trimestre de 009 del SUPERCADE y los expedientes de los archivos de gestión desde el año 2005 hasta el primer trimestre del año 2009 de las Sedes Salitre, Chico, Américas y Almacén de EL CLIENTE. b. Organización física y técnica de los expedientes de la serie contravenciones del año 2008 y primer trimestre del 2009 del SUPERCADE y los expedientes de los archivos de gestión desde el año 2005 y el primer trimestre del año 2009 de las Sedes Salitre, Chico, Américas y Almacén. c. Alistamiento del archivo. d. Digitalización de los expedientes y las actas de la serie contravenciones de los años 2007 al primer trimestre de 2009 del SUPERCADE, y de los expedientes de los archivos de gestión de las Sedes Salitre, Chico, Américas y Almacén. e. Indexación de la información proveniente de los expedientes existentes dentro de la serie contravenciones de los años 2007, 2008 y primer trimestre 2009 del SUPERCADE, y de los expedientes de los archivos de gestión de las Sedes Salitre, Chico, Américas y Almacén, de acuerdo con la tabla contenida en la oferta. f. Proveer los equipos ofrecidos para el desarrollo del contrato (scanners, computadores). g. Inventario de los documentos digitalizados. h. Post-alistamiento del archivo. i. Suministro de un Sistema de Información de Gestión Documental. j. Recepción de los documentos para transferencia. k. Traslado de la documentación a las instalaciones del proponente (Bodegaje). l. Atención de consultas a nivel físico por caja. m. Outsourcing operación día a día. n. Atención de consultas de 8:00 a.m. a 5:30 p.m., de lunes a viernes en jornada continua. 11001-33-43-058-2016-00645-02 15 o. Envío de una relación de las consultas realizadas en el mes con el fin de facturar el número que este relacionado. p. Disponibilidad de un vehículo para el traslado de los documentos.
2. EN CUANTO A LA CUSTODIA DEL ARCHIVO DE GESTIÓN DE FONDATT DE LA SEDES DE: CASA 21, CRA. 32 Y PALOQUEMAO a. Transporte de las unidades documentales empacadas por la Secretaría de las oficinas de La Secretaría en la ciudad de Bogotá a la bodega del contratista. b. Custodia de las unidades documentales. c. Disponer del personal suficiente y medio de transporte para el traslado de los respectivos documentos. d. Cumplir con las condiciones de seguridad las 24 horas, todos los días del año. e. Traslado de las cajas que sean requeridas por EL CLIENTE. f. Atención de consultas a nivel físico únicamente a las personas debidamente autorizadas por la Secretaria Distrital de Movilidad.
Se establecerá un canal de comunicación clara y definida para este servicio. g. Atención de consultas de 8:00 a.m. a 5:30 p.m., de lunes a viernes en jornada continua. h. Disponibilidad de un vehículo para el traslado de los documentos. i. Un teléfono de comunicación celular, con mensajería de texto habilitada y un plan de minutos, para la supervisión del proyecto. j. Almacenamiento y custodia de cajas. k. Envío de una relación de las consultas realizadas en el mes con el fin de facturar el número que este relacionado. […] TERCERA.
VALOR Y FORMA DE PAGO. A) VALOR. El valor del presente contrato asciende a la suma de DOS MIL CIENTO DIECISEIS MILLONES NOVECIENTOS SESENTA Y SIETE MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y DOS PESOS, más IVA. (42.116.967.282) M/cte. El valor del contrato se discrimina así: DOS MIL NOVENTA Y SEIS MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS SETENTA Y SEIS PESOS ($2.096.237.376) M/CTE., más IVA., suma que se agotará de acuerdo con el número de servicios de organización, digitalización, indexación, custodia, suministro de software, suministro de un servidor y el servicio de outsourcing operativo y VEINTE MILLONES SETECIENTOS VEINTINUEVE MIL NOVESCIENTOS SEIS PESOS ($20.729.906) M/CTE más IVA., suma que se agotará de acuerdo con el número de servicios de consulta, transporte, caja adicional en custodia y/o suministro de insumos para el outsourcing operativo, liquidados de acuerdo con los valores unitarios contenidos en las ofertas. […].
CUARTA. DURACIÓN. La duración del presente contrato es de doce (12) meses, o hasta agotar el valor del contrato, contados a partir del acta de inicio del contrato, previa aprobación de las pólizas. […] SEXTA. OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA. En virtud del presente contrato y en los términos de la oferta presentada por EL CONTRATISTA, serán obligaciones de éste, las siguientes: a) Cumplir con idoneidad y oportunidad la ejecución del presente contrato […]. 11001-33-43-058-2016-00645-02 16 b) Contar con el personal necesario para el desarrollo del contrato, el cual no debe tener antecedentes penales ni disciplinarios. c) Capacitar a los funcionarios designados por LA SECRETARÍA en un plazo no superior a la ejecución del contrato. d) Entregar a COLVATEL un reporte mensual del estado del proyecto. e) Permitir la práctica de seguimiento y control que sea solicitado por [ilegible]. f) Cumplir con sus obligaciones frente al Sistema de Seguridad social […]. g) Cumplir satisfactoriamente con la aplicación de la normatividad Archivística Nacional según el marco jurídico de la propuesta y que aplique para el proyecto con el alcance que se incluyó en las ofertas. h) Acatar las instrucciones que le imparta el supervisor del contrato. i) Asegurar el cumplimiento de las normas y leyes establecidas para la administración, manejo y custodia de documentos públicos en lo referente a la “Conservación de Documentos”, que aplique para los servicios y entregables hasta cumplir con el alcance descrito en las ofertas. j) Acordar con COLVATEL el cronograma de entregas de ejecución y pagos del proyecto y cumplirlos. k) Presentar al gerente de proyecto designado por COLVATEL informes periódicos de avance sobre la ejecución del contrato. l) Cumplir con los entregables contenidos en la oferta. m) Seguir y respetar las normas y reglamentos de EL CLIENTE. n) Facturar los servicios prestados según cronograma. o) Mantener la confidencialidad de la información de COLVATEL o de EL CLIENTE, que sea entregada con tal calidad durante el desarrollo del proyecto. p) […]. […]” Otrosí 1 al contrato SGC – 020 – 09 de 17 de noviembre de 2009.
“[…] CONSIDERACIONES […] Que el Comité de Presidencia de COLVATEL, en sesiones del 31 de agosto y 7 de septiembre de 2009, aprobó modificar y atender los nuevos requerimientos del CLIENTE, mediante la celebración de un otrosí al contrato SGC – 020 – 09. Que de acuerdo a lo anterior, se hace necesario modificar el alcance del objeto y adicionar el valor del contrato SGC – 020 – 09, donde las partes acuerdan las siguientes: CLAUSULAS PRIMERA.
Modificar la clausula segunda del contrato SGC – 020 – 09 en lo que respecta al alcance del objeto, los servicios a prestar y los insumos de conformidad a los términos y condiciones de la oferta presentada por TANDEM de fecha 19 de agosto de 2009, la cual hace parte integral del contrato y en la cual se establece entre otros, lo siguiente: […] CUSTODIA 73- 7717 17 Ibidem. 11001-33-43-058-2016-00645-02 17 TANDEM ofrece custodia y facturar un mínimo de veinticinco mil (25.000) cajas X200 pertenecientes a la Secretaría Distrital de Movilidad y/o Fondatt en liquidación. […] SEGUNDA.
Adicionar el valor del contrato SGC – 020 – 09, pactado en la cláusula tercera del mismo, en la suma de SESENTA Y SEIS MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($66.500.000) M/CTE más IVA. […]” Otrosí 2 al contrato SGC – 020 – 09 de 31 de diciembre de 2010. “[…] CLÁUSULAS PRIMERA. Adicionar el valor del contrato SGC – 020 – 09 en TRESCIENTOS DIECINUEVE MILLONES SEISCIENTOS SETENTA MIL PESOS M/CTE ($319.670.000) MÁS IVA. […]” 78- 8018 Otrosí 3 al contrato SGC – 020 – 09 22 de diciembre de 2011.
“[…] CLÁUSULAS […] TERCERA. Adicionar el valor total del contrato SGC – 020 – 09 en la suma de CUATROCIENTOS CUARENTA MILLONES DE PESOS ($440.000.000) M/CTE antes de IVA. […] QUINTA. Pactar la duración estimada del Contrato SGC – 020 – 09 hasta el 25 de junio de 2012, para efectos de garantías. […]” 81- 8519 Otrosí 4 al contrato SGC – 020 – 09 de 14 de junio de 2012.
“[…] CLÁUSULAS PRIMERA. Adicionar el valor total del contrato SGC – 020 – 09 en la suma de CIENTO CUARENTA Y CUATRO MILLONES TRESCIENTOS DOCE MIL PESOS ($144.312.000) M/CTE más IVA[…]. […] TERCERA. Prorrogar la duración estimada del Contrato SGC – 020 – 09 hasta el 15 de diciembre de 2012, para efectos de garantías […]” 87- 9020 Otrosí 5 al contrato SGC – 020 – 09 de 1° de abril de 2013.
“[…] CONSIDERACIONES […] Que en atención a las necesidades y requerimientos solicitados por EL CLIENTE frente a la prestación de los servicios de custodia, se hace necesario adicionar el valor del contrato SGC – 020 – 09 en CUARENTA MILLONES DE PESOS MCTE ($40.000.000) más IVA, y prorrogar su duración hasta el 15 de mayo de 2013, fecha en la cual se estima se agoten los recursos de EL CLIENTE.
CLAUSULAS PRIMERA. Adicionar el valor del contrato SGC – 020 – 09 en la suma de CUARENTA MILLONES DE PESOS MCTE ($40.000.000) más IVA, para la prestación de los servicios de custodia de EL CLIENTE, en los términos y condiciones previamente establecidos. […] TERCERA. Prorrogar la duración estimada del Contrato SGC – 020 – 09 hasta el 15 de mayo de 2013, para efectos de garantías. […]” 91- 9421 18 Ibidem. 19 Ibidem. 20 Ibidem. 21 Ibidem. 11001-33-43-058-2016-00645-02 18 Acta de inicio del contrato SGC – 020 – 09 “[…] Se firma la presente acta en Bogotá a los 22 días del mes de mayo de 2009 […] […]” 9522 Sentencia proferida el 11 de abril de 2019 por el Juzgado Sesenta Administrati vo de Bogotá en el proceso 11001-33-43- 060-2016- 00395-00 […] 3.1.
HECHOS RELEVANTES […]el 18 de marzo de 2009 la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá y la sociedad demandante suscribieron el Contrato Interadministrativo 440 de 2009 cuyo objeto es: " En virtud del presente contrato COLVATEL se obliga para con la Secretaría Distrital de la Movilidad, a suministrar una solución integral asociada con la DIGTTALIZACIÓN, ORGANIZACIÓN, CREACIÓN DE LOS EXPEDIENTES, ALMACENAMIENTO, CUSTODIA, ADMINISTRACIÓN DEL ARCHIVO DE GESTIÓN Y OUTSOURCING OPERATIVO DE LA SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD, ASÍ COMO LA CUSTODIA Y EL BODEGAJE DEL ARCHIVO DE GESTIÓN DEL FONDATTDE LAS SEDES CASA 21, CARRERA 32 Y PALOQUEMAO de acuerdo con las especificaciones técnicas contenidas en el Estudio de Conveniencia y Oportunidad de la entidad y las ofertas presentadas por COLVATEL. 8.2 PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico en el presente caso consiste en determinar si existe una obligación a cargo de la demandada en virtud de la prestación del servicio de custodia y conservación de archivo prestado por la demandante entre el 7 de mayo y el 12 de agosto de 2013. […] 8.4 EL CASO CONCRETO […] Se ha indicado en la demanda que el 10 de mayo de 2013 el contratista informó al Subdirector Administrativo de la Secretaría Distrital de Movilidad que los recursos destinados al Contrato Interadministrativo 440 del 18 de marzo de 2009 tenían alcance hasta el 6 de mayo de 2013, de manera que se cumplía de esta forma con la condición de terminación pactada en el mencionado acuerdo de voluntades.
Se entiende de esta forma, que la prestación de servicios que se haya dado con posterioridad a este evento se surtió a partir del 7 de mayo de 2013, punto respecto del cual las partes no han planteado controversia no ha sido desvirtuado. 8.5 LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO Dado que el contratante no planteó la existencia de obligaciones a su favor a cargo del contratista, se tienen entonces como demostradas solamente aquellas a favor de este y a cargo de la parte demandada, haciéndose la liquidación de la siguiente forma: Existen tres periodos de prestación del servicio que se discuten, debiendo destacarse que en los recursos del contrato se habrían agotado a partir del 7 de mayo de 2013, a pesar de lo cual se pdf 23 22 Ibidem. 23 Documento Sentencia1a.
Instancia.pdf, en carpeta 03AnexosContestaciónDemandaCD del expediente en el enlace web https://etbcsj- my.sharepoint.com/:f:/r/personal/demandassec03tadmcun_cendoj_ramajudicial_gov_co/Documents/2023/CAR GA%20MASIVA/REPARTO%20DAMA/058-2016-00645-02/11001334305820160064500?csf=1&web=1&e=6VJG70, contenido en el 1_ED_05820160064502PD.pdf, en índice 2 del expediente en Samái. 11001-33-43-058-2016-00645-02 19 incluye en la Factura 10954 hasta el 15 de mayo del mismo año, razón por la cual se hace necesario calcular los periodos respecto de los cuales se habrían generado las obligaciones descontando lo ya facturado y respecto de lo cual el contratante no presentó observaciones.
Se indicó en los hechos de la demanda que el valor unitario por caja es de $797 pesos por mes, tratándose las cantidades de 14.466 cajas y 16.429 cajas. […] Se liquidará entonces el contrato determinando como valor a favor del contratista por concepto del servicio prestado entre el 15 de mayo y el 12 de agosto de 2013 la suma de $82.832.831.66 Iva incluido. […] FALLA PRIMERO: Liquidar el contrato interadministrativo de prestación de servicios 440 de 2009, suscrito entre la sociedad COMPAÑÍA COLOMBIANA DE SERVICIOS DE VALOR AGREGADO Y TELEMÁTICOS – COVALTEL S.A. E.S.P. y BOGOTÁ D.C. – SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD, declarando como saldo a favor del contratista los siguientes valores y conceptos: Concepto Valor Factura 10660 $26.878.650.00 Factura 10594 $28.563.045.00 Servicios prestados fuera de la vigencia del contrato $82.832.831.66 Total (Iva incluido) $138.274.526.66 […]” (transcripciones con posibles errores) 4.1.
Sobre el enriquecimiento sin justa causa 60. Revisado el acervo probatorio, la Sala procede a analizar los motivos de inconformidad expuestos en el recurso de apelación. 61. En primera instancia se tuvo por acreditado que Tandem SA., prestó los servicios de almacenamiento y custodia de documentos de manera ininterrumpida “de acuerdo con las condiciones establecidas en el contrato y adiciones previamente suscritos” (transcripción) en favor de Colvatel SA.
ESP entre el 7 de mayo y el 12 de agosto de 2013, excediendo el término del contrato por lo que, estaba dado el enriquecimiento de la demandada y el correlativo empobrecimiento, empero que ello atendió a la “la libre decisión de la demandante, quien en procura de obtener un beneficio económico, procedió al margen del convenio a prestar sus servicios, pasando por encima de las normas imperativas de contratación” (transcripción).
Concluyó que no podía considerarse como un hecho cumplido consecuente con alguno de los casos excepcionales fijados por la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 19 de noviembre de 2012, lo que hacía que no fuera procedente ordenar la compensación. 11001-33-43-058-2016-00645-02 20 62. Frente a lo cual, la parte apelante señaló que contrario a lo señalado en primera instancia, Tandem SA., no actuó buscando un beneficio económico vulnerando normas imperativas, sino que se dio un escenario de indefensión frente a Colvatel SA.
ESP., que era la que tenía el “contacto constante con Secretaria de movilidad para que se cumpliera la continuidad o no de la prestación del servicio” (transcripción con posibles errores). Indicó que, de no haber continuado con la prestación del servicio se hubiera afectado al cliente final que era la Secretaría de Movilidad de Bogotá por causa de la falta de planeación de Covaltel SA.
ESP., que conocía que para satisfacer sus obligaciones para con la Secretaría era necesario prestar el servicio de custodia durante el lapso en disputa y debió suscribir un nuevo contrato o adicionar el anterior. 63. Tal como fue referido en el marco jurídico del presente proveído, los elementos constitutivos del enriquecimiento sin justa causa que fueron delimitados en la sentencia de unificación de 19 de noviembre de 2012 y retomados en la de 31 de julio de 2025 así: “(i) la existencia de una ventaja patrimonial en beneficio de la entidad demandada;
(ii) un empobrecimiento correlativo sufrido por el demandante, el cual pueda atribuirse al acrecimiento mencionado; (iii) la ausencia de causa jurídica en el desequilibrio producido, en cuanto a que no haya sido generada por un hecho o un acto jurídico, como tampoco por una disposición expresa de la ley; (iv) que el demandante carezca de cualquier otro mecanismo para reclamar la compensación, lo que pone en evidencia su subsidiariedad; y (v) la compensación no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley” (destacado por la Sala). 64.
Entonces, en la medida en que en primera instancia se tuvo por acreditada la prestación del servicio de almacenamiento y custodia de documentos entre el “7 de mayo y el 12 de agosto de 2013” que generó una ventaja patrimonial a Colvatel SA. ESP., y un correlativo empobrecimiento a Tandem SA., sin que mediara un vínculo jurídico y quien no contaba con otro mecanismo para reclamar la compensación, no es necesario volver sobre estos aspectos. 65.
De manera que, el debate relacionado con la taxatividad o no de los escenarios hipotéticos expuestos en la sentencia de unificación de 19 de noviembre de 2012 está relacionado con el análisis del quinto elemento del enriquecimiento sin justa causa, que no hubiera mediado el ánimo de defraudar la ley, el cual fue abordado en 2012 desde unas hipótesis concretas y en 2025 a la luz del examen de la conducta de las partes en el caso concreto. 11001-33-43-058-2016-00645-02 21 66.
Sea lo primero tener en cuenta que en primera instancia se dio aplicación a la sentencia de unificación existente para ese momento y se entendió que al no estar configurado uno de los escenarios descritos jurisprudencialmente, no había lugar a reconocer la compensación reclamada y de manera consecuente, el recurso de apelación indicó que estaba configurado el primer evento según el cual la parte demandante no estuvo en posición de negarse a la prestación de los servicios. 67.
Sin embargo, tal como fue expuesto en el marco jurídico del presente proveído, en la hora de ahora hay una nueva jurisprudencia de unificación aplicable según la cual, sin perder de vista la necesaria verificación del quinto requisito de procedencia de la actio in rem verso “la ausencia de intención de defraudar la ley”, determinó que éste no debe ser examinado exclusivamente a la luz de unos supuestos puntuales sino a través del análisis subjetivo del caso en concreto que, tratándose de eventos en los que el servicio reclamado se prestó fuera de los límites contractuales era necesario a tomar en consideración la urgencia y la gravedad, “la urgencia debe ser entendida como la necesidad inmediata de continuar con la prestación del servicio; por otro, la gravedad se refiere a valoración de las implicaciones que tendría suspender dicha prestación […] asimismo, debe escrutarse el grado de conexidad y necesidad que la actividad haya tenido con ese negocio anterior, en aquellos eventos en los que haya sido perfeccionado, pero las labores excedan su alcance o plazo convenido”24 (transcripción). 68.
Así bien, está acreditado que la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá suscribió Contrato Interadministrativo 440 de 2009 con Colvatel SA. ESP., con el objeto de digitalizar y crear los expedientes, así como almacenarlos, custodiarlos y administrar la gestión de archivo del Fondatt. 69. Que, con ocasión de ese vínculo, Colvatel SA.
ESP., suscribió contrato SGC – 020 – 09 de 16 de abril de 2009 con Tandem SA., con el objeto de que éste realizara la “digitalización, organización, creación de los expedientes, almacenamiento, custodia, administración del archivo de gestión y outsourcing operativo de [la Secretaría de Movilidad de Bogotá], así como la custodia y el bodegaje del archivo de gestión de FONDATT de las sedes casa 21, carrera 32 y Paloquemao, en los término y condiciones de sus ofertas de fecha 19 y 20 de febrero de 2009” (transcripción). 24 Consejo de Estado Sección Tercera Sala Plena Consejero ponente: Fernando Alexei Pardo Flórez.
Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) 2025CE- SUJ-3-001. 11001-33-43-058-2016-00645-02 22 70. Asimismo, que la ejecución inició el 22 de mayo de 2009 y durante el vínculo contractual Colvatel SA., y Tandem SA., acordaron 5 otrosíes en los que principalmente se adicionó el valor y duración del contrato con fundamento en lo que, a su vez, ocurría en el contrato Interadministrativo 440 de 2009.
En el último otrosí consta que la duración del contrato fue prorrogada hasta el 15 de mayo de 2013. 71. En ese contexto, en criterio de la Sala están dados los elementos de conexidad y necesidad decantados jurisprudencialmente. 72. Sobre lo primero, visto el objeto del contrato SGC – 020 – 09 de 2009 y que entre las obligaciones específicas del contratista se encontraban las de almacenamiento y custodia de los documentos, es certero afirmar que precisamente esa misma actividad de almacenamiento y custodia de documentos efectuada por Tandem SA., del 16 de mayo y el 12 de agosto de 2013 estaba directamente relacionada con el contrato (conexidad). 73.
Respecto a lo segundo, tal como fue señalado en el escrito de apelación, la continuación de la prestación del servicio de custodia y almacenamiento era necesaria ya que, los documentos entregados para realizar labores de archivo, digitalización, organización, creación de expedientes entre otros, eran públicos de la Secretaría de Movilidad Distrital de Bogotá y del Fondatt., que podían tener información sensible, por lo que exigían especial cuidado no sólo en su manipulación durante la ejecución del contrato sino que a su terminación, no era viable que el contratista los descartara sin asegurar su salvaguarda. 74.
Todo lo anterior revela, que Tandem SA., al prestar el servicio de depósito y custodia del archivo entre el 16 de mayo y el 12 de agosto de 2013 no tenía la intención de defraudar la ley o evadir los principios que rigen la contratación estatal, ya que la única actividad que persistió fue la de almacenamiento y custodia que superó el análisis de conexidad y necesidad. 75.
Por consiguiente, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, al encontrar acreditados los elementos que configuran el supuesto de enriquecimiento sin justa causa. 76. Ante la existencia de un enriquecimiento sin justa causa de la parte demanda y conforme con lo expuesto en el marco jurídico del presente proveído, no procede la indemnización de perjuicios sino la restitución al patrimonio de la 11001-33-43-058-2016-00645-02 23 parte demandante del equivalente al correlativo empobrecimiento que sufrió. 77.
En el asunto sub examine, se trató de los servicios de almacenamiento y custodia de documentos desde el 15 de mayo al 12 de agosto de 2013 que según la demanda fueron estimados en $70.414.896 y que vista la liquidación realizada en la sentencia proferida el 11 de abril de 2019 por el Juzgado Sesenta Administrativo de Bogotá en el proceso 11001-33-43-060-2016-00395-00 es plausible ordenar la compensación por dicho valor actualizado así: Valor actualizado = Valor histórico $70.414.896 X ( IPC final 154.07 / IPC inicial 92.62) Valor actualizado: $117.132.617 4.2.
Las costas 78. El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, prevé que: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. (Destacado por la Sala) 70. De manera que, resulta imperioso acudir a lo dispuesto en el artículo 365 del CGP., que enlista los criterios para la imposición de condena en costas de la siguiente manera: Artículo 365.
Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 11001-33-43-058-2016-00645-02 24 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.
Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción. (Destacado por la Sala) 79. Así bien, para la Sala, del análisis de la normativa citada la condena en costas no obedece al análisis de la conducta de la parte vencida en juicio, sino al hecho de perder el proceso o resolver de forma desfavorable las pretensiones, excepciones o el recurso interpuesto, siempre y cuando se acredite su causación. 80.
En este aspecto, es importante precisar que el inciso introducido con la Ley 2080 de 2021, no implica que se haya retomado el criterio subjetivo para la condena en costas en los procesos que se tramitan ante esta jurisdicción, sino que estableció la posibilidad de decretar condena en este aspecto, incluso, en los eventos en que se ventila un interés público, es decir, contempla una excepción a la excepción contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 81.
En consecuencia, dado que el asunto sub examine hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia, la Sala condenará en costas de ambas instancias a la parte demandada y se impone ordenar las agencias en derecho25. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 25 Acuerdo No. PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”. 11001-33-43-058-2016-00645-02 25 Falla:
PRIMERO: REVOCAR el numeral primero de la sentencia proferida el 3 de junio de 2022 por el Juzgado Cincuenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR que la Compañía Colombiana de Servicios de Valor Agregado y Telemáticos Colvatel SA. ESP., se enriqueció a expensas del empobrecimiento de Tandem SA., con ocasión a los servicios de custodia y almacenamiento que ésta prestó a la primera sin que mediara causa jurídica que lo justificara, conforme con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: CONDENAR a la Compañía Colombiana de Servicios de Valor Agregado y Telemáticos Colvatel SA. ESP., a reestablecer al patrimonio de Tandem SA., el monto de ciento diecisiete millones ciento treinta y dos mil seiscientos diecisiete pesos $117.132.617en el que se vio empobrecida.
CUARTO: CONDENAR en costas de ambas instancias a la Compañía Colombiana de Servicios de Valor Agregado y Telemáticos Colvatel SA. ESP. y en favor de la parte demandante.
QUINTO: CONDENAR por agencias en derecho al equivalente a 1 salario mínimo legal mensual vigente, a cargo de la parte demandada y en favor de la parte demandante.
SEXTO: En firme este proveído, por Secretaría devolver las presentes diligencias al juzgado de origen, previas las anotaciones del caso. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Firmado electrónicamente BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS 11001-33-43-058-2016-00645-02 26 Magistrada Firmado electrónicamente JUAN CARLOS GARZÓN MARTÍNEZ Magistrado