Radicación: 25899-33-33-001-2023-00181-01 Demandante: Nubia Rocío Chiquiza Medina Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “D” MAGISTRADA PONENTE: ALBA LUCÍA BECERRA AVELLA Bogotá, D.C., veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 25899-33-33-001-2023-00181-01 DEMANDANTE: NUBIA ROCÍO CHIQUIZA MEDINA Demandada: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – FOMAG;
FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Y DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Tema: Sanción moratoria por pago tardío de cesantía parcial SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA N.º 0006 Se resuelve el recurso de apelación interpuesto y sustentado por el Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación, contra la sentencia del 8 de agosto de 2025, proferida por el Juzgado 3° Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones La demandante, a través de apoderada judicial, y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (archivo 001, exp. virtual), pretende que se declare la nulidad del i) Oficio No. 20231070033621 del 10 de enero de 2023, expedido por la Fiduprevisora S.A., que negó el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías; ii) acto ficto o presunto configurado por el silencio administrativo negativo, en relación con la petición del 22 de diciembre de 2022, radicada ante Fiduprevisora S.A., donde solicitó el reconocimiento y pago de la sanción mora; iii) Oficio No. CUN2022EE029711 del 29 de diciembre de 2022, expedido por el Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación –, que resolvió negativamente la petición del 22 de diciembre de 2022, por la cual solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
Radicación: 25899-33-33-001-2023-00181-01 Demandante: Nubia Rocío Chiquiza Medina Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 2 A título de restablecimiento del derecho, pretende se condene a la Nación - Ministerio de Educación Nacional –Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Fomag, Fiduprevisora S.A., y al Departamento de Cundinamarca, a reconocer y pagar la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles siguientes de haber radicado la solicitud de la cesantía ante las entidades y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
Igualmente, a reconocer y pagar los ajustes de valor a que haya lugar, liquidar y cancelar los intereses moratorios; dar cumplimiento al fallo como lo dispone el artículo 192 del CPACA y condenar en costas a las accionadas. Las pretensiones tuvieron como fundamento, en síntesis, los siguientes: 2. Hechos La demandante refiere que mediante petición radicada el 20 de agosto de 2021 ante la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca, solicitó el reconocimiento y pago de la cesantía parcial a las que legalmente tiene derecho, la que refiere fue registrada en el Sistema de Atención al Ciudadano. Agregó que, el 4 de octubre de 2021 el ente territorial subió dicha petición en el Sistema On Base, y que luego fue decidida favorablemente por Resolución No. 2470 del 31 de marzo de 2022, notificada a la docente el 3 de abril de 2022.
Según la demandante, la prestación reconocida, fue consignada en el Banco BBVA el día 13 de junio de 2022, no obstante, considera que dicho pago debía hacerse a más tardar el 3 de diciembre de 2021, por lo tanto, aduce que se generó la sanción moratoria, en cuanto transcurrieron 192 días de retardo, contados a partir del día siguiente a aquel que la demandada tenía para efectuar el pago.
Observó que el 22 de diciembre de 2022 con radicado No. 20221014023652 pidió ante las entidades demandadas, el reconocimiento y pago de la sanción mora de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006. Refiere que la Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera y administradora de los recursos del Fomag, por el Oficio No. 20231070033621 del 10 de enero de 2023, negó la anterior solicitud, no obstante, afirmó que esa entidad a la fecha de la presentación de la demanda no había dado respuesta a la petición. De otro lado, señaló que el Departamento de Cundinamarca por oficio CUN2022EE029711 del 29 de diciembre de 2022, de igual manera le negó la petición de pago de la sanción mora, alegando falta de reglamentación de la Ley 1955 de 2019.
Radicación: 25899-33-33-001-2023-00181-01 Demandante: Nubia Rocío Chiquiza Medina Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 3 3. La sentencia apelada El Juzgado 3º Administrativo del Circuito de Zipaquirá, mediante sentencia proferida el 8 de agosto de 2025 (archivo 077, exp. virtual), accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en consecuencia, dispuso: “PRIMERO: DECLARAR fundada la excepción FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA, propuesta por la Fiduciaria la Previsora S.A. (Fiduprevisora S.A.), por las razones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia. Sin lugar a pronunciamiento de las demás excepciones propuestas por esta entidad, en virtud del art. 282 de la L.1564/2012.
SEGUNDO: DECLARAR fundada la excepción denominada NO HAY LUGAR A LA INDEXACIÓN DE ACUERDO CON LA LIQUIDACIÓN DE LA SANCIÓN MORATORIA propuesta por el Departamento de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia.
TERCERO: DECLARAR infundadas las excepciones de (i) FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA, (ii) AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – L.2294/2023; (iii) AUSENCIA DE OBLIGACIONES ENCABEZADAS DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, (iv) NO APLICACIÓN DE LA LEY 1955 DE 2019 PARA LA FECHA EN QUE SUCEDIERON LOS HECHOS DEL CASO EN CUESTIÓN, (v) DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Y SU APLICACIÓN AL PRESENTE PROCESO, (vi) COMPENSACIÓN, (vii) PRESCRIPCIÓN y (viii) EXCEPCIÓN GENÉRICA, propuestas por el Departamento de Cundinamarca, conforme a las razones expuestas en esta providencia.
CUARTO: DECLARAR la ocurrencia del silencio administrativo negativo y, consecuente existencia de acto administrativo ficto o presunto negativo frente a la petición elevada por la demandante el 22 de diciembre de 2022, ante la Fiduciaria la Previsora S.A. (Fiduprevisora S.A.)
QUINTO: DECLARAR la nulidad del Oficio No. CUN2022EE029711 del 29 diciembre 2022, por medio del cual el Departamento de Cundinamarca negó la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción mora por el pago tardío de la cesantía parcial de NUBIA ROCIO CHIQUIZA MEDINA, elevada el 22 de diciembre de 2022.
SEXTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho CONDENAR al DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA a pagar con sus propios recursos el 100% de la sanción mora por el pago tardío de las cesantías reconocidas a NUBIA ROCIÓ CHÍQUIZA MEDINA identificada con cédula de ciudadanía No. 21.058.490 de Ubaté, mediante Resolución No. 002470 del 31 de marzo de 2022, esto es un día de salario por cada día de retardo, desde el 2 de diciembre de 2021 —inclusive — hasta el 13 de junio de 2022 (194 días calendario), de conformidad al art. 5º de la L.1071/2006.
El salario que se debe tener en cuenta es el devengado al momento en que se causó la mora (vigencia 2021). Radicación: 25899-33-33-001-2023-00181-01 Demandante: Nubia Rocío Chiquiza Medina Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 4 SÉPTIMO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
OCTAVO: NO CONDENAR en costas a la parte vencida en esta instancia. […]” Para arribar a la anterior decisión, luego del análisis de las normas que rigen el asunto en lo concerniente al reconocimiento y pago de las cesantías, la causación de la mora, y de estudiar sobre las excepciones propuestas por las demandadas, y de efectuar la valoración probatoria, encontró acreditado que la actora radicó la solicitud de reconocimiento y pago de la cesantía parcial el 20 de agosto de 2021, y que de acuerdo con la certificación aportada por el Fomag, el valor reconocido por ese concepto se puso a disposición de la docente el 14 de junio de 2022.
Según el a-quo, como la solicitud de reconocimiento y pago de la cesantía parcial se radicó el 20 de agosto de 2021, el acto administrativo de reconocimiento y pago de la prestación reclamada debió ser expedido por la entidad territorial a más tardar el 10 de septiembre de 2021, adquiriendo firmeza el 24 de ese mismo mes y año, por lo cual, la fecha establecida para el pago deprecado debió haberse realizado por parte de la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), a más tardar el 1° de diciembre de 2021, sin embargo, los dineros reclamados y reconocidos fueron puestos a disposición el 14 de junio de 2022.
De conformidad con lo anterior, coligió que a partir de la fecha de radicación de la solicitud de reconocimiento del auxilio de la cesantía parcial se contabilizan los términos, según el siguiente cuadro: En ese orden, la primera instancia consideró que el Departamento de Cundinamarca tenía hasta el 10 de septiembre de 2021, para expedir el acto administrativo de reconocimiento y pago de la cesantía parcial, sin embargo, solo hasta el 31 de marzo de 2022, a través de la Resolución No. 002470 resolvió favorablemente sobre dicha prestación, en tal sentido concluyó, que es al ente territorial a quien se le debe atribuir la mora de 139 días hábiles calendario, (sic) que van desde la fecha en que debía expedir el acto hasta el momento en que realmente es proferido.
Agregó además que, como la remisión de dicho acto ante el Fomag se postergó hasta el 1 de junio de ese mismo año, se generó una mora de 29 días hábiles. Radicación: 25899-33-33-001-2023-00181-01 Demandante: Nubia Rocío Chiquiza Medina Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 5 Advirtió que, el 1° de junio de 2022, la entidad territorial radicó los documentos para su estudio y aprobación ante la Fiduprevisora, S.A., trámite que consideró se finalizó el 14 de junio de 2022, cuando se puso a disposición de la actora el valor de la prestación reconocida, estableciendo que el pago se realizó dentro de los 45 días, coligiendo que la Fiduprevisora S.A., actúo dentro de la oportunidad establecida por la ley.
En tal sentido, preciso que, como la tardanza en el trámite de reconocimiento y pago de la prestación solicitada por la demandante, es responsabilidad exclusiva del Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación, es esta entidad, la que debe responder la sanción moratoria, en cuanto el trámite de reconocimiento y pago de la cesantía parcial fue iniciado después de la vigencia de la Ley 1955 de 2019.
Observó que la asignación básica para efectos de liquidar dicha sanción corresponde a la devengada por la docente al momento de su causación, dado que se trata una cesantía parcial. En relación con la pretensión relativa a la indexación del valor que se reconozca como sanción, consideró que no es posible acceder a dicha petición atendiendo lo dispuesto por la Sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018.
En relación con la prescripción, explicó que como el derecho se hizo exigible el 1º de diciembre de 2021 y la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria fue elevada el 22 de diciembre de 2022, no se configura dicho fenómeno. 4. Recurso de apelación El apoderado del Departamento de Cundinamarca presentó escrito de apelación contra la decisión de primera instancia (archivo 075, exp. virtual), solicitando se revoque, y se absuelva a su representada de las pretensiones de la demanda, y en su lugar se condene a la Nación - Ministerio de Educación –Fomag al pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales de la demandante.
Sostiene que el a-quo erró al declarar configurado silencio administrativo negativo como consecuencia de la falta de respuesta a la petición de reconocimiento y pago de la sanción por mora, radicada por la actora ante esa entidad territorial, pues a su juicio, en el proceso está probado que el Departamento de Cundinamarca, sí respondió la petición a través del oficio radicado CUN2022EE029711 de 29 de diciembre de 2022, considerando así que la proposición jurídica es incompleta, en cuanto se debió demandar el acto escrito.
De otro lado, aduce que de acuerdo con los cambios normativos derivados de la expedición de la Ley 1955 de 2019, se requería de una norma reglamentaria que Radicación: 25899-33-33-001-2023-00181-01 Demandante: Nubia Rocío Chiquiza Medina Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 6 indicara cuales eran los plazos a los que se encontraban obligados los entes territoriales para reconocer y liquidar las cesantías.
Arguye el recurrente que no es procedente la atribución de responsabilidad de la sanción por mora en cabeza del Departamento de Cundinamarca, dado que, para la fecha de la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías, no estaban definidos de manera clara y especifica los términos a los que se encontraba obligado el ente territorial para emitir la resolución de reconocimiento y pago de la prestación social.
Manifiesta que en virtud del parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, es el Fomag el responsable del pago de la sanción moratoria, pues con fundamento en las citadas normas, entiende que las sanciones causadas a diciembre de 2022, por el reconocimiento y pago extemporáneo de las cesantías, continúan siendo responsabilidad del Fondo, mediante los Títulos de Tesorería que emita el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 5.
Trámite segunda instancia Mediante auto del 5 de noviembre de 2025 (archivo 060, exp. virtual) se admitió el recurso de apelación presentado por el apoderado del Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación contra la sentencia emitida el 8 de agosto de 2025, por el Juzgado 3º Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Comoquiera que no era necesario el decreto y práctica de pruebas en esta instancia, de conformidad a lo establecido en el numeral 5.º del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, por medio del cual se modificó el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, se dispuso que no había lugar a correr traslado para alegar de conclusión. 5.1. Concepto Ministerio Público La Agente del Ministerio Público, no emitió concepto.
Agotado el trámite procesal y no observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer en segunda instancia de la presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 153 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 18 del Decreto 2288 de 1989.
Radicación: 25899-33-33-001-2023-00181-01 Demandante: Nubia Rocío Chiquiza Medina Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 7 Se advierte que, la Sala está limitada al análisis de los puntos que fueron materia de apelación, referidos a los aspectos conceptuales y argumentativos esbozados por el recurrente único, en la medida en que éste es el que puede calificar lo que fue desfavorable a sus intereses, de la decisión de primera instancia, de suerte que los aspectos que no fueron objeto del recurso se encuentran excluidos del debate sustancial en esta instancia1, en ese sentido, la Subsección no examinará si se presentó o no mora, ni los días estudiados por el a-quo, ya que el recurso no alude a tal aspecto ni por las partes, se discutió dicha circunstancia. 2.
Problemas jurídicos Vistos los argumentos del recurso de apelación incoado por el Departamento de Cundinamarca, la controversia se circunscribe a determinar, sí: 1. En el presente asunto se configura la inepta demanda por falta de la proposición jurídica completa respecto del Departamento de Cundinamarca al presuntamente demandarse un acto diferente al que debió ser objeto de la pretensión de nulidad. 2.
¿cómo lo alega la entidad apelante, existe un vacío normativo respecto del trámite que debe surtir la solicitud de cesantías parcial o definitiva? 3. de conformidad con lo dispuesto por el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, y el artículo 324 de Ley 2294 de 2023, ¿el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –Fomag, resulta ser el único responsable del pago de la sanción mora generada hasta antes del 31 de diciembre de 2022? Para resolver las cuestiones planteadas, es necesario abordar los siguientes temas: i), marco legal y jurisprudencia aplicable al reconocimiento de la sanción moratoria por pago tardío de la cesantía parcial o definitiva; ii) sobre los recursos para su pago, iii) Solución a los problemas jurídicos planteados. 3.
Análisis de la Sala 3.1. Marco normativo y jurisprudencial aplicable al reconocimiento de la sanción moratoria Es necesario indicar que corresponde al Fomag liquidar y reconocer el auxilio de cesantía parcial o definitiva de los docentes oficiales, actividad que en virtud de la “prestación descentralizada de los servicios” prevista en el artículo 3º de la Ley 91 de 1989 y de la delegación de que trata el artículo 9.º ibidem, desarrolla a través de las Secretarías de Educación de los entes territoriales. 1 Ver.
Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera SUBSECCION A C.P., Dr., Carlos Alberto Zambrano Barrera Bogotá, D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil trece (2013) Radicación número: 855001-23-31-000-1998-00118-01(19705 Radicación: 25899-33-33-001-2023-00181-01 Demandante: Nubia Rocío Chiquiza Medina Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 8 Mientras que el pago de la prestación debe ser efectuado a través de la sociedad fiduciaria administradora de los recursos del Fondo, que actualmente es La Fiduprevisora.
Ahora bien, conforme a la regulación inicial contenida en el artículo 562 de la Ley 962 de 2005 y los artículos 2 a 5 del Decreto 2831 de 2005, y posteriormente en el Decreto 1272 de 23 de julio de 2018 que ajustaron los términos de reconocimiento de las cesantías a los 15 días de que trata la Ley 1071 de 2006, el trámite de reconocimiento, liquidación y pago de esta prestación en favor de los docentes debía cumplirse en el término previamente indicado, señalando que, en cuanto a la fase de expedición y notificación del acto administrativo de reconocimiento, que se desarrollaría dentro de los 15 días hábiles siguientes a la radicación de la petición por el usuario docente, en tres sub fases de 5 días hábiles, que comprenden la proyección del acto por parte de las secretarías de educación de las entidades territoriales certificadas, la aprobación del proyecto por parte de la sociedad fiduciaria (Fiduprevisora S.A.) vocera del FOMAG y la última sub fase de expedición y notificación a cargo de las secretarías de educación como delegadas de la Nación (Ministerio de Educación).
Una vez cumplido lo anterior, el Decreto 1272 de 2018 dispone que la sociedad fiduciaria tendría 45 días hábiles para efectuar el pago correspondiente. Al respecto, el Consejo de Estado, señaló que la intención de Ley 962 de 2005 fue la de simplificar una serie de trámites que los particulares adelantaban ante la administración, “entre ellos las solicitudes de los docentes oficiales tendientes a obtener el reconocimiento de una prestación pensional, dada la evidente complejidad que ello entrañaba.3 En este punto, es necesario indicar que la Ley 1071 de 20064 reguló “el reconocimiento de cesantías definitivas o parciales a los trabajadores y servidores del Estado, así como su oportuna cancelación (artículo 1º), y precisó que sin excepción se aplica a todos los servidores del Estado.
Así lo consideró el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 27 de septiembre de 2018, con ponencia del Dr., William Hernández Gómez.5 En efecto, el artículo 2º de la norma citada en párrafo anterior, señala como son destinatarios de la ley “[…]. los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas 2 ARTÍCULO
56. RACIONALIZACIÓN DE TRÁMITES EN MATERIA DEL FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. 3 Consejo de Estado, Sentencia del 14 de febrero de 2013, expediente 2010-01073, reiterada en Sentencia del 8 de septiembre de 2016, expediente 2013-00082. 4 “Por medio de la cual se adiciona y se modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación”. 5 “(…) En razón a que la Ley 91 de 1989 no determinó términos para el pago de cesantías, ni sanciones como consecuencia de ello, es procedente la aplicación de la Ley 244 de 1995 subrogada por la Ley 1071 de 2006, para los docentes, por cuanto éstas tienen como destinatarios los servidores públicos sin distinción alguna y dada la finalidad de este régimen sancionatorio”.
Radicación: 25899-33-33-001-2023-00181-01 Demandante: Nubia Rocío Chiquiza Medina Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 9 territorialmente y por servicios. Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional de Ahorro. […]”.
A su vez, en sus artículos 4º y 5º estableció el término con el cual cuenta la entidad para reconocer y pagar las cesantías, así como la sanción moratoria por la cancelación tardía, normas que son del siguiente tenor literal: “Artículo 4º Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.” “Artículo 5°.
Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste.” (Negrilla y subraya fuera del texto original) Quiere decir lo anterior, que la entidad pública cuenta con los quince (15) días hábiles siguientes a la radicación de la petición de forma completa, para la expedición del acto administrativo de reconocimiento del auxilio de cesantía, sea parcial o definitiva, y una vez ejecutoriado dicho acto, cuyo término es de 5 días si la petición se radicó en vigencia del Decreto 01 de 1984, o de 10 días sí se presentó en vigencia de la Ley 1437 de 2011, y a su turno, la entidad pública pagadora cuenta con un plazo de cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir de la firmeza del acto de reconocimiento, para la realización del correspondiente pago.
El incumplimiento de dicho plazo para el reconocimiento Radicación: 25899-33-33-001-2023-00181-01 Demandante: Nubia Rocío Chiquiza Medina Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 10 y pago de la cesantía genera la sanción moratoria, la cual corresponde al pago de un día de salario por cada día de mora, facultándose a la entidad para repetir contra el/os funcionario/s que originaron el retardo. 3.2.
De los recursos para el pago de la sanción El artículo 56 de la Ley 962 de 2005, en cuanto al procedimiento para el reconocimiento y pago de las cesantías, fue derogado por el artículo 336 de la Ley 1955 de 20196, y ésta última norma reguló el tema en su artículo 57, así: “ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del 6 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
Radicación: 25899-33-33-001-2023-00181-01 Demandante: Nubia Rocío Chiquiza Medina Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 11 Magisterio. En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención.” En la disposición trascrita se estableció la función de reconocimiento y liquidación de las cesantías exclusivamente en los entes territoriales y su consecuente responsabilidad para el pago de la sanción por mora, en los eventos donde la extemporaneidad en el pago, se genere como consecuencia del incumplimiento por parte de los entes territoriales de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fomag, norma que empezó a regir a partir de su publicación7, según se dispuso en el artículo 3368.
De ahí que, desde la vigencia de la Ley 1955 de 2019, el procedimiento para la expedición del acto de reconocimiento cambió, de tal manera que a partir del 25 de mayo de 2019, el trámite administrativo para el pago de cesantías, al cual la administración debe sujetarse, es el establecido en los artículo 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, esto es; i) 15 días desde la radicación de la solicitud de reconocimiento de las cesantías para que el ente territorial expida la resolución de reconocimiento; ii) 10 días de su ejecutoria, al término del cual debe ser remitido a la fiduciaria a través de la plataforma diseñada para tal fin; y iii) 45 días que tiene la entidad pagadora, para poner a disposición del docente la cesantía reconocida.
Así también, fue modificada la legitimación en causa por pasiva en los procesos donde se reclama el pago de la sanción moratoria, siendo necesaria la vinculación procesal de la respectiva entidad territorial en quien estableció de manera directa la función de expedir el correspondiente acto administrativo de reconocimiento de la referida prestación. Se precisa que en el presente caso, es aplicable la Ley 1955 de 2019, teniendo en cuenta que la solicitud de reconocimiento y pago de la cesantía parcial fue solicitada por la demandante, según lo encontró demostrado el a-quo, el día 28 de agosto de 2021, que entró en vigor, el 25 de mayo de 2019. 7 Diario Oficial No. 50.964 de 25 de mayo 2019 8 ARTÍCULO 336.
VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. Los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450 de 2011, y 1753 de 2015 no derogados expresamente en el siguiente Inciso o por otras leyes continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma posterior Radicación: 25899-33-33-001-2023-00181-01 Demandante: Nubia Rocío Chiquiza Medina Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 12 En el sub examine, se advierte que el Departamento de Cundinamarca, en su recurso de apelación no planteó ningún reparo respecto a la procedencia de la sanción moratoria en la forma como fue reconocida por el a-quo, lo que discute es la existencia de la inepta demanda, el presunto vacío normativo para el trámite de la expedición del acto administrativo de reconocimiento de la cesantía, y la interpretación que hace la apelante del parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, y del artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, en consecuencia a dichos razones de inconformidad se limitará el análisis. 4.
Solución del primer problema jurídico 4.1. De la proposición jurídica incompleta El artículo 163 del CPACA, señala que “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión” lo anterior, en armonía con lo previsto por el ordinal 2.º del artículo 162 ibídem, el cual contempla como uno de los requisitos formales de la demanda, contener “lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad”.
Ahora bien, sobre la proposición jurídica incompleta el Consejo de Estado en providencia del 13 de febrero de 20209, consideró: “Conforme lo ha señalado esta Corporación10 la proposición jurídica incompleta «[…] como requisito de validez de la demanda impide el ejercicio de la capacidad decisoria del juez frente al litigio propuesto, pues el acto demandado no es autónomo, por encontrarse en una inseparable relación de dependencia con otros no impugnados que determinan su contenido, validez o su eficacia […]».
Es por esto que para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho resulta necesario acreditar, entre otros, los requisitos establecidos en el artículo 163 del CPACA, particularmente el que hace referencia al deber que le asiste a la parte demandante de individualizar, con toda precisión, el acto administrativo a enjuiciar; además expresamente dispone dicha norma que «si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron».
De suyo, esa disposición evidencia que las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que resulten enjuiciados constituyen una unidad jurídica y delimitan necesariamente el marco de la decisión del juez de lo contencioso-administrativo, justamente por la identidad y la unidad de su contenido y de sus efectos jurídicos, sin que puedan separarse al abordar el análisis de legalidad correspondiente. 9 Sección Segunda, Sección A, C.P., Dr., Rafael Francisco Suárez Vargas Radicado No. 66001-23-33-000-2016- 00175-01(1111-18) 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de abril de 2013, C. P. Gustavo Gómez Aranguren, número interno 1247-2012, demandante: Martha Soraya Barbosa Radicación: 25899-33-33-001-2023-00181-01 Demandante: Nubia Rocío Chiquiza Medina Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 13 En varios pronunciamientos esta Sección ha señalado que la proposición jurídica incompleta se configura en dos casos: i) cuando el acto demandado torna lógicamente imposible la decisión de fondo debido a una irreparable ruptura de su relación con la causa petendi y ii) cuando el acto acusado no es autónomo porque se encuentra directamente relacionado con otro u otros no impugnados que determinan su contenido, validez o eficacia, eventos en los que le resultaría imposible emitir una decisión de fondo al operador judicial11.
Así las cosas, debe enjuiciarse el acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración frente a una situación jurídica particular, junto con los demás actos que en la actuación administrativa constituyan unidad jurídica con aquel, toda vez que ello compone el marco de decisión del juez frente a una pretensión de nulidad, precisamente por la identidad y unidad de su contenido y sus efectos jurídicos, con el fin de evitar decisiones inhibitorias.
Ello, en garantía del principio de tutela judicial efectiva y para lograr una decisión de mérito.” En el caso sub judice, se observa que el Departamento de Cundinamarca - Secretaría de Educación, sostuvo que el a-quo erró al declarar configurado silencio administrativo negativo como consecuencia de la falta de respuesta a la petición de reconocimiento y pago de la sanción por mora, radicada por la actora ante la entidad territorial, pues según su criterio, en el proceso se probó que ese ente, a través del oficio radicado CUN2022EE029711 de 29 de diciembre de 2022, respondió la petición relativa al reconocimiento de la sanción moratoria, por lo que el acto susceptible de ser demandado era el citado oficio, considerando así que la proposición jurídica es incompleta.
De acuerdo con lo anterior, luego de verificar las pretensiones de la demanda se observa que la demandante en la pretensión tercera solicitó “Declarar la nulidad del Oficio No. CUN2022EE029711 del 29-dic-2022, expedido por el DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN por el cual se resolvió la petición del 22-dic-2022 (radicación No. CUN2022ER043002), mediante la que se solicitó el reconocimiento y pago de la sanción por la mora en el pago de cesantías parciales reconocidas mediante Resolución No. 2470 del 31-mar- 2022, expedida por la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA.
En ese orden, la primera instancia en la sentencia impugnada en el acápite 4. caso concreto así lo advirtió y en el ordinal 7 Decisión Judicial, consideró lo siguiente: Teniendo en cuenta lo anterior, la parte demandante logró desvirtuar la presunción de legalidad del Oficio CUN2022EE029711 del 29 diciembre 2022, emitido por el Departamento de Cundinamarca que da respuesta negativa a la petición radicada con el No. CUN2022ER043002, por lo que se accederá a la pretensión de nulidad del mismo.
Fue así como en el ordinal 5º de la parte resolutiva de la providencia apelada, resolvió declara la nulidad del citado acto administrativo. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, expediente: 05001-23-33-000-2017-01570-01 (4866-18). Demandante: Colpensiones. M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez (2 de mayo de 2019), entre otros.
Radicación: 25899-33-33-001-2023-00181-01 Demandante: Nubia Rocío Chiquiza Medina Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 14 Conforme a lo anterior, no le asiste razón a la parte recurrente al indicar que el oficio No. CUN2022EE029711 del 29 diciembre 2022, por el cual resolvió desfavorablemente la petición de reconocimiento y pago de la sanción mora por el pago tardío de la cesantía parcial a la demandante no fue objeto de la demanda, así de conformidad con lo expuesto en párrafos anteriores, puede afirmarse que en torno a las pretensiones de la demanda, y la decisión demandada contenida en el referido oficio constituyen una unidad jurídica inescindible y así se observó en la sentencia apelada.
En este sentido, considera la Sala que la proposición jurídica si se encuentra debidamente integrada, por lo tanto, facultó al juez para hacer el pronunciamiento de fondo, por los argumentos en los cuales el ente territorial baso dicho reparo no tiene vocación de prosperar. 5. Solución del segundo problema jurídico Tal y como se estableció del estudio normativo realizado en párrafos anteriores de este fallo, el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, entre otros, derogó el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, en lo relativo al reconocimiento y pago de las cesantías, que disponía lo siguiente: “ARTÍCULO 56.
Las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial.” (Resalto no es del texto). De tal manera se colige que, con la derogatoria de la citada norma, se abolió el trámite relacionado con la aprobación que se imponía al administrador del fondo que para el caso, es la Fiduprevisora, S.A. Así, cambió el procedimiento para la expedición del acto de reconocimiento sin que por ello exista el vacío normativo pretendido por la demandada, pues se debe tener en cuenta que el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, se complementa con los artículos 4º y 5º de la Ley 1071 de 2006 por ser la norma especial que regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, entre ellos la de los docentes vinculados al Fomag, en consecuencia, el argumento del apelante sobre el presunto vacío normativo no tiene ningún soporte legal y por tal razón no prospera. 6.
Solución del tercer problema jurídico La Sala considerada errada la interpretación que hace la apelante del parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, modificado con el artículo 324 del nuevo Plan Nacional de Desarrollo contemplado en la Ley 2294 de 2023, en la cual se dispuso que, para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Radicación: 25899-33-33-001-2023-00181-01 Demandante: Nubia Rocío Chiquiza Medina Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 15 Magisterio causados a diciembre de 2022, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se encuentra facultado para emitir Títulos de Tesorería, pues lo que buscó dicha disposición no es eximir de responsabilidad al ente territorial cuando es el causante de la mora, sino contemplar una responsabilidad que en ocasiones, puede llegar a ser compartida entre el Fomag- Fiduprevisora y el ente territorial, entonces solo en los casos en que se evidencie que el Fomag- Fiduprevisora no pagó en tiempo la prestación o generó el pago extemporáneo procederá su condena con los títulos de tesorería de que trata la citada norma.
De conformidad con lo anterior, la Sala confirmará la sentencia proferida el 8 de agosto de 2025 por el Juzgado 3º Administrativo de Zipaquirá, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 7. Costas En cuanto a la condena en costas, entendidas estas como la erogación económica que debe pagar la parte que resulte vencida en un proceso judicial, las cuales están conformadas por: i) las expensas, que corresponde a los gastos surgidos con ocasión del proceso y, ii) las agencias en derecho, que no son más que la compensación por los gastos de apoderamiento en que incurrió la parte contraria, se tiene que, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 dispuso un cambio en su regulación. Acorde con lo anterior, la Sala no condenará en costas en esta instancia, pues se advierte que, tanto la demanda como la contestación se fundó en las disposiciones legales que consideraban aplicables al caso concreto, además, en concordancia con el numeral 8º12 del artículo 365 del CGP, se advierte que no existen pruebas que permitan inferir que se incurrieron en las mismas.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “D”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el ocho (8) de agosto de 2025, por el Juzgado Tercero (3º) Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas ni agencias en derecho, de conformidad con lo expuesto en la parte resolutiva de esta sentencia. 12 “[…]
ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. […]” Radicación: 25899-33-33-001-2023-00181-01 Demandante: Nubia Rocío Chiquiza Medina Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 16 TERCERO: En firme la presente sentencia, devuélvase el expediente al Despacho de origen, dejando las constancias del caso.
La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. *Para consultar el expediente, ingrese al siguiente link: https://etbcsj- my.sharepoint.com/:f:/g/personal/s02des09tadmincdm_notificacionesrj_gov_c o/IgAa73DVefpfSaSHyjo4vvqrAfcZkxG_UB4n1nKHh-Mil7w?e=5DlqFm
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ALBA LUCÍA BECERRA AVELLA Magistrada ISRAEL SOLER PEDROZA CERVELEÓN PADILLA LINARES Magistrado Magistrado AB/LGC