REPÚBLICA DE COLOMBIA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B 1 Magistrado ponente: Luis Gilberto Ortegón Ortegón Bogotá, D.C., 25 de marzo del 2026 Expediente: 25899-33-33-002-2021-00277-02 Demandante: Blanca Priscila Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y otro Vinculado: Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado, tanto por el apoderado judicial de la parte demandante, como por la mandataria judicial de la entidad demandada Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio contra la sentencia emitida el 29 de mayo del 2025, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES El medio de control. La señora Blanca Priscila Gómez Gómez, actuando por intermedio de apoderado judicial, acudió ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con el fin de interponer demanda de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduciaria La Previsora S.A., siendo posteriormente vinculado el Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación, con el fin de que se efectúen las siguientes declaraciones: 1.
Existencia y nulidad del acto administrativo negativo ficto o presunto, derivado de la falta de respuesta a la petición radicada ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el día 21 de julio del 2020, a través de la cual se solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, conforme al artículo 5° de la Ley 1071 de 2006.
Expediente: 25899-33-33-002-2021-00277-02 Demandante: Blanca Priscila Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fonpremag y otros 2 2. Reconocer, liquidar y pagar la sanción moratoria por no haberse cancelado a tiempo el valor reconocido por concepto de cesantías reconocidas mediante la Resolución 000003 del 10 de enero del 2020.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene a las entidades demandadas, lo siguiente: 1. Reconocer, liquidar y pagar la sanción moratoria establecida en el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, por no haberse cancelado oportunamente el valor reconocido por cesantías en la Resolución 000003 del 10 de enero del 2020, mora que transcurrió desde el 03 de octubre del 2019 hasta la fecha de pago que fue el 27 de abril del 2020. 2.
Reconocer, liquidar y pagar la indexación de la suma solicitada por sanción moratoria, desde la fecha de pago de las cesantías y hasta la fecha de pago efectiva de la sanción moratoria. 3. Reconocer, liquidar y pagar los intereses de mora sobre las sumas adeudadas, conforme lo establece el artículo 192 del CPACA. 4. Dar cumplimiento a la sentencia conforme lo disponen los artículos 189 y 192 ibidem. 5.
Condenar en costas a las demandadas, como lo dispone el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. Fundamentos fácticos. La demandante señaló como soporte del presente medio de control lo siguiente: Mediante petición radicada el 25 de junio del 2019, solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías a que tenía derecho, las cuales le fueron reconocidas a través de la Resolución No. 000003 del 10 de enero del 2020 y pagadas el 27 de abril del 2020.
A través de peticiones radicadas los días 21 de julio y 17 de noviembre del 2020, ante la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y ante la Fiduciaria La Previsora S.A., respectivamente, se solicitó el reconocimiento, liquidación y pago de la sanción moratoria establecida Expediente: 25899-33-33-002-2021-00277-02 Demandante: Blanca Priscila Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fonpremag y otros 3 en el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006.
Sin embargo, frente a tales peticiones las entidades guardaron silencio, por lo que, se configuró el silencio administrativo negativo, producto del cual surge el acto ficto o presunto que se demanda. Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. La parte demandante citó como normas violadas: los artículos 25 y 53 de la Constitución Política; los artículos 5° y 15 de la Ley 91 de 1989; artículos 1° y 2° de la Ley 244 de 1995 y artículos 4° y 5° de la Ley 1071 de 2006.
Indicó el apoderado de la demandante que, los docentes oficiales son destinatarios de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, a través de las cuales, se reguló la situación particular del pago de las cesantías parciales y definitivas de los servidores públicos, estableciendo un término perentorio para el reconocimiento de las mismas, de quince días después de radicada la solicitud y 45 días para proceder al pago al servidor después de expedido el acto administrativo de reconocimiento.
Señaló que, pese a que el reconocimiento de las cesantías no debe superar los 70 días hábiles después de haber radicado la solicitud, el fondo cancela por fuera de dicho término, generando una sanción equivalente a un día de salario hasta que se efectúa el respectivo pago. Además, expuso que con la expedición de la Ley 1955 del 2019, en su artículo 57, se incluyó la responsabilidad de las entidades territoriales certificadas respecto a la sanción mora derivada del término de radicación de la solicitud de pago de cesantías.
Finalmente, expresó que el Consejo de Estado unificó el criterio de la aplicación de la sanción por mora contenida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, para el sector docente, fijando las reglas para la liquidación y conteo de la misma, aspecto que, en cuanto a la demandante no deja duda que le asiste el derecho a que se le reconozca y pague la sanción invocada, accediendo a las pretensiones de la demanda.
Contestación de la demanda. Surtida la notificación a las entidades demandadas y a la vinculada, se tiene que, la Nación – Ministerio de Educación – Expediente: 25899-33-33-002-2021-00277-02 Demandante: Blanca Priscila Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fonpremag y otros 4 Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; la Fiduciaria La Previsora S.A. y el Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación contestaron la demandada dentro del término de traslado, en los siguientes términos: La Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
A través de su apoderada judicial, contestó la demandada dentro del término de traslado, manifestando que se opone a todas y cada una de las pretensiones, aduciendo que con la expedición de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019, no es posible para el Fondo utilizar sus propios recursos para pagar condena alguna derivada del pago tardío de las cesantías, puesto que la norma prohíbe la utilización de éstos para el pago de indemnizaciones económicas.
Aunado a lo anterior expuso que, conforme a dicha normativa, el pago de la sanción por mora de los días causados en el año 2020, deben ser cancelados con los propios recursos de la Secretaría de Educación del ente territorial y no del Fondo. Para fundamentar sus argumentos propuso las excepciones que denominó: falta de integración del litisconsorcio necesario; ineptitud sustancial de la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio para el pago de la sanción moratoria; inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido y reconocimiento oficioso o genérica.
La Fiduciaria La Previsora S.A., representada por su apoderado judicial, manifestó que se opone a todas y cada una de las pretensiones por carecer de fundamento factico y jurídico, máxime teniendo en cuenta que dicha entidad actúa en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, más no en representación propia.
Precisó que la Fiduciaria es una entidad de servicios financieros, cuyo objeto social exclusivo es la celebración, realización y ejecución de todas las operaciones autorizadas a las Sociedades Fiduciarias, por normas generales y por normas especiales, esto es, la realización de los negocios fiduciarios tipificados en el Código de Comercio y previstos tanto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero como en el Estatuto de la Contratación de la Administración Pública, al Expediente: 25899-33-33-002-2021-00277-02 Demandante: Blanca Priscila Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fonpremag y otros 5 igual que en las disposiciones que modifiquen, sustituyan, adicionen o reglamenten a las anteriormente detalladas.
Además, expresó que, la fiducia mercantil supone una transferencia de bienes por parte de un constituyente para que con estos se cumpla una finalidad específica y previamente determinada, cuyo conjunto de bienes transferidos a una fiduciaria es lo que conforma o se denomina patrimonio autónomo; siendo así que, los tres elementos fundamentales de dicho negocio jurídico son: a) elemento personal, relacionado con las partes que suscriben el contrato, b) elemento real, derivado del contrato y de la voluntad del fideicomitente de transferir unos bienes que realiza el constituyente a la institución fiduciaria y c) elemento obligacional, derivado del contrato y de la voluntad del fideicomitente de transferir unos bienes con el fin que se cumpla el encargo, propósito, fin u objeto por él determinado.
Para reforzar sus argumentos propuso las excepciones que denominó: ineptitud de la demanda por indebido agotamiento del requisito de procedibilidad; cobro de lo no debido; inexistencia de la sanción moratoria: al caso se aplican los 7 días establecidos en la sentencia SUJ-012-S2 de 2018; enriquecimiento sin causa; culpa exclusiva del ente territorial – Secretaría de Educación y excepción innominada.
Por su parte, el Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación Departamental, contestó la demandada exponiendo que la entidad llamada a responder dentro del presente asunto es el Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en tal sentido, se opone a la prosperidad de las pretensiones. Para fundamentar su defensa, expuso igualmente que la responsabilidad del pago por mora, en todo caso, corresponde al referido Fondo y el Departamento de Cundinamarca asumirá la responsabilidad de los días de mora en que haya incurrido respecto de radicaciones de cesantías posteriores al 09 de junio de 2020, fecha a partir de la cual ya no había suspensión de términos, de conformidad con los Decretos 214, 230 y 302 de 2020.
Así mismo, expresó que la entidad territorial no es responsable de la condena al pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Expediente: 25899-33-33-002-2021-00277-02 Demandante: Blanca Priscila Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fonpremag y otros 6 Ley 1071 de 2006, toda vez que no es la responsable del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los docentes y consecuencialmente, tampoco es responsable del pago de la sanción moratoria por el pago inoportuno de las mismas, ya que, si bien actúa en el procedimiento lo hace en nombre y representación de la entidad obligada, esto es, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la cual mantiene su responsabilidad.
En efecto, el Departamento de Cundinamarca se limita al cumplimiento de una delegación legal y reglamentaria, como es la expedición de los actos administrativos de reconocimiento o negación de las solicitudes de los docentes previa aprobación y validación de la Fiduciaria La Previsora S.A., siendo el multicitado Fondo quien decide su aprobación o no y la fiduciaria quien administra los recursos de dicho fondo, siendo prestaciones que no se cancelan con recursos de los entes territoriales.
Igualmente, propuso las siguientes excepciones: falta de legitimación en la causa por pasiva; valoración de la buena fe de la entidad; aplicación del principio de proporcionalidad; improcedencia de la indexación; y reconocimiento oficioso.
2. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, mediante sentencia emitida el 29 de mayo del 2025, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declarando la existencia y nulidad del acto ficto derivado del silencio administrativo frente a la petición del 29 de septiembre del 2020 y ordenando a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pagar a favor de la demandante la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, por valor de $11.532.768.
Efecto para el cual, se debe tener en cuenta el pago parcial efectuado, por valor de $11.498.634. Al respecto, para argumentar su decisión, frente al caso concreto expuso: “(…). De la revisión integral de las actuaciones procesales y probatorias, este Despacho advierte la necesidad de establecer con precisión los plazos legales aplicables para el reconocimiento y pago de la cesantía, conforme a los parámetros fijados por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, así como teniendo en cuenta los efectos de los decretos de suspensión de términos judiciales.
Expediente: 25899-33-33-002-2021-00277-02 Demandante: Blanca Priscila Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fonpremag y otros 7 No obstante, se precisa que la suspensión de términos decretada en el Departamento de Cundinamarca, comprendida entre el 26 de marzo y el 8 de junio de 2020, no resulta aplicable en el presente asunto, ya que la mora objeto de análisis se configuró con anterioridad a dicho periodo.
En efecto, se tiene que la mora en el pago de las cesantías se causó antes del 1 de enero de 2020. Por esta razón, la responsabilidad en su integridad recae en la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin que sea procedente aplicar la distribución de cargas contemplada en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, norma que, como ha sido reiterado por la jurisprudencia, únicamente rige para hechos posteriores a su entrada en vigencia. En consecuencia, este Despacho procederá a establecer el número de días por los cuales se causó la sanción moratoria, de conformidad con los lineamientos señalados por la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018.
En el expediente obra certificación de la Fiduprevisora S.A., según la cual el pago de las cesantías quedó a disposición del beneficiario el día 13 de abril de 2020, razón por la cual el cálculo definitivo será el siguiente: (…) CONCEPTO FECHA Fecha de la solicitud de cesantías 25-06-2019 Fecha de la resolución que autoriza 10-01-2020 Fecha en la que se debió pagar 04-10-2019 Fecha de pago 13-04-2020 (…) Ahora bien, en el presente caso se advierte que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio —FOMAG— reconoció parcialmente la sanción moratoria, por un valor de once millones cuatrocientos noventa y ocho mil seiscientos treinta y cuatro pesos ($11.498.634), correspondiente a noventa y cinco (95) días de mora.
Esta liquidación se realizó tomando como base el salario mensual devengado por la docente para el año 2018, el cual ascendía a tres millones seiscientos cuarenta y un mil novecientos veintisiete pesos ($3.641.927). En consecuencia, dicho valor deberá deducirse del monto total de la condena en la parte resolutiva de esta providencia. A partir del análisis de las pruebas obrantes en el expediente, y conforme a las directrices jurisprudenciales vigentes, se establece que subsiste una mora no reconocida ni conciliada por el FOMAG, que comprende el periodo del 1° de enero al 12 de agosto de 2020 (fecha previa al pago).
Dicho intervalo arroja un total de ciento noventa (190) días de mora adicionales, por los cuales también deberá responder el FOMAG, teniendo en cuenta que la obligación se originó en una cesantía definitiva correspondiente a la vigencia 2018 (…). Por consiguiente, y conforme al análisis expuesto, se negarán las pretensiones de la demanda en lo que respecta al Departamento de Cundinamarca y a la Fiduprevisora S.A., dado que la mora alegada se causó con anterioridad al 31 de diciembre de 2019.
(…). Como medida de restablecimiento del derecho, se condenará a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, a reconocer y pagar con cargo a sus propios recursos la sanción moratoria causada por el pago extemporáneo de las cesantías definitivas, en los siguientes términos: • La suma equivalente a un (1) día de salario básico devengado en la vigencia 2018, por cada día de mora, hasta completar noventa y cinco (95) días, por Expediente: 25899-33-33-002-2021-00277-02 Demandante: Blanca Priscila Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fonpremag y otros 8 un valor total de once millones quinientos treinta y dos mil setecientos sesenta y ocho pesos ($11.532.768), teniendo en cuenta que ya se efectuó un pago parcial por concepto de dicha sanción. (…).
QUINTO: Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, condenar a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG a pagar con sus propios recursos, a favor de la señora Blanca Priscila Gómez Gómez, identificada con cédula de ciudadanía No. 39.741.092, la suma de once millones quinientos treinta y dos mil setecientos sesenta y ocho pesos ($11.532.768), correspondiente a noventa y cinco (95) días de mora en el pago oportuno de las cesantías definitivas causadas en la vigencia 2018, teniendo en cuenta el pago parcial ya efectuado por valor de once millones cuatrocientos noventa y ocho mil seiscientos treinta y cuatro pesos ($11.498.634).
(…)”.
3. DEL RECURSO DE APELACIÓN Inconformes con la anterior decisión, los apoderados judiciales de las partes procesales demandante y demandada Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, interpusieron recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, los cuales sustentaron como se indica a continuación. La parte demandante solicitó modificar el numeral quinto de la sentencia apelada, en cuanto al año en que se debe liquidar la sanción moratoria reconocida, a efectos de establecer que debe realizarse con el sueldo correspondiente al año 2019, por tratarse de una cesantía parcial y no con el salario del 2018, por cuanto no se trata de una cesantía definitiva, efecto para el cual expuso: “(…).
Como se evidencia en los argumentos y pruebas aportadas dentro del proceso de la referencia, el docente solicitó sus cesantías parciales el 25 de junio de 2019, las entidades tenían un plazo de setenta (70) días para reconocer y pagar las cesantías. Estos setenta (70) días se cumplieron el 03 de octubre del 2019 y es a partir de dicha fecha que comienza a contabilizarse los días de mora.
Por lo tanto, esta debía calcularse con la asignación básica salarial de octubre de 2019, (…). Cabe señalar que en la Resolución No. 000003 de 10 de enero de 2020, que se aportó como prueba, y sobre cuyo reconocimiento y pago se basó el presente proceso, se puede leer claramente que la Entidad Territorial reconoció una CESANTÍA PARCIAL para ESTUDIO.
Teniendo en cuenta lo anterior, solicito respetuosamente que se modifique el Expediente: 25899-33-33-002-2021-00277-02 Demandante: Blanca Priscila Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fonpremag y otros 9 numeral quinto de la sentencia del 29 de mayo de 2025 (…), para en su lugar se reconozca y pague la sanción moratoria reconocida a la docente BLANCA PRISCILA GOMEZ GOMEZ con base en la asignación básica devengada en octubre de 2019”.
Por su parte, la entidad demandada Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pretende la revocatoria de la sentencia de primera instancia, para en su lugar, negar todas las pretensiones de la demandante, bajo los siguientes argumentos, entre otros: “(…). En cuanto a la naturaleza jurídica del Fondo, cabe reiterar que la Corte Constitucional ha considerado que, (i) se trata de una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, sin personería jurídica y cuyos recursos son administrados por una Sociedad de Economía Mixta, de carácter indirecto del orden nacional, (Fiduciaria La Previsora S.A.), vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica y autonomía administrativa.
Por lo anterior, la misma normativa que crea el fondo, establece el mecanismo por el cual este actuará, quien será su administrador, su cara visible y vocero y es por ello que la norma preestablece que el Gobierno Nacional firmará contrato de FIDUCIA MERCANTIL con una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital.
En cumplimiento de la misma, el Ministerio de Educación Nacional y la Compañía Fiduprevisora S.A., suscribieron: “CONTRATO DE FIDUCIA MERCANTIL”, el cual fue protocolizado mediante escritura pública N° 83 del veintiuno (21) de junio de 1990, en la notaría Cuarenta y Cuatro (44), del círculo notarial de Bogotá D.C., en el cual La Nación, Ministerio de Educación, fungen como Fideicomitente y la compañía Fiduprevisora como la Fiduciaria; contrato cuyo objeto es: “Constituir una fiducia mercantil sobre los Recursos que integran el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en adelante –EL FONDO-, con el fin de que LA FIDUPREVISORA S.A., los administre, invierta y destine al cumplimiento de los objetivos previstos para EL FONDO, conforme a las instrucciones que le sean impartidas por el Consejo Directivo del mismo.
(…). En todo caso debe ponerse de presente al Despacho, que ante el eventual escenario de una condena en contra de la entidad que se representa, NO puede accederse a las pretensiones en los términos deprecados en el líbelo introductorio del medio de control si se considera que conforme las documentales allegadas, la eventual mora a la que podría verse avocada la entidad no podría ser superior a la que se indica a continuación: En ese orden de ideas, conforme se evidencia en el aplicativo Fomag, por parte de la entidad que represento se realizó el pago por vía administrativa de la sanción moratoria generada hasta el 31 de diciembre de 2019 de 88 días de mora.
(…)”. Expediente: 25899-33-33-002-2021-00277-02 Demandante: Blanca Priscila Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fonpremag y otros 10
4. TRÁMITE PROCESAL Los recursos de apelación interpuestos por la parte demandada y demandada Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio fueron concedidos mediante auto del 08 de agosto del 2025 y admitidos por este Despacho a través de proveído del 17 de octubre de la misma anualidad, en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3º) y 201 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Una vez admitido el recurso de apelación, se tiene que las partes procesales demandante y demandadas no efectuaron pronunciamiento frente al mismo en esta etapa procesal y el Ministerio Público guardó silencio, según obra en constancia secretaria del 27 de noviembre del 2025. 5. CONSIDERACIONES 5.1. Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 1531 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 5.2.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar sí le asiste razón jurídica a la señora Blanca Priscila Gómez Gómez para reclamar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías parciales, previamente reconocidas a través de la Resolución No. 000003 del 10 de enero del 2020 y, consecuencialmente, de existir la mora, establecer la entidad legitimada para realizar el pago de dicha sanción, conforme a la vigencia de la normativa aplicable.
Adicionalmente, de ser el caso que se reconozca la sanción moratoria, se debe establecer si se debe liquidar con el salario devengado en el año 2018 o en el 2019, teniendo en cuenta que se trata de cesantías parciales. 1 «Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda».
Expediente: 25899-33-33-002-2021-00277-02 Demandante: Blanca Priscila Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fonpremag y otros 11 5.3. Tesis de la Sala. En el asunto sometido a estudio se modificará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, para precisar que, el reconocimiento y pago a la demandante por concepto de sanción moratoria, será durante el lapso comprendido entre el 05 de octubre del 2019 y el 12 de abril del 2020, equivalente a un día de salario, por cada día de mora, a causa del pago extemporáneo de las cesantías parciales que le fueron reconocidas mediante Resolución No. 000003 del 10 de enero del 2020, cuyo salario base para calcular la sanción será la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora (año 2019).
Igualmente, se precisará lo relativo a la fecha de las peticiones que radicó la demandante y que dieron lugar al acto administrativo negativo ficto que se demanda, como quiera que estuvieron erróneamente especificadas en la parte resolutiva de la sentencia analizada. Así mismo, será responsable del pago de la sanción moratoria la entidad demandada Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, conforme a los parámetros normativos del parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, como quiera que la tardanza en el pago de las cesantías parciales fue causada antes del 31 de diciembre del 2019.
Ahora, para desatar el problema jurídico planteado, se entrará a estudiar los siguientes temas: marco normativo de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales o definitivas; acervo probatorio; caso concreto y condena en costas. 5.4. Marco normativo de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.
La Ley 244 del 29 de diciembre de 1995, «por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones», contempló el reconocimiento y pago de las cesantías en los siguientes términos: “Artículo 1º. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de la liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está Expediente: 25899-33-33-002-2021-00277-02 Demandante: Blanca Priscila Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fonpremag y otros 12 incompleta, deberá informárselo al penitenciario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente qué requisitos le hacen falta anexar.
Una vez aportados los requisitos faltantes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo. Artículo 2º. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste”. De lo anterior se colige que, los términos para el reconocimiento y pago de la referida prestación son: 1. Radicada la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías (parciales o definitivas), la entidad cuenta con quince días hábiles para expedir el respectivo acto administrativo. 2.
Si la mencionada solicitud se encuentra incompleta, la entidad cuenta con diez días hábiles contados a partir del recibo de ésta para informarle al interesado los documentos faltantes y una vez aportados deberá proferir la decisión correspondiente dentro de los quince días hábiles siguientes. 3. Expedido y ejecutoriado el acto administrativo de reconocimiento y pago de las cesantías (cinco o diez días de ejecutoria, según la fecha de expedición del acto administrativo), la Administración cuenta con un plazo máximo de 45 días para efectuar el pago.
En este orden de ideas, formulada la petición, la entidad pagadora tiene 65 o 70 días, según el caso, para emitir el acto de reconocimiento de las cesantías (definitivas o parciales) y cancelarlas. Vencido el anterior término, deberá reconocer y pagar a título de sanción moratoria, un día de salario por cada día de retardo hasta que efectivamente se produzca el pago.
Expediente: 25899-33-33-002-2021-00277-02 Demandante: Blanca Priscila Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fonpremag y otros 13 Sobre el particular, el Consejo de Estado en sentencia del 24 de abril de 20082, precisó lo siguiente: “(…). Así, el término con el que cuenta la administración para efectuar el pago efectivo del auxilio de cesantía es de sesenta y cinco (65) días hábiles siguientes al día de la presentación de la solicitud de su reconocimiento.
Este término comprende quince (15) días hábiles para expedir la Resolución de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, cinco (5) días hábiles de su ejecutoria y cuarenta y cinco (45) días hábiles para efectuar el pago de la prestación social. No se compadece con el sentido de la normatividad mencionada que la indemnización por la falta de pago oportuno de cesantías se genere sólo ante el incumplimiento del término de 45 días contados a partir del momento en que se encuentre en firme el acto administrativo que las reconozca, porque se dejaría desamparado al ex servidor en el evento en que la administración tarde más de los 15 días para expedirlo.
Tal como se mencionó anteriormente, el término de los 65 días hábiles con el que cuenta la administración para efectuar el pago efectivo de las cesantías se contabiliza a partir de la fecha en que se realiza la solicitud por parte del interesado, si esta reúne los requisitos necesarios para su reconocimiento. (…)”. De igual manera, en jurisprudencia3 aplicable al caso en estudio, respecto del reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas, el máximo Órgano de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sostuvo: “(…).
Así las cosas, el término con el que cuenta la administración para efectuar el pago efectivo del auxilio de cesantía es de 65 días hábiles siguientes al día de la presentación de la solicitud de su reconocimiento. En el presente asunto, no se encuentra en discusión que el señor Julio César Flórez Alarcón laboró para el Distrito Capital como docente nacional desde el 26 de enero de 1990 hasta el 16 de julio de 2007, fecha a partir de la cual fue retirado por llegar a la edad de retiro forzoso (fl. 3).
De la resolución de reconocimiento de las cesantías definitivas, se desprende que el actor radicó ante el Fondo Nacional de Prestaciones sociales del Magisterio (entidad demandada) el reconocimiento, liquidación y pago de cesantías definitivas el 13 de agosto de 2007 (fls. 3 y 4) Mediante Resolución No. 001518 del 29 de febrero de 2008 (fls. 3 y 4) 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección «B», Consejero Ponente Jesús María Lemus Bustamante, expediente 52001-23-31-000-2002-00036- 01(7008-05). 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección «A», Consejero Ponente Alfonso Vargas Rincón, expediente 25000-23-25-000-2011-00622-01(1674-13).
Expediente: 25899-33-33-002-2021-00277-02 Demandante: Blanca Priscila Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fonpremag y otros 14 expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá DC- Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, se le reconocieron las cesantías definitivas al señor Flórez Alarcón por el periodo laborado como docente del Magisterio en el Distrito Capital entre el 26 de enero de 1990 y el 16 de julio de 2007, es decir, que la entidad a pesar de contar con 15 días hábiles a partir de la radicación de la solicitud para expedir la resolución de reconocimiento y con 45 días hábiles a partir de la ejecutoria de la referida resolución para efectuar el correspondiente pago, incumplió con el término establecido en la ley para tal efecto, pues el mismo vencía el 16 de noviembre de 2007 y el pago se efectuó solo hasta el 8 de febrero de 2010.
En consecuencia, tal como lo ordenó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se impone condenar a la Nación- Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al pago de un día de salario por cada día de mora a partir de la fecha en que se hizo exigible el derecho, esto es, 17 de noviembre de 2007 hasta la fecha en que efectivamente se efectuó el pago prestacional referido (8 de febrero de 2010).
(…)”. Así las cosas, la norma le otorga a la Administración 45 días hábiles para que efectúe el pago de las cesantías, los cuales se empiezan a contar vencido el término de ejecutoria del acto administrativo de reconocimiento de éstas, sin embargo, si la entidad pagadora expide el acto por fuera de dicho lapso no podría iniciar desde ahí, motivo por el cual el conteo del término perentorio encaminado al cálculo de la mora deberá hacerse desde el momento en el que el interesado radica la petición de reconocimiento y pago de su prestación. Ahora bien, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en sentencia del 18 de julio de 2018, unificó su jurisprudencia en los siguientes aspectos, entre otros: a) Al docente oficial, al tratarse de un servidor público, le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en lo relativo a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. b) Cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: a) quince días para expedir la resolución; b) diez días de ejecutoria del acto y c) 45 días para efectuar el pago. c) El acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en la Ley 1437 de 2011 y, una vez se verifica la Expediente: 25899-33-33-002-2021-00277-02 Demandante: Blanca Priscila Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fonpremag y otros 15 notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria, pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, cinco días para citar al peticionario a recibir la notificación, cinco días para esperar que compareciera, un día para entregarle el aviso y un día más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste., en ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. d) Cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá un día después que se notifique el acto que lo resuelva, si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados quince días de interpuesto. e) Tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. f) Es improcedente la indexación de la sanción moratoria, ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
Al respecto, en lo relativo al artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 y su aplicación en el marco del proceso como el que se analiza, se tiene que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido4: “(…), para justificar la indexación de la sanción por mora en el pago de las cesantías, no es viable acudir al contenido del último inciso del artículo 187 del CPACA, según el cual, «las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el índice de precios al consumidor», pues en estricto sentido, la sentencia no reivindica ningún derecho ni obligación insatisfecha, erigiéndose como generadora de un beneficio económico para el demandante cuya única causa fue la demora en el pago de una prestación. En suma, la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 18 de julio de 2018.
Expediente: 25899-33-33-002-2021-00277-02 Demandante: Blanca Priscila Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fonpremag y otros 16 indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentará jurisprudencia en tal sentido.
Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA. (…)”. (Negrillas propias). Además, la Corporación precisó que las reglas contenidas en la sentencia deben aplicarse de manera retrospectiva a todos los casos pendientes de decisión tanto en vía administrativa como en judicial y, además, que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables, es decir, que la decisión no tiene efectos retroactivos.
Aunado a lo anterior, a efectos de zanjar las diferencias surgidas respecto de los plazos de reconocimiento del auxilio de cesantías contenidas en las disposiciones normativas de la Ley 1071 de 2006 y el Decreto 2831 de 2005, en la referida sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio del 2018, se establecieron algunas hipótesis en cuanto al momento a partir del cual se causa la sanción moratoria teniendo en cuenta para ello aspectos tales como la fecha de expedición del acto administrativo de reconocimiento de cesantías, si la administración expidió el mismo o guardó silencio, la notificación del acto y la procedencia de recursos, entre otros, de la siguiente manera: HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Expediente: 25899-33-33-002-2021-00277-02 Demandante: Blanca Priscila Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fonpremag y otros 17 Así las cosas, para efectos de resolver la controversia planteada teniendo en cuenta las hipótesis contenidas en la sentencia de unificación, como quiera que, en el presente asunto el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías solicitadas fue expedido en forma extemporánea, se concluye que existe un término perentorio para que la entidad pague la cesantía, de 70 días al amparo de la Ley 1437 de 2011, siguientes a la fecha de presentación de la solicitud de reconocimiento de las cesantías.
Vencido el término, tal como reiteradamente lo ha señalado la jurisprudencia y se indicó por el H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia proferida con ponencia del doctor Carmelo Perdomo Cuéter, el día 27 de julio de 2017, bajo el proceso con radicación No. 73001-23-33-000-2013-00246-01(0620-14), «correrá la sanción moratoria -en días calendario-», debiéndose reconocer y pagar un día de salario por cada día de retardo hasta que efectivamente se produzca el pago.
Ahora bien, para efectos de determinar la entidad competente para efectuar el pago de la sanción moratoria, se deben tener en cuenta las disposiciones normativas de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019, «por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 pacto por Colombia, pacto por la equidad», que 5 Se consideran los supuestos de los artículos 68 y 69 del CPACA según los cueles, la entidad tuvo 5 días para citar al peticionario a recibir notificación personal, 5 días más para que comparezca, 1 día para entregarle el aviso, y 1 día para perfeccionar la notificación por este medio.
Estas diligencias totalizan 12 días. ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 5 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Expediente: 25899-33-33-002-2021-00277-02 Demandante: Blanca Priscila Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fonpremag y otros 18 en su artículo 57, dispuso: “ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaria de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET.
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sólo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. (…).”. (Negrillas propias). En virtud de dicha normativa, se advierte que las solicitudes de reconocimiento y pago de las cesantías por parte de los docentes oficiales que se hayan presentado Expediente: 25899-33-33-002-2021-00277-02 Demandante: Blanca Priscila Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fonpremag y otros 19 con posterioridad al 25 de mayo de 2019 (fecha de entrada en vigencia), se regirán por el procedimiento y las disposiciones de la mentada Ley 1955, cuyo trámite en materia de dicha prestación fue simplificado al señalar que las cesantías parciales o definitivas serían reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación del ente territorial al cual se encuentra afiliado el docente y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, suprimiendo la revisión del proyecto de acto administrativo por parte de la Fiduciaria La Previsora S.A. Igualmente, teniendo en cuenta el concepto de fecha 28 de julio del 2023, emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con ponencia de la consejera Ana María Charry Gaitán, dentro del expediente No. 11001-03-06- 000-2022-00213-00, se advierte el alcance de la Ley 1955 de 2019, en relación con la sanción moratoria y la responsabilidad en su reconocimiento, así: “(…).- Determinó que la autoridad competente para el reconocimiento de las cesantías parciales y definitivas de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) son las secretarías de educación de las respectivas entidades territoriales; mientras que la autoridad competente para el pago de tales prestaciones es el mismo fondo. - Estableció tajantemente que, los recursos del Fomag, solamente pueden destinarse al pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios de dicho Fondo, pero no al pago de indemnizaciones económicas, ni por vía judicial ni administrativa.
Dentro de tales indemnizaciones, la Sala entiende incluida la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías. - En concordancia con lo anterior, se dispuso que las entidades territoriales serían las responsables del «pago» de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, cuando incumplieran los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud al Fomag, por parte de la respectiva secretaría de educación, y se reiteró que, en tales casos, el Fondo solo debía asumir el pago de las cesantías. - También, en armonía con lo descrito, se facultó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir títulos de tesorería, con el fin de financiar el pago de las sanciones moratorias a cargo del Fomag que se causaran hasta diciembre de 2019 (…).”.
A su vez, como lo señaló la Corte Constitucional en Sentencia de Unificación 041 de 2020, la referida ley reguló las competencias en relación con el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, estableciendo que la entidad territorial sería la responsable de dicho pago en los eventos en que el pago extemporáneo se haya generado como consecuencia del incumplimiento de los Expediente: 25899-33-33-002-2021-00277-02 Demandante: Blanca Priscila Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fonpremag y otros 20 plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Luego entonces, en vigencia de la Ley 1955 de 2019, se torna imperioso verificar la actuación de la entidad territorial a fin de establecer el cumplimiento de los plazos señalados en precedencia y de presentarse dilación alguna, será dicha entidad la acreedora de la sanción moratoria. 5.5. Del material probatorio allegado al proceso.
En atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados, se destaca: 1. Petición radicada el 25 de junio del 2019, bajo el número 2019-CES-768176, a través de la cual, se solicita el reconocimiento de cesantías parciales por parte de la aquí demandante. 2. Resolución No. 000003 del 10 de enero del 2020, suscrita por el director de personal de instituciones educativas de la Secretaría de Educación de Cundinamarca, a través de la cual, reconoce y ordena el pago de una cesantía parcial a la señora Blanca Priscila Gómez Gómez, por valor de $42.352.149, del cual se girará la suma de $6.851.000, como anticipo de cesantías para estudio. 3.
Certificación de pago de cesantía expedida por Fiduprevisora S.A., de fecha 06 de agosto del 2020, en la que se acredita que se programó pago de cesantías parciales a la señora Blanca Priscila Gómez Gómez, quedando a disposición a partir del 13 de abril del 2020, por valor de $6.851.000, a través de la entidad bancaria BBVA. 4. Certificación de pago de cesantía expedida por BBVA, de fecha 27 de abril del 2020, en la que se acredita el pago a favor de la señora Gómez Gómez, por valor de $6.851.000, por concepto de cesantías. 5.
Peticiones radicadas los días 21 de julio del 2020, bajo el radicado CUN2020ER009672 y 17 de noviembre del 2020, bajo el radicado 20201013249832, en las que, la demandante solicita el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 6. Certificación del 21 de febrero del 2022, expedida por la Fiduprevisora S.A. y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que se Expediente: 25899-33-33-002-2021-00277-02 Demandante: Blanca Priscila Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fonpremag y otros 21 acredita el pago de la sanción moratoria, el cual quedó a disposición de la demandante a partir del 14 de febrero del 2022, por valor de $11.498.634. 7.
Certificación de pago de sanción moratoria expedida por BBVA, de fecha 23 de febrero del 2022, en la que se acredita el pago a favor de la señora Gómez Gómez, por valor de $11.498.634, por tal concepto. 8. Hoja de revisión de cesantía parcial, respecto de la docente Blanca Priscila Gómez Gómez, en la que se aprueba la cesantía a su favor, por valor de $6.851.000 y se indica fecha de radicación el 25 de junio del 2019, fecha de recibo el 20 de febrero del 2020 y fecha de estudio el 26 de marzo del 2020. 9.
Expediente administrativo de la señora Blanca Priscila Gómez Gómez, respecto del reconocimiento de cesantías parciales. 5.6. Caso concreto. Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, ha de precisarse que la demandante a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de estudio, pretende el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales.
Como consecuencia de lo anterior, la señora Blanca Priscila Gómez Gómez pretende, entre otros, que las demandadas le paguen la sanción a que hay lugar por no haberle cancelado oportunamente las cesantías parciales, a razón de un día de salario por cada día de retardo, suma debidamente actualizada conforme al índice de precios al consumidor.
Pues bien, revisado el expediente se observa que, el día 25 de junio del 2019, la señora Gómez Gómez solicitó ante la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca, el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, las cuales le fueron reconocidas mediante Resolución No. 000003 del 10 de enero del 2020, liquidadas en valor de $6.851.000, cuya suma reconocida fue efectivamente puesta a disposición el día 13 de abril del 2020, cuyo pago se materializó el 27 del mismo mes y año, a través de la entidad bancaria BBVA.
Igualmente, está acreditado que efectivamente la demandante, el día 21 de julio del 2020, elevó solicitud de reconocimiento de sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías parciales, petición que no fue resuelta por las entidades requeridas, configurándose un acto ficto producto del silencio administrativo Expediente: 25899-33-33-002-2021-00277-02 Demandante: Blanca Priscila Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fonpremag y otros 22 negativo, siendo éste el acto demandado dentro del presente asunto.
A su vez, en lo que concierne a la sanción moratoria aquí invocada se tiene que la administración contaba con: a) quince días hábiles para elaborar el acto administrativo, contados a partir de la presentación de la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías por parte del interesado y b) 45 días hábiles contados una vez se encuentre en firme el acto administrativo, es decir, diez días después de su ejecutoria, para realizar el pago.
En efecto, la demandante radicó la mencionada solicitud de reconocimiento de cesantías, el 25 de junio del 2019, el plazo para emitir la resolución de reconocimiento vencía el 17 de julio del 2019, por lo tanto, el término de los 45 días hábiles para efectuar el pago empezó a correr el 31 de julio del 2019 (fecha que resulta de contar quince días hábiles desde la fecha de radicación de la solicitud, más diez de ejecutoria) y feneció el 04 de octubre del 2019.
Lo anterior quiere decir que, a partir de la fecha de la solicitud, la entidad contaba con 70 días hábiles para efectos de reconocer y pagar la aludida prestación, los cuales vencieron el 04 de octubre del 2019. Sin embargo, el pagó de las cesantías reconocidas a la demandante se materializó tan sólo hasta el día 13 de abril del 2020, fecha en la cual, quedó a disposición de la entidad bancaria, sin que exista causal alguna que justifique la evidente tardanza en su pago.
Para mayor ilustración, a continuación, se detallarán las fechas en que la administración debió realizar las actuaciones tendientes al reconocimiento y pago de las cesantías solicitadas: ACTUACIÓN FECHA Petición de reconocimiento de las cesantías 25 de junio del 2019 Vencimiento 70 días CPACA 04 de octubre del 2019 Prescripción 3 años 04 de octubre del 2022 Presentación petición 21 de julio del 2020 Así las cosas, resulta procedente declarar la nulidad del acto administrativo negativo ficto invocado y condenar a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Expediente: 25899-33-33-002-2021-00277-02 Demandante: Blanca Priscila Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fonpremag y otros 23 Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al reconocimiento y pago de un día de salario devengado por la demandante por cada día de retardo en que incurrió respecto del reconocimiento y pago de las cesantías parciales, contabilizado desde cuando debió hacerse el pago hasta cuando se materializó el mismo, es decir, entre el 05 de octubre del 2019 (día siguiente al cumplimiento de los 45 días hábiles) y el 12 de abril del 2020 (día anterior a aquel en que se materializó el pago).
Advirtiendo que, no se configuró el fenómeno de la prescripción extintiva, por lo que procede ordenar el pago de la indemnización durante dicho lapso. Igualmente, del análisis de las pruebas se advierte que, la solicitud de cesantías fue radicada por la demandante el 25 de junio del 2019, esto es, en vigencia de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019, por lo que, prima facie, la responsabilidad correspondería a la entidad territorial, más teniendo en cuenta que la tardanza se produjo en el reconocimiento de las cesantías parciales por parte de la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca.
No obstante, el parágrafo transitorio del artículo 57 de dicha disposición normativa consagró que, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sería el responsable de las sanciones por mora causadas a diciembre del 2019, disposición cuyo alcance fue analizado y establecido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en concepto del 28 de julio del 2023.
Por tanto, tal como lo dispuso el a quo, el responsable del pago de la condena por sanción moratoria, corresponde a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pese a que la mora se configuró a causa de la tardanza en las actuaciones de la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca.
En consideración a lo anterior, conforme lo resolvió el juzgado de origen, efectivamente si hay lugar a acceder a lo pretendido por la parte demandante puesto que su inconformidad radica en que la demandada le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la tardanza en el pago de las cesantías parciales a que tenía derecho, sanción que se reitera, debe ser asumida por la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como quiera que, si bien la solicitud de reconocimiento de cesantías se surtió en vigencia de la Ley 1955 del 2019 y la tardanza se produjo por parte de Expediente: 25899-33-33-002-2021-00277-02 Demandante: Blanca Priscila Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fonpremag y otros 24 la entidad territorial, lo cierto es que la mora se generó antes del 31 de diciembre del 2019, cuya responsabilidad por disposición legal, recae en el referido fondo.
Al respecto, se advierte que la entidad debe tener en cuenta el pago ya efectuado por la entidad por valor de $11.498.634, a efectos de no incurrir en una doble erogación. En esos términos, se confirmará la sentencia del 29 de mayo del 2025, emitida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, mediante la cual, se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, resolviendo declarar la nulidad del acto administrativo negativo ficto o presunto que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.
No obstante, observa la Sala que, el objeto del recurso de apelación de la parte demandante tiene sustento en la modificación de la orden dada frente a la liquidación de la sanción moratoria, como quiera que, el a quo ordenó la misma con base en el salario básico del año 2018, haciendo alusión al reconocimiento de cesantías definitivas.
Aspecto frente al cual difiere esta Sala, pues atendiendo el fundamento jurisprudencial de las sentencias de unificación referidas en el acápite normativo, es claro que la sanción moratoria por el reconocimiento tardío de las cesantías parciales, se debe liquidar conforme a la asignación básica diaria devengada al momento en que se causó la mora por el empleado al momento en que se produce el retardo.
En tal sentido, obra modificar la sentencia recurrida, como quiera que el salario base a tener en cuenta para liquidar la sanción moratoria reconocida a la señora Blanca Priscila Gómez Gómez, es el devengado por ésta en el año 2019, fecha en que se produjo la mora. Lo anterior, como quiera que, la tardanza se predica del reconocimiento y pago de las cesantías parciales que solicitó y no de las cesantías definitivas como erróneamente lo adujo el juzgado de conocimiento. 5.7.
Condena en costas. Con respecto a la condena en costas, esta Sala observa que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que: “(…). salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de procedimiento Civil (…)”.
Expediente: 25899-33-33-002-2021-00277-02 Demandante: Blanca Priscila Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fonpremag y otros 25 En igual sentido, el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consagrando: “(…). En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento (…)”.
Así, se advierte que no se impone al funcionario judicial la obligación de condenar en costas, solo le da la posibilidad de «disponer», esto es, de pronunciarse sobre su procedencia. En el presente asunto, observa la Sala que no existe una conducta de mala fe que involucre abuso del derecho, ya que las partes procesales esbozaron argumentos que son jurídicamente razonables.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero: Modificar la sentencia del 29 de mayo del 2025, expedida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por la señora Blanca Priscila Gómez Gómez contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Fiduciaria La Previsora S.A. y el Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación. En consecuencia, la sentencia modificada quedará así: “(…).
CUARTO: Declarar la existencia y nulidad del acto administrativo presunto, configurado por el silencio administrativo negativo frente a las solicitudes elevadas los días 21 de julio y 17 de noviembre del 2020, ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación, respectivamente, mediante las cuales, se solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales.
Lo anterior, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y, a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a pagar a favor de la señora Blanca Priscila Gómez Gómez, identificada con Expediente: 25899-33-33-002-2021-00277-02 Demandante: Blanca Priscila Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fonpremag y otros 26 cédula de ciudadanía No. 39.741.092, el valor correspondiente a la sanción moratoria prevista en el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, por el pago tardío de las cesantías parciales reconocidas mediante la Resolución No. 000003 del 10 de enero del 2020, para el tiempo comprendido entre el 05 de octubre del 2019 y el 12 de abril del 2020, la cual deberá liquidarse con base en la asignación básica diaria que devengaba para el año 2019.
Igualmente, deberá observarse el pago parcial efectuado por la entidad el día 14 de febrero del 2022, por concepto de sanción moratoria en valor de $11.498.634, a efectos de descontar el mismo del valor a cancelar. (…)”. Segundo: Confirmar en todo lo demás la sentencia recurrida. Tercero: Sin condena en costas en las dos instancias. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones a que haya lugar.
Cópiese, Notifíquese y Cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha. (FIRMADO EN SAMAI) Luis Gilberto Ortegón Ortegón Magistrado (FIRMADO EN SAMAI) (FIRMADO EN SAMAI) José Rodrigo Romero Romero Magistrado Alberto Espinosa Bolaños Magistrado YCA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Sección Segunda – Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.