REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN “A” Bogotá D.C., dieciséis (16) de abril de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADA PONENTE: DRA. GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ EXPEDIENTE: 25000-23-37-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ ESP – EAAB ESP DEMANDADO: DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE AMBIENTE MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: TASA RETRIBUTIVA POR VERTIMIENTOS DE AGUAS RESIDUALES 2021 SENTENCIA ANTICIPADA La EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ ESP - EAAB ESP, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó demanda en contra de la DISTRITO CAPITAL - SECRETARÍA DISTRITAL DE MEDIO AMBIENTE, con el ánimo de obtener la nulidad de la Factura TR00001605 del 1 de septiembre de 2023 y la Resolución DRBC No. 2376 del 17 de noviembre de 2023, que resolvió recurso de reposición interpuesto contra el primer acto.
I.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA En la demanda se formulan las siguientes, PRETENSIONES “Principales: Primera: Se declare la nulidad de la Factura No. TR00001605 del 01 de septiembre de 2023 en su condición de acto administrativo que fijó y ordenó el pago de la Tasa Retributiva a cargo de la EAAB para el periodo 2021 correspondiente al Tramo Salitre, por la configuración de los vicios de nulidad expuestos en el presente escrito.
Segunda: Se declare la nulidad de la Resolución No. 02376 del 17 de noviembre de 2023 mediante el cual la Subdirección de Recurso Hídrico y del Suelo de la SDA, resolvió recurso de reposición contra la Factura TR00001605 que se considera decisión administrativa en los términos del parágrafo 3 del artículo Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: EAAB ESP DEMANDADO: DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE AMBIENTE 2 2.2.9.7.5.7. del Decreto 1076 de 2015, por la configuración de los vicios de nulidad expuestos en el presente escrito.
Tercera: Que se condene en costas y gastos procesales a la Secretaría Distrital de Ambiente. A título de Restablecimiento se pide a su Despacho: Cuarta: Ordenar a la Secretaría Distrital de Ambiente devolver a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP, la suma de DOS MIL TRESCIENTOS TREINTA Y SEIS MILLONES CIENTO CUARENTA Y UN MIL CIENTO SESENTA PESOS ($2,336,141,160) M/CTE equivalente al valor pagado por parte de la EAAB por concepto de la FACTURA No. 00001605 indexado desde la fecha de pago 26 de enero de 2024 hasta la fecha en que cobre ejecutoria la sentencia. Quinta: Ordenar a la Secretaría Distrital de Ambiente devolver a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP, la suma de DIECISIETE MILLONES CUATROCIENTOS VEINTE MIL NOVECIENTOS TREINTA Y DOS PESOS ($17’420.932.oo) M/CTE o la suma que se demuestre en el proceso por concepto de intereses moratorios pagados los días 6 y 7 de marzo de 2024 sobre la Factura TR00001605.
Suma que deberá ser indexada desde la fecha de pago hasta la fecha en que cobre ejecutoria la sentencia. Sexta: Ordenar la aplicación del artículo 192 y siguientes del CPACA, reconociendo los intereses, respecto de las condenas que se impongan a partir de la ejecutoria de la sentencia. Pretensiones Subsidiarias: Séptima: En el evento en que no se reconozca las pretensiones quinta y sexta, y como como consecuencia de la prosperidad de la pretensión primera y segunda, por causal distinta de la falta de competencia, se declare que la autodeclaración de vertimientos para el periodo 2021 del tramo de Salitre presentada por la EAAB mediante radicado SDA No. 2022ER14616 del 28 de enero de 2022, quedó en firme el día 01 de mayo de 2022.
Octava: Que en el evento en que se reconozca la pretensión séptima, dar aplicación artículo 2.2.9.7.5.7 del Decreto 1076 de 2015, en el sentido, de liquidar la Tasa Retributiva para el tramo Salitre de la vigencia 2021, fundamentada exclusivamente en la autodeclaración presentada mediante radicado SDA No. 2022ER14616 del 28 de enero de 2022 y con el Factor Regional en UNO (1).
Novena: Como consecuencia de la prosperidad de las pretensiones séptima y octava, y con fundamento en el parágrafo 3° del artículo 2.2.9.7.5.7. del Decreto 1076 de 2015, se ordene el abono de lo pagado en exceso por la EAAB a la SDA por concepto de Tasa Retributiva para la vigencia 2021 del tramo SALITRE 1 y 2, a las facturas correspondientes a periodos subsiguientes.”
HECHOS Informa que el 28 de enero de 2022 la EAAB – ESP presentó ante la autoridad ambiental su declaración de vertimientos correspondiente para el período Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: EAAB ESP DEMANDADO: DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE AMBIENTE 3 comprendido entre el 1 de enero al 31 de diciembre del año 2021; que en el trámite administrativo fue emitido Informe Técnico No. 06246 del 25 de octubre de 2022, en el cual se realizó la evaluación de cumplimiento de metas globales de cargas contaminantes de las cuencas de los ríos Torca, Salitre, Fucha y Tunjuelo, vigencia 2021, el cual sirvió de fundamento para la expedición de la Factura TR00001605 del Tramo Salitre.
Precisa que mediante Resolución No. 04894 del 18 de noviembre de 2022, la Secretaría Distrital de Ambiente fijó el Factor Regional de los ríos Torca, Salitre, Fucha y Tunjuelo para el año 2021, y que a través de la Resolución No. 04607 del 25 de agosto del 2023 se calculó la carga contaminante para el cobro de la Tasa Retributiva del período 2021.
Refiere que el 5 de septiembre de 2023 la entidad demandada notificó a la EAAB la factura No. TR00001605, que corresponde a la tasa retributiva para el tramo Salitre del período 2021, decisión contra la cual fue interpuesto recurso de reposición, el cual fue resuelto a través de la Resolución No. 02376 del 17 de noviembre de 2023, notificada el 29 de noviembre del mismo año, en el sentido de confirmar la factura recurrida.
Señala que el 26 de enero de 2024, la EAAB realizó el pago por concepto de Tasa Retributiva del Tramo Salitre para la vigencia 2021, por ($2,336,141,160) y que los días 6 y 7 de marzo de 2024, se llevó a cabo el pago por concepto de intereses moratorios de Tasa Retributiva del Tramo Salitre para la vigencia 2021, por valor total de ($17’420.932).
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE SU VIOLACIÓN De la demanda se puede extraer como normas violadas: - Artículos 4, 6, 29, 83, 84 y 338 de la Constitución Política. - Artículos 42, 66 y 107 de la Ley 99 de 1993. - Artículos 3, 4, 42, 43, 74, 80, 87, 88, 89, 91, 92, 93, 94, 95 y 97 de la Ley 1437 de 2011. - Artículo 228 de la Ley 1753 de 2015. - Ley 68 de 1923. - Artículos 9, 634 y 635 del Estatuto Tributario - Artículos 2.2.9.7.4.1, 2.2.9.7.4.2, 2.2.9.7.4.3, 2.2.9.7.4.4, 2.2.9.7.5.1, 2.2.9.7.5.4, 2.2.9.7.5.6, 2.2.9.7.5.7, 2.2.9.7.5.4 del Decreto 2667 de 2012 -compilado en el Decreto 1076 de 2015-; 1º y ss. del Decreto 2141 de 2016 - compilado en el Decreto 1076 de 2015.
En síntesis, sustentó así el concepto de violación: De forma previa a exponer los cargos de la demanda, la parte actora sostiene que conforme el artículo 2.2.9.7.5.7 del Decreto 1076 de 2015, la autoridad ambiental Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: EAAB ESP DEMANDADO: DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE AMBIENTE 4 debe cobrar la Tasa Retributiva por la carga contaminante vertida durante el período correspondiente, utilizando factura, cuenta de cobro u otro documento válido.
Además, la norma exige que dicha factura sea expedida dentro de los cuatro meses siguientes al cierre del periodo objeto de cobro, plazo que en el caso concreto no fue respetado. Alega respecto de la autodeclaración, que el artículo 2.2.9.7.5.4 del mismo decreto obliga a la autoridad ambiental a indicar expresamente en la factura si se aparta de la autodeclaración presentada por el usuario.
En caso de hacerlo, debe especificar el método de cálculo utilizado, el cual puede basarse en: factores de carga per cápita del RAS, información de muestreos anteriores, o cálculos presuntivos relacionados con niveles de producción e insumos. En consecuencia, la autoridad ambiental tiene el deber de manifestar si acepta o no la autodeclaración y, si la rechaza, debe justificar técnicamente el método empleado para determinar la carga contaminante. 1.
Falta de competencia temporal para la expedición de los actos demandados. Afirma que la Factura TR00001605, expedida el 1 de septiembre de 2023, fue emitida fuera del plazo máximo de cuatro meses previsto en el artículo 2.2.9.7.5.7 del Decreto 1076 de 2015, norma que condiciona la causación y exigibilidad de la Tasa Retributiva a la expedición oportuna de la factura.
Explica que como el período facturado corresponde al 1 de enero al 31 de diciembre de 2021, el plazo para expedir la factura vencía el 1 de mayo de 2022. Al haber sido emitida y notificada diecisiete meses después de ese límite, la autoridad ambiental habría perdido competencia temporal para exigir el pago. Circunstancia que demuestra la ilegalidad de los actos demandados por falta de competencia derivada de la expedición extemporánea de la factura. 2.
Violación directa del inciso 1° del artículo 2.2.9.7.5.7. del Decreto 1076 de 2015. Sostiene que conforme el artículo 2.2.9.7.5.7. del Decreto 1076 de 2015 el cobro de la Tasa Retributiva debe especificar el valor correspondiente a las cargas de elementos, sustancias y parámetros contaminantes mensualmente vertidos, sin embargo, al revisar el contenido de la factura y del Informe Técnico No. 4607 del 25 de agosto de 2023, se encuentra que tales documentos no especifican los valores con la periodicidad exigida por la norma. 3.
Violación del debido proceso: Transgresión de las garantías fundamentales de contradicción y defensa. Alega que la autoridad ambiental vulneró el debido proceso, las garantías de defensa y contradicción al no entregar la información técnica completa utilizada para la liquidación de la Tasa Retributiva. En particular, aunque el Informe Técnico 04607 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: EAAB ESP DEMANDADO: DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE AMBIENTE 5 de 2023 menciona un anexo denominado “Anexo 1 C.C EAAB-ESP 2021”, dicho documento no fue adjuntado con la notificación, lo que impidió controvertir integralmente los soportes del cálculo.
Agrega que al analizar la Resolución 2400 de 2023, por la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la factura demandada, se fundamentó su decisión en visitas presuntamente realizadas en 2021. Sin embargo, la EAAB E.S.P. no participó en dichas inspecciones ni tuvo acceso a las actas respectivas, por lo que desconoce las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se llevaron a cabo. 4.
Falsa motivación en la Liquidación de la Tasa Retributiva 2021. Comenta que la entidad demandada al determinar la Tasa Retributiva para la vigencia fiscal 2021, no tuvo en cuenta que la EAAB acreditó a través de la autodeclaración de vertimientos y sus anexos, la ocurrencia y entidad del hecho generador de la Tasa Retributiva, con fundamento en pruebas y estudios técnicos y supuestos que no fueron desvirtuados; precisando que si se hubiera tenido en cuenta la prueba técnica aportada, las conclusiones a las que arribó la demandada hubiesen sido diferentes.
Expone que los eventos de lluvia modifican de manera significativa las características de las mediciones de vertimientos y de los cuerpos de agua, debido al arrastre de contaminantes, sedimentos y materiales superficiales. Este fenómeno, conocido como primer arrastre (First Flush), depende de factores como la intensidad y volumen de la precipitación, las condiciones del terreno, el estado del drenaje y las propiedades fisicoquímicas de los contaminantes.
Añade que factores externos afectan la carga contaminante como la lluvia, redensificación urbana, cambios normativos y ocupaciones informales incrementan las cargas de vertimiento sin que esto pueda atribuirse a la empresa. Asegura que estos factores externos alteran las mediciones y generan valores superiores a los proyectados. Y que el laboratorio de la empresa está certificado y cumple con los estándares técnicos, por lo que su información debe ser valorada plenamente.
Insiste en que la Secretaría Distrital de Ambiente desatendió estas condiciones al calcular la tasa. Sintetiza que la falsa motivación recae en que la demandada no tuvo en consideración la autodeclaración de vertimientos y sus anexos presentada el 28 de enero de 2022, como soporte de la liquidación de la tasa retributiva correspondiente al año 2021; porque de haberlo tenido en cuenta, la Tasa Retributiva facturada a través de los actos demandados hubiesen tenido un valor inferior al facturado.
(fls. 1-23, archivo 2, pdf DEMANDA, índice 2 SAMAI). Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: EAAB ESP DEMANDADO: DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE AMBIENTE 6
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Secretaría Distrital de Ambiente presentó contestación de la demanda oponiéndose a las pretensiones, exponiendo los siguientes argumentos: Frente a la extemporaneidad en la expedición de la factura, describe que al no haber norma que consagre un efecto adverso a la administración por la no expedición de la facturación en término para el cobro de la tasa retributiva, la Secretaría Distrital de Ambiente continúa con la competencia para realizar el respectivo cobro aún en el evento de que se hubieren superado los plazos establecidos en la norma.
Afirmación que respalda con pronunciamientos del Consejo de Estado. En cuanto a la ausencia de motivos para apartarse de la autodeclaración presentada, señala que se equivoca la EAAB en la interpretación de la norma, toda vez que no es cierto que en caso de no aprobar la autodeclaración de vertimientos se deba indicar el método de cálculo de la carga contaminante ya que los artículos 2.2.9.7.5.4 y 2.2.9.7.5.7 del Decreto 1076 de 2015 no lo establecen.
Advierte que en el Anexo 1 C.C EAAB–ESP 2021 de Informe Técnico No. 04607 del 25 de agosto de 2023, existe una columna de “Observaciones”, donde claramente se indica la fuente de la información para la estimación de la carga contaminante de cada uno de los puntos de vertimiento a las fuentes superficiales de Bogotá D.C., provenientes de la empresa.
Agrega que la factura TR 00001605 sí señala la no aprobación de la autodeclaración de vertimientos de la EAAB-ESP remitida con radicado SDA No. 2022ER14616 del 28 de enero de 2022, por lo que el cargo no puede prosperar. Sobre la falta de motivación expresa que si bien en el artículo 2.2.9.7.5.7. “Forma de Cobro.” se dispone la discriminación mensual de las cargas de elementos, sustancias y parámetros contaminantes mensuales vertidos, la Secretaría Distrital de Ambiente se acogió fue a lo dispuesto en el artículo 2.2.9.7.5.4. del Decreto 1076 de 2015, el cual consagra que “(…) La autodeclaración deberá estar sustentada por lo menos con una caracterización anual representativa de sus vertimientos y los soportes de información respectivos.
La autodeclaración deberá especificar la información mensual relacionada con las cargas vertidas y, presentarse en el formato definido por la autoridad ambiental competente. (…)” Alega que lo anterior permite que la autodeclaración de vertimientos deba sustentarse en por lo menos una caracterización anual representativa, en la cual se segregue mensualmente la información de las cargas vertidas.
En ese sentido, el usuario demandante, presentó una autodeclaración de vertimientos anual, mediante Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: EAAB ESP DEMANDADO: DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE AMBIENTE 7 radicado No. 2022ER14616 del 28 de enero de 2022, correspondiente al período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2021, en el cual no se encuentra discriminado el reporte de la carga contaminante de forma mensual.
Agrega que la demandada realizó monitoreos para cada período (1 de enero y el 31 de diciembre de 2021), en cumplimiento de sus funciones como autoridad ambiental, de la calidad de los vertimientos puntuales al agua, mediante el Programa de Monitoreo de Afluentes y Efluentes del Distrito Capital, (PMAE), para lo cual adelantó diferentes procesos contractuales con laboratorios acreditados por el IDEAM, cumpliendo con lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 2.2.8.9.1.5 del Decreto 1076 de 2015.
Respecto la inexistente vulneración al derecho a la defensa y debido proceso explica que el documento denominado “Anexo 1. C.C EAAB-ESP 2021”, fue acogido integralmente por el Informe Técnico No. 04607 de 25 de agosto de 2023 (2023IE196345), teniendo en cuenta que este sirvió de base respecto del cálculo realizado por la autoridad ambiental, en relación con la determinación de cargas contaminantes vertidas al Recurso Hídrico del Distrito Capital.
Añade que el documento técnico en formato Excel no es oponible para el usuario, sino hasta el momento en el cual sea acogido en documento oficial que plasme sus conclusiones, como en efecto ocurrió mediante Informe Técnico No. 04607 de 25 de agosto de 2023 (2023IE196345), soporte de la Factura No. TR00001605. Destaca que la demandante conocía el contenido del Informe Técnico No. 04607 de 25 de agosto de 2023 (2023IE196345), el cual acogió integralmente, las consideraciones técnicas para el cálculo del cobro por tasa retributiva, toda vez que los argumentos propuestos en contra de la Secretaría Distrital de Ambiente, en lo que concierne con los análisis, cálculos de las cargas contaminantes y determinación de la cuantía, provienen del Informe mencionado siendo allegado como prueba documental en el numeral 2.
Frente a la falsa motivación en la liquidación de la tasa retributiva sostiene que el cobro de tasa retributiva de la vigencia 2021, que recae en cabeza de la EAAB (artículo 164 de la ley 142 de 1993) fue traslada a los suscriptores del servicio de Acueducto y Alcantarillado en la vigencia correspondiente plasmada a través de las facturas de cobro de servicios prestados, razón por la cual no puede desconocerse por parte de la demandante la obligación que en ella asiste respecto del pago de la Tasa retributiva, con ocasión a lo dispuesto en el artículo 2.2.9.7.2.4 “Sujeto Pasivo.” y 2.2.9.7.2.5 “Tasa retributiva por vertimientos puntuales” del Decreto 1076 de 2015, en consonancia con el artículo 2.2.9.7.5.2 “.
Elementos, sustancias o parámetros contaminantes objeto del cobro de tasas retributivas” de la referida normatividad. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: EAAB ESP DEMANDADO: DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE AMBIENTE 8 Afirma que en el momento de la evaluación técnica que dio origen al cobro, se dio análisis a través del Informe Técnico No. 04607 de 25/08/2023.
De igual manera, en el Informe Técnico No. 06326 de 10 de noviembre de 2023 (2023IE263737), en su acápite “Motivos de Inconformidad – Aspectos Técnicos”, el cual fue debidamente sustentado, y plasmado en acto administrativo que desató el Recurso de Reposición, Resolución No. 02376 de 17 de noviembre de 2023 (2023EE269548). (Archivo 1, índice 20 SAMAI).
3. TRAMITE PROCESAL Por auto del 6 de junio de 2024 se inadmitió la demanda (índice 5 SAMAI), el 25 de septiembre de 2024 se admitió (índice 14 SAMAI), mediante providencia del 21 de mayo de 2025 se tuvo por contestada la demanda, se prescindió de la realización de las audiencias previstas en los artículos 180, 181 y 182 del CPACA y se verificaron los requisitos para dictar sentencia anticipada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 182A de la Ley 1437 de 2011, por lo que se fijó el litigio y se dispuso correr traslado para alegar de conclusión, entre otros (índice 23 SAMAI), en el término legal las partes allegaron memoriales a través de los cuales presentaron sus alegatos de conclusión (índices 27 y 28 SAMAI), con informe secretarial del 9 de julio de 2025 el proceso ingresó al Despacho de la Magistrada Ponente para proferir sentencia anticipada (índice 29 SAMAI).
4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante (índice 28 SAMAI) y la entidad accionada (índice 27 SAMAI), presentaron escrito de alegatos de conclusión, donde reiterados los argumentos expuestos en el escrito de demanda y contestación de demanda, respectivamente.
5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Representante del Ministerio Público no rindió concepto. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA COMPETENCIA Es competente esta Corporación para conocer el presente proceso en primera instancia, por disposición de los artículos 152, 156 y 157 del CPACA, vigentes para el momento de la interposición de la respectiva demanda.
PROBLEMA JURÍDICO El asunto litigioso en el presente proceso versa sobre la legalidad de la Factura TR00001605 del 1 de septiembre de 2023 y la Resolución DRBC No. 2376 del 17 de noviembre de 2023, que resolvió recurso de reposición contra el acto anterior. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: EAAB ESP DEMANDADO: DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE AMBIENTE 9 Y de manera específica el litigio frente a los actos acusados se centra en determinar, conforme a los cargos de nulidad formulados, en (i) si hubo falta de competencia temporal para la expedición de los actos demandados;
(ii) si hubo falsa motivación respecto de la liquidación de la tasa retributiva del año gravable 2021, y violación directa del inciso 1° del artículo 2.2.9.7.5.7. del Decreto 1076 de 2015, (iii) si existió violación de los derechos al debido proceso, contradicción y defensa, para lo cual, se debe establecer si la información que sustentó el informe técnico no. 4607 del 25 de agosto de 2023 se encontraba incompleta.
HECHOS PROBADOS Para resolver los problemas jurídicos planteados se encuentran acreditados a proceso los siguientes hechos: 1.- El 24 de diciembre de 2021, la Secretaría Distrital de Ambiente, expidió la Resolución 05467, “Por la cual se establecen los objetivos de calidad a partir del año 2021, la meta global y las metas individuales de carga contaminante para los tramos de los ríos Torca, Salitre, Fucha y Tunjuelo, ubicados en el perímetro urbano de la ciudad de Bogotá, D.C., para el quinquenio 2021-2025, y se toman otras determinaciones.” (carpeta 1, pdf Resolución_05467_24122021, archivo 2, índice 21 SAMAI). 2.- El 24 de diciembre de 2021, la entidad demandada, emitió la Resolución No. 05479, “Por la cual se modifica el plan de saneamiento y manejo de vertimientos – PSMV a la empresa de acueducto y alcantarillado de Bogotá EAAB-ESP revisado y actualizado mediante la Resolución 3428 del 04 de diciembre de 2017, y se toman otras determinaciones.” (pdf 2.
Resolución_05479_24122021, archivo 2, índice 21 SAMAI). 3.- El 28 de enero de 2022 la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá – EAAB – ESP presentó autodeclaración de vertimientos del período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2021, de cada uno de los tramos de las corrientes hídricas del Distrito Capital; anexando los reportes de resultados de monitoreo realizados en cada uno de los vertimientos.
(carpeta 3. 2022ER14616- Autodeclaración EAAB 2021, archivo 2, índice 21 SAMAI). 4.- El 25 de octubre de 2022 la Subdirección del Recurso Hídrico y del Suelo de la entidad demandada, profirió Informe Técnico No. 06246, en el cual se realizó la Evaluación de Cumplimiento de Metas Globales de Cargas Contaminantes de las cuencas de los ríos Torca, Salitre, Fucha y Tunjuelo, vigencia 2021.
(pdf 4. IT_06246_25102022, archivo 2, índice 21 SAMAI). Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: EAAB ESP DEMANDADO: DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE AMBIENTE 10 5.- El 18 de noviembre de 2022, la Secretaría Distrital de Ambiente expidió la Resolución 04894, “Por la cual se establece el factor regional de los ríos Torca, Salitre, Fucha y Tunjuelo para el año 2021 y se adoptan otras determinaciones”, fijando el factor regional (Fr) para los cuatro (4) tramos del Río Salitre en 5,50 BDO5 y 5,50 SST.
(Carpeta 5, pdf Resolución_04894_18112022, archivo 2, índice 21 SAMAI). 6.- El 25 de agosto de 2023, la Subdirección de Recurso Hídrico y del Suelo de la Secretaría Distrital de Ambiente, emitió el Informe técnico 04607, por medio del cual señaló el “cálculo de la carga contaminante para el cobro de la tasa retributiva del periodo 2021, de la empresa de acueducto y alcantarillado de Bogotá (EAAB-ESP), por los vertimientos puntuales directos e indirectos al recurso hídrico en el distrito capital”.
(pdf 6. IT 04607_25082023, archivo 2, índice 21 SAMAI). 7.- El 1° de septiembre de 2023 la parte demandada emitió la Factura No. TR 00001605 a través de la cual realizó el cobro a la EAAB de la Tasa Retributiva por el período comprendido entre el 1º de enero al 31 de diciembre de 2021, correspondiente a la cuenca Salitre Tramos 1, 2, 3 y 4, por valor de $2.336.141.160.
(Carpeta 8, pdf TR 00001605-SALITRE, archivo 2, índice 21 SAMAI); decisión contra la cual, el 21 de septiembre de 2023, la empresa demandante presentó recurso de reposición. (pdf 9 2023ER220769_21092023_Salitre_2021, archivo 2, índice 21 SAMAI). 8.- El 10 de noviembre de 2023 la Subdirección de Recurso Hídrico y del Suelo de la Secretaría Distrital de Ambiente emitió el Informe Técnico No. 06326, respecto del recurso de reposición interpuesto en contra de la Factura TR 00001605 del 1º de septiembre de 2023.
(pdf 10. IT_06326_10112023, archivo 2, índice 21 SAMAI). 9.- El 17 de noviembre de 2023 el Subdirector del Recurso Hídrico y del Suelo de la Secretaría Distrital de Ambiente expidió la Resolución 02376, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la Factura TR 00001605 del 1º de septiembre de 2023, en el sentido de confirmarla.
(pdf 11. Resolución_02376_17112023, archivo 2, índice 21 SAMAI). Señalados los hechos probados, la Sala descenderá a resolver los problemas jurídicos fijados, para lo cual analizará los cargos planteados por la parte actora en el líbelo introductorio, así: (i) Si hubo falta de competencia temporal para la expedición de los actos demandados.
La parte demandante considera que la autoridad ambiental perdió competencia temporal para expedir los actos demandados, toda vez que la Factura TR00001605 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: EAAB ESP DEMANDADO: DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE AMBIENTE 11 del 1° de septiembre de 2023, fue expedida por fuera del término establecido en artículo 2.2.9.7.5.7 del Decreto 1076 de 2015, circunstancia que genera nulidad de los actos.
Para resolver, en primera medida la Sala pone de presente que la Ley 99 de 19931 en su artículo 42 estableció la tasa retributiva como una contraprestación económica por el uso de vertimientos puntuales y por las consecuencias nocivas de actividades como utilización directa o indirecta de la atmósfera, del agua y del suelo, entre otros.
Igualmente, el artículo 43 de la referida ley contempló las denominadas tasas por utilización de aguas, como un instrumento para la protección y renovación de los recursos hídricos al instituir una contraprestación pecuniaria a cargo del usuario por el servicio de protección y renovación de dicho recurso natural, prestado por la autoridad ambiental competente.
La Corte Constitucional en Sentencia C-495 de 19962, definió que el hecho generador de la tasa retributiva lo constituye “la utilización de la atmosfera, el agua o el suelo para introducir o arrojar desechos u otras sustancias, con un efecto nocivo; por tanto, sólo deben pagarlas las personas que utilizan tales recursos, para depositar desechos siempre que se cause un efecto nocivo, (…)”.
Por su parte el Decreto 2667 del 21 de diciembre de 20123 definió a las autoridades ambientales competentes, el sujeto activo y pasivo y la Tasa retributiva por vertimientos puntuales, entre otros; normatividad que fue compilada en el Decreto 1076 de 20154. Así, conforme las normas referidas, el hecho generador de la tasa retributiva lo constituye la utilización directa o indirecta del recurso hídrico como receptor de vertimientos puntuales, y el sujeto pasivo se encuentra definido como los usuarios que realicen vertimientos puntuales directa o indirectamente al recurso hídrico.
El artículo 24 del Decreto 2667 de 2012, compilado en el artículo 2.2.9.7.5.7 del Decreto 1076 de 2015, regula la forma de cobro de la tasa retributiva, en los siguientes términos: “(…) Artículo 2.2.9.7.5.7. FORMA DE COBRO. La tasa retributiva deberá ser cobrada por la autoridad ambiental competente, por la carga contaminante total vertida en el período objeto de cobro, mediante factura, Cuenta de Cobro o cualquier otro documento de conformidad con las normas tributarias y 1 Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambientes, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. 2 MP Fabio Moron Diaz. 3 Por el cual se reglamenta la tasa retributiva por la utilización directa e indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales, y se toman otras determinaciones. 4 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: EAAB ESP DEMANDADO: DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE AMBIENTE 12 contables, con la periodicidad que estas determinen, la cual no podrá ser superior a un (1) año, y deberá contemplar un corte de facturación a diciembre 31 de cada año. En todo caso, el documento de cobro especificará el valor correspondiente a las cargas de elementos, sustancias y parámetros contaminantes mensuales vertidos.
PARÁGRAFO 1 o. La factura, Cuenta de Cobro o cualquier otro documento en el cual se ordena el cobro de la tasa retributiva deberá señalar si se aprueba o no la autodeclaración presentada por el usuario; contra este cobro procede el recurso de reposición.
PARÁGRAFO 2 o. Las facturas se expedirán en un plazo no mayor a cuatro (4) meses después de finalizar el período objeto de cobro, a partir de lo cual la autoridad ambiental competente efectuará la causación de los ingresos correspondientes.
PARÁGRAFO 3 o. La presentación de cualquier reclamo o aclaración deberá hacerse por escrito dentro del mes siguiente a la fecha límite de pago establecida en el respectivo documento de cobro, lo cual no exime al usuario de la obligación del pago correspondiente al período cobrado por la autoridad ambiental competente. Mientras se resuelve el reclamo o aclaración, el pago se hará con base en las cargas contaminantes promedio de los últimos tres períodos de facturación. Al pronunciarse la autoridad ambiental competente sobre el reclamo presentado, las diferencias frente a los valores que se cobraron se abonarán o cargarán al usuario en la siguiente factura, según sea el caso.
Los reclamos y aclaraciones serán resueltos de conformidad con el derecho de petición previsto en la Ley 1437 de 2011.” (Negrilla fuera de texto). De lo anterior se destaca que la factura o cuenta de cobro deberá señalar si aprueba o no la autodeclaración presentada por el usuario, además, como lo sostiene la parte actora, la factura por concepto de tasa retributiva debe ser emitida dentro de los cuatro meses siguientes a la finalización del período objeto de cobro.
Para el caso concreto, la Sala obversa que mediante Resolución No. 04894 del 18 de noviembre de 2022, la Secretaría Distrital de Ambiente estableció el factor regional de los ríos Torca, Salitre, Fucha y Tunjuelo para el año 2021 y se adoptan otras determinaciones, fijando el factor regional (Fr) para los cuatro (4) tramos del Río Salitre en 5,50 BDO5 y 5,50 SST; circunstancia que posteriormente generó que la entidad demandada emitiera la Factura TR00001605 del 1° de septiembre de 2023, mediante la cual se cobró a la EAAB la Tasa Retributiva por el período comprendido entre el 1º de enero al 31 de diciembre de 2021, correspondiente a la cuenca Salitre Tramos 1, 2, 3 y 4, por valor de $2.336.141.160.
En ese orden, debe aclararse que el cobro en el presente caso no corresponde a la tasa retributiva en sentido estricto, sino al ajuste del factor regional, el cual se fundamentó en la Resolución 04894 del 18 de noviembre de 2022, y responde a criterios técnicos derivados del seguimiento a la meta global de carga contaminante. En este contexto, el término de cuatro meses previsto en el Decreto 2667 de 2012, Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: EAAB ESP DEMANDADO: DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE AMBIENTE 13 considera la Sala no resulta aplicable, dado que no se trata de una factura ordinaria sino de un ajuste técnico posterior.
Además, es pertinente indicar que la jurisprudencia del Consejo de Estado5 ha sido clara en señalar que el término para el cobro de la tasa retributiva no tiene carácter perentorio, por lo tanto, se precisó que la expedición de la factura por fuera del plazo de cuatro meses no extingue la obligación ni afecta la exigibilidad del cobro, siempre que se cuente con respaldo técnico y jurídico suficiente que respalde la determinación del valor adeudado.
Bajo esta línea jurisprudencial, la oportunidad en la expedición del ajuste no constituye, por sí misma, una vulneración al debido proceso ni un obstáculo para la exigibilidad del cobro. Conforme a lo expuesto, para la Sala no se configura una pérdida de competencia temporal por parte de la entidad demandada para expedir los actos administrativos cuestionados.
Si bien es cierto que la Factura TR00001605 del 1° de septiembre de 2023 fue emitida por fuera del término previsto en el artículo 2.2.9.7.5.7 del Decreto 1076 de 2015, ello no comporta, por sí mismo, la nulidad de los actos demandados ni la invalidez del cobro. Lo anterior obedece a que dicho término no tiene naturaleza perentoria, según lo ha precisado la jurisprudencia del Consejo de Estado, la cual ha sostenido que la expedición de la factura de la tasa retributiva por fuera del plazo de cuatro meses no extingue la obligación, no afecta su exigibilidad y no limita la competencia de la autoridad ambiental, siempre que el cobro se encuentre debidamente soportado en criterios técnicos y jurídicos verificables.
Así, la entidad ambiental sí contaba con el soporte técnico y jurídico necesario para proceder con la expedición de la factura, pues previamente había adoptado la Resolución No. 04894 del 18 de noviembre de 2022, mediante la cual se estableció el factor regional aplicable a los ríos Torca, Salitre, Fucha y Tunjuelo para el año 2021, fijando para los cuatro tramos del río Salitre un valor de 5,50 BDO5 y 5,50 SST.
Este acto administrativo constituye el fundamento técnico indispensable para la determinación del valor de la tasa retributiva y demuestra que la autoridad cumplió con las etapas de análisis, seguimiento y actualización exigidas por la normativa ambiental. Por lo que no prospera el cargo analizado. 5 Sección Primera, sentencia del 20 de junio de 2012, Rad. 76001-23-31-000-2006-00319-01, reiterado en sentencia del 4 de julio de 2013, Rad. 19001-23-31-000-2002-01139-01.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: EAAB ESP DEMANDADO: DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE AMBIENTE 14 (ii) Si hubo falsa motivación respecto de la liquidación de la tasa retributiva del año gravable 2021, y violación directa del inciso 1° del artículo 2.2.9.7.5.7. del Decreto 1076 de 2015.
La parte demandante sostiene que al revisar el contenido de la factura No. TR00001605 del 1° de septiembre de 2023 y del Informe Técnico No. 4607 del 25 de agosto de 2023, se encuentra que tales documentos no especifican los valores con la periodicidad exigida por la norma, con lo que se desconoció el inciso 1° del artículo 2.2.9.7.5.7. del Decreto 1076 de 2015.
Para resolver, la Sala reitera que el artículo 2.2.9.7.5.7 del Decreto 1076 de 2015, regula la forma de cobro de la tasa retributiva, en la que se prevé que “La tasa retributiva deberá ser cobrada por la autoridad ambiental competente, por la carga contaminante total vertida en el período objeto de cobro, mediante factura, Cuenta de Cobro o cualquier otro documento de conformidad con las normas tributarias y contables, con la periodicidad que estas determinen, la cual no podrá ser superior a un (1) año, y deberá contemplar un corte de facturación a diciembre 31 de cada año. En todo caso, el documento de cobro especificará el valor correspondiente a las cargas de elementos, sustancias y parámetros contaminantes mensuales vertidos.” (Negrilla fuera de texto).
Sobre la información mensual de la carga contaminante que debe informarse en la factura o el documento equivalente de cobro, el Consejo de Estado6, ha precisado: “Ahora, sobre la periodicidad con la que se cobra esta tasa, la Sala resolvió un cargo similar en los siguientes términos: “Sin embargo, las normas citadas en parte alguna prohíben que en las facturas emitidas por la autoridad ambiental se incluyan, junto al valor de la tasa correspondiente al mes liquidado, los saldos acumulados por mensualidades anteriores y los intereses moratorios correspondientes.
Y no podrían prohibirlo porque las corporaciones autónomas regionales tienen la facultad de cobrar cualquier suma adeudada por las empresas de servicios públicos por concepto de la tasa retributiva. Y si bien, en otras oportunidades la CAS cobró mensualmente la tasa a la actora, lo cierto es que la demora en la expedición de la factura en este caso obedeció a que la demandante no aportó, como se ha dicho insistentemente, el análisis de vertimientos puntuales que permitiera a la demandada efectuar mes a mes ese cobro.
Esa facultad está comprendida en las normas legales y reglamentarias que le otorgan a las corporaciones autónomas regionales la condición de sujeto activo de la tasa en estudio, particularmente del artículo 46 numeral 4 de la Ley 99 de 1993, de conformidad con el cual “constituyen el patrimonio y rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales (…) los recursos provenientes de derechos, contribuciones, tasas, tarifas, multas y participaciones, que perciban, conforme a la ley y las reglamentaciones 6 Sección Quinta del Consejo de Estado; sentencia del 31 de mayo de 2018; exp. 17001-23-37-000-2011-00045- 01;
M.P. Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: EAAB ESP DEMANDADO: DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE AMBIENTE 15 correspondientes; y en especial el producto de las tasas retributivas y compensatorias de que trata el Decreto-Ley 2811 de 1.974 en concordancia con lo dispuesto en la presente ley”, y del artículo 15 del Decreto 901 de 1997, a cuyo tenor “las Corporaciones Autónomas Regionales, las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible y las Autoridades Ambientales de los Grandes Centros Urbanos son competentes para recaudar la tasa retributiva reglamentada en este Decreto7”.
Igualmente, en la Resolución No. 503 del 9 de septiembre de 2010, mediante la cual se decidió la reclamación presentada por Aguas de Manizales contra la factura 166 que liquidó la tasa retributiva del año 2009, se tiene que, la Corporación Autónoma Regional de Caldas, precisó, conforme al concepto emitido por el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, lo siguiente: “Es así como la norma mencionada establece que, para determinar dicho monto, el sujeto pasivo de la tasa debe presentar anualmente a la Autoridad Ambiental Competente, una autodeclaración sustentada con una caracterización representativa de sus vertimientos, con el fin de que se pueda calcular la carga contaminante de cada sustancia objeto del cobro de la tasa, del periodo correspondiente.
Adicionalmente, se determina que en caso en que el sujeto pasivo no presente su auto declaración la Autoridad Ambiental Competente, realizará el cobro con base en la información disponible, bien sea aquella obtenida de muestreos anteriores, o en cálculos presuntivos basados en factores de contaminación relacionados con niveles de producción e insumos utilizados”.
De lo anterior se desprende que, para efectos de determinar el monto, la norma permite que el sujeto pasivo realice una autodeclaración sustentada, que, conforme al concepto trascrito, se presenta anualmente ante la autoridad ambiental y, a falta de esta, se podrá realizar el cobro con base en la información disponible “obtenida de muestreos anteriores, o en cálculos presuntivos basados en factores de contaminación relacionados con niveles de producción e insumos utilizados”.
(…). Ahora, si bien la autodeclaración sustentada es potestativa del usuario o empresa de servicios públicos como agente recaudadora de dicha tasa, lo cierto es que, a falta de esta, la autoridad ambiental se encontraba facultada para realizar el cobro de acuerdo con la información disponible obtenida de caracterizaciones anteriores o en cálculos presuntivos basados en factores de contaminación relacionados con niveles de producción.» (Subrayado y negrillas fuera de texto).
En armonía con la jurisprudencia citada, se destaca que el artículo 2.2.9.7.5.4 del Decreto 1076 de 2015, prevé que el sujeto pasivo deberá presentar a la autoridad ambiental la autodeclaración de sus vertimientos correspondiente al período de facturación, el cual no podrá ser superior a un año. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 3 de mayo de 2018.
Radicación 68001-23-31-000-2005-03146-01. Consejero ponente: Dr. Alberto Yepes Barreiro. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: EAAB ESP DEMANDADO: DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE AMBIENTE 16 Para al caso concreto, se advierte que la EAAB presentó, el 28 de enero de 2022, la autodeclaración correspondiente a los vertimientos de aguas residuales efectuados en los tramos 1 a 4 del Río Salitre, entre otros, por el período comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2021.
En el Anexo 2 de la autodeclaración8, la entidad reportó la ubicación de los puntos de descarga contaminante, los valores de demanda bioquímica de oxígeno (DBO₅), los sólidos suspendidos totales (SST), el caudal promedio, el número de días en que se efectuaron los vertimientos, los doce meses del año durante los cuales se mantuvo la descarga, el factor multiplicador y las cargas de DBO₅ y SST.
No obstante, en ninguna parte se presenta la información desagregada mes a mes sobre los vertimientos puntuales realizados al afluente hídrico. A partir de lo anterior, la Sala no acoge el argumento de nulidad propuesto por la parte actora, pues la jurisprudencia y normativa aplicable establecen que la autodeclaración no puede abarcar un período superior a un año, exigencia que en este caso se cumple cabalmente, pues de ninguna manera se exige la obligatoriedad de desagregar la información técnica mes a mes.
En consecuencia, no se configura la omisión que, a juicio de la demandante, vulneraría el reglamento relativo a la forma de cobro. Por lo tanto, el argumento de nulidad no está llamado a prosperar. (iii) Si existió violación de los derechos al debido proceso, contradicción y defensa, para lo cual, se debe establecer si la información que sustentó el informe técnico no. 4607 del 25 de agosto de 2023 se encontraba incompleta.
La EAAB considera que se le vulneró las garantías de defensa y contradicción al no suministrar la información técnica completa, debido a que en el Informe Técnico 04607 se anuncia un anexo denominado “Anexo 1 C.C EAAB-ESP 2021”. No obstante, este anexo no se adjuntó con la notificación del Informe Técnico, lo que impidió controvertir la totalidad de los soportes utilizados para la liquidación. Asimismo, que las actas de las visitas técnicas de 2021 no fueron puestas en conocimiento de la empresa.
Aunado a lo anterior, cuestiona que, la Secretaría Distrital de Ambiente al determinar la Tasa Retributiva correspondiente a la vigencia fiscal 2021, omitió valorar la autodeclaración de vertimientos presentada por la EAAB, junto con sus anexos, la cual se encontraba debidamente soportada en estudios y pruebas técnicas que no fueron desvirtuados por la entidad demandada.
Para resolver la Sala pone de presente respecto a los actos administrativos definitivos en materia del cobro de la tasa retributiva por vertimientos, que a partir 8 Archivo Exel, carpeta 3. 2022ER14616-Autodeclaración EAAB 2021, archivo 2, índice 21 SAMAI. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: EAAB ESP DEMANDADO: DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE AMBIENTE 17 de la expedición del Decreto 2667 de 20129, compilado en el Decreto 1076 de 2015, en su artículo 2.2.9.7.5.7, y la jurisprudencia del Consejo de Estado10, se ha definido que las facturas emitidas, en un primer momento, para el cobro de la tasa son los actos administrativos definitivos objeto de control judicial, contra los cuales procede únicamente el recurso de reposición, sin que esta sea obligatorio para acceder a la jurisdicción, tal como se infiere del inciso final del artículo 76 de la Ley 1437 de 2011.
En este contexto, la parte actora reprocha que en el Informe Técnico 04607 se anuncia un anexo denominado «Anexo 1 C.C EAAB-ESP 2021». No obstante, este anexo no se adjuntó con la notificación del Informe Técnico. Sobre la entrega de anexos técnicos que fundamentan las liquidaciones o una decisión administrativa, el Consejo de Estado11, la indicado lo siguiente: “Una irregularidad acaecida en el curso de un procedimiento administrativo se considera como sustancial, cuando incide en la decisión de fondo que culmina con la actuación administrativa, contrariando los derechos fundamentales del administrado, es decir, que, de no haber existido tal irregularidad, el acto administrativo que define la situación jurídica debatida hubiese tenido un sentido sustancialmente diferente.
Por el contrario, las irregularidades o vicios, que no afectan el fondo del asunto discutido, esto es, que, de no haber ocurrido, la decisión definitiva hubiese sido en igual sentido, no tienen la relevancia para generar la nulidad del mismo, pues esto no desconoce la finalidad del debido proceso administrativo, es decir, la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos. No toda irregularidad acaecida dentro del procedimiento administrativo o inobservancia de los requisitos formales por parte de la administración pública, constituye por sí sola, un motivo para declarar la nulidad de los actos administrativos producto de una actuación administrativa.
Estos solo podrán ser anulados, cuando los vicios dentro del procedimiento impliquen el desconocimiento de las garantías fundamentales de quien pueda resultar afectado con su expedición, es decir, que la nulidad de un acto administrativo por desconocimiento del debido proceso administrativo puede ser decretada únicamente cuando dentro del proceso para su expedición se presenten irregularidades sustanciales o esenciales, que afecten las garantías constitucionales del administrado.” De la jurisprudencia citada, se colige que, una irregularidad ocurrida durante un procedimiento administrativo adquiere carácter sustancial cuando tiene la capacidad real de incidir en la decisión de fondo que pone fin a la actuación, al punto de vulnerar los derechos fundamentales del administrado.
Esto implica que, de no 9 «Por el cual se reglamenta la tasa retributiva por la utilización directa e indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales, y se toman otras determinaciones.» 10 Providencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, auto del 22 de febrero de 2018, exp. 63001*23- 33-000-2015-00048-01, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; reiterado en auto del 24 de enero de 2025, exp. 25000-23-37-000-2017-01621-01, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánche. 11 Consejo de Estado – Sección Segunda, providencia del 11 de abril de 2019, exp. 05001-23-33-000-2014- 02189-04 (1171-18), M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: EAAB ESP DEMANDADO: DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE AMBIENTE 18 haberse presentado dicha irregularidad, el acto administrativo que resolvió la situación jurídica debatida habría tenido un sentido sustancialmente distinto. En contraste, los vicios o irregularidades que no afectan el contenido esencial del asunto discutido, es decir, aquellos cuya ausencia no habría modificado la decisión final, carecen de entidad suficiente para generar la nulidad del acto.
Ello se explica porque no comprometen la finalidad del debido proceso administrativo, cuyo propósito es salvaguardar las garantías fundamentales de los ciudadanos. Por esta razón, no toda irregularidad producida durante el trámite administrativo, ni toda inobservancia de requisitos formales por parte de la administración, constituye automáticamente una causal para anular los actos administrativos susceptibles de control judicial.
La nulidad solo procede cuando los vicios procesales implican un desconocimiento efectivo de las garantías fundamentales de la persona afectada con la decisión. En el presente asunto, se advierte que en la Factura TR‑00001605 del 1º de septiembre de 2023 se informó que, para la determinación de la tarifa, se tomó como base, entre otros insumos, el Informe Técnico 04607 del 25 de agosto de 2023.
Este informe tuvo por finalidad estimar la carga contaminante correspondiente al año 2021, atribuida a los vertimientos directos e indirectos realizados por la EAAB en los tramos de los ríos Torca, Salitre, Fucha, Tunjuelo y Tramo 7 del río Bogotá, con el propósito de que la Subdirección Financiera de la entidad demandada efectuara el cálculo del monto a cobrar por concepto de la tasa retributiva.
La parte actora sostiene que el anexo 1 mencionado en la notificación de la factura y del Informe 04607 no le fue entregado. No obstante, ese documento corresponde al documento excel “C.C. EAAB‑ESP 2021”12, el cual contiene las tablas de cálculo de la carga contaminante asociada a los vertimientos en los ríos ya referidos, incluyendo el código del punto de vertimiento, la fuente de información utilizada y los valores estimados para los parámetros DEBO5 y SST.
Del análisis de las pruebas allegadas, se evidencia que la información relativa a los cuatro tramos del río Salitre, objeto del cobro, fue íntegramente transcrita en el Informe Técnico 04607. Por tanto, resulta claro para la Sala que la información contenida en el referido anexo era plenamente conocida por la demandante desde el momento mismo de la expedición del informe.
Con fundamento en los datos allí precisados, la parte actora interpuso recurso de reposición contra la Factura TR‑00001605 del 1º de septiembre de 2023, alegando 12 Excel 7. C.C. EAAB-ESP 2021, archivo 2, índice 21 SAMAI. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: EAAB ESP DEMANDADO: DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE AMBIENTE 19 objeciones respecto de la comparación entre la carga contaminante vertida en los cuerpos hídricos, la carga autodeclarada por la EAAB, y la carga establecida por la Secretaría Distrital de Ambiente.
Tales argumentos fueron debidamente considerados y resueltos mediante la Resolución 2376 del 17 de noviembre de 2023. Bajo estas circunstancias, la omisión en la entrega del anexo durante la actuación administrativa no alcanza la entidad de una irregularidad sustancial capaz de comprometer la validez de los actos administrativos demandados.
Ello obedece a que dicha omisión, no tuvo la virtualidad de incidir de manera real o determinante en el sentido de la decisión final. Por el contrario, la información contenida en el anexo fue incorporada de forma expresa, suficiente y comprensible en el Informe Técnico 04607, documento que sirvió de fundamento para la actuación y que estuvo plenamente a disposición de la parte actora.
En efecto, la parte demandante no solo tuvo acceso al contenido materialmente relevante del anexo, sino que también contó con la oportunidad efectiva de conocerlo, analizarlo y controvertirlo mediante la interposición del recurso de reposición, escenario en el cual pudo ejercer de manera amplia sus facultades de defensa y contradicción. Así, aun cuando el anexo no se allegó formalmente como pieza independiente, su contenido sustancial sí fue puesto en conocimiento de la interesada, satisfaciendo las exigencias mínimas del debido proceso administrativo.
En consecuencia, la Sala no advierte afectación alguna a las garantías procesales de la parte actora desconocimiento de su derecho de defensa. Por ello, el planteamiento de nulidad formulado carece de vocación de prosperar, al no demostrarse que la supuesta irregularidad hubiera tenido incidencia material en la decisión adoptada ni que hubiera generado indefensión. En cuanto al reproche relacionado con que las actas de las visitas técnicas realizadas en 2021 no le fueron puestas en conocimiento, configurándose violación al debido proceso, es pertinente precisar que el artículo 2.2.9.7.5.6 del Decreto 1076 de 2015 faculta a la autoridad ambiental para adelantar verificaciones en cualquier momento, levantar las respectivas actas, y en caso de encontrar diferencias frente a la información autodeclarada, proceder a efectuar los ajustes y reliquidaciones correspondientes.
Esta potestad de seguimiento no exige el consentimiento previo del usuario. Precisamente, las diferencias identificadas por la autoridad ambiental durante las visitas condujeron a la modificación de la autodeclaración presentada por la EAAB. De las actuaciones administrativas se desprende que la empresa tuvo conocimiento de tales variaciones, y por ende, contó con la oportunidad de controvertir la forma Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: EAAB ESP DEMANDADO: DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE AMBIENTE 20 en que fue ajustada su autodeclaración para el año 2021, a través del recurso de reposición interpuesto en contra de la Factura TR‑00001605 del 1º de septiembre de 2023.
En ese orden, tampoco este cargo alcanza la entidad necesaria para invalidar la actuación, motivo por el cual el argumento de nulidad igualmente no prospera. Por último, se pone de presente que, para el cálculo de la tarifa de la tasa retributiva por vertimiento puntuales, el artículo 2.2.9.7.4.1. del Decreto 1076 de 2015, establece que la autoridad ambiental competente la fijará multiplicando la tarifa mínima por el factor regional.
En relación con la tarifa mínima se determinó que es el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible quien la establece anualmente mediante resolución -artículo 2.2.9.7.4.2.-. Por su parte, el artículo 2.2.9.7.4.3 del mismo decreto define el factor regional como un componente que refleja los costos sociales y ambientales derivados de los vertimientos puntuales al recurso hídrico, el cual debe ser ajustado por la autoridad ambiental competente cuando se verifique el incumplimiento de la meta global de carga contaminante.
Este ajuste depende de dos escenarios normativamente previstos: 1. Si la carga contaminante anual supera la meta global establecida, la autoridad ambiental debe recalcular el factor regional correspondiente al año en que se produjo el incumplimiento. 2. Si la carga contaminante anual es igual o inferior a la meta global, se mantiene vigente el factor regional aplicado en el año inmediatamente anterior, iniciando con un índice base de 1,00 para el primer año. En el caso de los prestadores del servicio público de alcantarillado, el incumplimiento de la meta global genera un incremento automático de 0,50 unidades en el factor regional por cada año en que persista dicha situación, sin que dicho incremento pueda superar el límite de 5,50 ni ser trasladado a los suscriptores del servicio.
Por su parte, el artículo 2.2.9.7.5.4 del Decreto 1076 de 2015, prevé que la autodeclaración deberá estar sustentada por lo menos con una caracterización anual representativa de sus vertimientos y los soportes de la información respectiva. Del mismo modo, que la autoridad ambiental competente, previa evaluación técnica, utilizará la información contenida en la autodeclaración presentada por los usuarios para el cálculo de la carga contaminante de cada sustancia objeto del cobro de la tasa, correspondiente al período sobre el cual se va a cobrar.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: EAAB ESP DEMANDADO: DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE AMBIENTE 21 En el presente caso, la EAAB. presentó, el 28 de enero de 2022, la autodeclaración de la Tasa Retributiva por Vertimientos correspondiente al periodo del 1º de enero al 31 de diciembre de 2021, en la cual reportó la carga contaminante -DBO₅ y SST- que, a su juicio, había sido vertida en las fuentes hídricas de Bogotá. Con el fin de verificar dicha información, la Secretaría Distrital de Ambiente contrastó la autodeclaración con la Resolución 05479 de 2021, que modificó el PSMV de la entidad, y advirtió que no se habían declarado todos los puntos de vertimiento al Río Salitre, además de que algunos fueron reportados como “secos”.
En la autodeclaración, la EAAB señaló los tramos del Río Salitre como puntos sin vertimientos. Sin embargo, la autoridad ambiental, en ejercicio de sus competencias, realizó inspecciones durante el año 2021 -los días 20 de febrero, 24, 29 y 31 de marzo; 22 y 30 de abril, 25 de septiembre, 25 de noviembre de 202113, encontrando que sí existían descargas contaminantes en varios sectores no declarados por la entidad.
Estos hallazgos evidenciaron una discrepancia sustancial entre lo reportado y la realidad ambiental observada en el terreno. Por tal razón, la Sala no acoge el argumento de la parte actora relativo a que la demandada no tuvo en cuenta la autodeclaración y las pruebas allegadas con ella, pues la autoridad ambiental, en su calidad de sujeto activo de la tasa, verificó puntos del Río Salitre que no fueron declarados y, al efectuar el monitoreo de calidad y cantidad del recurso hídrico, comprobó la utilización directa e indirecta del río como receptor de vertimientos contaminantes, en consecuencia, procedió a ajustar el valor, debido a que esas descargas contaminantes deben ser objeto del cobro de la tasa retributiva.
Conforme el análisis efectuado y como quiera ninguno de los cargos planteados por la demandante desvirtuaron la legalidad de los actos administrativos demandados, procede denegar las pretensiones de la demanda. Costas en primera instancia Se debe señalar que el Consejo de Estado en sentencia de 23 de septiembre de 2025 rectificó posición respecto del tema procesal de costas, precisando que en aplicación del artículo 365 del CGP, se condenará en costas en aquellos procesos que nieguen las pretensiones de la demanda o se declare la nulidad pretendida de los actos administrativos acusados en el mencionado medio de control, no se impondrá costas cuando se declare la nulidad parcial de los actos demandados.
En lo que atañe al componente de las agencias en derecho, siempre habrá lugar a esa parte de la condena en costas, sin que haga falta prueba alguna, a condición de que 13 Fls. 25-30, pdf 11. Resolución_02376_17112023, archivo 2, índice 21 SAMAI. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: EAAB ESP DEMANDADO: DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE AMBIENTE 22 exista una parte vencida en el juicio o a la que se le resuelva desfavorablemente el recurso interpuesto (ordinal 1º del artículo 365 del CGP).
Posterior a la sentencia del Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura profirió el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025 “Por el cual se adiciona el artículo 5 del Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 que establece las tarifas de agencias en derecho”, el cual en su artículo 1 numeral 11 literal b, dispuso que en los procesos contencioso-administrativos de los que sean competentes los tribunales administrativos, las agencias en derecho se tazaran entre el 3 % y el 7.5 % del valor de las pretensiones, sin llegar a superar nunca el monto de seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Teniendo en consideración la posición asumida por la Alta Corporación y el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025, dado que en el presente caso se negaran las pretensiones de la demanda, y que la entidad demandada –parte beneficiada con la condena, no acreditó el monto de las costas (expensas y gastos del proceso), sólo procede la condena en costas por agencias en derecho a la parte demandante en seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes, ello teniendo en consideración la cuantía de las pretensiones del proceso14; para lo cual, se ordenará al secretario de la Sección Cuarta de esta Corporación tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas, conforme a las reglas previstas en el artículo 366 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta – Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: CONDÉNASE en costas (agencias en derecho) a la parte vencida (parte demandante) en 6 SMLMV, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. En consecuencia, ordénase al Secretario de la Sección Cuarta de esta Corporación tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas (agencias en derecho), conforme a las reglas previstas en el art. 366 del CGP.
TERCERO
NOTIFÍQUESE la presente providencia en los términos previstos en el artículo 203 del CPACA. 14 $2.353.562.092, según la estimación de la cuantía expuesta en la demanda (fl. 23, archivo 2, pdf DEMANDA, índice 2 SAMAI). Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: EAAB ESP DEMANDADO: DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE AMBIENTE 23 CUARTO: Se informa que, para la radicación de los memoriales a que haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087 QUINTO: En firme esta decisión, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sesión virtual de la fecha LOS MAGISTRADOS Firmado Electrónicamente GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ Firmado Electrónicamente JUAN DARIO CONTRERAS BAUTISTA Firmado Electrónicamente AMPARO NAVARRO LÓPEZ CONSTANCIA: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sesión virtual de la fecha.
La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la Plataforma de dicha Corporación denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, y el artículo 62 de la Ley 2430 de 2024 que modificó el artículo 122 de la Ley 270 de 1996.