TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B MAGISTRADO: FRANKLIN PÉREZ CAMARGO Bogotá, 13 de febrero de 2026 Expediente: 250002336000 2023 00469 00 Demandantes: EFECTIMEDIOS S.A. Demandado: Departamento Administrativo de la Defensoría Del Espacio Publico Asunto: Sentencia de primera instancia Controversias contractuales Tema: desequilibrio económico del contrato- imprevisto COVID19- reconocimiento de perjuicios punto de no perdida Agotado el trámite procesal sin que se observe causal de nulidad corresponde a la Sala decidir la demanda presentada por EFECTIMEDIOS S.A. en ejercicio del medio de control de controversias contractuales en contra Departamento Administrativo de la Defensoria del Espacio Publico - DADEP.
ANTECEDENTES 1.1. Lo que se pretende EFECTIMEDIOS S.A.por medio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de controversias, solicitó que se declaren las siguientes pretensiones: Es un hecho claro y de público conocimiento que la aparición de la pandemia producida por el virus Sars – Cov- 2 y la enfermedad derivada de este Covid 19, aunadas a las medidas de aislamiento y la cuarentena decretadas por los gobiernos, tanto Nacional como Distrital, en aras de mitigar, prevenir y evitar la propagación del COVID – 19, dieron origen a una grave contracción económica en nuestro país, a la vez que ocasionaron un cambio dramático de las condiciones de normalidad que reinaban para ese momento.
Es así como el acaecimiento de esos hechos y circunstancias, a todas luces imprevistas e imprevisibles, hicieron que el CONTRATO DE APROVECHAMIENTO Y SOSTENIBILIDAD NO 110-00129-477-0-2019, celebrado con el DADEP en tiempos de normalidad, se tornara excesivamente oneroso para el contratista EFECTIMEDIOS S.A., por virtud de las medidas de emergencia adoptadas en ese momento, lo que a la postre terminó por quebrantar por completo el equilibrio económico y financiero del contrato, lo que claramente faculta a mi representada para solicitar, mediante el presente mecanismo para la solución de controversias contractuales, lo siguiente: a) Que se reconozca la configuración del desequilibrio económico sufrido por Efectimedios durante la ejecución del CONTRATO DE APROVECHAMIENTO Y SOSTENIBILIDAD No.110-00129-477-0-2019 suscrito el 2 de septiembre de 2019, en la suma de SETECIENTOS CINCUENTA Y SEIS MILLONES CIENTO SETENTA Y UN MIL SETECIENTOS SIETE PESOS ($756.171.707 COP) y su 2 Expediente: 25000233600020230046900 Demandante: EFECTIMEDIOS SA Demandado: DADEP Sentencia de primera instancia 2 correspondiente indexación m/cte, más la restitución del dinero cancelado por concepto del cobro arbitrario por un valor de VEINTIOCHO MILLONES QUINIENTOS VEINTIOCHO MIL SEISCIENTOS TREINTA Y OCHO PESOS CON OCHENTA CENTAVOS ($28.528.638.80 COP) con su respectiva indexación. b) Como consecuencia de lo anterior y teniendo en cuenta que, tal como lo demuestran las pruebas que acompañan el presente escrito, la ocurrencia de los hechos y las circunstancias expuestas, ocasionaron millonarias pérdidas al contratista EFECTIMEDIOS, representadas en los mayores costos que asumió a fin de ejecutar a cabalidad el objeto y obligaciones del contrato, se ordene al DADEP el reconocimiento a favor de una suma de dinero equivalente SETECIENTOS CINCUENTA Y SEIS MILLONES CIENTO SETENTA Y UN MIL SETECIENTOS SIETE PESOS ($756.171.707 COP) y su correspondiente indexación m/cte, más la restitución del dinero cancelado por concepto del cobro arbitrario, injustificado e ilegal de intereses moratorios realizado por el DADEP a EFECTIMEDIOS por un valor de veintiocho millones quinientos veintiocho mil seiscientos treinta y ocho pesos con ochenta centavos ($28.528.638.80 COP) con su respectiva indexación. Adicional a lo anterior, solicito el reconocimiento y pago de todos los gastos en los que ha tenido que incurrir mi representada como consecuencia de la presentación de esta solicitud de conciliación. 1.2.
Situación fáctica EFECTIMEDIOS S.A. y Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público –DADEP– el 2 de septiembre de 2019, suscribieron contrato No. Contrato de Aprovechamiento Económico y de Sostenibilidad No. 110-00129-477-0-2019, por valor de $2.638.741.040. El plazo inicial del contrato fue por 4 meses y se prorrogó por 4 meses más. El acta de inicio se suscribió el 2 de septiembre de 2019.
El contrato terminó el 2 de mayo de 2020. El objeto del contrato fue la explotación y aprovechamiento publicitaria del mobiliario urbano de Bogotá, incluyendo la comercialización de los paneles publicitarios y la sostenibilidad de los elementos del mobiliario urbano. Además, los ingresos generados por las ventas debían cubrir los costos de inversión, operación y mantenimiento, garantizando la rentabilidad razonable para el contratista.
El contrato se ejecutó normalmente hasta marzo de 2020, luego de la declaratoria de la emergencia sanitaria, económica y social por la pandemia del COVID-19 y las medidas de confinamiento obligatorio decretadas por el Gobierno Nacional y Distrital generaron una caída abrupta e imprevisible de la movilidad ciudadana y de la inversión publicitaria, afectando gravemente el sector de la publicidad exterior visual y provocando la cancelación masiva de pautas, la reducción casi total de los ingresos del contrato y la ruptura de su ecuación financiera.
El 30 de marzo de 2020, EFECTIMEDIOS solicitó oportunamente al DADEP la revisión del contrato y el restablecimiento de su equilibrio económico con fundamento en la teoría de la imprevisión, así como un plazo prudencial para cumplir con las obligaciones económicas a su cargo, solicitudes que fueron negadas en comunicación del 6 de abril de 2020, por la entidad bajo el argumento que los hechos se encontraban cubiertos por la matriz de riesgos contractuales y correspondían a un riesgo comercial asumido por el contratista, denominado “cancelación de negocia”.
El 4 de mayo de 2020, se informó a la entidad que la cancelación de la pauta publicitaria para el mes de abril fue del 97%. 3 Expediente: 25000233600020230046900 Demandante: EFECTIMEDIOS SA Demandado: DADEP Sentencia de primera instancia 3 EFECTIMEDIOS continuó ejecutando el contrato, cumplió con sus obligaciones de mantenimiento, realizó esfuerzos comerciales extraordinarios para mitigar las pérdidas, entregó el mobiliario al finalizar el contrato y pagó las sumas exigidas, incluidos intereses moratorios que fueron cancelados bajo protesta al considerar que no existía mora imputable al contratista, todo lo cual se tradujo en una pérdida de $756.171.707.
El 16 de septiembre de 2020 se pagó las sumas de dinero correspondientes al mes de abril de 2020 y a 2 días del mes de mayo. Con posterioridad a ello el DADEP el día 11 de noviembre de 2020, requirió de nuevo a Efectimedios el pago por concepto de intereses moratorios la suma de 28.528.638.80, por elpago tárdio del ultimo mes de ejecución del contrato.
Durante la etapa de liquidación el DADEP desconoció dichas pérdidas, demoró injustificadamente sus pronunciamientos, remitió un proyecto de acta de liquidación que declaraba a las partes a paz y salvo y omitió el reconocimiento del desequilibrio económico y la restitución de los intereses cobrados, lo que llevó a EFECTIMEDIOS a dejar las salvedades. 1.3.
Fundamentos de derecho Señaló que la demandada vulneró los principios relacionados con la contratación estatal al no mantener y establecer el equilibrio económico por causas no imputables al contratista, como lo fue la pandemia COVID 19 ya que no se adoptó las medidas para evitar la mayor onerosidad de EFECTIMEDIOS ya que se alteró la remuneración pactadas al inicio de la suscripción del contrato.
Refirió que se debió restablecer a un punto de no pérdida frente a circunstancias imprevistas; incumplió los artículos que consagran la ecuación contractual y la equivalencia de las prestaciones, al negarse a revisar y restablecer el equilibrio financiero pese a la acreditación de hechos imprevisibles, graves e irresistibles; adicionalmente, vulneró lo dispuesto en la Ley 1150 de 2007. 1.4.
Contestación a la demanda Se opuso a las pretensiones de la demanda e indicó que el contrato no estableció ninguna ecuación económica, y no hay lugar a reconocer valores adicionales. No es jurídicamente viable alegar la ruptura de una ecuación que no fue pactada expresamente, pues el contrato se estructuró como un negocio de aprovechamiento económico a cuenta y riesgo exclusivo del contratista, sin reconocimiento de pagos por parte de la entidad.
Teniendo en cuenta que el aislamiento preventivo obligatorio inició desde el 24 de marzo de 2020, y que las fechas de inicio y de terminación del contrato (con la prórroga realizada), fueron respectivamente el 3 de septiembre de 2019 y el 2 de mayo de 2020, esto daría que la duración total del contrato fue de 242 días. Ahora bien, considerando que para el 24 de marzo de 2020 ya se habían ejecutado 203 días del contrato, es decir el 83,88% de la duración total del contrato, se obtiene que los días de ejecución contractual durante el periodo de aislamiento preventivo obligatorio fue de 39 días, es decir el 16,12% del total del periodo contractual. 4 Expediente: 25000233600020230046900 Demandante: EFECTIMEDIOS SA Demandado: DADEP Sentencia de primera instancia 4 De acuerdo con las cifras allegadas se muestra que durante la ejecución del contrato en los meses de septiembre de 2019 y enero de 2020 el contratista obtuvo utilidades netas negativas de $293.761.186 y de $684.992.781 respectivamente.
Sumando estos valores se obtiene una utilidad negativa de $978.753.967. Dichos resultados negativos fueron obtenidos por el contratista durante un periodo en el cual se daba el curso normal de los negocios, no existía decreto de emergencia, ni mucho menos se vislumbraba un posible aislamiento obligatorio, es decir, que estos resultados se dieron en un periodo de normalidad económica.
Afirmó que la comercialización de la publicidad exterior visual, la ocupación de las caras publicitarias, la negociación con anunciantes y el recaudo de ingresos fueron responsabilidad exclusiva de EFECTIMEDIOS, conforme a las obligaciones contractuales y la matriz de riesgos, se asignó el riesgo comercial al contratista. Entonces la disminución de ventas, cancelación de pautas o baja ocupación constituye un alea normal del negocio, no imputable al DADEP.
El DADEP reconoce que la pandemia por COVID-19 fue un hecho imprevisible EFECTIMEDIOS no probó que dicha circunstancia hubiera generado una afectación grave, anormal y significativa sobre la economía del contrato, no basta demostrar una caída de ingresos en algunos meses, sino que debía acreditarse un déficit real y verificable en toda la ejecución contractual, no ocurrió. Resaltó que aproximadamente el 83,88 % del plazo contractual se ejecutó antes del inicio del aislamiento obligatorio, y solo un 16,12 % coincidió con las restricciones por la pandemia.
Además, EFECTIMEDIOS ya había presentado pérdidas significativas en meses anteriores (septiembre de 2019 y enero de 2020), en un contexto de normalidad económica, lo que demostraría que las pérdidas no pueden atribuirse exclusivamente al COVID-19. Indicó que las pérdidas obedecieron principalmente a una deficiente estrategia comercial y baja ocupación de las caras publicitarias al no alcanzar las ventas que había proyectado, aun el contrato habría arrojado utilidades, pese a la disminución posterior por el COVID-19.
No se cumplen los requisitos jurisprudenciales de la teoría de la imprevisión, ya que EFECTIMEDIOS solo alegó lucro cesante o ingresos dejados de percibir, que según la jurisprudencia del Consejo de Estado no constituye un alea extraordinaria, sino un riesgo propio del negocio. Además, el contratista no demostró haber adoptado medidas suficientes para mitigar el impacto económico.
La entidad realizó un análisis financieros, jurídicos y contractuales, por lo que se negó la solicitud de equilibrio ante la falta de pruebas suficientes del supuesto desequilibrio. EFECTIMEDIOS incurrió en mora en el pago de la retribución contractual y aunque el contrato no pactó expresamente intereses moratorios, la ley permite su cobro.
En consecuencia, el pago de intereses no fue arbitrario ni ilegal, sino debido al incumplimiento del contratista. El contrato fue liquidado bilateralmente y de mutuo acuerdo, incluyendo las 5 Expediente: 25000233600020230046900 Demandante: EFECTIMEDIOS SA Demandado: DADEP Sentencia de primera instancia 5 salvedades del contratista, por lo que no se puede desconocer esa liquidación sin haber solicitado la nulidad del acta. 1.5.
Traslado de las excepciones Refirió que las reclamaciones están debidamente fundamentadas según el contrato de aprovechamiento económico y la retribución mínima mensual establecida, que se vio afectada por las medidas de aislamiento por la pandemia de COVID-19, lo que fue un hecho imprevisible que rompió el equilibrio económico del contrato comunicado desde marzo de 2020, y la DADEP no respondió adecuadamente a las solicitudes de revisión del contrato, por lo que debe restablecer el equilibrio conforme a las pruebas aportadas al proceso y no el incumplimiento del contrato. 1.6.
Trámite primera instancia - Por acta individual de reparto del 26 de septiembre de 2023, se asignó el conocimiento a este despacho (índice No. 1-2 SAMAI), y en auto del 28 de noviembre 2023, se admitió la demanda (índice No. 14 SAMAI). - El 8 de abril de 2024, se presentó contestación a la demanda (índice 11 SAMAI) y en auto del 2 de agosto de 2024, se negó la excepción previa de inepta demanda (índice 13 SAMAI). - En auto del 1 de febrero de 2023, resolvió no reponer el auto que admitió la demanda y corrió traslado de las excepciones (índice No. 66 SAMAI). - El 27 de febrero de 2025 se realizó la audiencia inicial (índice 24 SAMAI), y el 5 de junio de 2025 se realizó la audiencia de pruebas y se corrió traslado a las partes para alegar conclusión índice (índice No. 31 SAMAI). - El 19 de junio de 2025, las partes presentaron alegatos de conclusión (índice 34 y 33 Samai). 1.7.
Alegatos de conclusión Parte actora Reiteró que hubo un rompimiento grave de la ecuación económica del contrato No 110-00129-477-0-2019, lo que causó un desequilibrio económico del contrato debido a la pandemia de COVID-19 y solicitó el pago de $604.619.593. Explicó que el contratista no debe asumir riesgos anormales que generen pérdidas.
La teoría de la imprevisión se basa en circunstancias extraordinarias y ajenas a las partes que alteran la ejecución del contrato, se acreditó la alteración grave y que superó el riesgo normal asumido por el contratista, según lo dispuesto por la ley 80 de 1993. La ecuación inicial del contrato se basaba en ingresos proyectados de $10.726.858.531.
La pandemia causó una pérdida de $604.619.593, afectando gravemente la ejecución del contrato. Efectimedios cumplió con todas sus obligaciones a pesar de la disminución de ingresos por ventas. La pandemia alteró drásticamente las proyecciones de ingresos y costos del contrato. Las ventas cayeron significativamente a partir de marzo de 2020, afectando la rentabilidad.
Efectimedios reportó ingresos de $8.613.761.337, $2.113.097.194 menos de lo proyectado. A pesar de la disminución de 6 Expediente: 25000233600020230046900 Demandante: EFECTIMEDIOS SA Demandado: DADEP Sentencia de primera instancia 6 ingresos, Efectimedios continuó cubriendo costos fijos y obligaciones contractuales. La pérdida total se atribuye a la incapacidad de generar ingresos debido a las restricciones impuestas por la pandemia, lo que generó el desequilibrio económico.
Parte demandada Señaló que no hubo desequilibrio económico en el contrato debido a la pandemia y que las pérdidas son atribuibles al contratista y su gestión inadecuada son responsables de las pérdidas. el contrato no tiene una ecuación económica preestablecida, pues el contratista tenía autonomía en la gestión publicitaria. El contrato fue adjudicado mediante subasta inversa, por lo que no se estableció una fórmula contable en los documentos contractuales.
El contratista tenía libertad para negociar la publicidad y asumir los riesgos comerciales. La mayor parte del contrato se ejecutó antes de la pandemia, lo que limita la responsabilidad del DADEP, el contrato tuvo una duración total de 242 días, de los cuales 203 días se ejecutaron antes de la pandemia. Solo el 16,12% del contrato se ejecutó durante el aislamiento preventivo.
Las pérdidas alegadas por el demandante ocurrieron en gran medida antes de la pandemia. La mayor parte del contrato se ejecutó en condiciones normales. Se cobraron $28.528.638,80 en intereses moratorios. El cobro fue legítimo y proporcional a la mora del contratista. Con relación al dictamen pericial mencionó que carece de validez, ya que no cumple con los requisitos legales, no incluyó los casos en los que ha participado en los últimos 4 años, lo que denota una falta de experiencia; tampoco acreditó de forma específica en contratos estatales ni desequilibrios económicos; omiten los requisitos de independencia y transparencia, no se indicó sobre vínculos con la demandante, tampoco se acreditó la metodología utilizada ni tampoco se aportó los documentos consultados para la elaboración del dictamen.
Se menciona un "desequilibrio económico" sin un análisis detallado de la contabilidad de EFECTIMEDIOS S.A.S. El perito no consideró que el contrato fue adjudicado bajo un modelo de subasta inversa, asumiendo riesgos comerciales. Solicitó la desestimación del dictamen por no cumplir con los requisitos legales y por estar parcializado.
El Agente del Ministerio Público no rindió concepto. CONSIDERACIONES En este acápite se realizará: (i) el estudio de los presupuestos procesales; (ii) se planteará el problema jurídico a resolver; (iii) se precisará el régimen jurídico aplicable al caso; (iv) se establecerán los hechos probados; y (v) se analizará el caso concreto. Si prosperan las pretensiones de la demanda se realizará la liquidación correspondiente. 1.1.
Presupuestos Procesales La Sala es competente de conformidad con el numeral 2 del artículo 104, en armonía con el numeral 4° del artículo 152, numeral 4° del artículo 156 y el artículo 157 del CPACA. 7 Expediente: 25000233600020230046900 Demandante: EFECTIMEDIOS SA Demandado: DADEP Sentencia de primera instancia 7 El medio de control controversias contractuales previsto en el artículo 141 del CPACA es procedente, en razón a que se pretende que se declare el desequilibrio económico del contrato, en consecuencia, se analizará si se causó. EFECTIMEDIOS S.A.S. y DADEP están legitimados como partes por ser los que suscribieron el contrato del que se pretende el pago por desequilibrio económico en la ecuación económica.
Caducidad del medio de control Las pretensiones versan sobre el desequilibrio económico del contrato de aprovechamiento económico y sostenibilidad no.110-00129- 477-0-2019, se liquidó bilateralmente el 17 de septiembre de 2021. El literal j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, de conformidad con la cual la demanda deberá ser presentada dentro de los dos años contados: “En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así (…) v) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes desde el día siguiente a la firma del acta” Así las cosas, la demandante contó hasta el 18 de septiembre de 2023, sin embargo el 11 de junio de 2021, se radicó la conciliación prejudicial la cual fue declarada fallida el 23 de septiembre de 2021, por la Procuraduría 3º Judicial II para Asuntos Administrativos, es decir, que se suspendió por el plazo de 3 meses, en consecuencia, la demanda se debió radicar el 18 de diciembre de 2023, y como se presentó el 26 de septiembre de 2023, se presentó en el plazo previsto por la ley. 3.
Problema Jurídico La Sala debe determinar si se configuró desequilibrio económico en la ejecución del contrato de aprovechamiento y sostenibilidad No. 110-00129- 477-0-2019, suscrito entre Efectimedios S.A. y el DADEP, por efectos de la declaratoria de emegerncia sanitaria por la pandemia de COVID 19- desde el 16 de marzo de 2020, y hasta la fecha de terminación del contrato el 2 de mayo de 2020.
De encontrarse probado el desequilibrio económico, determinar si hay lugar a condenar al DADEP, al reconocimiento de la suma de $756.171.707, y si hay lugar a ordenar DADEP, a restituir en favor de Efectimedios S.A, el cobro presuntamente arbitrario e ilegal de intereses moratorios realizado por el demandado al demandante de $28.528.638,80 Tesis de la Sala Conforme a las pruebas allegadas al proceso, la Sala considera se demostró la ruptura económica del contrato razón por la que hay lugar el restablecimiento del equilibrio económico debido a la configuración de improvisto que fue el COVID19.
Se reconoce las sumas probadas de conformidad a lo previsto por la jurisprudencia del Consejo de Estado, es decir hasta el punto de no pérdida. 4. Régimen Jurídico 8 Expediente: 25000233600020230046900 Demandante: EFECTIMEDIOS SA Demandado: DADEP Sentencia de primera instancia 8 Contrato Adjudicado por Subasta inversa Se evidencia que el contrato de aprovechamiento y sostenibilidad No. 110- 00129-477-0-2019, suscrito entre Efectimedios S.A. y el DADEP fue adjudicado por la modalidad de selección abreviada por subasta inversa No. DADEP-SASI-444.2019, realizado por medio de la plataforma SECOP II.
Modalidad prevista con el numeral 2, del artículo 2 de la ley 1150 de 2007: 2. Selección abreviada. La Selección abreviada corresponde a la modalidad de selección objetiva prevista para aquellos casos en que por las características del objeto a contratar, las circunstancias de la contratación o la cuantía o destinación del bien, obra o servicio, puedan adelantarse procesos simplificados para garantizar la eficiencia de la gestión contractual.
(…) Serán causales de selección abreviada las siguientes: a) La adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades, que corresponden a aquellos que poseen las mismas especificaciones técnicas, con independencia de su diseño o de sus características descriptivas, y comparten patrones de desempeño y calidad objetivamente definidos.
Para la adquisición de estos bienes y servicios las entidades deberán, siempre que el reglamento así lo señale, hacer uso de procedimientos de subasta inversa o de instrumentos de compra por catálogo derivados de la celebración de acuerdos marco de precios o de procedimientos de adquisición en bolsas de productos; Rompimiento del equilibrio económico del contrato El artículo 5 de la Ley 80 de 1993, establece que se debe garantizar el equilibrio de la ecuación económica del contrato así: 1o.
Tendrán derecho a recibir oportunamente la remuneración pactada y a que el valor intrínseco de la misma no se altere o modifique durante la vigencia del contrato. En consecuencia, tendrán derecho, previa solicitud, a que la administración les restablezca el equilibrio de la ecuación económica del contrato a un punto de no pérdida por la ocurrencia de situaciones imprevistas que no sean imputables a los contratistas.
Si dicho equilibrio se rompe por incumplimiento de la entidad estatal contratante, tendrá que restablecerse la ecuación surgida al momento del nacimiento del contrato. Igualmente, del artículo 27 determinó: DE LA ECUACIÓN CONTRACTUAL. En los contratos estatales se mantendrá la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, según el caso.
Si dicha igualdad o equivalencia se rompe por causas no imputables a quien resulte afectado, las partes adoptarán en el menor tiempo posible las medidas necesarias para su restablecimiento. Para tales efectos, las partes suscribirán los acuerdos y pactos necesarios sobre cuantía, condiciones y forma de pago de gastos adicionales, reconocimiento de costos financieros e intereses, si a ello hubiere lugar, ajustando la cancelación a las disponibilidades de la apropiación de que trata el numeral 14 del artículo 25.
En todo caso, las entidades deberán adoptar las medidas necesarias que aseguren la efectividad de estos pagos y 9 Expediente: 25000233600020230046900 Demandante: EFECTIMEDIOS SA Demandado: DADEP Sentencia de primera instancia 9 reconocimientos al contratista en la misma o en la siguiente vigencia de que se trate. Al respecto el Consejo de Estado con ponencia del magistrado Mauricio Fajardo Gómez precisó1: La doctrina extranjera ha definido el equilibrio financiero del contrato como la “relación establecida por las partes contratantes en el momento de celebrar el contrato, entre un conjunto de derechos del cocontratante y un conjunto de obligaciones de este, considerados equivalentes.” 2 Para la doctrina nacional autorizada la equivalencia económica del contrato es entendida como “la garantía que el derecho le otorga a la órbita patrimonial del contratista, como un justo límite a la supremacía que ostenta la Administración Pública en sus relaciones jurídicas, como titular del poder de imperium del Estado y gestora del interés público."3 En el campo de la contratación estatal se ha considerado que “es cierto que el pacto de las partes recibe todo el poder que la ley le trasladó en cuanto a vehículo de regulación de las relaciones sociales.
Sin embargo ese acuerdo se estructura en unas determinadas y concretas situaciones, que justifican explican y condicionan los términos económicos que se convienen. En tanto esas situaciones se mantengan inalterables durante sus ejecuciones económicas se conservarán. Pero la modificación de ellas incluso por hechos no imputables a ninguna de las partes” comporta la alteración de la economía del contrato y el deber, generalmente a cargo del Estado, de recuperar esas condiciones a un nivel semejante al existente al momento del negocio.”4 Pues bien, en sus orígenes la figura de la ecuación económica del contrato estuvo orientada a otorgar una garantía en favor contratista como protección frente al poder de la Administración, dado que ésta concurría a la relación contractual investida de poderes o prerrogativas excepcionales o exorbitantes que inevitablemente descartaban alguna posibilidad de igualdad entre las partes de la relación contractual, garantía que de ninguna manera podía o debía entenderse como un seguro de ingreso o utilidades a favor del contratista.
Posteriormente esa concepción sufrió una mutación en cuanto se admitió que la noción del equilibrio económico estaba llamada a prosperar en favor de cualquiera de las partes del contrato, cuestión que incluye también como beneficiaria de dicha institución a la entidad estatal contratante y no sólo al contratista particular, variación que encontró apoyo normativo en el artículo 20 del Decreto-ley 222 de 1983, según el cual, cuando hubiere lugar a la modificación unilateral del contrato “c) Debe guardarse el equilibrio financiero para ambas partes”; de la misma manera la Ley 80 de 1993, actualmente vigente, dispuso en su artículo 27 que si alguna de las partes de la relación contractual resultare afectada con el rompimiento del equilibrio financiero del contrato podía acudir a su restablecimiento adoptando las medidas necesarias, a lo cual se adiciona la previsión consignada en el numeral 3 del artículo 4º de la misma Ley 80, por cuya virtud se faculta expresamente a las entidades estatales para solicitar -o incluso les impone el deber de- la actualización o revisión de precios cuando se produzcan fenómenos que alteren en su contra el equilibrio económico del contrato.
Este enfoque del equilibrio financiero del contrato permite concebir esa institución como un derecho o facultad del cual son titulares, en igual medida, las dos partes de la relación contractual. Al aproximar con esa perspectiva el fundamento del equilibrio económico de los contratos estatales, resulta posible identificar en esa figura una doble dimensión: la primera relacionada con la equivalencia objetiva que debería existir entre las correspondientes y correlativas prestaciones y la segunda 1 Sentencia del 16 de septiembre de 2013.
Radicado: 30571. 2 MARIENHOFF, Miguel. “Contratos Administrativos Teoría General.” En tratado de Derecho Administrativo. Tomo III –A.4. Cuarta Edición. Buenos Aires: Abeledo Perrot. Pag. 469. 3 ESCOBAR GIL, Rodrigo, Teoría General de los Contratos de la Administración Pública; editorial Legis Editores, Bogotá. 20000, Pág. 401. 4 DAVILA VINUEZA, Luis Guillermo.
“Régimen Jurídico de la Contratación Estatal”. Segunda Edición. 2003. Legis Editores. Pag. 489 10 Expediente: 25000233600020230046900 Demandante: EFECTIMEDIOS SA Demandado: DADEP Sentencia de primera instancia 10 referida al respeto y mantenimiento de las condiciones existentes que las partes tuvieron en cuenta al momento de su celebración5.
Del contenido conceptual puesto de presente, debe entenderse que el equilibrio o equivalencia de la ecuación económica del contrato tiene como finalidad garantizar que durante la ejecución del contrato se mantengan las mismas condiciones técnicas, económicas y/o financieras que las partes tuvieron en cuenta y pudieron conocer al momento de presentar oferta, en el caso de que se haya adelantado el procedimiento de la licitación o de contratar cuando la selección se hubiere adelantado mediante la modalidad de contratación directa; dicha equivalencia puede verse afectada o por factores externos a las partes que están llamados a encuadrarse dentro de la Teoría de la Imprevisión o por diversas causas que pueden ser imputables a la Administración por la expedición de actos en ejercicio legítimo de su posición de autoridad, los cuales han sido concebidos por la doctrina como “Hecho del Príncipe”, “Ius variandi”.
(subraya fuera del texto original) En sentencia del 17 de octubre de 2013, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado6 se reiteró respecto de los requisitos del desequilibrio económico, al respecto de reiteró: 32. De conformidad con el artículo 27 de la Ley 80 de 1993, en los contratos estatales debe mantenerse la igualdad o equivalencia entre los derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, por lo que, si dicha igualdad o equivalencia se rompe por causas no imputables a quien resulte afectado, deben adoptarse las medidas necesarias para su restablecimiento.
Como lo ha dicho reiteradamente la jurisprudencia, la equivalencia de las prestaciones pactadas puede verse afectada por factores externos a las partes, como ocurre con las aleas que se gobiernan por la teoría de la imprevisión, así como por causas atribuibles a la Administración por la expedición de actos en ejercicio legítimo de su autoridad.
Adicionalmente, el restablecimiento del equilibrio del contrato solo es procedente respecto de causas que no deriven de la conducta antijurídica del extremo contratante7 y en la medida que la afectación sea real, grave y significativa. 33. Por tanto, el desequilibrio económico surge ante una modificación sustancial de la simetría prestacional originalmente pactada por razones ajenas a la conducta del contratista, en tanto tiene génesis en la existencia de circunstancias sobrevenidas, imprevisibles no imputables a las partes (teoría de la imprevisión), o se presenta como consecuencia del ejercicio legítimo de los actos de autoridad de la administración (hecho del príncipe), cuyo impacto es capaz de romper la medida de equivalencia recíproca en que se fundaron las mutuas prestaciones de los contratantes, es decir, la ecuación contractual acordada. 34.
En términos generales, para que se configure este evento de rompimiento del equilibrio económico del contrato con el consecuente reconocimiento económico a favor del contratista, se requiere acreditar que: (i) con posterioridad a la celebración del contrato, se presentó un hecho ajeno o exógeno a las partes, o no conocido, es decir, no atribuible a ninguna de ellas;
(ii) esa nueva circunstancia fue imprevista o imprevisible, esto es, que no pudo ser razonablemente predecible por las partes; y, (iii) el hecho alteró de manera anormal y grave la ecuación financiera del contrato, haciendo mucho más gravosa su ejecución, sin imposibilitar su continuación. (…) (Subraya y negrita fuera del texto original) 5 HOYOS DUQUE, Ricardo.
“El Equilibrio Económico del Contrato Estatal: La Jurisprudencia del Consejo de Estado y la Propuesta de Reforma a la Ley 80 DE 1993”. Artículo en “Contratación Estatal: Aspectos Controversiales – Memorias IV Jornadas de Contratación Estatal”. Compilador Felipe De Vivero Arciniegas. Universidad de los Andes. Facultad de Derecho. Ediciones Uniandes.
Bogotá, D. C. Septiembre de 2007. Página 103. 6 Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ, Expediente: 63001-23-33-000-2017-00359-01 (61441) Demandante: Pear Solutions S.A.S.. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 14 de septiembre de 2016. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Exp. 50.907; sentencia del 16 de diciembre de 2020.
C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Exp. 47997; sentencia del 22 de octubre de 2021. C.P. María Adriana Marín. Exp. 55541. 11 Expediente: 25000233600020230046900 Demandante: EFECTIMEDIOS SA Demandado: DADEP Sentencia de primera instancia 11 5. Hechos probados De las pruebas obrantes en el expediente, la Sala encuentra probado que:.- El 2 de septiembre de 2019, se suscribió el contrato No. de No. 110-00129- 477-0-2019aprovechamiento económico de los paneles publicitarios del mobiliario urbano a cargo del distrito y sostenibilidad de.
Los elementos mobiliarios urbano-requeridos por el DADEP. El plazo inicial fue por 4 meses, que inició el 3 de septiembre de 2019, y se prorrogó por 4 meses, es decir que terminó el 2 de mayo de 2020. El valor y la forma de pago fue: El contrato se adicionó en $2.638.741.040, por lo que el valor total fue de $5.277.482.080..- Correspondencia cruzada relacionada la revisión del contrato y desequilibrio del contrato (Carpeta no. 7 documentos aportados demandante OneDrive)8 8 https://drive.google.com/drive/folders/1tfBcW5LQoJSNVKruUeOfp0cJUenThN9- 12 Expediente: 25000233600020230046900 Demandante: EFECTIMEDIOS SA Demandado: DADEP Sentencia de primera instancia 12 -.- Oficio del 30 de marzo de 2020, en el que efectimedios en respuesta en respuesta la radicado No. Radicado 20203000036691, le solicitó a Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público – DADEP la revisión de contrato en base a la teoría de la imprevisión, y solicitó que la retribución para las semanas 13 y 14 de marce fuera cero, para el mes de abril cero y que los costos de retribución y mantenimiento desde la semana 13 fueran asumidos por el DADEP - Respuesta del 6 de abril de 2024, negó la solicitud de revisión del contrato y no pago de dos semanas de marzo y abril, refirió el Contrato de Aprovechamiento Económico y Sostenibilidad No. 110- 00129-477-0-2019 suscrito con Efectimedios desde la etapa precontractual, llevada a cabo a través del proceso de subasta inversa presencial No. DADEP-SASI-444-2019, hasta el Contrato y sus anexos.
Con relación a los riesgos mencionó: (…) 13 Expediente: 25000233600020230046900 Demandante: EFECTIMEDIOS SA Demandado: DADEP Sentencia de primera instancia 13 (…).- El 6 de mayo de 2020, efectimedios solicitó plazo razonable para el pago de la retribución del mes de abril. La entidad en oficio del 12 de. Mayo de 2020 solicitó que presentara la propuesta del plazo razonable estableciendo fechas y valor..- El 15 de mayo de 2020, la demandante indicó que le habían cancelado el 90% de las pautas, solicitó plazo de 120 días al no contar con los flujos de caja debido al covid 19, debido a la cancelación de las pautas en los meses de marzo a mayo de 2020.
El 27 de mayo de 2020, la entidad informó que “La solicitud de la referencia, fue radicada el día 18 de mayo de 2020, 8 días 14 Expediente: 25000233600020230046900 Demandante: EFECTIMEDIOS SA Demandado: DADEP Sentencia de primera instancia 14 después del vencimiento del plazo en que se debía dar cabal cumplimiento a la obligación contenida en el contrato en mención, misma que además no cuenta con una proyección financiera suficiente que justificara el plazo solicitado.” Sería llevada al comité de conciliación la propuesta..- El 30 de junio de 2020, EFECTIMEDIOS solicitud de restablecimiento económico y financiero del contrato de la que se resalta lo siguiente: (…) (…) (…) Del análisis del gráfico anterior podemos observar que en el mes de febrero se comercializó publicidad por valor de $1.508.788.700, y en el mes de marzo, a pesar de todas las cancelaciones que tuvimos a partir del 20, alcanzamos la suma de $983.742.306.
En el mes de abril, que es un mes de alta temporada, Efectimedios en una situación normal hubiera podido vender una suma superior, lo cual nos hubiera garantizado incluso utilidades mayores a las que proyectamos y que son conocidas por ustedes. La pandemia y las consecuentes disposiciones que se emitieron generaron el desequilibrio que estamos reclamando.
(…) 15 Expediente: 25000233600020230046900 Demandante: EFECTIMEDIOS SA Demandado: DADEP Sentencia de primera instancia 15.- En respuesta a la anterior petición, en comunicación del 7 de septiembre de 2020, la DADEP refirió lo siguiente: 16 Expediente: 25000233600020230046900 Demandante: EFECTIMEDIOS SA Demandado: DADEP Sentencia de primera instancia 16.- El 22 de enero de 2021, la DADEP refirió que no accedería a la petición de restablecimiento del equilibrio económico..- El 30 de abril de 2021, EFECTIMEDIOS realizó las observaciones al acta de liquidación bilateral del contrato en la que recalcó la obligación de restablecimiento económico del contrato por parte de la entidad..- El 17 de septiembre de 2021, las partes suscribieron el acta de liquidación bilateral del que se resalta lo siguiente respecto de las salvedades (No. 069_memorialweb_otroActa de liquidación – expediente digital): (…) 17 Expediente: 25000233600020230046900 Demandante: EFECTIMEDIOS SA Demandado: DADEP Sentencia de primera instancia 17 (…) (…) (…).- En audiencia de pruebas realizada el 5 de junio de 2025, se llevó a cabo la contradicción del dictamen pericial presentado el 10 de abril de 2025, quien expuso respecto del análisis de los estados financieros y matriz de riesgos para el periodo del 2 de septiembre de 2019 al 2 de mayo de 2020.
En las conclusiones de su dictamen se indicó: (…) 3.3.3 Cifras a partir del 17 de marzo de 2020 hasta el 02 de mayo de 2020 Para una mayor visualización de los efectos negativos que sobrevinieron con la declaración de emergencia económica por la proliferación de la pandemia COVID-19, se realiza desglose de las cifras a partir del 17 de marzo de 2020 hasta el 02 de mayo de 2020, en ese espacio de tiempo, se pueden observar 18 Expediente: 25000233600020230046900 Demandante: EFECTIMEDIOS SA Demandado: DADEP Sentencia de primera instancia 18 variaciones positivas y negativas que acrecentaron la distorsión económica del contrato.
El desglose efectuado a las cifras financieras reportadas por EFECTIMEDIOS SAS para el período en mención, incluyen factores diarios para el mes de marzo de 2020, donde sólo se incluyen 14 días, con efectos perjudiciales en la relación financiera. Es han verificado y examinado las obligaciones del contrato desde el contenido del acervo probatorio, donde se evidencia que se deben cumplir todas las estipulaciones acordadas en el contrato 110-00129-477-0-2019 y su modificación 001 de diciembre de 2019, en el contenido del documento se indican obligaciones generales y especificas para el contratista, las cuales a pesar de las adversidades se cumplieron a cabalidad en todos los aspectos. 4.1 Las afectaciones económicas y financieras en el período analizado desde la expedición del decreto 417 de marzo 17 de 2020 sobre emergencia económica hasta el cierre del contrato 02 de mayo de 2020, asciende a $604.619.593,40, las causas que generaron este factor están inmersas en la crisis que desato la pandemia, como lo indica el siguiente párrafo extraído del Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe 2020, El déficit comercial colombiano se redujo un 10,0% anual por primera vez desde 2014 en el período enero-agosto de 2020 debido a un importante decrecimiento en valor de las importaciones (- 21,3%), que superó al de las exportaciones (- 24,3%).
La caída de la actividad global de la actividad económica y su efecto en los ingresos, y los cambios asociados en los patrones de consumo de los hogares explican la caída en las compras externas de manufacturas (-15,9 puntos porcentuales) y de combustibles (-4,8 puntos porcentuales). Por su parte, en las ventas al exterior sobresale el descenso del valor en dólares de las exportaciones de petróleo y el carbón, tanto por las menores cantidades exportadas como por el declive de sus precios, mientras las ventas externas de productos agropecuarios mostraron un crecimiento anual del 2,8% en octubre.
El mejor precio del café en mercados internacionales y el aumento notable de su cosecha en la segunda mitad de 2020 anticipan el fortalecimiento de este rubro dentro de las exportaciones al cierre del año. Lo cual produjo la suspensión total de las actividades productivas, los sectores más afectados son el comercio mayorista y minorista, las actividades comunitarias, sociales y personales, hoteles y restaurantes, actividades inmobiliarias, las manufacturas, con consecuencias directas sobre la publicidad exterior; registrando fuertes caídas en los ingresos de cada sector, presentando dificultades para mantener sus actividades, ya que se presentan serios inconvenientes para cumplir las obligaciones financieras, y dificultades para acceder a financiamiento de capital de trabajo.
En este escenario se asevera el desequilibrio económico por un hecho imprevisible e irresistible a cualquier actividad humana, cada factor 19 Expediente: 25000233600020230046900 Demandante: EFECTIMEDIOS SA Demandado: DADEP Sentencia de primera instancia 19 involucrado en el proceso ya sea clientes, proveedores, talento humano, tuvieron efectos perjudiciales en la operación de la empresa porque todo tiene un ciclo que va entrelazado para dar cumplimiento al objeto social y a las obligaciones y deberes contraídos. 4.2 Por más eficiente que haya sido la etapa de planeación y la estructuración de la matriz de riesgos en la etapa precontractual del contrato, es imposible prever las consecuencias de una pandemia, que genera una situación grave de calamidad pública, que requirió la adopción de medidas a nivel nacional. 4.3 El valor señalado en el proceso de desequilibrio económico esta indexado al año 2024, por los factores del IPC anual, a continuación, se presenta el valor indexado.
El análisis y evaluación de todo el acervo probatorio, permite dimensionar hechos y acontecimientos que, para el período de 2020, afectaban la ejecución del contrato, se podía demostrar y justificar razones de fuerza mayor, intentando garantizar la consecución del interés general y el cumplimiento de los fines estatales. 4.4. EFECTIMEDIOS SAS, siempre realizó un cumplimiento cabal de obligaciones contractuales y financieras del contrato, incluyendo el pago de $28.528.638,80 correspondiente a intereses de mora, pago que se efectúo el 18 de noviembre de 2020, luego de requerimiento por parte del DADEP fechado 11 de noviembre de 2020.
Pago que puede denotarse como excesivo dentro de una economía afectada por decrecimiento notorio debido a la pandemia. Dentro de la contradicción del dictamen el apoderado de la parte demandada refirió que no se indicó respecto de los dos procesos en los que había sido perito, dijo que era el primer caso ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Se indagó respecto de la metodología utilizada y refirió que toda la documentación en la que se basó estaba en el proceso y no requirió documentos adicionales. Indicó que este riesgo fue imprevisibles por lo que no estaba en la matriz de riesgos. Explicó respecto de las utilidades de la empresa y de los costos de operación y que se vio afectado totalmente en abril por el confinamiento total, por lo que los costos del proceso se mantienen iguales en todo el lapso de la ejecución del contrato, mantenimientos del mobiliario externo, tener el personal, pago de servicios, por lo que estos datos mantienen equilibrados en todo el contrato. 6.
Análisis de la Sala Conforme a los hechos probados en el proceso, la Sala procede a resolver el problema jurídico, en los siguientes términos: Se demostró que durante la prórroga de la ejecución del Contrato No. 110- 00129-477-0-2019, cuyo objeto consistía en el aprovechamiento económico de los paneles publicitarios del mobiliario urbano a cargo del Distrito y la sostenibilidad de los elementos de mobiliario urbano requeridos por el DADEP, se presentó hacia finales de marzo y durante el mes de abril de 2020 una situación imprevisible para las partes.
Esta situación correspondió a la declaratoria de emergencia sanitaria generada por el COVID-19, la cual dio lugar a la orden de aislamiento preventivo obligatorio 20 Expediente: 25000233600020230046900 Demandante: EFECTIMEDIOS SA Demandado: DADEP Sentencia de primera instancia 20 y a restricciones severas a la movilidad en el territorio nacional y distrital a partir del 19 de marzo de 2020.
Como consecuencia, mediante los Decretos 457 del 22 de marzo de 2020, 531 del 8 de abril de 2020, 593 del 24 de abril de 2020, 636 del 6 de mayo de 2020, 689 del 22 de mayo de 2020 y 749 del 28 de mayo de 2020, el presidente de la República impartió instrucciones en el marco de la emergencia sanitaria y del mantenimiento del orden público, dentro de las cuales se reiteró la obligación de aislamiento para todas las personas residentes en el territorio colombiano. En el contrato se estableció que los pagos se realizarían en mes vencido, dentro de los diez (10) días calendario siguientes.
Sin embargo, debido a la situación extraordinaria derivada de la emergencia sanitaria, el contratista puso en conocimiento de la entidad las afectaciones que recaían sobre la ejecución contractual. En particular, solicitó una revisión del contrato y la ampliación del plazo para efectuar el pago correspondiente al período del 1 de abril al 2 de mayo de 2020, en razón a la afectación de su flujo de caja y la cancelación de aproximadamente el 90% de las pautas publicitarias estimadas, lo que impactó de manera directa la ecuación financiera de la contratación. Ahora bien, la Sala pone de presente que el hecho que el contrato se haya adjudicado mediante subasta inversa no implica que el mismo esté exento de la ocurrencia de circunstancias imprevisibles que alteren el alea normal del contrato, ni que se excluya la posibilidad de riesgos no previstos en la matriz de riesgos ni distribuidos entre las partes.
Por ello, resulta necesario analizar el impacto real del desequilibrio alegado y establecer si, en efecto, existió un rompimiento de la ecuación contractual que deba ser reparado. De las comunicaciones remitidas por el contratista a la entidad desde el 30 de marzo de 2020, se evidencia la manifestación expresa de su preocupación frente a la continuidad y viabilidad financiera de la ejecución del contrato.
No obstante, la entidad respondió señalando que la situación correspondía a un riesgo comercial, derivado de variables propias del mercado, cuyo impacto debía ser asumido totalmente por el contratista dada la naturaleza del negocio. Sin embargo, este análisis no es compartido por la Sala, toda vez que sí se presentó una situación imprevista, excepcional y ajena a la voluntad de las partes, que afectó de manera directa la economía del contrato y su ejecución. La pandemia del COVID-19 y las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional constituyeron un hecho notorio para ambas partes del negocio jurídico, cuya incidencia no podía ser catalogada simplemente como un riesgo comercial propio del contratista.
El Consejo de Estado 9 precisó que cuándo se configura circunstancias imprevistas el equilibrio contractual se debe restablecer hasta el punto de no pérdida: 4.7. Esta Subsección ha venido observando un criterio que la lleva a diferenciar entre el juicio de responsabilidad contractual por incumplimiento, y el que antecede a la condena al restablecimiento del equilibrio de la ecuación 9 M.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas, radicado: 25000-23-36-000-2015-02330-01(61023), 23 de agosto de 2024. 21 Expediente: 25000233600020230046900 Demandante: EFECTIMEDIOS SA Demandado: DADEP Sentencia de primera instancia 21 económica cuando la ruptura de esta ha sido producto del hecho no imputable a las partes.
Ha seguido esa línea de entendimiento de uno y otro instituto por cuanto, pese a que el artículo 5.1 inciso 2º de la Ley 80 de 1993 establece una regla en la que plantea la disyuntiva hipotética de quiebra del equilibrio económico por uno u otro motivo, dicho planteamiento lo ha hecho el legislador para definir, con base en esas dos suposiciones, respuestas diferentes.
Así, de acuerdo con la norma mencionada, cuando el desequilibrio sea imputable al incumplimiento del ente contratante, “tendrá que restablecerse la ecuación surgida al momento del nacimiento del contrato”, mientras que, cuando haya acaecido por circunstancias imprevistas que no sean imputables al contratista, el equilibrio contractual se restablecerá hasta “un punto de no pérdida”.
En todo caso, debe acreditarse que el contratista sufrió un daño antijurídico, por los sobrecostos en que habría incurrido para ejecutar el contrato; daño antijurídico que, de acuerdo con el artículo 50 de la Ley 80 de 1993, la sentencia C-333 de 1996 que analizó su constitucionalidad y el artículo 90 de la Constitución, debe ser indemnizado comprendiendo la disminución patrimonial que se ocasione, la prolongación de la misma y la ganancia, beneficio o provecho dejados de percibir por el contratista, cuando sea imputable al incumplimiento de la contraparte.
Lo anterior, según ha establecido el Consejo de Estado, obedece al principio de la buena fe contractual; pues ésta, siendo objetiva, “consiste fundamentalmente en respetar en su esencia lo pactado, en cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, en perseverar en la ejecución de lo convenido, en observar cabalmente el deber de informar a la otra parte, y, en fin, en desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende en buena medida de la lealtad y corrección de la conducta propia” 10.
Sobre el particular ha señalado el Consejo de Estado11: En consecuencia, si las solicitudes, reclamaciones o salvedades fundadas en la alteración del equilibrio económico no se hacen al momento de suscribir las suspensiones, adiciones o prórrogas del plazo contractual, contratos adicionales, otrosíes, etc., que por tal motivo se convinieren, cualquier solicitud, reclamación o pretensión ulterior es extemporánea, improcedente e impróspera por vulnerar el principio de la buena fe contractual.
En conclusión, para que proceda el restablecimiento judicial de la ecuación financiera del contrato es necesario el cumplimiento de los siguientes requisitos12: 1.- Que la ruptura de la ecuación financiera del contrato (menoscabo) sea de carácter GRAVE. 2. Que a través del medio probatorio idóneo se encuentre acreditada la relación entre la situación fáctica alegada como desequilibrante y la ruptura grave del equilibrio económico. 3.-Que la situación fáctica alegada como desequilibrante no corresponda a un riesgo propio de la actividad que deba ser asumido por una de las partes contractuales. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de junio de 2011, expediente 18836.
(La cita es del texto citado). 11 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN C. Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. Bogotá D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 68001-23-33-000- 2013-00118-01(52666) 12 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN C. Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. Bogotá D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 68001-23-33-000- 2013-00118-01(52666) 22 Expediente: 25000233600020230046900 Demandante: EFECTIMEDIOS SA Demandado: DADEP Sentencia de primera instancia 22 4.- Que se realicen las solicitudes, reclamaciones o salvedades de los hechos generadores de la ruptura del equilibrio financiero, dentro de los criterios de oportunidad que atiendan al principio de buena fe objetiva o contractual, esto es que, una vez ocurrido tal hecho, se efectúen las solicitudes, reclamaciones o salvedades al momento de suscribir las suspensiones, adiciones o prórrogas del plazo contractual, contratos adicionales, otrosíes, etc. 5.
Que las solicitudes, reclamaciones o salvedades se realicen de manera específica y concreta en cuanto a su concepto, tiempo y valor. Es decir, no tienen validez las salvedades formuladas en forma general o abstracta. En este caso se cumplen con todos los presupuestos fácticos del rompimiento de la ecuación financiera en tanto que i) la ruptura económica fue de grave en el sentido que no se ejecutó el contrato en las condiciones pactadas; ii) se probó en el proceso que la situación de la emergencia sanitaria lo cual constituyó un hecho notorio fue desequilibrante sobre la economía del contrato; iii) la situación fáctica no corresponde a un riesgo propio de la actividad ya que se trató de una situación imprevisible como fue la pandemia mundial por covid-19; iv) luego de la declaratoria de la emergencia sanitaria el contratista realizó varias solicitudes desde el 30 de marzo hasta enero de 2021 respecto de la situación de restablecimiento del derecho y plazo para el pago del mes de abril de 2020, ello dentro del al principio de buena fe objetiva; y v) las reclamaciones y salvedades se realizaron de manera específica y concreta en cuanto a su concepto, tiempo y valor, en este sentido se indicó la pérdida en las ventas para el mes de abril.
Ahora bien, con relación al restablecimiento de la ecuación contractual que en este caso se dio por circunstancias imprevistas no imputables al contratista, el equilibrio contractual se restablecerá hasta “un punto de no pérdida” en este caso se había establecido la forma de pago consistía en una retribución mensual que haría el contratista a la entidad y que la suma mínima que debía reconocer era de $659.685.260.
Del concepto financiero contable realizado por la entidad en la que se indicó que el contratista realizo los pagos para marzo y abril d 2020: En dicho informe de indicó que el contratista pagó los intereses moratorios por el pago tardío de la retribución correspondiente al periodo del 1 de abril al 2 de mayo de 2020, el cual ocurrió se hizo en septiembre de 2020.
Para la Sala este cobro de los intereses no se debió realizar en razón a que como se indicó en los hechos probados el contratista fue reiterativo en sus diferentes comunicaciones desde el 30 de marzo de 2020, en el que se puso de presente la situación en la que se enfrentaba de la operación del contrato y que ello había impedido su ejecución normal, por tal razón solicitó que el pago de la suma adeudada para abril fuera diferida en plazo de 120 días, lo 23 Expediente: 25000233600020230046900 Demandante: EFECTIMEDIOS SA Demandado: DADEP Sentencia de primera instancia 23 cual no fue aceptado por la entidad, lo cual generó un pago que no debía asumir el contratista, por el imprevisto y que afectó la economía del contrato, razón por la que esta suma deberá ser devuelta al contratista, es decir, $28.528.639 que será actualizada a la fecha de la presente sentencia en el acápite siguiente.
Ahora bien, con relación a las sumas de dinero solicitadas como desde el 19 de marzo de 2020 al 2 de mayo de 2020, la Sala hace las siguientes precisiones: - Con relación al mes de marzo de 2020, se evidencia que el mismo se venía ejecutando de manera normal y que fue desde el aislamiento ordenado por el distrito de Bogotá que según el contratista no generó ingresos desde el 19 de marzo de 2020, frente a lo que la Sala observa que para este mes fue pagada la totalidad de la retribución ordenada en el contrato y que de las pruebas documentales y el dictamen pericial no brindan la certeza de la cancelación de la publicidad de manera repentina desde este momento, es más, para este momento tanto para la entidad como para el contratista había una incertidumbre respecto del aislamiento y de la situación que aconteció. Adicionalmente, fue hasta el 22 de marzo de 2020, que con la expedición del Decreto 475 de 2020 en la que se impartieron las instrucciones para todo el territorio nacional las medidas de acción para mitigar la expansión de COVID-19, y con el mismo se ordenó el aislamiento del 25 de marzo al 13 de abril de 2020. - Respecto al mes de abril y hasta el 2 de mayo, la Sala evidencia que en este momento si se tenía claridad de las condiciones del aislamiento preventivo que afrontó el país y como lo mencionó el demandante hubo una significativa reducción de la contratación de las vallas publicitarias y que solo para el mes de abril solo logró ventas de $115.160.500 (30 de junio de 2020), y pese a esta situación pagó la suma de $703.664.277.
En este caso, el dictamen pericial que rindió el perito contable respecto de las sumas dejadas de percibir los tasó en $604.619.593. Al revisar el dictamen y la metodología utilizada se observa que en casos como los que se estudia es importante establecer el impacto económico del desequilibrio en el contrato y allí establecer el rompimiento de la ecuación contractual, y que ella se encamine hasta el punto de no perdida.
La Sala evidencia que esta circunstancia, es decir, el reconocimiento hasta el punto de no pérdida no fue analizado por el perito, ya que se partió de una ejecución del contrato desde el inicio (septiembre de 2019) hasta la fecha de terminación (2 mayo de 2020), sin que se analizará el punto de no pérdida para la restablecimiento de la ecuación contractual, en el mes de abril de 2020.
En este sentido, tanto el análisis de las pruebas documentales que aportó en la demanda y el dictamen mencionan los ingresos de las pauta estática, ingreso producción de materiales, costos de directos (remuneración distrito y costos de producción de materiales), mano 24 Expediente: 25000233600020230046900 Demandante: EFECTIMEDIOS SA Demandado: DADEP Sentencia de primera instancia 24 de obra directa (gastos de personal) costos de operación (mantenimiento y operación), gastos de ventas (comisión de agencia), sin embargo no se allegó documentación que sustentara los costos indirectos, de personal y administrativos y mantenimiento a los que hizo mención, y que recalcó el perito en la audiencia que se mantuvieron durante el mes de abril y durante la pandemia.
Para la Sala el punto de no pérdida que daría lugar al restablecimiento económico en este caso sería los costos que asumió el contratista para la ejecución del contrato como una compensación sin lugar a reconocer la utilidad, toda vez que como se ha mencionado a lo largo de la consideración de esta decisión se configuró un evento imprevisto en la ejecución que afectó la economía del contrato, y solo así se alcanzaría el punto de no pérdida para el contratista.
Sin embargo, no se allegaron los documentos que respaldaran esos costos directos, gastos de personal y costos de operación en los que se incurrió el contratista, es decir, no se allegó el respaldo probatorio que sustentara esas sumas de dinero, razón por la cual al no tener certeza de ello la Sala no puede reconocerle valor alguno por estos conceptos de costos.
En suma, se tiene, entonces que respecto al restablecimiento del equilibrio económico solo se ordenará el pago al contratista de $28.528.639, y que en relación de las sumas alegadas para marzo de 2020 el contrato se ejecutó con normalidad y se pagó la retribución completa, sin evidencia clara de una suspensión abrupta o cancelación inmediata de la publicidad desde el 19 de marzo.
Para abril de 2020, aunque sí se evidenció una disminución real en las ventas por las condiciones del aislamiento preventivo, el dictamen pericial no aplicó la metodología adecuada, pues no analizó el punto de no pérdida, indispensable para determinar el verdadero rompimiento de la ecuación económica del contrato. Además, pese a que el contratista afirmó haber asumido costos operativos, de personal y administrativos durante la crisis, no allegó la documentación que demostrara estos gastos, lo cual impide a la Sala cuantificarlos y reconocerlos.
Queda resuelto el problema jurídico. Conclusión Se acreditó la existencia de un evento imprevisto que afectó la economía del contrato, la falta de respaldo probatorio impide establecer el monto de los costos necesarios para restablecer el equilibrio económico hasta el punto de no pérdida. Por ello, solo se reconocerá la suma de $28.528.639, que pagó por concepto de intereses por el no pago oportuno de la remuneración de abril de 2020. 7.
Liquidación de la suma por desequilibrio Como se indicó, la suma que generó desequilibrio financiero corresponde a $28.528.639, pagada en noviembre de 2020, la cual deberá ser actualizada al momento de la presente sentencia. 25 Expediente: 25000233600020230046900 Demandante: EFECTIMEDIOS SA Demandado: DADEP Sentencia de primera instancia 25 Se aclara que tal y como lo ha indicado el Consejo de Estado en estos casos de desequilibrio lo que se busca es que la ecuación financiera del contrato por lo que no hay lugar al reconocimiento de ningún tipo de intereses.
Entonces $28.528.639, suma que debe ser indexada desde diciembre de 2020 a la fecha de la presente sentencia: Ra = Rh Índice Final (If) Índice Inicial (li) Donde: Ra = Renta actualizada a establecer Rh = Renta histórica, es decir, $28.528.639 If = índice de precios al consumidor, certificado por el DANE, del mes anterior a esta sentencia, es decir, enero de 2026.
Ii = índice de precios al consumidor, certificado por el DANE del mes que se realizó la cotización, es decir, diciembre del 2020. Ra = Rh x Índice final (enero 2026) Índice inicial (diciembre 2020) Ra = $28.528.639. 154,07 105,48 Ra = $41.670.529 La suma que debe pagar la entidad al contratista es de Cuarenta y un millones seiscientos setenta mil quinientos veintinueve ($41.670.529) COSTAS En este caso de conformidad a lo previsto por el artículo 365 del Código General del Proceso no habrá lugar a la condena en costas, en razón a que las pretensiones de la demanda prosperaron parcialmente.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. Declarar que en desarrollo del Contrato No. 110-00129-477-0- 2019, celebrado entre EFECTIMEDIOS S.A. y Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público – DADEP se rompió el equilibrio económico en detrimento del contratista y en favor de la entidad contratante.
SEGUNDO. Como consecuencia de la anterior declaración condenar al Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público – DADEP a pagar EFECTIMEDIOS S.A la suma de $41.670.529, para restablecer el equilibrio económico del contrato No. 110-00129-477-0-2019.
TERCERO. NEGAR las demás pretensiones de la demanda 26 Expediente: 25000233600020230046900 Demandante: EFECTIMEDIOS SA Demandado: DADEP Sentencia de primera instancia 26 CUARTO. Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: La presente providencia se cumplirá en los términos de los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011.
SEXTO: Por secretaría de la sección notificar esta decisión a las partes a los siguientes correos electrónicos: Demandante josenoguera25@hotmail.com. Demandado lguerra@gnasas.com, notificacionesjudiciales@dadep.gov.co; jsmarquez@dadep.gov.co Ministerio Público miescalante@procuraduria.gov.co monicaivon@hotmail.es SÉPTIMO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección, liquídense los gastos del proceso, y en caso de remanentes, devuélvanse al interesado.
Pasados dos años sin que la parte demandante los haya reclamado, la mencionada secretaría declarará la prescripción a favor del Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, o de la entidad que haga sus veces. Efectuado lo anterior, archívese el proceso dejando las anotaciones del caso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Aprobado en sesión de la fecha, acta No. ) FRANKLIN PÉREZ CAMARGO Magistrado HENRY ALDEMAR BARRETO MOGOLLÓN Magistrado CLARA CECILIA SUÁREZ VARGAS Magistrada Constancia: El presente proveído fue firmado electrónicamente por los suscritos Magistrados pertenecientes a la Subsección B, Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la plataforma SAMAI.
Por tanto, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021. df