REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "C" Bogotá D.C., nueve (09) de abril de dos mil veintiséis (2026) SENTENCIA No. 77 REFERENCIA: 11001-33-37-040-2026-00083-01 ACCIÓN: IMPUGNACIÓN DE TUTELA ACCIONANTES: JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO GONZALO CARREÑO ACCIONADA: AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) TEMA: DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO, PROPIEDAD PRIVADA, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PETICIÓN E IGUALDAD.
MAGISTRADA PONENTE: Dra. MIRTHA ABADÍA SERNA Procede está Sala a decidir sobre la impugnación presentada por los accionantes, JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO y GONZALO CARREÑO, en contra de la sentencia de fecha seis (06) de marzo de dos mil veintiséis (2026), proferida por el JUZGADO CUARENTA (40) ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, que declaró improcedente la acción de tutela respecto a ordenar a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) expedir el acto administrativo definitivo que resuelva las solicitudes de adjudicación de predios baldíos y negó el amparo a los derechos de petición y debido proceso de los accionantes.
I.
ANTECEDENTES
1.1. LA DEMANDA Los señores JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO y GONZALO CARREÑO, actuando en nombre propio, interpusieron acción de tutela1 en contra de la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT), para la protección de sus derechos fundamentales de petición, debido proceso, propiedad privada, igualdad y acceso a la administración de justicia, que consideran vulnerados, porque la entidad accionada, luego de transcurridos, aproximadamente, seis (6) años, no ha resuelto la solicitud de legalización de los predios denominados “Las Travesías”, “El Molino”, “Peña Grande” y “Loma Grande”. 1.2.
PRETENSIONES A través de la presente acción constitucional, los accionantes solicitan: “(…) AMPARAR nuestros derechos fundamentales de petición, debido proceso, propiedad, igualdad y acceso a la administración de justicia. vulnerados por la Agencia Nacional de Tierras. SEGUNDA: ORDENAR a la Agencia Nacional de Tierras que, en un término perentorio no superior a quince (15) días hábiles, profiera el acto administrativo de fondo que resuelva definitivamente las solicitudes de legalización de los predios Las Travesías, El Molino, Peña Grande y Loma Negra, radicadas desde el año 2020, de forma que no sea posible evadir el cumplimiento del presente fallo con una respuesta meramente formal o de trámite.
TERCERA: ORDENAR que la entidad adopte las medidas administrativas necesarias para evitar nuevas dilaciones injustificadas”. 1.3.
FUNDAMENTOS FÁCTICOS 1 Archivo 001 del expediente digital. RADICADO: 11001-33-37-040-2026-00083-01 ACCIONANTES: JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO GONZALO CARREÑO ACCIONADA: ANT REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "C" Para dar sustento a sus pretensiones los accionantes, expone los hechos que a continuación se sintetizan: “(…) 1.
El 10 de septiembre de 2020 se radicó ante la Agencia Nacional de Tierras el primer formulario de inscripción como Sujeto de Ordenamiento – FISO, y el 24 de septiembre de 2020 se radicaron tres (3) formularios adicionales, para un total de cuatro (4) solicitudes, relacionadas con predios ubicados en el municipio de La Uvita, departamento de Boyacá, así: Fecha Radicado No. Formulario Nombre Predio 10/09/2020 20202200602622 146885 Gonzalo Las Travesías 24/09/2020 20202200645992 146921 Gonzalo El Molino 24/09/2020 20202200646252 146922 José Peña Grande 24/09/2020 20202200646652 146925 José Loma Grande 2.
En dichas solicitudes se pidió la legalización de predios baldíos, adjuntando toda la documentación exigida por la entidad, entre ella: o Copias de las cédulas de ciudadanía. o Certificados de tradición y libertad. o Certificados especiales de pertenencia de los predios Las Travesías, El Molino, Petaquitas y Peña Grande. 3. A la fecha de presentación de esta acción han transcurrido casi seis (6) años desde la radicación inicial sin que la Agencia Nacional de Tierras haya emitido una decisión de fondo, resolución o acto administrativo que resuelva la legalización solicitada. 4.
El 18 de febrero de 2022, el accionante JOSE JOAQUIN CARRENO presentó el derecho de petición solicitando información sobre el estado del trámite y si ya se había proferido la resolución correspondiente. La ANT respondió indicando que el proceso se encontraba “para proferir Auto de Inicio de la Fase Preliminar”. Posteriormente el día 19 de junio 2024 el mismo accionante presentó un nuevo derecho de petición, el cual continuaron contestado con respuestas evasivas, genéricas y sin decisión de fondo, sin resolver la solicitud principal ni fijar un plazo cierto para hacerlo. 5.
El Decreto Ley 902 de 2017 establece un plazo de entre sesenta (60) días y un (1) año para adelantar el procedimiento único de adjudicación y formalización de predios baldíos. En el presente caso han transcurrido casi seis (6) años desde la radicación de las solicitudes —es decir, entre cinco y seis veces el plazo máximo legal— sin que la Agencia Nacional de Tierras haya proferido siquiera el Auto de Inicio de la Fase Preliminar.
Las respuestas recibidas han sido en todo caso evasivas, genéricas y de mero trámite, sin que en ningún momento se haya emitido una decisión de fondo. Esta conducta configura no solo una mora administrativa grosera e injustificada, sino también una forma de silencio administrativo material: la entidad ha respondido formalmente para evitar la aplicación del silencio administrativo negativo previsto en el artículo 83 del CPACA (Ley 1437 de 2011), pero el contenido de dichas respuestas equivale funcionalmente a un silencio, pues en ningún caso resuelven la solicitud principal ni fijan un plazo cierto para hacerlo.
La Corte Constitucional ha señalado que este tipo de respuestas evasivas no satisfacen el derecho de petición (T-173-2025), y la doctrina del Consejo de Estado ha reconocido que la administración no puede eludir el control judicial mediante contestaciones de trámite que simulan el cumplimiento de sus obligaciones sin resolverlas materialmente.
RADICADO: 11001-33-37-040-2026-00083-01 ACCIONANTES: JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO GONZALO CARREÑO ACCIONADA: ANT REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "C" 6. La conducta omisiva de la Agencia Nacional de Tierras ha generado una afectación directa y prolongada a mi derecho fundamental de petición, al no recibir una respuesta clara, congruente, de fondo y dentro de un plazo razonable, impidiéndonos acceder a la titularidad del derecho real de dominio sobre los predios objeto de legalización”.
1.4. DEL TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda de tutela fue admitida mediante auto del veintitrés (23) de febrero de dos mil veintiséis (2026)2, ordenándose las notificaciones de rigor, las cuales se cumplieron a cabalidad, tal y como consta en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI.
1.5. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 1.5.1 La entidad accionada, AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT)3, en el informe requerido, expresó sobre el caso lo siguiente: “(…) Sobre los hechos y pretensiones, se sostendrá desde el primer momento que la presente acción de tutela es improcedente por inexistencia de vulneración de derechos fundamentales, toda vez que, no ha ocurrido acción u omisión por parte de la Agencia Nacional de Tierras - ANT que menoscabe el derecho fundamental del debido proceso alegado por la parte accionante, si bien, lo que pretende la parte actora del presente trámite tutelar es que a través de la acción de tutela se brinde información acerca de la solicitud presentada desde el año 2020, también lo es que, se identificó que la misma está dirigida a que se brinde información acerca del estado actual de su solicitud, desarrollo del proceso y finalización del mismo.
De acuerdo a lo anterior, y teniendo en cuenta que la oficina jurídica es quien ostenta la representación judicial de la entidad, de acuerdo al decreto 2363 de 2015, se procedió a requerir a la Unidad de Gestión Territorial Centro – UGT en razón a que los expedientes están delegados a su cargo, por lo que se consideró necesario de acuerdo a la admisión del presente trámite tutelar comunicar al hoy accionante sobre la realidad jurídica y administrativa de su solicitud.
En ese sentido desde la misional atendiendo el requerimiento que se hizo, emitió un oficio mediante el radicado 202671000082533, donde se pone en contexto las actuaciones administrativas desarrolladas con el caso (…) CONSIDERACIONES FRENTE A LA TUTELA En relación con los hechos expuestos por los accionantes, se advierte que estos manifiestan haber radicado solicitudes de legalización de predios desde el año 2020, indicando que la Agencia Nacional de Tierras no ha emitido decisión de fondo dentro de los términos que, a su juicio, establece el Decreto Ley 902 de 2017, así mismo, solicitan que el despacho judicial ordene a la entidad proferir acto administrativo definitivo en un término perentorio no superior a quince (15) días hábiles.
Al respecto, resulta necesario precisar que el Decreto Ley 902 de 2017 no establece un término perentorio de sesenta (60) días ni de un (1) año para resolver de fondo las solicitudes de adjudicación, formalización o saneamiento de la propiedad rural; dicha normativa regula las fases del Procedimiento Único —etapa preliminar, apertura de fase administrativa, práctica de pruebas, 2 Archivo 005 del expediente digital. 3 Archivo 014 del expediente digital.
RADICADO: 11001-33-37-040-2026-00083-01 ACCIONANTES: JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO GONZALO CARREÑO ACCIONADA: ANT REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "C" cierre y decisión—, pero no consagra un término fatal para la expedición del acto administrativo definitivo, pues la decisión depende de la verificación técnica, jurídica, registral, catastral y ambiental de cada caso concreto.
El procedimiento previsto en el Decreto Ley 902 de 2017 tiene una naturaleza compleja y estructural, pues implica el análisis de condiciones tales como la naturaleza jurídica del predio (baldío o privado), antecedentes de falsa tradición, verificación en el Registro de Sujetos de Ordenamiento (RESO), cruces con determinantes ambientales, mineros o sectoriales, así como la eventual ubicación en ecosistemas estratégicos, circunstancias que inciden directamente en la procedibilidad del trámite.
En el presente caso, se ha evidenciado que algunos de los predios objeto de las solicitudes presentan antecedentes de falsa tradición que exigen análisis especializado conforme al artículo 48 de la Ley 160 de 1994, y que uno de ellos se encuentra dentro del área delimitada del Complejo de Páramo El Cocuy, lo cual impone condicionantes ambientales que deben ser valorados de manera rigurosa antes de adoptar una decisión definitiva.
Estas circunstancias descartan que se trate de un trámite simple o meramente formal. (…) CONCLUSIÓN Del análisis integral del caso se evidencia que la Agencia Nacional de Tierras, a través de la Unidad de Gestión Territorial competente, no ha permanecido inactiva frente a las solicitudes presentadas por los accionantes, sino que ha adelantado actuaciones materiales y jurídicas orientadas al impulso del procedimiento administrativo previsto en el Decreto Ley 902 de 2017.
En relación con los expedientes objeto de tutela, la UGT ha desplegado, entre otras, las siguientes gestiones: • Revisión integral documental, registral y catastral de cada solicitud. • Verificación de antecedentes de falsa tradición conforme al artículo 48 de la Ley 160 de 1994. • Cruce de capas técnicas para identificar determinantes ambientales, sectoriales, mineros y de gestión del riesgo. • Identificación de condicionantes especiales, incluyendo la verificación de ubicación dentro del área delimitada del Complejo de Páramo El Cocuy en uno de los predios. • Solicitud de certificados de uso del suelo ante la autoridad competente. • Comunicaciones de etapa preliminar a los solicitantes. • Análisis jurídico preliminar sobre procedibilidad del trámite de formalización y saneamiento.
Adicionalmente, como medida correctiva orientada a garantizar el debido proceso y la adecuada conducción del trámite administrativo, esta Unidad inició las actuaciones administrativas tendientes a dejar sin efectos los autos de acumulación proferidos en el año 2022, con el fin de garantizar la individualización de los expedientes y la correcta conducción del procedimiento, toda vez que, tras el análisis técnico adelantado, se evidenció que los expedientes corresponden a predios material y jurídicamente diferenciados, con situaciones autónomas que requieren trámite individualizado.
RADICADO: 11001-33-37-040-2026-00083-01 ACCIONANTES: JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO GONZALO CARREÑO ACCIONADA: ANT REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "C" De igual manera, se encuentra en proceso de expedición el memorando de remisión a la Subdirección de Seguridad Jurídica para el análisis de procedibilidad en los casos que involucran falsa tradición y definición sobre la naturaleza jurídica del predio, así como las actuaciones necesarias ante la Subdirección de Sistemas de Información para valoración en RESO cuando corresponda.
(…) Ahora bien, es menester indicar que el decreto ley 902 de 2017, no establece un término ni plazo para el desarrollo y culminación de cada una de las etapas y actuaciones administrativas dentro de los procedimientos, por lo que de manera clara la UGT consideró necesario poner en conocimiento del hoy accionante la realidad jurídica y administrativa con los expedientes.
(…) En el presente asunto, no existe vulneración al debido proceso del accionante, debido a que la Agencia Nacional de Tierras debe adelantar las actuaciones correspondientes de acuerdo a los informes, actas y visitas técnico jurídicas. Además, la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para impulsar un trámite administrativo, sin antes agotar las vías administrativas, ni haber radicado un derecho de petición sobre el estado de solicitud.
(…) IV. PETICIÓN En mérito de lo expuesto, de manera respetuosa solicito: 1. DENEGAR la presente acción de tutela, al encontrarse configurada la inexistencia de vulneración de derechos fundamentales.
2. DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo invocado por el accionante. 3. Como consecuencia de lo anterior, DESVINCULAR a la ANT del presente amparo constitucional” (Negrilla del original).
1.6. DE LA SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Cuarenta (40) Administrativo Oral del Circuito de Bogotá4, mediante sentencia de fecha seis (06) de marzo de dos mil veintiséis (2026)5 resolvió: “(…)
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por GONZALO CARREÑO (…) y por JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO (…) respecto a la pretensión 2 que busca que se ordene a la ANT expedir el acto administrativo definitivo que resuelva sus solicitudes de adjudicación de predios baldíos.
SEGUNDO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales de petición y debido proceso de GONZALO CARREÑO (…) y por JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO (…) conforme con las razones expuestas” Para adoptar la anterior decisión consideró lo siguiente: “(…) 2.3.1 Sobre la procedencia de la acción de tutela para ordenar la expedición del acto administrativo que resuelva de fondo las solicitudes de adjudicación de tierras 4 Dra. Teresa de Jesús Montaña González 5 Archivo 017 del expediente digital.
RADICADO: 11001-33-37-040-2026-00083-01 ACCIONANTES: JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO GONZALO CARREÑO ACCIONADA: ANT REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "C" (…) se probó que la ANT está tramitando las solicitudes de adjudicación de predios. Para ello debe agotar una serie de etapas que requieren estudios técnicos, ambientales y catastrales.
De este modo, es claro que se deben culminar, según el Decreto Ley 902 de 2017, los trámites administrativos por parte de la ANT, sin que se pueda por tutela ordenar la expedición del acto administrativo definitivo, puesto que tal decisión implicaría soslayar procedimientos técnicos y ambientales frente a los cuales el juez constitucional no tiene conocimiento.
Además, podría constituir un prevaricato por acción, en los términos del 413 del Código Penal. Por lo tanto, la tutela interpuesta por los demandantes es improcedente para ordenar a ANT proferir “el acto administrativo de fondo que resuelva definitivamente las solicitudes de legalización de los predios Las Travesías, El Molino, Peña Grande y Loma Negra, radicadas desde el año 2020”. 2.3.2 Sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales de petición y debido proceso, de Joaquín Carreño y Gonzalo Carreño Los interesados consideran que la Agencia Nacional de Tierras quebranta sus derechos fundamentales invocados, debido a que no ha resuelto de fondo la solicitud del 10 de septiembre de 2020, en la que pidió, con fundamento en el Decreto Ley 902 de 2017, la adjudicación de diferentes predios baldíos: “Las Travesías”, “Peña Grande”, “Loma Negra” y “El Molino”.
La demora injustificada prolonga su vulneración al debido proceso. Para rebatir lo dicho, la ANT, con base en el Memorando 20267100008253, informó que las solicitudes de los demandantes continúan en trámite. Explicó de forma detallada las actuaciones que ha acometido y las etapas a seguir frente a cada predio. Por lo tanto, considera que no transgredió los derechos fundamentales invocados, puesto que se debe agotar el procedimiento único de ordenamiento social de la propiedad rural.
(…) El 27 de febrero de 2026, la ANT profirió la Comunicación núm.202671000253071. Informó a Gonzalo Carreño que los expedientes se encuentran en etapa de validación previa: revisión documental, registral y catastral y verificación de los requisitos necesarios para determinar la procedencia de la inclusión en el RESO. La inclusión en el RESO es presupuesto necesario para la eventual apertura formal de la fase administrativa del Procedimiento Único para el reconocimiento de derechos.
Una vez se expida este el acto administrativo de inclusión o no en el RESO se comunicará el estado actualizado de cada uno de los expedientes. Ese día, se realizó la notificación al correo electrónico Gonzalo.carreno56@gmail.com, informado en la acción de tutela (anexo 13, e.d). El 27 de febrero de 2026, la ANT emitió la Comunicación núm. 202671000253111.
Explicó al señor José Joaquín Carreño que las solicitudes de adjudicación de los predios “Las Travesías” y “Peña Grande” ubicados en el municipio de La Uvita, Boyacá, se encuentra en la etapa preliminar de la fase administrativa del Procedimiento Único para el reconocimiento de derechos y frente a ellos existe resolución de inclusión RESO.
Adicionó que dicha etapa busca verificar “el cumplimiento de los requisitos técnicos, jurídicos, registrales, catastrales y ambientales necesarios para determinar la viabilidad de apertura formal de la fase administrativa, por lo que en esta fase no se adopta decisión definitiva sobre la adjudicación” (…) Valorada la actuación administrativa, se evidencia que los demandantes presentaron sus solicitudes de adjudicación de terrenos baldíos en septiembre de 2020.
Sin embargo, han pasado más de 6 años, sin que la ANT culmine tal procedimiento. RADICADO: 11001-33-37-040-2026-00083-01 ACCIONANTES: JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO GONZALO CARREÑO ACCIONADA: ANT REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "C" Tal circunstancia, según lo dispuesto por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, en sentencia del 28 de julio de 2022 (CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello), en principio conlleva una violación al debido proceso administrativo por mora injustificada, puesto que no es razonable que unos procedimientos administrativos se demoren más de 6 años.
Ahora bien, estudiada de forma minuciosa la actuación administrativa, se evidencia que el procedimiento de adjudicación de baldíos requiere el agotamiento de varias etapas. Cada una implica, muchas veces, un conocimiento técnico, ambiental y catastral, que requiere un mayor grado de complejidad. (…) se avizora que la ANT durante el trámite de la tutelante garantizó el debido proceso de los accionantes, pues sus respuestas fueron claras, precisas y de fondo, en relación con el estado en que se encuentran sus expedientes de adjudicación. (…) El análisis que precede no obsta para llamar a la atención a la Agencia Nacional de Tierras, a efectos de que tramite sus procedimientos en un término razonable, independiente de que no se desconoce la complejidad que acarrea un procedimiento de adjudicación de predios baldíos (Negrilla del original).
1.7. DEL TRÁMITE DE IMPUGNACIÓN Una vez notificadas las partes de la sentencia de primera instancia, proferida el día seis (06) de marzo de dos mil veintiséis (2026) los accionantes, JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO y GONZALO CARREÑO presentaron impugnación, la cual fue concedida, por el Juzgado Cuarenta (40) Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, mediante auto del diecisiete (17) de marzo de dos mil veintiséis (2026)6.
Una vez remitido el expediente y efectuado el reparto de la acción de tutela, el proceso fue asignado al Despacho de que es titular esta Magistrada ponente y al no estimarse necesaria la práctica de pruebas adicionales o presentación de informe, procede la sala a decidir el recurso en mención.
1.8. DE LA IMPUGNACIÓN 1.8.1 Inconforme con la decisión del a quo, los accionantes, JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO y GONZALO CARREÑO 7 impugnaron la decisión de primera instancia, argumentando lo siguiente: “(…) El despacho reconoce expresamente la existencia de una mora administrativa cercana a seis (6) años, circunstancia que, conforme a los artículos 23 y 29 de la Constitución Política, constituye una afectación directa del derecho fundamental de petición y del debido proceso, los cuales comprenden no solo la posibilidad de formular solicitudes ante la administración, sino también el derecho a obtener una respuesta de fondo dentro de un plazo razonable y sin dilaciones injustificadas.
En concordancia con lo anterior, el artículo 3 numeral 11 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) establece el principio de celeridad administrativa, según el cual las autoridades deben impulsar oficiosamente los procedimientos y evitar demoras indebidas en la adopción de decisiones. No obstante, pese a reconocer la prolongación excesiva del trámite, el fallo concluye que no existe vulneración de derechos fundamentales porque la entidad accionada emitió comunicaciones informativas durante el trámite de la tutela, razonamiento que desconoce la jurisprudencia constitucional reiterada según la cual las respuestas tardías o meramente 6 Archivo 022 del expediente digital. 7 Archivo 021 del expediente digital.
RADICADO: 11001-33-37-040-2026-00083-01 ACCIONANTES: JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO GONZALO CARREÑO ACCIONADA: ANT REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "C" informativas no subsanan la vulneración del derecho fundamental de petición ni justifican la mora administrativa prolongada, especialmente cuando el procedimiento permanece indefinidamente abierto sin una decisión administrativa de fondo.
(…) El despacho concluyó que la tutela es improcedente para ordenar la expedición de un acto administrativo definitivo porque el procedimiento de adjudicación de baldíos es complejo y debe surtir varias etapas. Sin embargo, la pretensión de los accionantes no consiste en sustituir a la autoridad administrativa, sino en obtener una decisión dentro de un plazo razonable, lo cual sí es objeto de protección por vía de tutela.
(…) En este caso, han transcurrido casi seis (6) años desde la radicación inicial de las solicitudes, sin que la Agencia Nacional de Tierras haya adoptado una decisión de fondo que defina la situación jurídica de los solicitantes. Cabe precisar que, si bien con ocasión de la presente tutela la entidad adelantó algunas actuaciones en febrero de 2026, estas se produjeron exclusivamente bajo presión judicial, después de años de total inactividad, lo que no subsana la vulneración preexistente.
(…) El fallo impugnado incurre en un error crítico de calificación jurídica al equiparar la pretensión de los accionantes —que se fije un plazo razonable para impulsar el trámite— con una orden de adjudicación de tierras. Estas son dos cosas jurídicamente distintas y el Despacho las trató como si fueran idénticas. Los accionantes nunca solicitaron que el juez de tutela adjudicara los predios; solicitaron que la ANT cumpla con su obligación legal de impulsar el procedimiento dentro de un plazo razonable.
Esta distinción es fundamental: la primera efectivamente invadiría la competencia técnica de la entidad; la segunda simplemente garantiza que la autoridad ejerza su competencia, no que la sustituya. La jurisprudencia constitucional, conforme a lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 29 y 209 de la misma, y desarrollado en el artículo 3 de la Ley 1437 de 2011, ha reconocido de manera consolidada que el juez de tutela sí puede ordenar a una autoridad administrativa que impulse o resuelva un trámite dentro de un plazo perentorio, cuando la demora es injustificada y vulnera derechos fundamentales.
El Juzgado 40, al no hacer esta distinción, declaró improcedente una pretensión que no era la que los accionantes formularon”. (…) 8. SOLICITUD Con fundamento en lo expuesto, solicitamos al superior funcional: 1. REVOCAR el fallo de tutela proferido por el Juzgado Cuarenta Administrativo del Circuito de Bogotá. 2. En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales de petición y debido proceso administrativo de los accionantes. 3.
ORDENA R a la Agencia Nacional de Tierras que, en un plazo máximo de quince (15) días hábiles, expida la Resolución de Inclusión o no Inclusión en el RESO de los expedientes de GONZALO CARREÑO (Exps. 202022010699804231E y 202022010699803996E), acto de trámite cuya demora de seis años es completamente injustificada y cuya expedición no requiere ningún análisis técnico de campo.
RADICADO: 11001-33-37-040-2026-00083-01 ACCIONANTES: JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO GONZALO CARREÑO ACCIONADA: ANT REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "C" 4. ORDENAR a la Agencia Nacional de Tierras que, en un plazo máximo de treinta (30) días hábiles, presente a los accionantes JOSE JOAQUIN CARREÑO y GONZALO CARREÑO un cronograma detallado y vinculante de las etapas pendientes para cada uno de sus expedientes, con fechas estimadas de cumplimiento para cada actuación, de modo que cualquier incumplimiento pueda ser verificado y sancionado judicialmente. 5.
ORDENA R a la Agencia Nacional de Tierras que informe a los accionantes, mediante comunicación formal con número de radicado, el resultado de cada actuación relevante dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ocurrencia, de modo que los accionantes cuenten con información actualizada y oportuna del avance de sus expedientes sin necesidad de acudir nuevamente a la vía judicial” (Negrilla del original).
1.9. MEDIOS DE PRUEBA 1. Cédula de ciudadanía del señor José Joaquin Carreño8. 2. Cédula de ciudadanía del señor Gonzalo Carreño9. 3. Certificado especial de tradición expedidos el 23 de enero de 2020 por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Soata, Boyacá, de los predios identificados con matricula inmobiliaria No. 093 – 23117; 093 – 23115; 093 – 48510, en los que consta que los inmuebles denominados: “El Molino”, “Las Travesias” y “Peña Grande” se encuentran en falsa tradición. 2.
Certificados catastrales especiales expedidos el 29 de enero de 2020 por el Instituto Geográfico Agustin Codazzi de los predios con numero predial: 00-01-00-00-0003-0014-0-00-00-0000; 00- 01-00-00-0004-0255-0-00-00-0000; 00-01-00-00-0001-0002-0-00-00-000011. 3. Formularios de inscripción ante la Agencia Nacional de Tierras (ANT), mediante el cual se recibe la solicitud de formalización de predios o adjudicación de baldíos: • Radicado No. 20202200602622, fecha de solicitud: 10 de septiembre de 202012, solicitante: Gonzalo Carreño. • Radicado No. 20202200602592, fecha de solicitud: 10 de septiembre de 202013, solicitante: José Joaquin Carreño. • Radicado No. 20202200646652, fecha de solicitud: 24 de septiembre de 202014, solicitante: José Joaquin Carreño. • Radicado No. 20202200646252, fecha de solicitud: 24 de septiembre de 202015, solicitante: José Joaquin Carreño. • Radicado No. 20202200645902, fecha de solicitud: 24 de septiembre de 202016, solicitante: Gonzalo Carreño. 4.
Petición proferida el 18 de febrero de 2022 por el señor José Joaquin Carreño17, mediante la cual le solicitó a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) lo siguiente: 8 Folio 53 del archivo 001 del expediente digital. 9 Folio 54 del archivo 001 del expediente digital. 10 Folio 37 al 52 del archivo 001 del expediente digital. 11 Folio 31 al 36 del archivo 001 del expediente digital. 12 Folio 15 del archivo 001 del expediente digital. 13 Folio 16 del archivo 001 del expediente digital. 14 Folio 12 del archivo 001 del expediente digital. 15 Folio 13 del archivo 001 del expediente digital. 16 Folio 14 del archivo 001 del expediente digital. 17 Folio 21 al 22 del archivo 001 del expediente digital.
RADICADO: 11001-33-37-040-2026-00083-01 ACCIONANTES: JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO GONZALO CARREÑO ACCIONADA: ANT REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "C" “(…) que se realice el impulso procesal para el Saneamiento de Titulo o Sentencia de Partencia de los terrenos denominados, Las travesías, el molino, peña grande y loma negra del municipio de la Uvita Boyacá. El cual fueron radicados las solicitudes con todos los documentos solicitados, como copias de escrituras, certificados de registro de instrumentos públicos y certificados catastral, desde la fecha del 10 de septiembre del 2020 y aún no he tenido ninguna respuesta favorable, que me indique en qué estado se encuentra las solicitudes (…)”. 5.
Oficio proferido el 20 de mayo de 2022 por la Agencia Nacional de Tierras (ANT)18, con el cual le informan al señor José Joaquin Carreño lo siguiente: “(…) De la información registrada y las actuaciones administrativas que reposan en los aplicativos antes referidos, indica que el estado actual de las solicitudes de adjudicación de los predios baldíos anteriormente enunciados, se encuentran para proferir Auto de Inicio de la Fase Preliminar.
Es importante aclarar que, la solicitud de adjudicación de predio baldío a persona natural no es una petición a las que se le debe aplicar los términos establecidos en la Ley 1755 de 2015 para resolver las peticiones que los ciudadanos presentan ante las Entidades Públicas de cualquier orden y/o ante los particulares que ejercen funciones públicas, toda vez que, es imposible adelantar todo el Procedimiento Único en el plazo de 15 días de que trata la Ley 1755 de 2015, pero además de imposible no es una obligación legal, pues claramente la norma establece “Salvo norma legal especial” y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) siguientes a su recepción”.
Entonces, a la actuación administrativa de adjudicación de baldíos persona natural, no se le debe aplicar el plazo general para ser resuelta, sino el de excepción relacionado con norma especial, que para este caso se insiste, son la Ley 160 de 1994 y el Decreto Ley 902 de 2017, así como también lo establecido en el artículo 4 de la Ley 1900 de 2018 que modifica el artículo 69 de la Ley 160 de 1994 en donde dispuso que los sujetos de acceso a tierra deberán cumplir concurrentemente los requisitos subjetivos contemplados en el artículo 4º del Decreto Ley 902 de 2017, los cuales establecen plazos no expresos sino sujetos al cumplimiento de una serie de etapas y actuaciones administrativas definidas en la ley; de conformidad con la tesis planteada por la Corte Constitucional en sentencia T-230 de fecha 07 de Julio de 2020-Magistrado Ponente Luís Guillermo Guerrero Pérez, ésta tan solo es la solicitud del inicio de un procedimiento administrativo especial, más no una petición de información que debe resolverse en 15 días como lo establece la Ley 1755 de 2015.
Ahora bien, cada normativa referenciada líneas arriba, contiene todas y cada una de las etapas y actuaciones administrativas que se deben realizar y seguir en su integridad, sin pretermitir ninguna de ellas hasta su debida culminación, que puede concluir con: i) Resolución de adjudicación; ii) Resolución de negación, para lo cual se debe verificar el cumplimiento integral y concomitante de los requisitos subjetivos y objetivos de quien solicita la adjudicación” (Negrilla del original). 6.
Oficio proferido el 13 de febrero de 2023 por la Agencia Nacional de Tierras (ANT)19, con el cual le informan al señor José Joaquin Carreño lo siguiente: 18 Folio 26 al 27 del archivo 001 del expediente digital. 19 Folio 29 al 30 del archivo 001 del expediente digital. RADICADO: 11001-33-37-040-2026-00083-01 ACCIONANTES: JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO GONZALO CARREÑO ACCIONADA: ANT REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "C" “El señor GONZALO CARREÑO (…) presentó solicitud de adjudicación sobre los predios denominados “Las Travesías” y “El Molino”, ubicados en el municipio de Uvita, departamento de Boyacá, mediante el diligenciamiento de los Formularios de Inscripción de sujetos de Ordenamiento – FISO Nos. 146865 y 146921, con fechas de 10 y 24 de septiembre de 2020, respectivamente.
Teniendo en cuenta lo anterior, esta Subdirección, en aplicación a los principios de eficacia, celeridad, economía procesal y a efectos de evitar decisiones contradictorias y desincentivar la acumulación de presuntos predios baldíos, decidió acumular de oficio mediante Auto No. 20224200038179 del 24 de mayo de 2022, las solicitudes presentadas por el aquí peticionario, unificándolas en el expediente No. 202022010699803996E, decisión que fue notificada al solicitante mediante radicado No. 20224201347281 del 14 de octubre de 2022.
Siendo esta la última actuación que se evidencia dentro de dicho expediente y por ende el estado a la fecha de la presente solicitud. Respecto del señor JOSE JOAQUIN CARREÑO, (…) presentó solicitud de adjudicación sobre los predios denominados “Las Travesías”, “Peña Grande” y “Loma Negra, ubicados en el municipio de Uvita, departamento de Boyacá, mediante el diligenciamiento de los Formularios de Inscripción de sujetos de Ordenamiento – FISO Nos. 146864,146922 y 146925 con fechas de 10 y 24 de septiembre de 2020, respectivamente.
Teniendo en cuenta lo anterior, esta Subdirección, en aplicación a los principios de eficacia, celeridad, economía procesal y a efectos de evitar decisiones contradictorias y desincentivar la acumulación de presuntos predios baldíos, decidió acumular de oficio mediante Auto No. 20224200038189 del 24 de mayo de 2022, las solicitudes presentadas por el aquí peticionario, unificándolas en el expediente No. 202022010699803995E, decisión que fue notificada al solicitante mediante radicado No. 20224200688781 del 03 de junio de 2022.
Siendo esta la última actuación que se evidencia dentro de dicho expediente y por ende el estado a la fecha de la presente solicitud. Teniendo en cuenta lo anterior, esta Subdirección le informa que, se procedió a solicitar en préstamo mediante caso No. RF-231390-4-54850 el expediente contentivo de las solicitudes de adjudicación aquí señaladas, con el fin de realizar un diagnóstico técnico jurídico y conocer la trazabilidad, confirmar las actuaciones administrativas realizadas por el hoy extinto Incoder como persona jurídica predecesora de la Agencia Nacional de Tierras así como de esta última, y de esta forma determinar con certeza el impulso procesal que se deba realizar.
Finalmente se precisa que, la solicitud de adjudicación de predio baldío a persona natural, no es una petición a la que se le debe aplicar los términos establecidos en la Ley 1755 de 2015 para resolver las peticiones que los ciudadanos presentan ante las Entidades Públicas de cualquier orden y/o ante los particulares que ejercen funciones públicas, toda vez que, es imposible adelantar todo el Procedimiento de Adjudicación de baldíos establecido en la Ley 160 de 1994 y sus normas reglamentarias, así como tampoco el Procedimiento Único que trata el Decreto Ley 902 de 2017 en el plazo de 15 días de que trata la Ley 1755 de 2015, pero además de imposible no es una obligación legal, pues claramente la norma establece “Salvo norma legal especial” y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) siguientes a su recepción”. 7.
Resolución No. 202422002556776 con fecha 14 de abril de 2024, proferida por la Agencia Nacional de Tierras20, mediante la cual se incluye al señor José Joaquin Carreño al Registro de Sujetos de Ordenamiento (RESO) en la categoría de aspirante de acceso a tierra o formalización de la propiedad a título parcialmente gratuito. 20 Folio 4 al 5 del archivo 015 del expediente digital.
RADICADO: 11001-33-37-040-2026-00083-01 ACCIONANTES: JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO GONZALO CARREÑO ACCIONADA: ANT REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "C" 8. Resolución No. 202422002624906 con fecha 18 de abril de 2024, proferida por la Agencia Nacional de Tierras21, mediante la cual se incluye al señor José Joaquin Carreño al Registro de Sujetos de Ordenamiento (RESO) en la categoría de aspirante de acceso a tierra o formalización de la propiedad a título parcialmente gratuito. 9.
Resolución No. 202422002625526 con fecha 18 de abril de 2024, proferida por la Agencia Nacional de Tierras22, mediante la cual se incluye al señor José Joaquin Carreño al Registro de Sujetos de Ordenamiento (RESO) en la categoría de aspirante de acceso a tierra o formalización de la propiedad a título parcialmente gratuito. 10. Petición proferida el 19 de junio de 2024 por el señor José Joaquin Carreño23, mediante la cual le solicitó a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) lo siguiente: “se realice el impulso procesal para el Saneamiento de Titulo o Sentencia de Partencia de los terrenos denominados, Las travesías, el molino, peña grande y loma negra del municipio de la Uvita Boyacá. El cual fueron radicados las solicitudes con todo el documento solicitados, como copias de escrituras, certificados de registro de instrumentos públicos y certificados catastral, desde la fecha del 10 de septiembre del 2020 y aún no he tenido ninguna respuesta favorable, que me indique en qué estado se encuentra las solicitudes.
Si ya tenemos algunas resoluciones por favor envía copias.” 11. Oficio proferido el 27 de febrero de 2026 por la Agencia Nacional de Tierras (ANT)24, con radicado No. 202671000253071, mediante el cual le informan al señor Gonzalo Carreño lo siguiente: “En atención a las solicitudes presentadas ante la Agencia Nacional de Tierras respecto de los siguientes predios ubicados en el municipio de La Uvita, departamento de Boyacá, esta Unidad de Gestión Territorial se permite informarle el estado actual de los trámites: • Predio “El Molino”: Expediente No. 202022010699804231E • Predio “Las Travesías”: Expediente No. 202022010699803996E Actualmente ambos expedientes se encuentran en etapa de validación previa, consistente en la revisión documental, registral y catastral, así como en la verificación de los requisitos necesarios para determinar la procedencia de su inclusión en el Registro de Sujetos de Ordenamiento – RESO, módulo de acceso a tierras.
En desarrollo de lo anterior, esta Unidad ha gestionado la remisión interna correspondiente para que se adelante la valoración técnica en el sistema RESO, conforme a lo dispuesto en el Decreto Ley 902 de 2017 y la normativa reglamentaria vigente. Es importante precisar que la inclusión en el RESO constituye un presupuesto necesario para la eventual apertura formal de la fase administrativa del Procedimiento Único para el reconocimiento de derechos.
Una vez se profiera el acto administrativo correspondiente respecto de su inclusión o no en el RESO, se 21 Folio 6 al 7 del archivo 015 del expediente digital. 22 Folio 8 al 9 del archivo 015 del expediente digital. 23 Folio 23 al 24 del archivo 001 del expediente digital. 24 Folio 1 al 2 del archivo 014 del expediente digital. RADICADO: 11001-33-37-040-2026-00083-01 ACCIONANTES: JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO GONZALO CARREÑO ACCIONADA: ANT REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "C" le comunicará oportunamente el estado actualizado de cada uno de sus expedientes y las actuaciones a que haya lugar”.
Documento que le fue notificado el 27 de febrero de 2026 al señor Gonzalo Carreño al correo electrónico: gonzalo.carreno56@gmail.com25; mismo que consta en la acción de tutela para efectos de notificaciones. 12. Oficio proferido el 27 de febrero de 2026 por la Agencia Nacional de Tierras (ANT)26, con radicado No. 202671000253111, mediante el cual le informan al señor José Joaquin Carreño lo siguiente: “En atención a las solicitudes de adjudicación presentadas respecto de los predios denominados “Las Travesías” y “Peña Grande” ubicados en el municipio de La Uvita, departamento de Boyacá, esta Unidad de Gestión Territorial se permite informarle que actualmente dichos expedientes se encuentran en etapa preliminar de la fase administrativa del Procedimiento Único para el reconocimiento de derechos, conforme a lo dispuesto en el Decreto Ley 902 de 2017, y en cada uno de ellos fue expedida resolución de inclusión RESO de la siguiente manera: Predio “Las Travesías” • Expediente No. 202022010699803995E. • Resolución de inclusión en el Registro de Sujetos de Ordenamiento – RESO: No. 202422002624906 del 18 de abril de 2024. • Categoría: A título parcialmente gratuito.
Predio “Peña Grande” • Expediente No. 202022010699804236E. • Resolución de inclusión en el Registro de Sujetos de Ordenamiento – RESO: No. 202422002625526 del 18 de abril de 2024. • Categoría: A título parcialmente gratuito Ahora bien, es necesario precisar que la etapa preliminar tiene por finalidad verificar el cumplimiento de los requisitos técnicos, jurídicos, registrales, catastrales y ambientales necesarios para determinar la viabilidad de apertura formal de la fase administrativa, por lo que en esta fase no se adopta decisión definitiva sobre la adjudicación, sino que se realizan validaciones que permiten establecer si el trámite puede continuar o si requiere actuaciones adicionales.
De acuerdo con lo anterior, dentro de la fase preliminar se realizarán las siguientes actuaciones administrativas a saber: 1. Solicitar a la Alcaldía Municipal de La Uvita – Boyacá, que certifique el uso del suelo en la región donde están ubicados los predios. 2. Solicitar al Grupo de Topografía y Geografía realizar el cruce de información geográfica F-007 de los predios objeto del presente trámite, a efectos de verificar las posibles limitantes catastrales que puedan impedir la adjudicación de éste. 3.
Obtenido lo anterior y de ser procedente, se realizará la validación de la visita técnica a los predios de conformidad con el artículo 66 del Decreto Ley 902 de 2017 y la Resolución 20230010000036 de 2023, una vez culminado el análisis preliminar y verificadas las condiciones jurídicas y técnicas del caso, se determinará la 25 Folio 3 del archivo 014 del expediente digital. 26 Folio 1 al 3 del archivo 015 del expediente digital.
RADICADO: 11001-33-37-040-2026-00083-01 ACCIONANTES: JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO GONZALO CARREÑO ACCIONADA: ANT REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "C" necesidad de programar visita técnica al predio, con el acompañamiento del equipo topográfico y agronómico, con el propósito de recaudar información física, jurídica y productiva.
La procedencia y oportunidad de dicha visita dependerá del resultado de las validaciones técnicas y jurídicas actualmente en curso. Recopilada la anterior información se realizará y suscribirá el informe técnico jurídico preliminar – ITJ, en el que se indicará si hay lugar a continuar con la fase administrativa del procedimiento único de ordenamiento social de la propiedad rural; por consiguiente, cualquier actuación administrativa que se surta dentro de sus expedientes, 202022010699803995E Y 202022010699804236E, se le notificará y/o comunicará a las direcciones de contacto suministradas por usted. Análisis sobre la naturaleza jurídica del predio “Loma Negra” En relación con el predio denominado “Loma Negra”, identificado con el expediente No. 202022010699804242E, en el que fue expedida Resolución de inclusión RESO: No. 202422002556776 del 14 de abril de 2024 a título parcialmente gratuito, esta Unidad adelantó verificación registral a partir de la consulta de la cédula catastral asociada al inmueble, la cual arrojó como resultado la existencia del Folio de Matrícula Inmobiliaria No. 093-23371, correspondiente al Círculo Registral de Soatá. Del análisis del folio se evidenció antecedente de transferencia mediante Escritura Pública No. 1528 del 1 de diciembre de 1953, inscrita el 1 de febrero de 1954, lo que permite identificar la existencia de un antecedente de dominio inscrito.
En consecuencia, y conforme a lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, se hace necesario determinar con precisión la naturaleza jurídica del inmueble y la procedencia del trámite solicitado, toda vez que la adjudicación de baldíos procede únicamente respecto de bienes que tengan tal naturaleza. Por lo anterior, esta Unidad se encuentra evaluando la pertinencia de remitir el expediente a la Subdirección de Seguridad Jurídica, con el fin de que se realice el análisis técnico- jurídico correspondiente y se determine la ruta procedimental aplicable.
Lo anterior se informa en esta etapa preliminar con el propósito de brindar claridad sobre el estado actual del trámite y sobre las validaciones jurídicas que deben adelantarse antes de adoptar cualquier decisión de fondo”. Documento que le fue notificado el 27 de febrero de 2026 al señor José Joaquin Carreño al correo electrónico: joaquincarre@hotmail.com27; mismo que consta en la acción de tutela para efectos de notificaciones. 13.
Oficio proferido el 27 de febrero de 2023 por la Agencia Nacional de Tierras (ANT)28, con el cual le solicitan a la Alcaldía Municipal de la Uvita, Boyacá la certificación del uso del suelo de los predios denominados las travesías, loma negra, peña grande y el molino.
2.1. LA COMPETENCIA En atención a lo dispuesto por el inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el núm. 2 del art. 1º del Decreto 1382 de 2000, el Decreto 1983 de 2017 y el Decreto 333 de 2021, esta Sala es competente para resolver en segunda instancia la acción de tutela de la referencia. 27 Folio 10 del archivo 015 del expediente digital. 28 Archivo 013 del expediente digital.
RADICADO: 11001-33-37-040-2026-00083-01 ACCIONANTES: JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO GONZALO CARREÑO ACCIONADA: ANT REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "C" El artículo 86 de la Carta Política establece que las personas pueden interponer acción de tutela para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
2.2. PROBLEMA JURÍDICO Con base en los hechos relatados en precedencia, corresponde a la Sala determinar si, la entidad accionada AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) transgredió los derechos fundamentales de petición, debido proceso, propiedad privada, igualdad y acceso a la administración de justicia de los accionantes, que consideran vulnerados, porque luego de transcurridos, aproximadamente, seis (6) años, no ha resuelto la solicitud de legalización de los predios denominados “Las Travesías”, “El Molino”, “Peña Grande” y “Loma Grande”.
Para resolver la cuestión planteada se procederá a analizar: i) el derecho de petición, ii) el proceso administrativo de acceso y formalización de la propiedad rural, iii) el derecho al debido proceso, iv) el derecho de acceso a la administración de justicia, y v) caso concreto. i) DEL DERECHO DE PETICIÓN Este derecho fundamental29 es el que le asiste a toda persona para acudir y obtener de la administración de justicia respuesta clara, precisa y oportuna en torno a las inquietudes planteadas, independiente de que la decisión le sea favorable o adversa.
“Las solicitudes que se presenten ante las autoridades podrán realizarse por vía verbal, escrita o cualquier otro medio idóneo que sirva para la comunicación, para lo cual, por regla general, el particular tendrá la posibilidad de escoger entre canales físicos o electrónicos que hayan sido habilitados por la entidad (…) cualquier tipo de medio tecnológico habilitado por la entidad y que funcione como un puente de comunicación entre las personas y las entidades, podrá ser utilizado para el ejercicio del derecho fundamental de petición. De ahí que, siempre deberá ser atendido por los funcionarios correspondientes para dar respuesta a las solicitudes, quejas, denuncias y reclamos que se canalicen por dicho medio”30 (Negrilla de esta Sala).
Sobre el alcance de ese derecho, la Corte Constitucional31 en forma reiterada ha precisado que es una garantía fundamental de aplicación inmediata, cuya finalidad es salvaguardar la participación de las personas usuarias de la administración de justicia, en las decisiones administrativas que le afectan y en general, en la vida administrativa de la Nación. Este derecho es una herramienta fundamental para obtener la efectividad de la democracia participativa, y asegurar otros derechos, tales como la información, la participación ciudadana, la libertad de expresión, entre otros.
Ahora bien, en relación con la obligación que tienen las autoridades y los particulares en los casos señalados en la ley, de dar respuesta oportuna a las peticiones que formule la ciudadanía, hay que tener en cuenta que, ante la imposibilidad de resolver definitivamente las solicitudes presentadas, deben informar al menos, el motivo del retardo y la fecha en que se tomará la decisión. De lo contrario se incurre en el desconocimiento flagrante de la norma constitucional y de los principios de celeridad, eficacia y eficiencia inherentes a la Función Pública. 29 Constitución Política de Colombia, artículo 23 y Ley 1755 de 2015 30 Corte Constitucional de Colombia.
(07 de julio). Sentencia T – 230 de 2020. M.P Luis Guillermo Guerrero Pérez 31 Corte Constitucional. Sentencia T – 103 de 11 de marzo de 2019. Magistrada ponente Diana Fajardo Rivera. RADICADO: 11001-33-37-040-2026-00083-01 ACCIONANTES: JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO GONZALO CARREÑO ACCIONADA: ANT REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "C" Además, cuando la entidad compruebe que una petición está incompleta o el peticionario deba realizar una gestión de trámite a su cargo, necesaria para adoptar una decisión de fondo, lo requerirá dentro de los 10 días siguientes a la fecha de radicación, para que la complete en el término máximo de 1 mes.
Si el peticionario no cumpliere con el requerimiento, dentro del término establecido, la entidad decretará el desistimiento y el archivo del expediente, mediante acto administrativo motivado, que se le notificará personalmente al solicitante y contra el cual únicamente procede el recurso de reposición. En cuanto a los rasgos distintivos del derecho de petición, la Corte Constitucional ha manifestado y reiterado32, que se trata de un derecho que se ejerce mediante la presentación de solicitudes respetuosas ante las autoridades públicas e incluso a los particulares.
Su núcleo esencial se encuentra en la resolución pronta, clara, oportuna, precisa, congruente y de fondo de aquella cuestión planteada por el peticionario. Es importante señalar que esa respuesta no implica aceptación de lo solicitado por la persona interesada. Además, el silencio administrativo negativo, no satisface este derecho y es la prueba clara de su vulneración. Respecto a este derecho, se destaca igualmente que la falta de competencia de la entidad ante quien se presenta la solicitud no la exonera de responsabilidad, en atención a que el artículo 21 del CPACA establece su obligación de remitirla al competente, informando de ello al interesado.
Inequívocamente, las entidades y autoridades están obligadas a responder de forma clara, precisa y oportuna las solicitudes que se hagan dentro de los términos señalados por la ley, aceptándolas o negándolas, pero siempre haciendo una manifestación al respecto. Lo anterior, no implica que la contestación de las peticiones deba ser favorable o accesible a las pretensiones, sino adecuada, precisa y suficiente.
El derecho de petición enmarca tres elementos fundamentales: “(i) la posibilidad de formular la petición, (ii) la respuesta de fondo y (iii) la resolución dentro del término legal y la consecuente notificación de la respuesta al peticionario”33. Y el tercero de estos elementos, esto es, el deber de notificar la respuesta al peticionario, comprende la obligación que tiene la entidad que profiere la respuesta solicitada, de ponerla en conocimiento del interesado, quien, si lo estima pertinente, puede interponer los recursos de ley a que haya lugar o incluso, demandar ante la jurisdicción correspondiente.
La jurisprudencia constitucional34 ha considerado que la ausencia de notificación de la respuesta implica la ineficacia del derecho. Las notificaciones deben sujetarse al reglamento establecido en la Ley 1437 de 2011, de manera personal (artículos 67 y 68), o por medio de aviso (artículo 69), o por medios electrónicos, “lo cierto es que debe quedar demostrado que la decisión fue puesta en conocimiento del interesado por los medios adecuados”35.
El artículo 68 de la Ley 1437 de 2011 establece lo siguiente: “Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, se le enviará una citación a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, para que comparezca a la diligencia de notificación personal.
El envío de la citación se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto, y de dicha diligencia se dejará constancia en el expediente” (Negrilla y subrayado de la Sala). 32 Corte Constitucional de Colombia. (07 de julio de 2020). Sentencia T – 230. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez 33 Corte Constitucional de Colombia.
(02 de marzo de 2023). Sentencia T – 045. M.P. Alejandro Linares Cantillo. 34 Corte Constitucional de Colombia. (28 de mayo de 2018). Sentencia T – 206. M.P. Alejandro Linares Cantillo. 35 Corte Constitucional de Colombia. (18 de diciembre de 2023). Sentencia T – 578 de 2023. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. RADICADO: 11001-33-37-040-2026-00083-01 ACCIONANTES: JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO GONZALO CARREÑO ACCIONADA: ANT REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "C" Ahora bien, frente a los recursos que se pueden interponer contra los actos administrativos, la Corte Constitucional, en reiteradas ocasiones36, ha señalado que, si no se les da el trámite que corresponde, según los términos que señala la ley y la jurisprudencia, también se vulnera el derecho fundamental de petición. Lo anterior, teniendo en cuenta que, finalmente, los recursos son una petición, para que el superior de la autoridad administrativa que expidió la decisión primigenia la aclare, modifique o revoque.
Así, los recursos en vía gubernativa deben ser igualmente resueltos en forma oportuna, suficiente, efectiva y congruente con lo solicitado, so pena de vulnerar el derecho fundamental de petición. ii) PROCESO ADMINISTRATIVO DE ACCESO Y FORMALIZACIÓN DE LA PROPIEDAD RURAL El proceso administrativo de acceso y formalización de la propiedad rural tiene como objetivo principal transformar la posesión informal en propiedad plena.
A través de la titulación y el saneamiento de la falsa tradición, con el que se busca otorgar seguridad jurídica a las propiedades rurales de las personas. En cuanto al procedimiento de la formalización o saneamiento de la falsa tradición, cuyo objetivo es lograr que la realidad jurídica de la propiedad rural coincida con su realidad física y material, está regulado en el Decreto Ley 902 de 2017 y en la Resolución No. 20230010000036 del 12 de abril de 2023; normativas que establecen lo siguiente: i) Etapa preliminar del trámite administrativo: “Contiene las siguientes actividades: visita predial y recolección de insumos, formación de expedientes, consolidación del registro de los sujetos de ordenamiento y elaboración del informe técnico jurídico”37. a) Visita predial y recolección de insumos: Recolección de información física y jurídica de los predios objeto de intervención, en la cual se identificarán los sujetos que tengan relación directa con el predio38. b) Formación de expedientes: “Los inmuebles identificados como susceptibles del procedimiento único se les abrirá un expediente que contendrá la información documental y material probatorio, recabado durante la implementación del Plan de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural.
Cuando la actuación se dé a petición de parte o por orden de autoridad competente, esto es a través del modelo de atención por demanda, el expediente contendrá la información entregada por el solicitante”39. c) Registro de sujetos de ordenamiento (RESO): La inclusión en el RESO comprenderá: 36 Posición reiterada en varios fallos de tutela: T – 304 de 1994, T – 365 de 1998, T – 084 de 2002, T – 316 de 2006, T – 682 de 2017, entre otros. 37 Resolución No. 20230010000036 del 12 de abril de 2023, artículo 23 38 Resolución No. 20230010000036 del 12 de abril de 2023, artículo 24 39 Resolución No. 20230010000036 del 12 de abril de 2023, artículo 25 RADICADO: 11001-33-37-040-2026-00083-01 ACCIONANTES: JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO GONZALO CARREÑO ACCIONADA: ANT REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "C" “(…) 1.
Valoración: verificación del cumplimiento de los requisitos personales por parte de cada uno de los potenciales beneficiarios, según corresponda, en la Ley 160 de 1994 o en el Decreto Ley 902 de 2017”40; “2. Calificación Consiste en la aplicación del sistema de asignación de puntos. 3. Inclusión: Incluir en el RESO al potencial beneficiario y, de ser procedente, especificar la respectiva calificación”41. d) Elaboración de informe técnico jurídico: “El informe técnico jurídico consignará la información física, jurídica, registral y catastral del inmueble objeto de interés. Este servirá de fundamento para determinar cuál de los asuntos previstos en el artículo 58 del Decreto Ley 902 de 201742 es procedente iniciar o no, de acuerdo con la condición jurídica del predio y la situación del sujeto.
Este insumo, tendrá las consideraciones específicas que comprenden a cada ruta de atención, así: Para el caso de procesos de acceso a tierras y formalización de propiedad privada. El informe Técnico Jurídico deberá analizar la naturaleza jurídica del predio, determinar la condición del poseedor u ocupante y las conclusiones técnicas relacionadas con la ubicación, linderos, determinantes e información catastral del predio.
Así mismo, podrá contener la verificación de los requisitos establecidos en los artículos 4°, 5° y 6° del Decreto Ley 902, cuando a ello hubiere lugar”43. e) Acto administrativo de no inicio. “Cuando el Informe Técnico Jurídico concluya que no se configuran los supuestos de hecho o de derecho para iniciar cualquiera de las pretensiones agrarias enumeradas en el artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017, y el competente así lo confirme, expedirá un acto administrativo que ordenará no dar inicio al Procedimiento Único y se procederá a su respectivo archivo”44. ii) Etapa de apertura del trámite administrativo “Cuando el Informe Técnico Jurídico establezca que se cumplen los supuestos de hecho y de derecho para dar inicio al Procedimiento Único en los asuntos relacionados en el artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017, se expedirá un acto administrativo de apertura, que será notificado a los interesados y comunicado a terceros, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 37, 67, 40 Resolución No. 20230010000036 del 12 de abril de 2023, artículo 4°. 41 Resolución No. 20230010000036 del 12 de abril de 2023, artículo 4°. 42 Asignación y reconocimiento de derechos de propiedad sobre predios administrados o de la Agencia Nacional de Tierras; asignación de recursos subsidiados o mediante crédito para la adquisición de predios rurales o como medida compensatoria; formalización de predios privados; clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos de que trata la Ley 160 de 1994; extinción judicial del dominio sobre tierras incultas de que trata la Ley 160 de 1994; expropiación judicial de predios rurales de que trata la Ley 160 de 1994; caducidad administrativa, condición resolutoria del subsidio, reversión y revocatoria de la titulación de baldíos de que trata la Ley 160 de 1994; acción de resolución de controversias sobre la adjudicación; y acción de nulidad agraria, 43 Resolución No. 20230010000036 del 12 de abril de 2023, artículo 28. 44 Resolución No. 20230010000036 del 12 de abril de 2023, artículo 31.
RADICADO: 11001-33-37-040-2026-00083-01 ACCIONANTES: JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO GONZALO CARREÑO ACCIONADA: ANT REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "C" y subsiguientes de la Ley 1437 de 2011 y los artículos 68 y 70 del Decreto Ley 902 de 2017”45 (…)” iii) Etapa probatoria “Cuando no haya sido posible establecer con total certeza la condición del predio, la procedencia del asunto o pretensión, las calidades de los sujetos vinculados al Procedimiento Único o cuando exista duda razonable, mediante acto administrativo se ordenará la apertura de un periodo probatorio de treinta (30) días hábiles, prorrogables por otros treinta (30) días hábiles, en el que se decretarán y practicarán las pruebas solicitadas por las partes o las de oficio que se consideren pertinentes, útiles, conducentes y necesarias”46.
Informe Técnico Jurídico Definitivo “Finalizada la exposición pública de resultados y analizadas las eventuales oposiciones, se expedirá el Informe Técnico Jurídico Definitivo en el que se sugerirá la decisión final que debe adoptarse por parte de la ANT (…)”47. iv) Etapa de decisiones y cierre administrativo “Una vez expedido el Informe Técnico Jurídico Definitivo, agotadas las etapas procesales o culminada la etapa de exposición de resultados, según aplique, la ANT proferirá el acto administrativo de cierre del Procedimiento Único” 48. iii) DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO Este derecho de conformidad con el artículo 29 constitucional, se debe observar en toda clase de actuaciones, tanto judiciales como administrativas y exige el riguroso cumplimiento de todos los procedimientos que para cada caso establece la ley, con plena sujeción a las garantías sustanciales y procedimentales.
Se constituye como un conjunto de garantías previstas en la Constitución y en la ley, que busca proteger a la persona natural o jurídica que se encuentre vinculada a un proceso, sea administrativo o judicial, para el respeto de sus derechos y la aplicación eficaz de la justicia, bajo las reglas que en cada caso prevé la ley y el reglamento.
En los procesos administrativos, garantiza no sólo el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados, sino que también propende por el correcto funcionamiento de la administración y la validez de sus actuaciones. Dentro del trámite de las actuaciones administrativas, el derecho al debido proceso comprende las siguientes garantías: i) ser oído durante toda la actuación; ii) notificación oportuna y de conformidad con la ley; iii) que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas; iv) que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación; v) que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico; vi) gozar de la presunción de inocencia; vii) ejercicio del derecho de 45 Resolución No. 20230010000036 del 12 de abril de 2023, artículo 32. 46 Resolución No. 20230010000036 del 12 de abril de 2023, artículo 36. 47 Resolución No. 20230010000036 del 12 de abril de 2023, artículo 38. 48 Resolución No. 20230010000036 del 12 de abril de 2023, artículo 39.
RADICADO: 11001-33-37-040-2026-00083-01 ACCIONANTES: JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO GONZALO CARREÑO ACCIONADA: ANT REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "C" defensa y contradicción; viii) solicitar, aportar y controvertir pruebas; e ix) impugnar las decisiones y promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso49.
Es así como el debido proceso le es exigible a la administración en todas sus actuaciones desde el inicio hasta su culminación50 e incluye las garantías anotadas como la salvaguarda de los principios que rigen la función pública, que no son otros que la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y legalidad de sus actos51.
La Corte Constitucional ha definido el debido proceso administrativo como la “regulación jurídica previa que limite los poderes del Estado y establezcan el respeto de los derechos y obligaciones de los sujetos procesales, de manera que ninguna actuación de las autoridades dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los procedimientos señalados en la ley o los reglamentos”52, y con ello evitar posibles abusos de la administración y que el administrado en ejercicio de su derecho de defensa, pueda controvertir la decisión que no le resultó favorable53.
Respecto a los procedimientos agrarios que se encaminan a sanear y corregir las irregularidades que se puedan presentar en bienes de propiedad pública o privada, por ejemplo, dudas respecto de la propiedad de un predio rural o indebida ocupación o apropiación de terrenos identificados como bienes baldíos de la Nación54, la Corte Constitucional ha considerado que “el debido proceso administrativo debe responder no sólo a las garantías estrictamente procesales, sino también a la efectividad de los principios que informan el ejercicio de la función pública, como lo son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”55 (Negrilla de la Sala).
Los principios de eficacia, economía y celeridad están definidos en los numerales 11, 12 y 13 del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011, así: “(…) 11. En virtud del principio de eficacia, las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa. 12.
En virtud del principio de economía, las autoridades deberán proceder con austeridad y eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los demás recursos, procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la protección de los derechos de las personas. 13. En virtud del principio de celeridad, las autoridades impulsarán oficiosamente los procedimientos, e incentivarán el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, a efectos de que los procedimientos se adelanten con diligencia, dentro de los términos legales y sin dilaciones injustificadas” (Negrilla y subrayado de la Sala).
Así las cosas, el debido proceso administrativo se vulnera cuando las actuaciones de la administración presentan dilaciones o retardos injustificados que afectan la celeridad del trámite e impiden que este sea resuelto dentro de un plazo razonable. No obstante, no todo retraso 49 Corte Constitucional. Sentencia T-010 de 2017 50 Corte Constitucional.
Sentencias C-640 de 2002, T-103 de 2006 y T-465 de 2009 51 Corte Constitucional. Sentencia T-687 de 2016 52 Corte Constitucional. Sentencia T-467 de 1995 53 Corte Constitucional. Sentencia T-707 de 2015 54 Ley 160 de 1994, capítulos X, XI y XII 55 Corte Constitucional de Colombia. (03 de marzo). T – 046 de 2023. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
RADICADO: 11001-33-37-040-2026-00083-01 ACCIONANTES: JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO GONZALO CARREÑO ACCIONADA: ANT REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "C" constituye una transgresión de este derecho fundamental. Para que ello ocurra, es necesario verificar que la superación del plazo razonable carezca de una justificación válida.
En ese análisis deben considerarse factores como: “(i) la complejidad del asunto, (ii) la actividad procesal del interesado, (iii) la conducta de la autoridad competente y (iv) la situación jurídica de la persona interesada”56. Si la entidad está en la imposibilidad de resolver el trámite administrativo en un plazo razonable, deben informarle a los solicitantes: “i) las medidas utilizadas, ii) las gestiones realizadas, y iii) las causas que no permitieron dictar una decisión oportuna”57, debido a que los interesados tienen el derecho de conocer con precisión y claridad las circunstancias que impiden una resolución pronta de las solicitudes que realizaron, sin que sea válido que los funcionarios justifiquen el exceso de trabajo, pues el incumplimiento no puede recaer sobre la persona que acuda a la administración por la ineficiencia del Estado.
Finalmente, la Corte Constitucional estableció que el derecho fundamental al debido proceso administrativo en los procedimientos agrarios es “una garantía necesaria a través del cual el Estado cumple su deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra. Esto, porque garantiza que los procesos de adjudicación, recuperación, y en general todo lo atinente a la distribución de baldíos sea un desarrollo de los postulados del principio del Estado Social y Democrático de Derecho”58 (Negrilla de la Sala). iv) DEL DERECHO AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA El artículo 229 constitucional establece que se debe garantizar el derecho a toda persona de acceder a la administración de justicia, que consiste en la posibilidad que tienen todas las personas, tanto naturales como jurídicas, de acudir, en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales, con el fin de reclamar la integridad del orden jurídico y solicitar la protección o el restablecimiento de sus derechos.
Este derecho se encuentra estrechamente ligado con el derecho al debido proceso, en atención a que no solamente se debe garantizar el acceso a la administración de justicia, sino, además, observar rigurosamente los procedimientos que para cada caso establece la ley con plena sujeción a las garantías sustanciales y procedimentales. A su vez, es el sustento de un Estado Social de Derecho, ya que permite a las personas poner a decisión de las autoridades judiciales sus controversias, y hacer efectivos sus derechos59. v) CASO CONCRETO Los señores JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO y GONZALO CARREÑO, actuando en causa propia, interpusieron acción de tutela en contra de la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) por la vulneración de sus derechos fundamentales de petición, debido proceso, propiedad privada, igualdad y acceso a la administración de justicia, que consideran vulnerados, porque la entidad accionada, luego de transcurridos, aproximadamente, seis (6) años, no ha resuelto la solicitud de legalización de los predios denominados “Las Travesías”, “El Molino”, “Peña Grande” y “Loma Grande”. 56 Corte Constitucional de Colombia.
(08 de julio). T – SU 213 de 2021. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera 57 Ibidem. 58 Ibidem. 59 Corte Constitucional. Sentencias SU – 081 de 2024. RADICADO: 11001-33-37-040-2026-00083-01 ACCIONANTES: JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO GONZALO CARREÑO ACCIONADA: ANT REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "C" El A quo mediante sentencia de primera instancia de fecha seis (06) de marzo de dos mil veintiséis (2026), declaró improcedente la acción de tutela respecto a ordenarle a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) de expedir el acto administrativo definitivo que resuelva las solicitudes de “adjudicación” de predios baldíos, porque el trámite debe adelantarse bajo los parámetros del Decreto Ley 902 de 2017, enfatizando que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para pretermitir las etapas del procedimiento administrativo agrario.
Asimismo, el A quo negó la vulneración de los derechos fundamentales de petición y debido proceso de los accionantes, debido a que la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT), mediante oficio No. 20267100008253, acreditó haber informado a los actores el estado actual de sus solicitudes. En dicho pronunciamiento, la entidad detalló las actuaciones surtidas y las etapas pendientes, precisando que el trámite de cada predio conlleva una complejidad técnica, ambiental y catastral que condiciona los tiempos de respuesta.
Los accionantes, JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO y GONZALO CARREÑO, interpusieron recurso de apelación contra el fallo de tutela antes referenciado, al manifestar, que una espera de seis (6) años para resolver las solicitudes de legalización de sus predios excede cualquier parámetro de plazo razonable, lo que configura una dilación injustificada por parte de la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) y vulnera sus derechos fundamentales de petición y debido proceso.
También, advirtieron que la entidad solo abandonó su estado de inactividad a raíz de la interposición de la tutela, señalando que la administración no debe actuar exclusivamente bajo presión judicial. Ahora bien, al realizar el estudio de las subreglas jurisprudenciales expuestas en la parte motiva de esta providencia y de las pruebas que obran en el expediente se evidencia que, como bien lo advirtió el A quo, la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) no vulneró el derecho de petición de los accionantes, debido a que en el expediente no obra prueba de solicitud pendiente que la entidad accionada deba resolver.
Si bien, los accionantes allegaron un escrito con fecha del 19 de junio de 2024, omitieron acreditar su efectivo radicado ante la ANT; por consiguiente, ante la inexistencia de una petición formalmente presentada, no es dable configurar la transgresión alegada. También le asiste razón al A quo de declarar improcedente la acción de tutela para ordenarle a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) de resolver definitivamente las solicitudes de legalización de los predios: “Las Travesías”, “El Molino”, “Peña Grande” y “Loma Grande”, debido a que la acción constitucional no es el medio idóneo para pretermitir las etapas del procedimiento administrativo agrario regulado en el Decreto Ley 902 de 2017 y en la Resolución No. 20230010000036 del 12 de abril de 2023.
El juez de tutela no puede invadir la competencia de la autoridad de tierras ni sustituir el trámite ordinario, so pena de vulnerar el principio de subsidiariedad y las formas propias de cada juicio. Respecto a los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y propiedad privada, el Tribunal advierte su vulneración, debido a que han transcurrido, aproximadamente, seis (6) años desde que los accionantes radicaron la solicitud de formalización de los predios denominados “Las Travesías”, “El Molino”, “Peña Grande” y “Loma Grande”, sin que, a la fecha, la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) haya superado siquiera la etapa preliminar.
Si bien, la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) afirmó que el procedimiento tiene naturaleza compleja, al involucrar bienes en falsa tradición y la posible afectación al Complejo de Páramo “El Cocuy”; no aportó prueba alguna que acreditara dicha complejidad; por ejemplo, RADICADO: 11001-33-37-040-2026-00083-01 ACCIONANTES: JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO GONZALO CARREÑO ACCIONADA: ANT REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "C" no fue aportada la certificación de un perito ambiental o documento alguno que demuestre la existencia de dificultades adicionales, más allá de las propias del trámite ordinario para sanear propiedades en falsa tradición, competencia que, conforme al numeral 22 del artículo 4° del Decreto 2363 de 2015, le corresponde resolver a la entidad.
Resulta relevante mencionar que solo mediante la acción de tutela la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) adelantó algunas actuaciones administrativas respecto de las solicitudes presentadas por el señor JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO, mas no del señor GONZALO CARREÑO, lo que evidencia que el trámite administrativo adelantado por los accionantes ha presentado dilaciones o retardos injustificados que afectan los principios de celeridad, economía y eficacia e impide que sea resuelto dentro de un plazo razonable.
Por ejemplo, frente a la solicitud presentada por el señor GONZALO CARREÑO, relacionada con los predios denominados “El Molino” y “Las Travesías”, la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT), sin justificación, ha omitido realizar la valoración de los requisitos legales necesarios para determinar la inclusión o exclusión del peticionario en el Registro de Sujetos de Ordenamiento (RESO).
Y, en lo que concierne a la solicitud presentada por el señor JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO, relacionada con los predios denominados “Las Travesías”, “Peña Grande” y “Loma Negra”, la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) ha omitido, sin justificación alguna, la elaboración del informe técnico jurídico correspondiente. Es preciso aclararle a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) que todas las actuaciones que adelante, deben de ser comunicadas con copia a los accionantes, y en caso de una eventual demora en el trámite, debe informarles las medidas utilizadas, las gestiones realizadas y las causas que impidieron adelantar una etapa administrativa en el procedimiento agrario de formalización de los predios, sin que sea una justificación el exceso de trabajo, pues el incumplimiento no puede recaer en los particulares ante la ineficiencia del Estado.
Asimismo, garantizando el principio de celeridad, le corresponde a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT), impulsar oficiosamente los procedimientos agrarios para la formalización de los predios de los accionantes para su pronta resolución, sin que ello conlleve, necesariamente, a una decisión favorable a las pretensiones. En ese orden de ideas, deberá remover los obstáculos puramente formales, evitar decisiones inhibitorias y dilaciones o retardos.
Finalmente, la Sala no observa vulneración al derecho a la igualdad de los accionantes, debido a que, no demostraron, siquiera sumariamente, un trato desigual con personas que se encuentran en su misma situación. En ese orden de ideas, la Sala confirmará parcialmente la sentencia del seis (06) de marzo de dos mil veintiséis (2026), proferida por el JUZGADO CUARENTA (40) ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, que negó el amparo al derecho fundamental de petición de los señores JOSÉ JOAQUIN CARREÑO y GONZALO CARREÑO y declaró improcedente la acción de tutela, en cuanto a ordenarle a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) de expedir el acto administrativo que resuelva las solicitudes de legalización de los predios “Las Travesías”, “El Molino”, “Peña Grande” y “Loma Grande”.
Pero se modificará en el sentido de: • Negar el amparo al derecho de igualdad de los señores JOSÉ JOAQUIN CARREÑO y GONZALO CARREÑO. RADICADO: 11001-33-37-040-2026-00083-01 ACCIONANTES: JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO GONZALO CARREÑO ACCIONADA: ANT REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "C" • Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y propiedad privada de los señores JOSÉ JOAQUIN CARREÑO y GONZALO CARREÑO. • Ordenar a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT), que por intermedio de su director o a quien haya delegado el cumplimiento de las ordenes de tutela; y dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de está providencia, proceda a valorar si las solicitudes presentadas por parte del señor GONZALO CARREÑO, relacionadas con la legalización de los predios denominados “El Molino” y “Las Travesías”, cumple con los requisitos personales, según la Ley 160 de 1994 o el Decreto Ley 902 de 2017, para ser incluido o no en el Registro de Sujetos de Ordenamiento (RESO).
La decisión que tome la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) deberá notificarla al correo electrónico del señor GONZALO CARREÑO: Gonzalo.carreno56@gmail.com • Ordenar a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT), que por intermedio de su director o a quien haya delegado el cumplimiento de las ordenes de tutela; y dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la notificación de está providencia, proceda elaborar el informe técnico jurídico preliminar, establecido en el artículo 28 de la Resolución No. 20230010000036 del 12 de abril de 2023, respecto de las solicitudes presentadas por el señor JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO, relacionadas con los predios denominados: “Las Travesías”, “Peña Grande” y “Loma Negra”; informe que “consignará la información física, jurídica, registral y catastral del inmueble objeto de interés. Este servirá de fundamento para determinar cuál de los asuntos previstos en el artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017 es procedente iniciar o no, de acuerdo con la condición jurídica del predio y la situación del sujeto”.
La AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) deberá notificarle al correo electrónico del señor JOSÉ JOAQUIN CARREÑO: joaquincarre@hotmail.com, el informe técnico jurídico de los predios denominados: “Las Travesías”, “Peña Grande” y “Loma Negra”. • Ordenar a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT), que por intermedio de su director o a quien haya delegado el cumplimiento de las ordenes de tutela, presente un informe semestral (15 de julio y 15 de diciembre de cada año), en el que le comuniquen a los señores GONZALO CARREÑO y JOSÉ JOAQUIN CARREÑO las actuaciones adelantadas respecto de las solicitudes de formalización de los predios denominados: “Las Travesías”, “El Molino” “Peña Grande” y “Loma Negra”, anexando las pruebas que soporten las actividades, si las hubiere.
Ante cualquier retraso, la entidad deberá justificar las causas técnicas, administrativas o jurídicas que impiden el avance del procedimiento agrario, aclarando que la carga laboral excesiva no constituirá una justificación válida para dilatar el proceso. La AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) deberá remitir el informe a los correos electrónicos de los accionantes: Gonzalo.carreno56@gmail.com y joaquincarre@hotmail.com • Ordenar a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT), que por intermedio de su director o a quien haya delegado el cumplimiento de las ordenes de tutela, y en garantía del principio de eficacia, economía y celeridad, impulse oficiosamente los procedimientos agrarios relacionados con la formalización de los predios denominados “Las Travesías”, “El Molino” “Peña Grande” y “Loma Negra”, en el sentido de remover los obstáculos puramente formales, evitar decisiones inhibitorias y dilaciones o retardos.
Por último, resulta necesario aclarar al accionante y al accionado que le corresponde al juez de primera instancia “adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento del fallo RADICADO: 11001-33-37-040-2026-00083-01 ACCIONANTES: JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO GONZALO CARREÑO ACCIONADA: ANT REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "C" de tutela, así como conocer de los incidentes de desacato que se presenten por el incumplimiento de las órdenes impartidas, tanto cuando la decisión haya sido proferida por el juez de segunda instancia como por la Corte Constitucional en sede de revisión”60 (Negrilla de la Sala).
Para conocimiento de las partes, se remitirá al correo electrónico registrado y la información sobre el sentido de la decisión aprobada, con copia de esta providencia. Surtido el trámite secretarial de notificaciones se remitirá a la Corte Constitucional para su revisión. En mérito de lo expuesto, la Sala de decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia del seis (06) de marzo de dos mil veintiséis (2026), proferida por el JUZGADO CUARENTA (40) ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, que negó el amparo del derecho fundamental de petición de los señores JOSÉ JOAQUIN CARREÑO y GONZALO CARREÑO y declaró improcedente la acción de tutela, en cuanto a ordenarle a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) de expedir el acto administrativo que resuelva las solicitudes de legalización de los predios “Las Travesías”, “El Molino”, “Peña Grande” y “Loma Grande”, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ADICIONAR cinco numerales de la parte resolutiva de la sentencia del seis (06) de marzo de dos mil veintiséis (2026) proferida por el JUZGADO CUARENTA (40) ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, así: • NEGAR el amparo al derecho de igualdad de los señores JOSÉ JOAQUIN CARREÑO y GONZALO CARREÑO. • AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y propiedad privada de los señores JOSÉ JOAQUIN CARREÑO y GONZALO CARREÑO, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. • ORDENAR a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT), que por intermedio de su director o a quien haya delegado el cumplimiento de las ordenes de tutela; y dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de está providencia, proceda a valorar si las solicitudes presentadas por parte del señor GONZALO CARREÑO, relacionadas con la legalización de los predios denominados “El Molino” y “Las Travesías”, cumple con los requisitos personales, según la Ley 160 de 1994 o el Decreto Ley 902 de 2017, para ser incluido o no en el Registro de Sujetos de Ordenamiento (RESO).
La decisión que tome la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) deberá notificarla al correo electrónico del señor GONZALO CARREÑO: Gonzalo.carreno56@gmail.com • ORDENAR a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT), que por intermedio de su director o a quien haya delegado el cumplimiento de las ordenes de tutela; y dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la notificación de está providencia, proceda elaborar el informe técnico 60 Corte Constitucional de Colombia.
(26 de septiembre). Auto 1440 de 2022. M.P. Alejandro Linares Cantillo RADICADO: 11001-33-37-040-2026-00083-01 ACCIONANTES: JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO GONZALO CARREÑO ACCIONADA: ANT REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "C" jurídico preliminar, establecido en el artículo 28 de la Resolución No. 20230010000036 del 12 de abril de 2023, de las solicitudes presentadas por el señor JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO, relacionadas con los predios denominados: “Las Travesías”, “Peña Grande” y “Loma Negra”; informe que “consignará la información física, jurídica, registral y catastral del inmueble objeto de interés. Este servirá de fundamento para determinar cuál de los asuntos previstos en el artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017 es procedente iniciar o no, de acuerdo con la condición jurídica del predio y la situación del sujeto” La AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) deberá notificarle al correo electrónico del señor JOSÉ JOAQUIN CARREÑO: joaquincarre@hotmail.com, el informe técnico jurídico de los predios denominados: “Las Travesías”, “Peña Grande” y “Loma Negra”. • ORDENAR a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT), que por intermedio de su director o a quien haya delegado el cumplimiento de las ordenes de tutela, presente un informe semestral (15 de julio y 15 de diciembre de cada año), en el que le comuniquen a los señores GONZALO CARREÑO y JOSÉ JOAQUIN CARREÑO las actuaciones adelantadas respecto de las solicitudes de formalización de los predios denominados: “Las Travesías”, “El Molino” “Peña Grande” y “Loma Negra”, anexando las pruebas que soporten las actividades, si las hubiere.
Ante cualquier retraso, la entidad deberá justificar las causas técnicas, administrativas o jurídicas que impiden el avance del procedimiento agrario, aclarando que la carga laboral excesiva no constituirá una justificación válida para dilatar el proceso. La AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) deberá remitir el informe a los correos electrónicos de los accionantes: Gonzalo.carreno56@gmail.com y joaquincarre@hotmail.com • ORDENAR a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT), que por intermedio de su director o a quien haya delegado el cumplimiento de las ordenes de tutela, y en garantía del principio de eficacia, economía y celeridad, impulse oficiosamente los procedimientos agrarios relacionados con la formalización de los predios denominados “Las Travesías”, “El Molino” “Peña Grande” y “Loma Negra”, en el sentido de remover los obstáculos puramente formales, evitar decisiones inhibitorias y dilaciones o retardos.
TERCERO
NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991, por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión en los términos del ACUERDO PCSJA20-11594 13/07/2020 del Consejo Superior de la Judicatura, “Por medio del cual se regula la remisión de expedientes de tutela a la Corte Constitucional para el trámite de su eventual revisión.”
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado, en sesión de la fecha MIRTHA ABADÍA SERNA CARLOS ALBERTO ORLANDO JAIQUEL (Firma Electrónica) (Firma Electrónica) SAMUEL JOSÉ RAMÍREZ POVEDA (Firma Electrónica) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados de la Sección Segunda – Subsección “C” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, RADICADO: 11001-33-37-040-2026-00083-01 ACCIONANTES: JOSÉ JOAQUÍN CARREÑO GONZALO CARREÑO ACCIONADA: ANT REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "C" se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPACA.