REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA —SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A— Bogotá D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Magistrado Ponente: Carlos Leonel Buitrago Chávez Referencia: 11001-33-35-019-2022-00309-01 Demandante: Erica Mosquera Sánchez Demandados: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Controversia: Contrato realidad – Auxiliar de enfermería Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y demandada en contra de la sentencia de treinta (30) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024), emitida por el Juzgado diecinueve (19) Administrativo Sección Segunda de Bogotá D.C. I.
ANTECEDENTES 1) LA DEMANDA:1 1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del C.P.A.C.A., Erica Mosquera Sánchez formuló demanda en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE para que, previos los trámites de un proceso ordinario y con citación del Ministerio Público, en sentencia de fondo que haga tránsito a cosa juzgada, se acceda a las siguientes, 1.1.
PRETENSIONES, que por su importancia se citan textualmente. 1. Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en oficio de respuesta con referencia 20221100117801, fechado el 22 de julio del 2022, expedido por la demandada, mediante el cual niega tanto el reconocimiento de la existencia de una relación de trabajo permanente entre la SUB RED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD CENTRO ORIENTE E.S.E y mi representada ERICA MOSQUERA SANCHEZ como también el pago de 1 002_ED_02DEMANDAYANEXOS.pdf NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 11001-33-35-019-2022-00309-01 2 acreencias laborales y/o prestaciones sociales surgidas de esa vinculación laboral. 2.
Que, a título de restablecimiento del derecho conculcado, se declare que entre la demandante y la SUB RED INTEGRADA DE SERVCIOS DE SALUD CENTRO ORIENTE E.S.E, existe una relación laboral permanente sin solución de continuidad desde el 22 de noviembre del 2012 hasta el 26 de agosto del 2019, con las mismas funciones y remuneración que corresponden al cargo de Auxiliar Área de la Salud, código 412, grado 17 o su equivalente de la planta orgánica de personal de esa Institución. 2.1.
Que como consecuencia de la anterior declaración se condene a SUB RED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD CENTRO ORIENTE E.S.E a liquidar y pagar las siguientes acreencias laborales: 2.1.1: El mayor valor del salario una vez imputados todos los factores salariales dejado de pagar a mi representada durante el periodo de la relación laboral permanente con referencia al cargo de Auxiliar Área de la Salud, código 412 grado 17 o su equivalente. 2.1.2.- Prima semestral a que tiene derecho proporcionalmente para el periodo de los años: 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, y 2019. 2.1.3- Prima de navidad a que tiene derecho proporcionalmente para el periodo de los años: 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, y 2019. 2.1.4.- Prima de antigüedad a que tiene derecho, atendida su fecha de inicio de labores, hasta el año 2019. 2.1.5.- Reconocimiento en dinero de vacaciones causadas y no disfrutadas a que tiene derecho proporcionalmente para el reconocimiento pleno de los periodos de los años: 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, y 2019. 2.1.6- Prima de vacaciones a que tiene derecho proporcionalmente para el periodo de los años: 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, y 2019. 2.1.7.- Bonificaciones por servicios prestados y de recreación, a que tiene derecho mi representada correspondiente a cada uno de los años desde el 2012 hasta el 2019. 2.1.8.- Auxilio de cesantía a que tiene derecho proporcionalmente para el periodo de pleno de los años: 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, y 2019. 2.1.9.- Intereses sobre cesantías a que tiene derecho proporcionalmente para el periodo de los años: 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, y 2019. 2.1.10- Horas extras por trabajos suplementarios, recargos por dominicales y festivos trabajados y causados por mi representada desde el 22 de noviembre del 2012 hasta el 26 de agosto del 2019, certificados de conformidad a planillas o cronogramas de actividades personal auxiliar de archivo, obrantes en la base de datos o archivos de la Institución. 2.1.11.
Las demás prestaciones sociales y prerrogativas, surgidas de la relación laboral permanente que legalmente perciban los empleados de planta. 2.1.12. La indexación de los valores atrás reclamados. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 11001-33-35-019-2022-00309-01 3 3. Que se condene en costas y agencias en derecho a la accionada. 4.
Que la parte demandada de cumplimiento a la sentencia de conformidad con los artículos 192 y 189 del CPACA. 2) Como HECHOS relevantes alegó que: 1. Prestó servicios laborales como Auxiliar de enfermería para la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., de forma ininterrumpida mediante sucesivos contratos de prestación de servicios, entre el 22 de noviembre de 2012 y el 26 de agosto de 2019. 2.
Laboró dentro de las instalaciones de la Subred Centro Oriente ESE, bajo subordinación y dependencia, cumpliendo turnos y horario de 7:00 a.m. a 5:00 p.m., entre 2012 y 2019, sujeta a órdenes e instrucciones de la institución y en condiciones iguales a las de los empleados de planta que realizaban labores afines. 3. Se estructuró una relación laboral permanente por más de siete años encubierta mediante contratos de prestación de servicios, lo que generó el derecho al reconocimiento y pago de prestaciones sociales y prerrogativas equivalentes a las de los empleados de planta con funciones similares, las cuales no han sido reconocidas ni pagadas. 4.
De acuerdo con la planta de personal y el manual específico de funciones y competencias laborales de la entidad, las labores desempeñadas durante el tiempo de vinculación correspondieron al cargo de Auxiliar Área de la Salud. 5. Le asiste el derecho al pago de las prestaciones sociales y prerrogativas económicas, que se le reconocen a los empleados titulares de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., esto es, prima semestral, vacaciones no disfrutadas compensadas en dinero, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de cesantía, intereses sobre las cesantías, pagos de aporte de seguridad social en pensión, salud y riesgos profesionales, prima de antigüedad, prima de riesgo, bonificación especial de recreación. 6.
Durante la vinculación laboral se prestaron servicios en días dominicales y festivos sin que se efectuara el reconocimiento ni el pago de los recargos legales correspondientes, según los cronogramas de actividades registrados en la base de datos de la entidad demandada. 7. Presentó reclamación administrativa ante la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE con las mismas pretensiones el 30 de junio del 2022 siendo negadas mediante el Oficio No. 20221100117801 de 22 de julio del 2022. 3) COMO ARGUMENTOS JURÍDICOS DE LA DEMANDA SOSTUVO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 11001-33-35-019-2022-00309-01 4 2.
Normas violadas: 3. Constitución Política: los artículos 13, 25, 48, 53, 121 y 125. 4. De rango legal: Leyes 80 de 1993, 6 de 1945, 10 de 1990, 269 de 1996, 100 de 1993, 245 de 1995; Decretos 2400 de 1968 (Reglamentado por el Decreto 1950 de 1973), 2127 de 1945, 1042 de 1978. El concepto de violación lo fundamento en que: 5. El acto administrativo cuya nulidad se pretende se encuentra viciado, en la medida en que la entidad demandada sustentó su legalidad en la aplicación del numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, norma que autoriza la celebración de contratos de prestación de servicios únicamente cuando las actividades no puedan ser desarrolladas por personal de planta y siempre con carácter temporal. 6.
Las labores desempeñadas como Auxiliar de Enfermería corresponden a funciones propias de cargos existentes en la planta de personal, se ejecutaron de manera continua y bajo condiciones de subordinación durante un período superior a siete años, lo que evidencia el uso indebido de dicha modalidad contractual para encubrir una relación laboral de carácter permanente, en abierta contravención del régimen legal que regula esta forma de vinculación. 7.
La entidad demandada desconoció el artículo 23 de la C.S. del T., al mantener un vínculo con presencia de los elementos esenciales del contrato de trabajo y negar las prerrogativas económicas y prestacionales derivadas de la verdadera relación laboral. 8. El contrato de prestación de servicios no puede utilizarse para desconocer derechos laborales; el artículo 53 de la Constitución consagra la primacía de la realidad sobre las formalidades y la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos, principios que permiten exigir protección en igualdad de condiciones para quienes cumplen las mismas funciones como servidores públicos. 9.
El trabajo constituye un derecho fundamental que goza de especial protección del Estado en todas sus modalidades; por tal razón, quien cumple funciones en condiciones propias de una relación laboral, aun bajo la forma de contrato de prestación de servicios, tiene derecho a las garantías prestacionales correspondientes, sin que la denominación o las formalidades del vínculo alteren su naturaleza. 4) LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2 2 006_ED_06CONTESTACIONDEMAND.pdf NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 11001-33-35-019-2022-00309-01 5 10.
La Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E contestó que: 11. Se debían negar todas las pretensiones de la demanda, al carecer de sustento fáctico y jurídico, ya que, la demandante se vinculó exclusivamente mediante contratos de prestación de servicios, suscritos de forma libre y voluntaria, los cuales no generan relación laboral ni derecho al reconocimiento de prestaciones sociales, conforme a la Ley 80 de 1993 y al artículo 195 de la Ley 100 de 1993. 12.
Durante la ejecución contractual la demandante actuó con autonomía e independencia, sin subordinación, y que lo existente fue una coordinación de actividades y supervisión contractual, necesaria para el cumplimiento del objeto pactado, mas no una relación de jerarquía propia del vínculo laboral. Indicó que el cumplimiento de horarios, turnos o programación no constituye subordinación, según la jurisprudencia del Consejo de Estado. 13.
Los contratos no fueron continuos, pues existieron interrupciones significativas entre ellos, lo que descarta la existencia de una relación laboral ininterrumpida. Además, precisó que las actividades desarrolladas por la demandante se enmarcaron en el Plan de Intervenciones Colectivas (PIC) y en convenios interadministrativos con el Fondo Financiero Distrital, con funciones específicas, temporales y diferentes a las del personal de planta, las cuales no se encuentran previstas en el manual de funciones de la entidad. 14.
Se probaron las siguientes excepciones de fondo, cobro de lo no debido, inexistencia del derecho y de la obligación, ausencia de vínculo laboral, prescripción trienal de las eventuales acreencias y la coparticipación de la demandante en la situación alegada, al haber guardado silencio durante toda la relación contractual, y que no existe fundamento para desvirtuar la presunción de legalidad de los contratos ni del acto administrativo demandado. 5) LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 15.
El Juzgado Diecinueve (19) Administrativo de Bogotá D.C., mediante sentencia proferida el 30 de septiembre de 20243, accedió a las pretensiones de la demanda, bajo los siguientes términos: “PRIMERO: DECLÁRESE la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. 20221100117801 del 22 de julio de 2022, por medio del cual el Jefe de Oficina Asesora Jurídica de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. negó la solicitud de reconocimiento y pago de acreencias laborales presentada por la demandante Erica Mosquera Sánchez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. En consecuencia, DECLÁRESE que entre la señora Erica Mosquera Sánchez, identificada con la cédula de ciudadanía No. 35.851.567 y la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. existió una relación laboral del 22 de noviembre de 2012 al 22 de agosto de 2019, con las respectivas 3 025SENTENCIADEPR_2022309SENTENCIACONT.pdf NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 11001-33-35-019-2022-00309-01 6 interrupciones puestas de presente en el acápite titulado extremos temporales de la relación.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento de derecho, se CONDENA a la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. a reconocer y pagar a la señora Erica Mosquera Sánchez, identificada con la cédula de ciudadanía No. 35.851.567, todas y cada una de las prestaciones sociales de carácter legal devengadas por un auxiliar de enfermería o, del empleo equivalente en la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., entre ellas las vacaciones en dinero, las cesantías y los intereses a las cesantías dejadas de percibir en el periodo comprendido entre el 22 de noviembre de 2012 a 22 de agosto de 2019, considerando las interrupciones puestas de presente en el acápite de extremos temporales de la relación de esta providencia, teniendo en cuenta los honorarios pactados en cada uno de los contratos de prestación de servicios, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta decisión. Adicionalmente, se CONDENA a la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. a calcular si existen diferencias entre los aportes realizados mes a mes por la contratista, del 22 de noviembre de 2012 a 22 de agosto de 2019, con sus correspondientes interrupciones, puestas de presente en el acápite correspondiente de esta providencia, y los que se debieron efectuar en calidad de empleador, teniendo en cuenta los honorarios pactados en cada uno de los contratos de prestación de servicios, debiendo para ello cotizar al respectivo régimen la suma que resultare faltante por concepto de aportes a pensión, debidamente indexada, siendo necesario que la parte actora acredite las cotizaciones efectuadas, y en caso de que exista diferencia o no se hubieran efectuado, deberá asumir el porcentaje correspondiente, debidamente indexado.
TERCERO: El tiempo laborado por la demandante Erica Mosquera Sánchez, identificada con la cédula de ciudadanía No. 35.851.567, bajo los contratos de prestación de servicios, debe computarse para efectos pensionales.
CUARTO: Las sumas que resulten a favor de la actora deberán ser actualizadas, con fundamento en los índices de inflación certificados por el DANE teniendo en cuenta para el efecto la siguiente fórmula: R= R.H. ÍNDICE FINAL ÍNDICE INICIAL La suma que deberá pagar la entidad accionada se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual, el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) entre el índice inicial (vigente a la fecha en que debió hacerse el pago).
QUINTO: Se NIEGAN las demás pretensiones de la demanda ) 16. La sentencia se fundamentó en que: 17. Se probó que Erica Mosquera Sánchez prestó sus servicios a la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., de manera continua mediante contratos de prestación de servicios desde el 22 de noviembre de 2012 hasta el 22 de agosto de 2019, sin que se presentaran interrupciones superiores a los treinta (30) días hábiles.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 11001-33-35-019-2022-00309-01 7 18. Prestó sus servicios de manera personal en las instalaciones de la Subred en calidad de auxiliar de enfermería y que por ello percibió de manera periódica una remuneración. 19. Los testimonios demostraron la existencia de subordinación durante la vinculación, dado que acreditaron que la demandante estuvo sujeta a órdenes impartidas por superiores jerárquicos, asignación de horarios por las jefes de enfermería del área de vacunación, cumplimiento de funciones propias de la entidad y debía asistir a reuniones, lo que evidenciaba ausencia de autonomía y una relación de subordinación. 20.
El servicio contratado hacía parte del objeto misional de la entidad y correspondía a funciones propias de auxiliar de enfermería de vacunación, labores que fueron permanentes y necesarias para su funcionamiento. 21. No se presentó prescripción de las prestaciones sociales derivadas, toda vez que presentó la reclamación administrativa el 30 de junio de 2022 y la demanda el 22 de agosto de 2022, es decir, dentro del plazo legal de tres años, por lo que no operó la prescripción. 6) RECURSOS DE APELACIÓN. 22.
La parte demandante presentó recurso de apelación parcial,4 para lo cual argumentó que: 23. Se encontraba de acuerdo con la decisión de primera instancia en cuanto reconoció la relación laboral en cubierto; no obstante, expresó disenso frente a la orden de restablecimiento del derecho, pues, considera que el ingreso base de liquidación para el pago de las prestaciones sociales derivadas no debió ordenarse con base en los honorarios pactados en los contratos sino de acuerdo al salario del empleo equivalente de planta, y además, expresó su inconformidad, en relación con la decisión del a quo de negar el pago de las diferencia salarial respecto de la remuneración del empleo de planta. 24.
Por su parte, la entidad también presentó recurso de apelación5, a través del cual señaló que: 25. La sentencia de primera instancia erró al declarar probada la subordinación y al asimilar la relación contractual a un vínculo laboral, pese a que el material probatorio no acreditó dependencia ni sujeción jerárquica. 26. Se acreditó que la demandante prestó sus servicios bajo contratos de prestación de servicios válidos, celebrados conforme al numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. 4 026_MemorialWeb_Recurso-APELACIONPARCIALER.pdf 5 028_MemorialWeb_Recurso-Apelacionericamosq.pdf NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 11001-33-35-019-2022-00309-01 8 27.
Dicha modalidad contractual se encuentra autorizada para atender actividades que no pueden ser cubiertas por el personal de planta, situación frecuente en las Empresas Sociales del Estado por la insuficiencia de recursos humanos y la variación constante de la demanda del servicio de salud. Además, que la permanencia del contratista no desvirtúa la naturaleza del contrato, pues la ley no impone un límite temporal rígido, sino que condiciona su vigencia a la subsistencia de la necesidad y a la imposibilidad de suplirla con personal vinculado. 28.
Las actividades desarrolladas por la demandante se ejecutaron con autonomía técnica, bajo guías clínicas, protocolos médicos y estándares de calidad propios del ejercicio profesional, sin que existieran órdenes directas ni control jerárquico y, que la existencia de supervisión contractual, turnos o coordinación de actividades no configura subordinación, sino una forma de organización del servicio, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado. 29.
Los testimonios dieron cuenta de una relación de coordinación y no de dependencia, y que el cumplimiento de horarios obedeció a las necesidades del servicio y a lo pactado en los contratos. Que la sentencia desconoció el criterio jurisprudencial según el cual la ejecución de funciones similares a las del personal de planta no basta para declarar una relación laboral cuando obedece a la falta de personal y a la continuidad del servicio público. 30.
Los contratos suscritos reunieron los requisitos de validez legal y fueron aceptados de forma libre por la demandante, quien conoció el objeto contractual, recibió los honorarios pactados y suscribió actas de liquidación en las que las partes se declararon a paz y salvo, sin reserva alguna sobre prestaciones sociales. 31. La entidad actuó dentro del marco constitucional y legal que regula la contratación estatal, que no se configuró relación laboral encubierta y que el oficio demandado se ajusta al ordenamiento jurídico, por lo cual solicitó la revocatoria de la sentencia y la absolución de la entidad demandada.
32. EL TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 33. A los recursos se les dio el trámite del artículo 247 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, toda vez que, a través de auto de 16 de diciembre de 20246, se admitieron los recursos presentados por la parte demandante y demandada.7 34. La delegada del Ministerio Público ante esta Corporación,8 previo recuento normativo, jurisprudencial y fáctico del caso particular, conceptuó que la sentencia de primera instancia debía confirmarse, al estimar que se acreditaron los elementos de subordinación y dependencia propios de una relación laboral.
35. CONSIDERACIONES DE LA SALA 6 003AUTOQUEADMITE_20220030901ADMITEAPE.pdf 7 003 AUTOQUEADMITE_AUTOADMIT_202200200001admiteape.pdf 8 005Memorial_OCA_5Concepto.pdf NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 11001-33-35-019-2022-00309-01 9 1. COMPETENCIA 36. Esta Corporación es competente para decidir los recursos de apelación interpuestos tanto por la parte demandada como por la demandante contra la sentencia de primera instancia dictada por el Juzgado Diecinueve (19) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., de conformidad con lo establecido en el artículo 153 del CPACA.
2. PROBLEMA JURÍDICO PARA RESOLVER 37. Corresponde a la Sala determinar si el juez de primera instancia acertó al declarar la existencia de una relación laboral encubierta entre Erica Mosquera Sánchez y la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., durante el período comprendido entre el 22 de noviembre de 2012 y el 22 de agosto de 2019, o si, por el contrario, como lo sostiene la entidad demandada en el recurso de apelación, no se acreditó el elemento de la subordinación en el marco de la vinculación contractual, lo que haría improcedente ordenar, a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de carácter legal, liquidadas con base en los honorarios pactados, propias de un empleado de planta que desempeñe funciones equivalentes. 38.
De manera subsidiaria, en el evento de confirmarse la decisión adoptada por el a quo, la Sala deberá establecer si la parte demandante tiene derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales derivadas de la relación laboral declarada, tomando como base de liquidación la remuneración correspondiente al empleo de planta equivalente, así como al pago de la eventual diferencia salarial frente a dicho cargo. 3.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN 39. El artículo 53 de la Constitución Política consagra el derecho al trabajo y establece el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades en las relaciones laborales. En desarrollo de dicho principio, la Corte Constitucional sostuvo en la Sentencia de Unificación SU-448 de 22 de agosto de 2016 que, para demostrar la existencia de una verdadera relación laboral entre un contratista y el Estado, deben acreditarse ciertos elementos.
Estos son: (i) la prestación de servicios personales vinculados con la actividad misional de la entidad contratante; (ii) la existencia de subordinación o sujeción a órdenes y reglamentos; (iii) la similitud o equidad entre las funciones desempeñadas respecto de los empleados de planta; y (iv) la remuneración derivada de la prestación del servicio.9 40.
En armonía con lo anterior, la Sentencia de Unificación de 25 de agosto de 2016 del Consejo de Estado precisó que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación 9 Corte Constitucional, Sentencia SU-448 de 2016. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 11001-33-35-019-2022-00309-01 10 laboral: la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación laboral.
En tales casos, el contratista adquiere el derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales, en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, previsto en el artículo 53 de la Constitución Política, que busca garantizar los derechos mínimos de los trabajadores.10 41. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el denominado contrato realidad se configura cuando se acredita la prestación continua de servicios personales remunerados propios de la función misional de la entidad, ejecutados bajo condiciones de dependencia y subordinación. La Sección Segunda, Subsección B, ha señalado que la subordinación implica la posibilidad de exigir al servidor el cumplimiento de órdenes, reglamentos y condiciones de desempeño durante toda la vigencia del vínculo.
Asimismo, corresponde al demandante demostrar la permanencia de la labor —por ser inherente a la entidad— y la similitud con las funciones de los empleados de planta. No obstante, la declaración judicial de la existencia de una relación laboral no otorga automáticamente la calidad de empleado público, pues ello requiere del cumplimiento de los presupuestos de nombramiento o elección y la correspondiente posesión.11 42.
En cuanto a las medidas de restablecimiento del derecho y la prescripción, la Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016 estableció reglas jurisprudenciales precisas. Señaló que quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral y las prestaciones derivadas de ella deberá reclamarlas dentro de los tres (3) años siguientes a la terminación del vínculo contractual.
Sin embargo, la prescripción no aplica para los aportes al sistema de pensiones, dada su naturaleza periódica e imprescriptible, conforme a los principios constitucionales de igualdad, irrenunciabilidad de los beneficios laborales mínimos, progresividad y no regresividad. Adicionalmente, el juez contencioso-administrativo debe pronunciarse, aun de oficio, sobre los aportes al sistema de pensiones una vez se declare la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique decisión extra petita.12 43.
Posteriormente, la Sentencia de Unificación del 9 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó su posición respecto de tres aspectos relevantes: (i) la temporalidad de los contratos de prestación de servicios, (ii) la solución de continuidad entre contratos sucesivos y (iii) la devolución de aportes al sistema de seguridad social en salud.
En relación con la temporalidad, reiteró que, según el artículo 32, numeral 3, de la Ley 80 de 1993, dichos contratos deben celebrarse únicamente cuando las actividades no puedan ser ejecutadas por personal de planta o cuando se requieran conocimientos especializados. Por tanto, la contratación bajo esta modalidad debe tener carácter temporal y no puede prolongarse indefinidamente.13 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación de 25 de agosto de 2016. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de Unificación de 25 de agosto de 2016. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación de 25 de agosto de 2016. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de Unificación de 9 de septiembre de 2021.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 11001-33-35-019-2022-00309-01 11 44. En relación con la solución de continuidad, el Consejo de Estado determinó que no se configura ruptura del vínculo cuando entre contratos de prestación de servicios existen interrupciones inferiores a treinta (30) días hábiles. No obstante, precisó que este término no constituye una “camisa de fuerza”, pues el juez podrá valorar, según las pruebas del caso, si hubo o no continuidad en la relación. Además, se indicó que la declaratoria de no solución de continuidad impide la prescripción de los derechos derivados de los vínculos contractuales; en caso contrario, el juez deberá determinar si esta ópera sobre alguno de los contratos.
Finalmente, el Alto Tribunal estableció que no procede la devolución de los mayores aportes efectuados por el contratista al sistema de salud, por cuanto estas contribuciones son de naturaleza parafiscal y su finalidad es garantizar la sostenibilidad y prestación del servicio público de salud.14
4. ASUNTO DE FONDO 45. Corresponde a la Sala abordar el estudio de fondo del litigio, a fin de determinar, con base en el acervo probatorio válidamente incorporado al proceso, si entre las partes existió una relación de carácter laboral encubierta bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, o si, por el contrario, el vínculo se mantuvo dentro de los márgenes propios de una relación contractual de prestación de servicios. 46.
Para tal efecto, se procederá al análisis integral y armónico de las pruebas documentales y testimoniales rendidas, conforme a las reglas de la sana crítica, valorando su coherencia, concordancia y fuerza demostrativa. De igual forma, se examinarán los argumentos expuestos en el recurso de apelación, a fin de establecer si el fallador de primera instancia incurrió en errores de apreciación probatoria o de interpretación jurídica que ameriten la modificación o revocatoria de la decisión impugnada. 4.1.
Hechos probados relevantes. 47. De las copias de los contratos de prestación de servicios profesionales allegados al proceso y ejecutados por Erica Mosquera Sánchez con el hospital Rafael Uribe Uribe, ahora la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente entre el 22 de noviembre de 2012 y el 14 de octubre de 2019, así como las certificaciones emitidas por la entidad, se demostró lo siguiente:15 Número del contrato Objeto Duración Fecha inicial Fecha final 549-201216 Prestar servicios como técnico II - Auxiliar de enfermería Desarrollando actividades en el 22 de noviembre de 2012 28 de febrero de 2013 14 Ibídem 15 002_ED_02DEMANDAYANEXOS.pdf Pag 18 16 002_ED_02DEMANDAYANEXOS.pdf Pag 18 /006_ED_06CONTESTACIONDEMAND.pdf Pág. 20 / 007_ED_07EXPEDIENTEADMINIST.pdf/ Pág. 21 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 11001-33-35-019-2022-00309-01 12 proceso de salud pública del hospital Rafael Uribe Uribe. 455-201317 Prestar servicios como técnico II - Auxiliar de enfermería Desarrollando actividades en el proceso de salud pública del hospital Rafael Uribe Uribe. 01 de marzo de 2013 31 de agosto de 2013 Interrupción de 02 días Hábiles del 1º al 3 de septiembre de 2013 1215-201318 Suspensión 19 Prestar servicios como técnico II - Auxiliar de enfermería Desarrollando actividades en el proceso de salud pública del hospital Rafael Uribe Uribe. 04 de septiembre de 2013 02 de febrero de 2015 1º de octubre de 2014 2 de octubre de 2014 328-201520 Prestar servicios como técnico II - Auxiliar de enfermería Desarrollando actividades en el proceso de salud pública del hospital Rafael Uribe Uribe. 03 de febrero de 2015 31 de enero de 2016 Interrupción de 8 días hábiles del 1 de febrero de 2016 al 10 de febrero de 2016 374-201621 Prestar servicios como auxiliar de enfermería para desarrollar actividades en el proceso de salud pública componente plan amplio de inmunización PAI del hospital Rafael Uribe Uribe 11 de febrero de 2016 14 de febrero de 2016 942-201622 Prestar servicios como auxiliar de enfermería para desarrollar actividades en el proceso de salud pública componente plan amplio de inmunización PAI del hospital Rafael Uribe Uribe 15 de febrero de 2016 31 de julio de 2016 Interrupción de 2 días hábiles del 1 de septiembre de 2016 al 4 de septiembre de 2016 02 PS 1081 201623 Prestar servicios técnicos de apoyo en el plan de salud pública de intervenciones colectivas en el marco del contrato interadministrativo 0083/2017, suscrito con el fondo financiero distrital y la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE. 05 de septiembre de 2016 31 de marzo de 2017 Interrupción de 8 días hábiles del 1 de abril de 2017 al 16 de abril de 2017 02 PS 3593 201724 Prestar servicios técnicos de apoyo en el plan de salud 17 de abril de 2017 31 de marzo de 2018 17 002_ED_02DEMANDAYANEXOS.pdf Pag 18 y 20 18 002_ED_02DEMANDAYANEXOS.pdf Pag 18. 30 / 006_ED_06CONTESTACIONDEMAND.pdf Pág. 36/ 007_ED_07EXPEDIENTEADMINIST.pdf Pág. 33 19 002_ED_02DEMANDAYANEXOS.pdf Pag 45 20 002_ED_02DEMANDAYANEXOS.pdf Pag 18/006_ED_06CONTESTACIONDEMAND.pdf Pág. 58 / 007_ED_07EXPEDIENTEADMINIST.pdf/ Pág. 99 a 120 21 002_ED_02DEMANDAYANEXOS.pdf Pag 18 y 52/006_ED_06CONTESTACIONDEMAND.pdf Pág. 73 / 007_ED_07EXPEDIENTEADMINIST.pdf/ Pág. 120 22 002_ED_02DEMANDAYANEXOS.pdf Pag 18 y 58/006_ED_06CONTESTACIONDEMAND.pdf Pág. 79 / 007_ED_07EXPEDIENTEADMINIST.pdf/ Pág. 127 a 147 23 002_ED_02DEMANDAYANEXOS.pdf Pag 18/006_ED_06CONTESTACIONDEMAND.pdf Pág. 86/ 007_ED_07EXPEDIENTEADMINIST.pdf/ Pág. 151 a 161 24 002_ED_02DEMANDAYANEXOS.pdf Pag 18 y 129/006_ED_06CONTESTACIONDEMAND.pdf Pág. 94/ 007_ED_07EXPEDIENTEADMINIST.pdf/ Pág. 165 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 11001-33-35-019-2022-00309-01 13 pública de intervenciones colectivas en el marco del contrato interadministrativo 0083/2017, suscrito con el fondo financiero distrital y la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE.
Interrupción de 8 días hábiles del 1 de abril de 2018 al 11 de abril de 2018 PS 3605 201825 Prestar servicios técnicos de apoyo en el plan de salud pública de intervenciones colectivas en el marco del contrato interadministrativo 0083/2017, suscrito con el fondo financiero distrital y la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE 12 de abril de 2018 30 de junio de 2018 Interrupción de 1 días hábiles del 1 de julio de 2018 al 3 de julio de 2018 PS 4272 201826 Prestar servicios como técnico auxiliar de enfermería desarrollando actividades en el plan de salud pública de intervenciones colectivas de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE. 04 de julio de 2018 31 de enero de 2019 PS 1949 201927 Prestar servicios como técnico auxiliar de enfermería desarrollando actividades en el plan de salud pública de intervenciones colectivas de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE. 01 de febrero de 2019 15 de octubre 2019 48.
Mediante la constancia emitida por la Tesorería de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente el 23 de septiembre de 2022 y los informes de ejecución de los contratos, se prueba que a la demandante le pagaron mensualmente una remuneración fija por los servicios prestados en la entidad durante la relación contractual28. 49.
En el Acuerdo No. 002 del 29 de enero de 2020, “por el cual se modifica el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. y se dictan otras disposiciones”, se evidencia la existencia de varios empleos de Auxiliar Área Salud, código 412, con distintos grados.
No obstante, dicho acto administrativo no se encontraba vigente durante el período de la relación laboral cuya declaratoria se reclama, por lo que carece de relevancia para el análisis del caso concreto.29 25 002_ED_02DEMANDAYANEXOS.pdf Pag 18 y 153/006_ED_06CONTESTACIONDEMAND.pdf Pág. 102/ 007_ED_07EXPEDIENTEADMINIST.pdf/ Pág. 189 a 194 26 002_ED_02DEMANDAYANEXOS.pdf Pag 18 y 160/006_ED_06CONTESTACIONDEMAND.pdf Pág. 107/ 007_ED_07EXPEDIENTEADMINIST.pdf/ Pág. 196 a 194 27 002_ED_02DEMANDAYANEXOS.pdf Pag 18 172/006_ED_06CONTESTACIONDEMAND.pdf Pág. 114/ 007_ED_07EXPEDIENTEADMINIST.pdf/ Pág. 208 a 220 28 007_ED_07EXPEDIENTEADMINIST Pág. 19 29 016RECIBE MEMORIAL_MANUALDEFUNCIONESULT NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 11001-33-35-019-2022-00309-01 14 50.
Lo mismo se ocurre con los Acuerdos No. 055 de 25 de agosto de 2021, “por el cual se modifica el Manual de Funciones y Competencias Laborales para el empleo de Oficina Código 006 grado 05” y el Acuerdo No. 051 de 14 de noviembre de 2023, dado que son posteriores al periodo contractual reclamado30. 51. En el Acuerdo No. 8 del 5 de abril de 2017, “Por el cual se modifica la planta de personal y se adopta la escala salarial del Acuerdo 199 de 2005 para la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E.”, se contemplan varios empleos de Auxiliar Área Salud, código 412, con distintos grados.
No obstante, dicho acto administrativo no precisa el área específica de la salud a la que se adscriben tales cargos, ni define las funciones propias del empleo, ni los requisitos de formación académica y experiencia exigidos, lo cual impide establecer una correspondencia clara con las actividades desarrolladas en el caso concreto31. 52.
El demandante presentó reclamación ante la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., el 30 de junio de 2022, con el objeto de obtener el reconocimiento y pago de acreencias laborales como consecuencia de la relación laboral oculta por el tiempo que prestó sus servicios. 32 53. La entidad demandada, mediante el Oficio No. 20221100117801* de 22 de julio de 2022, suscrito por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica negó la solicitud de reconocimiento de acreencias laborales por el período reclamado en los siguientes términos: 33 “(…) Respuesta: No es cierto.
La señora ERICA MOSQUERA SÁNCHEZ no laboró en esta entidad, de acuerdo con la certificación expedida por la Dirección de Contratación de esta Subred, ejecutó el objeto y las obligaciones contractuales, de conformidad con los contratos de prestación de servicios, que bajo la autonomía de la voluntad de las partes suscribió voluntariamente con la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE.
“(…) Respuesta: Se reitera que la señora ERICA MOSQUERA SÁNCHEZ no ha laborado en la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE, su relación fue de orden contractual, comprometiéndose a realizar actividades de apoyo de forma independiente y bajo su propia autonomía y coordinación con el supervisor del contrato, donde realizaba sus actividades, de conformidad con la obligación y condiciones contractuales pactadas.
Así el legislador señala exclusión expresa: “(…) En términos estrictamente indispensable". (…)” 4.2. Prueba testimonial 54. En la audiencia de pruebas celebrada el 5 de junio de 2024,34 rindieron declaración Aida Carmenza Landazury Cortes y Elenis Mendoza Amaya. De dichas 30 016RECIBE MEMORIAL_MANUALDEFUNCIONESULT.pdf Pág. 740 en adelante 31 016RECIBE MEMORIAL_MANUALDEFUNCIONESULT.pdf / Pág. 736 32 002_ED_02DEMANDAYANEXOS/ Pág.14 33 023_ED-EXPEDIENTE_002DEMANDAYANEXOS.pdf Pág. 42 34 017AUDIENCIA DE PR_2022309ActaAudiencia NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 11001-33-35-019-2022-00309-01 15 declaraciones se extraen los siguientes elementos relevantes para la resolución de fondo del asunto: 55.
Aida Carmenza Landazury Cortes35 informó que: 56. Laboró para la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE entre los años 2013 y 2015, vinculada como auxiliar de enfermería bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios y que no había promovido demanda alguna contra la Subred. 57. Conocía a Erica Mosquera Sánchez porque ambas ingresaron al mismo proceso de trabajo y desarrollaron sus actividades dentro del mismo programa, bajo idéntico tipo de vinculación contractual.
Que Erica cumplía funciones de auxiliar de enfermería, específicamente en actividades de vacunación a domicilio, labor que desempeñó durante todo el tiempo de su permanencia en la entidad. 58. El trabajo consistía en vacunación domiciliaria y en puntos asignados, como colegios u otros espacios definidos por la Subred. La jornada iniciaba a las siete de la mañana, sin que existiera una hora fija de salida, pues esta dependía de la finalización completa de las actividades asignadas.
Que, aunque se estimaba una salida a las cinco de la tarde, en la práctica nunca ocurría a esa hora, ya que debían concluir el conteo de vacunas, la entrega del material y la verificación de los formatos de consentimiento informado. 59. Cuando había jornadas de vacunación contra el virus del papiloma humano, debían diligenciar y entregar la totalidad de los certificados y consentimientos informados correspondientes al número de niñas vacunadas, y hasta que ese proceso no quedaba revisado no se les permitía retirarse.
Que las horas adicionales no se reconocían ni se pagaban, pues el valor recibido correspondía únicamente al monto pactado en el contrato. 60. Explicó que trabajaban de domingo a domingo, incluidos los días festivos, y que según el fin de semana asignado la entidad definía el punto de vacunación. 61. Las órdenes las impartía la jefe Carmen Pérez, coordinadora del punto de vacunación, quien entregaba las vacunas, los formatos de consentimiento y definía el lugar al que debían acudir, así como el tipo de vacuna y el número que debían aplicar. 62.
La entidad suministraba el transporte, disponiendo de una van con conductor que permanecía con el equipo hasta que finalizaban las labores. Los insumos necesarios para la vacunación también los proporcionaba la Subred. 63. Comentó que utilizaban carné institucional y chaquetas del mismo color, con el logo de la entidad, como forma de identificación. 35 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 11001-33-35-019-2022-00309-01 16 64.
No existía personal de planta que realizara las mismas funciones y que tanto ella como la demandante se dedicaron de forma exclusiva a vacunación durante ese período y que contaban con certificación del SENA, razón por la cual se les reconocía como vacunadoras. 65. Cuando las actividades se limitaban a vacunación, salían casa por casa con el termo para aplicar las dosis a los niños incluidos en el programa.
En las jornadas especiales, que se realizaban tres veces al año, participaban otros profesionales como médicos y psicólogos, aunque el equipo de vacunación operaba de manera previa. La asignación del lugar y del tipo de vacunación siempre quedaba en cabeza de la misma jefe. 66. Existía diferencia frente a médicos y psicólogos, dado que las vacunadoras debían presentarse a las siete de la mañana, mientras que los demás profesionales llegaban después. 67.
No se ausentaban del lugar asignado, ya que ese compromiso hacía parte de las metas del programa. El pago se realizaba de forma mensual, por consignación bancaria, alrededor del día doce o quince de cada mes. Para esa época el valor recibido era de un millón quinientos mil pesos, suma que ingresaba completa a la cuenta. 68. Que Erica Mosquera Sánchez no recibió llamados de atención y que durante el tiempo trabajado no tuvo vinculación con otra entidad. 69.
No existía un horario formal escrito, sino la obligación de presentarse y cumplir las actividades asignadas. La única exigencia administrativa consistía en presentar la cuenta de cobro para efectos del pago, sin que se requiriera otro trámite para permisos o autorizaciones adicionales. 70. Elenis Mendoza Amaya36 infirmó que: 71. Laboró en el Hospital Rafael Uribe Uribe, hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE, entre los años 2010 y 2015, en el área de vacunación infantil.
Su vinculación se dio mediante contratos de prestación de servicios y que promovió una demanda contra la misma entidad y que en dicho proceso la demandante no actuó como testigo. 72. Conoció a Erica Mosquera Sánchez cuando ambas ingresaron a la entidad en el año 2010 hasta el 2015 cuando se retiró, pero que la demandante siguió vinculada.
Durante ese período desarrollaron actividades relacionadas con la aplicación de vacunas contra viruela, sarampión y el esquema complementario del Programa Ampliado de Inmunizaciones –PAI–. Explicó que Erica Mosquera Sánchez inició su vinculación a través de un tercero, Viva S.A., luego mediante una empresa temporal y, a partir del año 2012, por contratos de prestación de servicios. 36 Récord 30:01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 11001-33-35-019-2022-00309-01 17 73.
La demandante cumplía funciones como vacunadora del Hospital Rafael Uribe Uribe, con cobertura en la localidad 18, donde aplicaba todo el esquema de vacunación del PAI. La jornada iniciaba a las siete de la mañana, sin hora fija de salida. Cada día recogían el biológico, alistaban los insumos en una lonchera, cargaban el termo y recibían la ruta asignada.
En algunos casos programaban visitas a colegios y jardines infantiles, mientras que en otros realizaban seguimiento casa a casa, con control diario de los niños por captar. Cuando adelantaban recorridos domiciliarios, informaban al jefe inmediato sobre los jardines y colegios ubicados en la zona y, con base en esa información, definían las fechas de atención. En los colegios y jardines, las profesoras determinaban los días en los que podían realizar la vacunación. 74.
Cada vacunador se le asignaba una localidad específica; Erica Mosquera Sánchez trabajaba en la localidad 18 y ella en la localidad 15. A cada equipo se le fijaban metas de vacunación, las cuales se acumulaban cuando no se cumplían. El hospital se encargaba del transporte, recogiéndolos en el barrio San José y trasladándolos a cada localidad; en el caso de la demandante, la dejaban en la localidad 18.
Desde allí debían desplazarse a pie por varias cuadras y barrios para ubicar a los niños incluidos en el programa. 75. Siempre les entregaban una chaqueta institucional y todos los elementos de trabajo eran suministrados por el hospital. Durante ese tiempo solo prestó servicios para la Subred. Manifestó que no existía mucho personal de planta dedicado a vacunación, aunque en algunas ocasiones acudía personal de planta a apoyar dichas labores. 76.
En las brigadas de vacunación infantil participaban otros profesionales, como médicos, psicólogos y jefes de enfermería, vinculados al programa Territorios Saludables. El jefe asignaba la hora de ingreso, que era a las siete de la mañana de lunes a viernes, y la jornada se extendía hasta la finalización de las actividades. 77. En jornadas de fin de semana el ingreso se daba a las seis de la mañana para alistar carpas y material.
Que no recibían órdenes de los médicos que integraban el equipo, sino de la jefe inmediata, y que el desarrollo de las actividades se regía por el manual técnico científico. 78. Existían jefes por localidad y, por encima de ellos, coordinadores que dirigían a todos los jefes de cada zona, quienes impartían las instrucciones al personal y que no tenía conocimiento de que a la demandante le hicieran ningún llamado de atención durante el tiempo de vinculación. 79.
Del análisis de la declaración de Aida Carmenza Landazury Cortes, conforme a los postulados de la sana critica, se establece que laboró con la demandante entre los años 2013 y 2015, desarrollando actividades de vacunación a domicilio y en colegios y jardines. 80. Que tenían un horario de ingreso a las 7 de la mañana en el Hospital Rafael Uribe Uribe, lugar en el cual la jefe de vacunación asignaba la localidad de atención NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 11001-33-35-019-2022-00309-01 18 y el número de vacunas a aplicar durante la jornada.
Para tal fin, la entidad suministraba los insumos, los formatos de autorización para diligenciar y el transporte. Que no tenían un horario fijo de salida, pues, esta dependía del cumplimiento de la meta diaria y que contaban con transporte dispuesto por la entidad para el desplazamiento. 81. No obstante, al examinar estos aspectos, se concluye que tales circunstancias constituyen indicios de coordinación del servicio y no de subordinación laboral. 82.
La asignación de rutas, puntos de vacunación y tipos de vacunas responde a la organización del servicio público de salud, propia de un programa institucional denominado “Territorios Saludables” y no a la impartición de ordenes concretas e individualizadas a la demandante. 83. El cumplimiento de horarios variables a la salida y jornadas extendidas se explica por la naturaleza del servicio de vacunación, sujeta a metas y verificación de autorizaciones, lo cual responde a exigencias operativas del programa y no al ejercicio de un poder disciplinario. 84.
El uso de carné, chaqueta institucional y transporte suministrado por la entidad constituye un mecanismo ordinario de identificación y logística, destinados a garantizar seguridad y confianza a la comunidad beneficiaria del servicio, sin que tales elementos permitan inferir dependencia o subordinación. 85. La referencia a la existencia de una jefe se circunscribe a la entrega de insumos, asignación de lugares y control de numero de vacunas aplicadas, sin que se evidencie facultad sancionatoria, llamados de atención formales por incumplimiento o imposición de consecuencias disciplinarias. 86.
La propia testigo reconoce que no existían llamados de atención y que las labores se desarrollaban conforme a protocolos y exigencias del programa de vacunación. 87. También se dejó claro que no existía personal de planta que realizara las mismas funcione de vacunación a domicilio. 88. Estos elementos permiten acreditar una coordinación funcional del servicio, pero no demuestran la existencia de una subordinación permanente, elemento indispensable para estructurar una relación laboral. 89.
En cuanto a la declaración de Elenis Mendoza Amaya analizada a la luz de la sana critica, describe un escenario similar, con énfasis en la organización territorial del programa de vacunación, la asignación de localidades, metas, rutas, horarios de inicio, ausencia de hora fija de salida y participación en brigadas interdisciplinarias dentro del programa “Territorios saludables”.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 11001-33-35-019-2022-00309-01 19 90. No obstante, se advierte que la testigo no compartió labores directas con la demandante, pues, indicó que se encontraba asignada a la localidad 15, mientras que Erica Mosquera Sánchez desarrollaba sus funciones en la localidad 18, razón por la cual no puede ser considerada testigo directa de los hechos específicos relacionados con la demandante. 91.
Su declaración se fundamenta en la experiencia personal que tuvo como vacunadora, más no en un conocimiento directo sobre la forma concreta en que la demandante prestaba sus servicios. 92. Esta circunstancia explica el carácter general de sus afirmaciones, carentes de referencias puntuales sobre la demandante, lo que reduce su valor probatorio en relación con la demostración del elemento de subordinación. 93.
La fijación de la hora de ingreso y la extensión de la jornada se relacionan con la necesidad de garantizar la vacunación de población vulnerable, en especial menores de edad, y no con una relación de dependencia laboral. 94. La planificación de jornadas en colegios, jardines y recorridos casa a casa, realizada por los propios vacunadores, quienes informaban al jefe sobre la ubicación de las instituciones y ajustaban las fechas según la disponibilidad de las profesoras, evidencia una participación en la programación operativa del servicio. 95.
El incumplimiento de las metas solo generaba acumulación de actividades, sin llamados de atención, sanciones o exigencias de compensación al día siguiente, lo que demuestra que dichas metas buscaban ampliar la cobertura del esquema de vacunación y no ejercer control disciplinario. 96. En su calidad de vacunadoras, no recibían órdenes de los médicos que participaban en las brigadas, sino directrices generales de la jefe, limitadas a la asignación de la localidad y el cumplimiento de la jornada de inicio, lo cual revela coordinación propia de un contrato de prestación de servicios y no subordinación laboral. 97.
La existencia de jefes por localidad y coordinadores generales revela una estructura administrativa del programa, orientada a la gestión sanitaria, no a la dirección laboral individual y concreta en cabeza de la demandante. 98. Las afirmaciones de la testigo no encuentran un respaldo documental en el proceso, ya que no fueron allegados ni planillas de turno, ni asignación de numero especificó de vacunas durante la jornada.
No se allegaron tampoco llamados de atención ni comunicaciones escritas que acrediten órdenes directas o control disciplinario. 99. El hecho de que la demandante prestara servicios únicamente a la Subred durante el vínculo contractual no resulta suficiente para acreditar subordinación, dado que la exclusividad no constituye por sí sola un elemento definitorio de la relación laboral.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 11001-33-35-019-2022-00309-01 20 100. Así, pues, su declaración confirma la existencia de una organización y supervisión del programa, más no prueba un poder jerárquico de mando y sanción, indispensable para estructurar la subordinación laboral. 101. Examinados de forma integral, las declaraciones son coherentes y concordantes respecto de la forma como operaba el programa de vacunación: horarios de ingreso, metas de vacunación, protocolos del programa, provisión de insumos, identificación institucional y coordinación de localidad y puntos de trabajo. 102.
Sin embargo, desde una valoración jurídica conjunta a la luz de la sana critica, se concluye que, ambas declaraciones describen condiciones objetivas de prestación de servicios propia de un programa de salud pública netamente operativa. 103. Sus relatos constituyen indicios de coordinación funcional, indispensable para garantizar la cobertura del servicio de vacunación. 104.
No evidencian un poder subordinante permanente, entendido este como la facultad del empleador de impartir órdenes personales ajenas al objeto contractual, modificar unilateralmente las condiciones del servicio o imponer sanaciones disciplinarias. 105. Las declaraciones carecen de pruebas sobre llamados de atención, medidas correctivas o control disciplinario lo que debilita de forma significativa la tesis de la parte actora respecto de la subordinación como elemento esencial de una relación laboral encubierta. 106.
En suma, para la Sala las declaraciones son insuficientes para demostrar el elemento de subordinación. Su contenido acredita una relación de coordinación operativa, más no una relación de dependencia laboral. 4.3. Pronunciamiento de los argumentos impugnativos 107. La entidad apelante, en síntesis, sostiene que la sentencia de primera instancia erró al declarar probada la subordinación y al asimilar la relación contractual a un vínculo laboral, pese a que el material probatorio no acreditó dependencia ni sujeción jerárquica.
Señaló que la demandante prestó sus servicios mediante contratos de prestación de servicios válidos, celebrados conforme al numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, modalidad autorizada para atender actividades que no pueden ser cubiertas por el personal de planta, situación frecuente en las Empresas Sociales del Estado por la insuficiencia de recurso humano y la variación constante en la demanda del servicio de salud, sin que la permanencia del contratista desvirtúe la naturaleza del vínculo.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 11001-33-35-019-2022-00309-01 21 108. Afirmó que las funciones se ejecutaron con autonomía técnica, bajo guías clínicas, protocolos y estándares propios del ejercicio profesional, sin órdenes directas ni control jerárquico, y que la supervisión contractual, los turnos y la coordinación de actividades responden a la organización del servicio y no a subordinación. Añadió que los testimonios dan cuenta de una relación de coordinación y no de dependencia, que los contratos fueron aceptados de forma libre, se pagaron los honorarios pactados y se suscribieron actas de liquidación sin reservas, por lo cual no se configuró relación laboral encubierta.
En consecuencia, solicitó la revocatoria de la sentencia y la absolución de la entidad demandada. 109. Para resolver, se encuentra probada la relación contractual entre el Hospital Rafael Uribe Uribe, hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE y la demandante desde el 22 de noviembre de 2012 hasta el 15 de octubre de 2019, sin embargo, como en la reclamación administrativa y en la demandan la relación laboral se reclama desde el 22 de noviembre de 2012 hasta el 26 de agosto de 2019, será ese el periodo a analizar. 110.
Así, pues, el periodo de la relación contractual se demostró desde el 22 de noviembre de 2012 hasta el 26 de agosto de 2019, con interrupciones en días hábiles así. i) de 2 días del 1º al 3 de septiembre de 2013; ii) 2 días del 1º al 2 de octubre de 2014, iii) 8 días del 1º al 10 de febrero de 2016, iv) 2 días del 1º al 4 de septiembre de 2016, v) 8 días del 1º al 16 de abril de 2017, vi) 8 días del 1º al 11 de abril de 2018, y vii)1 día del 1º al 3 de julio de 2018. 111.
En las cláusulas de los contratos37 suscritos entre las partes se imposibilitaba al contratista ceder su contrato, y, además, acordaron recibir el pago de honorarios mensuales los cuales efectuó la demandada, aspecto no debatido por las partes. Así las cosas, se evidencia que la demandante por las actividades realizadas percibía una contraprestación periódica que, al margen de su denominación, corresponde a una retribución periódica por su labor. 112.
Ahora bien, de los contratos de prestación de servicios se destacan las siguientes obligaciones específicas que la entonces contratista tuvo a su cargo, así: Contrato 549 de 2012, 455 de 2013, 1215 de 2013, 328 de 2015, 374 de 2016, 942 de 2016 “1.- Sustentar conocimientos y destreza en normas y procedimientos de inmunización, efectos, indicaciones y contraindicaciones de cada uno de los inmunológicos del esquema PAI. 2.- Identificar los determinantes que fluyen en el proceso salud-enfermedad (factores de riesgo y factores protectores), que están asociados con las enfermedades prevenibles por vacunas. 3.- Registrar adecuadamente en el carnet de vacunación y el SIS 150 los biológicos aplicados al usuario. 4.- Ingresar al aplicativo PAI los biológicos aplicados durante la jornada laboral. 5.- Educar al usuario o cuidador acerca de los cuidados y reacciones post vacúnales. 6.- Identificar y caracterizar a la población objeto. 7.- Presentar actitud de compromiso, respeto y 37 023_ED-EXPEDIENTE_002DEMANDAYANEXOS.pdf Pág. 261 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 11001-33-35-019-2022-00309-01 22 puntualidad para con el programa. 8.- Diligenciar de manera completa, adecuada y legible todos los formatos requeridos en las diferentes intervenciones. 9.- Notificar todos los eventos de interés en salud pública detectados en cada una de sus intervenciones. 10.- Responder oportunamente por la información requerida por la coordinación del PIC. 11.- Desarrollar las acciones de su competencia en los servicios de salud colectivos, conforme al plan de acción de PAI. 12.- Las demás que en razón de sus responsabilidades sean necesarias por parte de la Secretaría Distrital de Salud.
Contrato 02-PS-1081- 2016, PS-2593-2017, 3605 de 2018, 4272 de 2018, PS 1949 de 2019, “1. Prestar sus servicios para el desarrollo de las actividades en el marco del contrato suscrito con FFD y la ESE. 2. Apoyar la prestación de servicios en el PIC, presentando la información y/o soportes que soliciten y que corresponde al objeto y/o actividades contractuales y de acuerdo al ANEXO 3 contenido en el Contrato Interadministrativo 833/2016 suscrito con el Fondo Financiero Distrital. 3.
Apoyar las actividades inherentes al objeto del contrato para el mejoramiento continuo de calidad y aquellas definidas dentro de los planes de mejoramiento de los diferentes estándares de habilitación y acreditación de los servicios de salud. 4. Presentar manualmente el cronograma de actividades a desarrollar. 113. Ahora bien, existe una vocación de subordinación respecto de las auxiliares de enfermería y otro personal asistencial que laboran en hospitales debido a la naturaleza de las actividades que realiza, en ese sentido, el Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente: “c) Subordinación y dependencia. Respecto de este elemento de la relación laboral, en lo que tiene con la función desempeñada por las enfermeras, esta corporación ha sostenido que se presume, pues no es posible hablar de autonomía cuando se trate de una enfermera jefe, como quiera que «esta no puede definir en qué lugar presta sus servicios ni en que horario, es más, su labor de coordinación de las demás enfermeras y la obligación de suministro de medicación y vigilancia de los pacientes no puede ser suspendida sino por justa causa, previamente informada, pues pondría en riesgo la prestación del servicio de salud, o sea, que existe una relación de subordinación» En efecto, dicha presunción existe en atención a que por regla general se debe tener en cuenta que a los médicos les corresponde direccionar a las enfermeras y emitir órdenes tendientes a que estas ejecuten un cuidado particular a cada paciente en los centros de salud, pues las dolencias, medicamentos y tratamientos varían en cada uno de ellos; lo que significa que, entre médicos y enfermeras hay más que una coordinación de actividades.
Empero, esto no impide que en algunos casos las enfermeras puedan actuar de manera independiente, situación que deberá probar la entidad demandada a fin de desvirtuar la aludida presunción. En estos términos, es viable colegir que la labor de las enfermeras por regla general se enmarca en una verdadera relación laboral.” 38 114. Sin embargo, de manera reciente la misma Corporación ha sostenido que la vocación de subordinación de los auxiliares y profesionales de enfermería, “no supone la inaplicación del principio de necesidad de la prueba consagrado en el artículo 164 del Código General del Proceso, en virtud del cual «[t]oda decisión 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 18 de julio de 2018; expediente núm. 52001-23-31-000-2011-00207-01(0501-17);
C.P. William Hernández Gómez. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 11001-33-35-019-2022-00309-01 23 judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso», toda vez que atañe a la parte interesada probar los elementos de la relación laboral, para que el operador judicial logre establecer si la mencionada presunción puede ser aprovechada.”39 115.
La Sala acoge este último criterio para entrar a valorar las pruebas obrantes en el proceso y determinar si en el caso particular se acreditó o no la subordinación como elemento esencial para declarar la existencia de una relación laboral subyacente. 116. Huelga mencionar que en tratándose de contrato realidad no existe tarifa legal para acreditar los elementos de un vínculo laboral oculto, razón por la cual es deber del operador judicial elaborar una valoración probatoria de todos los elementos recaudados bajo las reglas de la sana crítica para determinar si, en el caso particular, se acreditó o no la subordinación como elemento esencial para declarar la existencia de una relación laboral subyacente. 117.
Bajo ese contexto, el punto central de la controversia radica en establecer si, más allá de la forma contractual, se acreditó el elemento de la subordinación, indispensable para declarar la existencia de una relación laboral encubierta. 118. Al respecto, la Sala advierte que ni de las funciones de los contratos ni de la prueba testimonial y documental se desprende la existencia del elemento de la subordinación, definido este como el poder de mando del empleador y el correlativo deber de obediencia del trabajador, la capacidad de dirigir la actividad laboral, exigir cumplimiento, imponer reglamentos y vigilar órdenes, diferenciándose de la coordinación propia de los contratos de prestación de servicios. 119.
En efecto, las obligaciones pactadas en los contratos suscritos por la demandante corresponden a deberes técnicos y funcionales propios de la actividad de vacunación, orientados al cumplimiento de los lineamientos del Plan Ampliado de Inmunizaciones (PAI) y del Plan de Intervenciones Colectivas (PIC). 120. Tales obligaciones se encuentran directamente vinculadas a protocolos sanitarios, estándares de calidad y exigencias del programa de salud pública, lo cual revela una relación de coordinación técnica y operativa, más no un vínculo de dependencia laboral con la entidad. 121.
Las declaraciones rendidas por Aida Carmenza Landazury Cortés y Elenis Mendoza Amaya resultan coherentes entre sí y permiten establecer la forma en que operaba el programa de vacunación. Ambas coinciden en que existía un horario de ingreso, metas de cobertura, asignación de localidades, entrega de insumos, uso de identificación institucional y supervisión del cumplimiento de las actividades.
Sin 39 Consejo de Estado. Sección Segunda – Subsección B. C. P.: Jorge Edison Portocarrero Banguera. Octubre 31 de 2024. Rad. No. 05001-23-33-000-2016-01955-01 (0199-2023). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 11001-33-35-019-2022-00309-01 24 embargo, dichas circunstancias no trascienden el ámbito de la organización del servicio público de salud, ni permiten inferir el ejercicio de un poder disciplinario o sancionatorio sobre la demandante. 122.
De manera relevante, ninguna de las testigos refirió la existencia de llamados de atención, memorandos, sanciones, evaluaciones disciplinarias o consecuencias jurídicas derivadas del incumplimiento de órdenes personales. Por el contrario, se evidenció que el no cumplimiento de metas solo generaba acumulación de actividades, sin reproche individual ni correctivos formales, lo cual resulta incompatible con la noción de subordinación laboral.
Asimismo, la fijación de horario de ingreso solo hasta el cumplimiento de la meta de vacunación se explica por la naturaleza del servicio de vacunación a domicilio, dirigido a población vulnerable, y no por la imposición de una jornada laboral en sentido estricto. 123. Tampoco resulta determinante el hecho de que la demandante prestara servicios de forma exclusiva para la Subred durante el vínculo contractual, dado que la exclusividad, por sí sola, no configura subordinación. 124.
De igual modo, el uso de carné, chaqueta institucional y transporte suministrado por la entidad responde a razones de identificación, logística y seguridad propias de los programas de salud pública, sin que tales elementos permitan desvirtuar la autonomía contractual. 125. Ahora bien, de los manuales de funciones allegados solo uno le es aplicable al periodo reclamado, el cual es carente de precisión suficiente para establecer una equivalencia clara entre las funciones desarrolladas por la demandante y un empleo de planta específico. 126.
No es posible afirmar que la demandante haya ocupado de facto un cargo de planta ni que sus actividades correspondieran de manera directa a un empleo previamente definido en la estructura administrativa vigente durante el período analizado. 127. En este contexto, la Sala encuentra fundados los argumentos de la entidad apelante, en cuanto sostiene que la sentencia de primera instancia incurrió en un error al tener por acreditada la subordinación con base en elementos propios de la coordinación del servicio y de la ejecución técnica del objeto contractual. 128.
La valoración integral del acervo probatorio, conforme a las reglas de la sana crítica, conduce a concluir que no se demostró el elemento esencial de la subordinación, por lo cual no se configura una relación laboral encubierta ni resulta procedente el reconocimiento de prestaciones sociales a título de restablecimiento del derecho. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 11001-33-35-019-2022-00309-01 25 129.
En consecuencia, los argumentos impugnativos de la entidad prosperan, al evidenciarse que la relación entre las partes se mantuvo dentro del marco constitucional y legal de la contratación estatal, sin desnaturalización del contrato de prestación de servicios. 130. En efecto, las pruebas recaudadas no acreditan la existencia del elemento de subordinación, entendido como el ejercicio del poder de dirección, control disciplinario y sujeción permanente propios de una relación laboral.
Por el contrario, se evidenció que el vínculo entre las partes se desarrolló bajo esquemas de coordinación funcional, planeación concertada de las actividades de vacunación y control por resultados, rasgos compatibles con la naturaleza del contrato de prestación de servicios. 131. Las declaraciones testimoniales no resultan concluyentes ni precisan órdenes personalizadas, sanciones, controles disciplinarios o restricciones efectivas al manejo del tiempo del demandante. 132.
Las testigos no informaron sobre procedimientos establecidos para solicitar permisos, ni se aportaron elementos documentales propios de una relación laboral encubierta, tales como memorandos, llamados de atención, correos electrónicos, controles de asistencia, entre otros. 133. En los contratos de prestación de servicios prevalece el principio de coordinación, consistente en la sincronización de las actividades requeridas en la medida de la necesidad de la entidad contratante, lo que se estima ocurrió en el caso bajo estudio. 134.
Diferente de la subordinación en la relación laboral que conlleva a que el empleador pueda imponer al trabajador las condiciones de tiempo, modo y lugar, para que desarrolle sus labores, sin que le asista ningún tipo de independencia o autonomía, y, en el caso que nos ocupa, la parte actora no acreditó tales circunstancias como era su deber procesal en los términos del artículo 167 del C.G.P.64 135.
En tales circunstancias, a juicio de esta Corporación no se encontró acreditada la subordinación, que es el elemento fundamental y determinante para probar la relación laboral, tal como lo expuso la Corte Constitucional, en la sentencia C-934 de 2004 en la que dijo lo siguiente: “La subordinación del trabajador al empleador como elemento distintivo y definidor del contrato de trabajo ha sido entendida, según la concepción más aceptable por la doctrina y la jurisprudencia, como un poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de reglamentos, en lo relativo a la manera como éste debe realizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le son propias, con miras al cumplimiento de los objetivos de la empresa, los cuales son generalmente económicos.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 11001-33-35-019-2022-00309-01 26 Dentro del elemento subordinación se destaca, como ya lo ha sostenido la jurisprudencia, el poder de dirección en la actividad laboral y la potestad disciplinaria que el empleador ejerce sobre sus trabajadores para mantener el orden y la disciplina en su empresa.
Esa facultad, como es obvio, se predica solamente respecto de la actividad laboral y gira en torno a los efectos propios de esa relación laboral. Sin embargo, aún en ese ámbito de trabajo la subordinación no puede ni debe ser considerada como un poder absoluto y arbitrario del empleador frente a los trabajadores. En efecto, la subordinación no es sinónimo de terca obediencia o de esclavitud toda vez que el trabajador es una persona capaz de discernir, de razonar, y como tal no está obligado a cumplir órdenes que atenten contra su dignidad, su integridad o que lo induzcan a cometer hechos punibles.
El propio legislador precisó que la facultad que se desprende del elemento subordinación para el empleador no puede afectar el honor, la dignidad ni los derechos de los trabajadores y menos puede desconocer lo dispuesto en tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen a Colombia. 2.3.
Ahora bien, una de las expresiones de esa subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador es el poder de dirección que conlleva a la facultad de impartir órdenes, de establecer las directrices que han de guiar la actividad laboral y por supuesto la de imponer un reglamento interno que contenga las normas no sólo de comportamiento dentro de ella sino las disposiciones reguladoras de la actuación de ambas partes de la relación laboral.
Dicho reglamento regirá las políticas de la empresa, las relaciones laborales y regulará las condiciones en que debe desarrollarse el trabajo. Este ha sido definido como “el conjunto de normas que determinan las condiciones a que deben sujetarse el patrono y sus trabajadores en la prestación del servicio.” 136. En este contexto, al no haberse probado el presupuesto esencial para la declaratoria del contrato realidad, se impone revocar la sentencia de primera instancia que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda.
6. LAS COSTAS 137. El artículo 188 del CPACA señala que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas; sin embargo, la Ley 2080 de 2021 adicionó el artículo en mención con el fin de precisar que no hay lugar a su imposición a menos que se logre establecer que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”, supuesto que, por igualdad procesal, debe necesariamente extenderse a la demandada respecto de los argumentos en que apoyó la contestación a la demanda, así como la contradicción que ejerció en cualquiera de las etapas procesales. 138.
En ese orden, al no estar acreditado que los argumentos expuestos por las partes no estuvieron infundados, no se impondrá condena en costas. En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 11001-33-35-019-2022-00309-01 27 RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 30 de septiembre de 2024, emitida por el Juzgado Diecinueve (19) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda instaurada por Erica Mosquera Sánchez en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE, para en su lugar NEGAR las pretensiones de la demanda, conforme lo indicado en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Notificada la presente sentencia, devuélvase el expediente digital al despacho de origen, previo registro en el Sistema “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Discutido y aprobado en sesión de la fecha) (Firmado electrónicamente) Salvamento de Voto ANDRÉS JOSÉ QUINTERO GNECCO NÉSTOR JAVIER CALVO CHAVES Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS LEONEL BUITRAGO CHAVEZ Magistrado NOTA: Se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica en la fecha de su encabezado, mediante el aplicativo SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad a través del siguiente enlace: http://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 7.