REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JURISDICCIONAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA - SUBSECCIÓN “A” Bogotá D.C., dieciséis (16) de abril de dos mil veintiséis (2026) PROCESO N°: 2500023410002023-00454-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: EDUARD GIOVANNY SARMIENTO HIDALGO DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA MAGISTRADO PONENTE: FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA Le corresponde a la Sala a dictar sentencia dentro del proceso de nulidad simple instaurado por el señor Eduard Giovanny Sarmiento Hidalgo.
SENTIDO DE LA DECISIÓN La Sala procede a negar las pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones que se explican en desarrollo de la presente providencia. 1.
ANTECEDENTES
1.1. LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA 1. El señor Eduard Giovanny Sarmiento Hidalgo, ejerció la acción ordinaria contencioso administrativa en el medio de control de nulidad simple en contra de la Asamblea Departamental de Cundinamarca, donde pretende la declaratoria de las siguientes pretensiones: “Se DECLARE LA NULIDAD de la Ordenanza N° 085 de 2022 aprobada por la Asamblea Departamental de Cundinamarca y por medio de la cual “se autoriza el ingreso del Departamento de Cundinamarca a la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca” por estar incursa en irregularidades dentro de su aprobación, estas relacionadas con el incumplimiento de la realización de la audiencia pública al igual que haberse incorporado en artículo 2° que no solo carece de unidad temática, sino que también fue elaborado sin que la Asamblea Departamental de Cundinamarca tuviese competencia para ello y por medio del cual se le delegan funciones al Gobernador de Cundinamarca propias del órgano colegiado.” 1.2.
FUNDAMENTOS FÁCTICOS DE LA DEMANDA. 2. Que con Acto Legislativo 02 de 2020 se modificó el artículo 325 de la Constitución Política para crear la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca “como entidad administrativa de asociatividad regional de régimen especial, con el objeto de PROCESO N°: 2500023410002023-00454-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: EDUARD GIOVANNY SARMIENTO HIDALGO DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 2 garantizar la ejecución de planes y programas de desarrollo sostenible y la prestación oportuna y eficiente de los servicios a su cargo”.
Que en el Acto Legislativo se ordenó que la Alcaldía Mayor de Bogotá por medio del Concejo Distrital y la Gobernación de Cundinamarca a través de la Asamblea Departamental voten el ingreso a la Región Metropolitana, además que ordenó una Ley Orgánica definiera el funcionamiento de esta asociación territorial. 3. Que el 8 de febrero de 2022 se expidió la Ley 2199 de 2022 que desarrolló el artículo 325 de la Constitución Política y regula el régimen especial de la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca.
Que en el artículo 6 se estableció que presentado el proyecto de Acuerdo u Ordenanza, las corporaciones deberán adelantar al menos una audiencia pública que propenda la representatividad y pluralidad territorial, requisito sine qua non, sin el que no se podría poner en funcionamiento la Región Metropolitana. 4. Que el Gobernador de Cundinamarca presentó ante la Asamblea Departamental el Proyecto de Ordenanza No. 083 de 2022 “Por el cual se autoriza el ingreso del Departamento de Cundinamarca a la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca” para iniciar el estudio correspondiente, por lo que la Comisión IV de Entidades Descentralizadas y Asuntos Especiales convocó el debate del proyecto.
Que la precitada Comisión convocó a la sesión el lunes 11 de abril de 2022 a las 8am en el municipio de Chocontá la cual se realizaría de manera presencial para la audiencia pública que socializaría el proyecto de ordenanza. 5. Que el evento se denominó erróneamente “audiencia pública”, porque al mismo tiempo se realizaba el evento de entrega de la tarjeta red de progreso agropecuario organizado por la Agencia de Comercialización de Innovación de Cundinamarca, por lo que se presentó una disminución importante de personas.
Que las dos reuniones se realizaron simultáneamente, lo que dejó en evidencia que se vulneraron algunos elementos esenciales para la garantía del derecho a la participación ciudadana, por lo que esta reunión no puede ser considerara como una audiencia pública. Por tanto, que es evidente la violación al principio de participación ciudadana por lo que se debe decretar como prueba todas las actas, formularios de asistencia y tarjetas entregadas para comprobar que no se cumplió con la audiencia. 6.
Que en el informe de ponencia se manifestó que la reunión pretendía estudiar y socializar lo convocado por la Comisión IV de la Asamblea, pero se cumplió un requisito sin garantizar de manera alguna la participación ciudadana. Que sólo asistieron 5 de 116 alcaldes y sólo 5 concejales de los más de 1.187 que tiene el Departamento, mientras que fueron 8 los diputados que no asistieron.
Que el objetivo de la audiencia pública es garantizar la participación ciudadana como base esencial de la función administrativa, pero el evento se realizó en un municipio de sexta categoría que tiene el 1.28% del censo electoral del Departamento, por lo que se viola el derecho a la participación ciudadana para conformar la región metropolitana. 7.
Que algunos participantes de la reunión manifestaron el reproche por la baja asistencia, porque no se divulgó con suficiente tiempo y además porque la reunión fue PROCESO N°: 2500023410002023-00454-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: EDUARD GIOVANNY SARMIENTO HIDALGO DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 3 un lunes de semana santa en un municipio como Chocontá que no es central e impidió a las personas de otros municipios que asistan.
Que algunos participantes habían solicitado el aplazamiento de la audiencia por falta de garantías como la Consejera de Juventudes de Tocancipá Angélica Patiño, el Concejal de Chocontá Leonel Arnulfo Rodríguez, entre otros, que demuestran que no hubo tiempo para conocer la convocatoria ni determinar una verdadera muestra del clamor popular.
Que en ese sentido también se pronunció Alexander Prieto diputado de Cundinamarca, informando que al proyecto le faltaba divulgación y que se requiere de participación de más sectores con compañía de todos los alcaldes, concejales, presidentes de juntas, para darle garantía al proyecto. 8. Que la audiencia no tuvo la participación adecuada.
Que el 19 de abril de 2022 la Comisión IV aprobó en primer debate el proyecto de ordenanza sin modificaciones al texto propuesto por el Gobernador. Que en las sesiones de mayo de 2022 que se realizaron para el estudio y socialización del proyecto de ordenanza, en segundo debate, no contó con la presencia de ciudadanos, alcaldes y concejales, sólo se contó con un reporte allegado por cada secretaría de la Gobernación. Que el Gobernador convocó a la Asamblea a sesiones extraordinarias con Decreto 123 de 2022 en donde se incluyó el proyecto de ordenanza No. 083, el cual se aprobó el 31 de mayo de 2022 con 14 votos a favor 1 en contra y 1 inasistencia. Que en principio, en la sesión extraordinaria no se había incluido en el orden del día la aprobación del precitado proyecto en segundo debate, y que sólo con proposición aprobada por la mayoría se incluyó en la votación, demostrando una falta de publicidad en cada etapa del proceso. 9.
Que en el texto aprobado de la Ordenanza No. 85 de 2022 se incorporó el artículo 2° que reguló las gestiones administrativas y presupuestales necesarias para poner en funcionamiento la Región Metropolitana, siendo esto contrario a lo establecido en el parágrafo transitorio 1° del artículo 325 constitucional y del artículo 6 de la ley 2199 de 2022, que delegó a la Asamblea Departamental de Cundinamarca la función exclusiva de autorizar o no el ingreso del Departamento a la región metropolitana, por lo que el haber incorporado ese artículo 2° es una evidente extralimitación de las competencias de los diputados que votaron favorablemente el proyecto. 10.
Que la Secretaría de Integración Regional de Cundinamarca expidió el análisis de impacto fiscal del proyecto de ordenanza, concluyendo que la incorporación del Departamento no presenta un impacto fiscal toda vez que el objeto radica en autorizar el ingreso a la región. Que esto demuestra que al haberse incorporado el artículo 2° se vulneró la Constitución.
1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN 11. En el desarrollo de los cargos de nulidad, la parte actora señala como quebrantadas las siguientes normas: • Artículos 1, 2, 121 y 135 de la Constitución Política • Artículos 32 y 33 de la Ley 489 de 1998 • Artículo 7 de la Ley 819 de 2003 PROCESO N°: 2500023410002023-00454-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: EDUARD GIOVANNY SARMIENTO HIDALGO DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 4 • Ley 1757 de 2015 • Artículo 6 de la Ley 2199 de 2022 • Artículo 96 de la Ley 2200 de 2022 • Artículos 3, 40, 137, 152, 162, 163, 229, 230, 231, 232, 240 de la Ley 1437 de 2011 • Artículos 164, 165, 167, 169, 176, 243, 244, 245, 246, 250 y 257 del Código General del Proceso 12.
La demanda se fundamenta en dos cargos de nulidad (1) vulneración de normas constitucionales y legales por omitir la audiencia pública de la Ley 2199 de 2022, y (2) extralimitación de la Asamblea de Cundinamarca al incorporar en el artículo segundo de la Ordenanza No. 085 de 2022, un tema presupuestal que es competencia del Gobernador de Cundinamarca. 13.
La Sala pasa a resolver los anteriores cargos al momento de estudiar el fondo del asunto, con sustento en el principio de justicia rogada.
1.4. DE LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 1.4.1. Asamblea de Cundinamarca 14. Por conducto de apoderado judicial, el Presidente de la Asamblea contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones de la demanda porque la Ordenanza No. 085 de 2022 no desconoció los requisitos de la audiencia pública, se garantizó la participación ciudadana y el debate público.
Que las disposiciones de la Ordenanza No. 085 tienen una unidad temática, que el ingreso a la Región Metropolitana no tiene impacto fiscal alguno; que en la demanda no se explicó con precisión el por qué se vulneró la constitución. 15. Que a partir del 7 de abril de 2022 se adelantó la convocatoria a la sesión del 11 de abril de 2022 en donde se socializó el proyecto de ordenanza, cumpliendo a cabalidad la normatividad vigente; que el 11 de abril de 2022 se llevó a cabo el evento de entrega de la “tarjeta red de progreso agropecuario”, pero que el afirmar que no se llevó a cabo una audiencia pública es una apreciación subjetiva del demandante.
Que lo dicho por el accionante no es cierto porque no corresponden a datos de asistencia sino a número de intervenciones. Que para realizar la convocatoria se enviaron 2.600 invitaciones por correo electrónico así como difusión publicitaria en diferentes medios masivos vinculados al Departamento, cumplimento con los artículo 32 y 33 de la Ley 489 de 1998. 16.
Que la audiencia pública del 11 de abril de 2022 se realizó con respeto de las garantías de publicidad y participación; que las sesiones de socialización realizadas en mayo de 2022 fueron espacios de participación e interlocución directa, sin que el accionante haya demostrado que los participantes no pudieran participar. Que el trámite del segundo debate del proyecto se realizó en sesiones extraordinarias y la inclusión en el orden del día se realizó en la misma sesión, lo cual no implica una falta de publicidad PROCESO N°: 2500023410002023-00454-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: EDUARD GIOVANNY SARMIENTO HIDALGO DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 5 porque se trata de facultades con las que cuenta la Asamblea Departamental, al ser una proposición aceptada por la mayoría de los diputados. 17.
Que las gestiones administrativas y presupuestales necesarias para poner en funcionamiento la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca tiene relación directa con el parágrafo transitorio 1° del artículo 325 de la Constitución y el artículo 6 de la ley 2199 de 2022. Que la Secretaría de Integración Regional de Cundinamarca nunca expidió ningún documento relacionado con el impacto fiscal del proyecto de ordenanza No. 083 de 2022, sino que fue la Oficina de Análisis Financiero de la Secretaría de Hacienda quien realizó el análisis fiscal acreditando que no existía impacto alguno. 18.
En su escrito, se realiza una referencia a la estructuración y creación de la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca, estableciendo el marco normativo, los requisitos para la entrada en funcionamiento, señalando que se requiere que Bogotá y Cundinamarca hayan expedido los instrumentos por los cuales expresen su intención de ingreso, realizando de manera previa una audiencia pública que propenda por la representatividad y pluralidad territorial dando a conocer el Acuerdo y Ordenanza correspondiente, que para el caso de Cundinamarca, sucedió el 11 de abril de 2022 en el municipio de Chocontá. 19.
Que en atención a lo señalado en los artículos 7 y 8 de la Ley 2199 de 2022, que para que un municipio de Cundinamarca se asocie a la Región Metropolitana debe reunir de forma concurrente (1) compartir uno o más hechos metropolitanos reconocidos por el Consejo Regional con los municipios asociados a la Región Metropolitana y al Distrito Capital;
(2) contar con autorización del correspondiente Concejo Municipal presentada por el Alcalde o un tercio de los concejales y haberse presentado al menos en un cabildo abierto; (3) estar inscritos en el listado de municipios elegibles a la Región metropolitana. 20. Que la audiencia pública es un espacio para informar, explicar, justificar y consultar una gestión ante la sociedad civil, pero como figura normativa no cuenta con un desarrollo amplio y profundo en el ordenamiento, por lo que no cuenta con criterios precisos para su cumplimiento, siendo función de la autoridad establecer los parámetros que garanticen la participación. 21.
Que la participación ciudadana no es un sistema de toma de decisiones sino un modelo de comportamiento social y político, el cual se traduce en la facultad de los ciudadanos de escuchar y conocer las propuestas de las entidades estatales que los pueden llegar a afectar, situación que garantizó la Duma de Cundinamarca. 22. Sobre la defensa a los cargos de nulidad, la Sala pasa a relacionarlos al momento de resolver el caso en concreto. 1.4.2.
Departamento de Cundinamarca 23. Por conducto de apoderado judicial, se recibe contestación en el que afirma que el reconocimiento como parte demandada proviene de que es el ente territorial quien PROCESO N°: 2500023410002023-00454-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: EDUARD GIOVANNY SARMIENTO HIDALGO DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 6 presentó el proyecto de ordenanza por parte del Gobernador, intervino en las diferentes dependencias y entes descentralizados en a discusión que desarrollo la Asamblea de Cundinamarca y sancionó la ordenanza. 24.
Se hizo referencia a los hechos narrados por el demandante y se opuso a las pretensiones de la demanda al afirmar que no se logró determinan ninguna infracción normativa con el trámite y expedición de la Ordenanza No. 085 de 2022. 25. Sobre la postura frente a los cargos de nulidad, los argumentos se abordarán al momento de resolver el fondo del asunto por parte de la Sala de decisión. 1.5 POSIBILIDAD DE ACUMULACIÓN 26.
Recibido el expediente en el Despacho del Magistrado Ponente, una vez vencido el término de traslado de la medida cautelar, se evidenció que en el Despacho del Magistrado Dr. Moisés Rodrigo Mazabel Pinzón se estaba adelantando el proceso de nulidad simple No. 250002341000-2022-00993-00 en donde se pretende la nulidad de la Ordenanza No. 085 de 2022, motivo por el cual, con auto del 22 de marzo de 2024 se ordenó que por la Secretaría se remita el proceso de la referencia para que se estudie la posibilidad de acumulación. 27.
Con auto del 16 de septiembre de 2024, el Magistrado Dr. Moisés Rodrigo Mazabel Pinzón consideró que los procesos no podían acumularse debido a que se encontraban en distintas etapas procesales, negando la petición de acumulación; con auto del 9 de octubre de 2024 se ordenó devolver el proceso al Despacho de origen. 1.6. CONVOCATORIA A SENTENCIA ANTICIPADA 28.
Con auto del 7 de febrero de 2025, el Magistrado ponente evidenció que no se formularon excepciones previas que deban ser resueltas o que se necesite decretar pruebas, adicionales a las documentales obrantes en el proceso; por tal motivo, se encontraron reunidos los requisitos para emitir sentencia anticipada, siendo del caso fijar el litigio y correr traslado para alegar de conclusión. PROCESO N°: 2500023410002023-00454-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: EDUARD GIOVANNY SARMIENTO HIDALGO DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 7
1.7. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 29. Revisado el expediente, se evidencia que el señor Eduard Giovanny Sarmiento Hidalgo y la Asamblea de Cundinamarca presentaron alegatos de conclusión, en donde la Sala verifica que hacen énfasis, a manera de resumen, de la postura determinada desde la conformación del contradictorio. 30. En la medida de su necesidad, la Sala hará mención de los alegatos para resolver el fondo del asunto.
1.8. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 31. Tal como se evidencia en el informe secretarial del 10 de marzo de 2025, la Secretaría de la Sección Primera informa que el expediente ingresa al Despacho del Magistrado Ponente con memorial del Ministerio Público. 32. En ese sentido, verificado el índice 44 del aplicativo Samai, efectivamente se encuentra el siguiente registro: 33.
Sin embargo, revisado el documento adjunto se encuentra que se trata de un concepto rendido en otro proceso judicial, a saber: 34. Así entonces, para el presente asunto se determina por la Sala que no existe concepto del señor Agente del Ministerio Público, mientras que en la parte resolutiva de la presente providencia se ordenará a la Secretaría el desglose del concepto referenciado para que sea incorporado al proceso que corresponde, en donde valga mencionarlo, sí se presentó concepto.
PROCESO N°: 2500023410002023-00454-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: EDUARD GIOVANNY SARMIENTO HIDALGO DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 8 2. CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA 35. En atención a que en este caso se ejerce la acción ordinaria contencioso administrativa en el medio de control de nulidad simple en la que se controvierte un acto administrativo expedido por un ente departamental, de conformidad con el numeral 1° del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, y en atención a que el acto acusado fue expedido dentro del Distrito Judicial Administrativo de Cundinamarca, este Tribunal es competente para conocer y decidir en primera instancia del proceso de la referencia. 2.2 TRÁMITE PROCESAL 36.
No encontrándose causal de nulidad que pueda afectar la validez del proceso que deba declararse de oficio en los términos del artículo 133 y ss del Código General del Proceso, determinada la competencia por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, admitida la demanda, trabada la relación jurídica procesal en legal forma, y surtida la etapa probatoria, procede la Sala a proferir la sentencia que en derecho corresponde, en el proceso que en ejercicio de la acción ordinaria contencioso administrativo en el medio de control de nulidad se ha tramitado en primera instancia. 37.
De conformidad con en el principio de la justicia rogada, la Sala procede a estudiar el cargo formulado por la actora, atendiendo la posición de parte demandada, y otorgándole el valor probatorio que corresponde a los medios de prueba, en la forma señalada a continuación.
2.3. FIJACIÓN DEL LITIGIO 38. Tal como quedó determinado desde el auto del 7 de febrero de 2025, le corresponde a la Sala pronunciarse sobre el siguiente acto administrativo proferido por la Asamblea Departamental de Cundinamarca, a saber: - Ordenanza No. 085 de 8 de julio de 2022 “POR LA CUAL SE AUTORIZA EL INGRESO DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA A LA REGIÓN METROPOLITANA BOGOTÁ - CUNDINAMARCA” 39.
Así, le corresponde a la Sala determinar si el acto administrativo demandado está viciado de nulidad por haber sido expedido omitiendo la audiencia pública establecida en la Ley 2199 de 2022 y con extralimitación injustificada de funciones por parte de la Asamblea Departamental de Cundinamarca.
2.4. PROBLEMA JURÍDICO 40. ¿Debe declararse nula la Ordenanza No. 085 de 8 de julio de 2022 por haber sido expedida desconociendo el requisito de la audiencia pública dispuesta en la Ley 2199 de 2022 y con extralimitación de funciones de la Asamblea Departamental de Cundinamarca? PROCESO N°: 2500023410002023-00454-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: EDUARD GIOVANNY SARMIENTO HIDALGO DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 9 RESPUESTA AL PROBLEMA JURIDICO: 41.
No. La Sala considera que el acto administrativo demandado debe mantener su legalidad por cuanto los cargos de nulidad no logran evidenciar que la Ordenanza atacada en nulidad simple haya sido expedida con desconocimiento del ordenamiento jurídico. La decisión se soporta en los argumentos que se relacionan a continuación:
2.5. DESCRIPCIÓN DE LOS CARGOS FORMULADOS CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS. 2.5.1. Violación de normas constitucionales y legales por cuanto se omitió la audiencia pública establecida en la Ley 2199 de 2022 Posición de la parte actora 42. Que la invitación de asistencia a la audiencia pública para la socialización del proyecto de ordenanza No. 083 de 2022 realizada el jueves 7 de abril de 2022 desconoció los principios de participación, publicidad y planeación, por la casi nula asistencia de la comunidad cundinamarquesa, careciendo de un ambiente propicio para el debate y la garantía de participación. 43.
Que con el acto de convocatoria se desconocieron los principios del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011. Que el principio de publicidad implica que las autoridades deben dar a conocer al público y a los interesados, en forma sistemática y permanente sus actos, contratos y resoluciones, entonces que todos los cundinamarqueses estaban en el derecho de que la Asamblea socialice y dé a conocer quienes, por qué y cuál sería la decisión administrativa respecto a este proyecto.
Que el proyecto de ordenanza tenía un interés público inherente por lo que la comunidad tenía derecho a conocer las razones por las cuales se tomaría la decisión. 44. Que de conformidad con el artículo 6 de la Ley 2199 de 2022, la Asamblea Departamental debía convocar la audiencia pública para garantizar los principios de representatividad y pluralidad territorial, pero que en el asunto, la invitación y convocatoria la realizó el diputado Julio César Delgadillo Rodríguez como presidente de la Comisión de Entidades Descentralizadas y Asuntos Especiales de la Asamblea; que el tiempo de convocatoria no fue efectivo porque la invitación se realizó el 7 de abril de 2022 por la noche para realizar la reunión el lunes 11 de abril, por lo que el tiempo de convocatoria fue de un día hábil, reduciendo el tiempo de publicidad y los derechos que tienen los ciudadanos a ser informados oportunamente, vulnerando así lo señalado en el artículo 146 de la Ley 1757 de 2015 sobre promoción y protección del derecho a la participación democrática. 45.
Respecto a la democracia participativa, señaló que el proyecto de ordenanza No. 083 de 2022 no contó con audiencia pública porque no se realizó bajo los parámetros de representatividad y pluralidad territorial, que en el acto de convocatoria no se definió la metodología utilizada dentro de la audiencia pública y no se acataron los principios PROCESO N°: 2500023410002023-00454-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: EDUARD GIOVANNY SARMIENTO HIDALGO DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 10 del debido proceso ni de publicidad.
Que se debían escuchar a los interesados o a las personas directamente afectadas previamente a tomar una decisión que podía influir en los derechos e intereses de los mismos, tal como lo establece el artículo 6 de la ley 2199de 2022, en concordancia con lo señalado en el artículo 33 de la Ley 489 de 1998. 46. Que la norma no dispone un procedimiento o pautas taxativas respecto a la realización de la audiencia pública, sin embargo refiere algunos lineamientos para dar cumplimiento a la audiencia como: (i) la importancia de la ejecución de la audiencia pública para los casos en donde se pueda afectar derechos colectivos (ii) el cumplimiento de los principios de representatividad y pluralidad territorial y (iii) la exigencia para que la autoridad en acto de convocatoria de la audiencia pública se defina una metodología para su ejecución. 47.
Que la Asamblea Departamental incumplió con los deberes del artículo 104 de la Ley 1757 de 2015 porque se realizó la audiencia púbica de manera simultánea con la entrega de tarjetas agropecuarias de red de progreso. Que la hora y finalización de los eventos coincidieron en el mismo lugar y horario, que las personas que asistieron principalmente fueron a recibir las tarjetas, y que el evento no puede ser considerado como audiencia pública porque se vulneró el derecho de los ciudadanos a ser informados oportunamente.
Que los participantes no pudieron preparar ni siquiera una intervención, porque realmente asistieron a la entrega de tarjetas, no se garantizó ni la representatividad ni pluralidad territorial, por lo que la Ordenanza No. 085 de 2022 debe declararse nula. Posición de la Asamblea de Cundinamarca 48. Que el procedimiento de aprobación de la Ordenanza No. 085 de 2022 cumple con las normas sobre audiencia pública y participación ciudadana.
Que el artículo 6 de la Ley 2199 de 2022 estableció que para la conformación de la región metropolitana se debía adelantar por lo menos una audiencia pública, la cual se llevó a cabo el lunes 11 de abril de 2022 en el municipio de Chocontá, el cual se desarrolló en el polideportivo municipal y se habían enviado cerca de 2.600 invitaciones. 49.
Que mediante una base de datos de propiedad del Departamento se remitió la información a los alcaldes, concejales, ediles, personeros municipales, consejeros regionales de juventudes, juntas de acción comunal, voceros de gremios, líderes comunales y ciudadanía en general. Que en la publicidad repartida se incluyó quienes podían participar, cuando se iba a llevar a cabo, donde se iba a realizar, la información a difundir y abordar en la audiencia, y el formato de inscripción. 50.
Que el día del evento se recibieron 82 intervenciones ciudadanas y en el formulario web se registraron 159 personas, y que de acuerdo con los registros ciudadanos, se contó con la asistencia de al menos 508 cundinamarqueses de toda la región, mientras que los datos de Facebook advirtieron de una audiencia de 14 mil personas. PROCESO N°: 2500023410002023-00454-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: EDUARD GIOVANNY SARMIENTO HIDALGO DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 11 51.
Que la audiencia pública realizada el 11 de abril de 2022 no desconoció los artículos 32 y 33 de la Ley 489 de 1998, tampoco pasó por alto los principios de participación, publicidad y debido proceso, porque contó con diferentes etapas y procedimientos que dirigieron sus esfuerzos en dar a conocer el contenido de la Región Metropolitana de Bogotá-Cundinamarca a la comunidad del departamento.
Posición del Departamento de Cundinamarca 52. Que la audiencia pública tuvo lugar el 11 de abril de 2022 en el municipio de Chocontá previa convocatoria realizada por la Asamblea Departamental con 3 días de antelación, para lo cual se envió aproximadamente 2.600 invitaciones a las diferentes autoridades políticas, organizaciones y ciudadanos. Que las invitaciones fueron efectivas porque se contó con la participación de múltiples actores que tuvieron la posibilidad de exponer sus diferentes puntos de vista respecto al proyecto de ordenanza que se estaba discutiendo. 53.
Que la referida audiencia pública no fue el único mecanismo de participación ciudadana y publicidad que desarrolló la Asamblea porque de manera posterior se adelantaron múltiples debates en la duma departamental que fueron públicos y transmitidos por diferentes canales tecnológicos. 54. Que el demandante no sustenta de manera explícita la norma vulnerada por la Asamblea Departamental y por el contrario, expone una postura sesgada del artículo 6 de la Ley 2199 de 2022 que no establece términos o procedimientos que según el actor, se debieron adelantar.
Posición de la Sala 55. Para la resolución del cargo propuesto, se hace necesario referenciar que el Acto Legislativo 02 de 22 de julio de 2020 modificó el artículo 325 de la Constitución creando la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca como una entidad administrativa de asociatividad regional del régimen especial con el objeto de garantizar la ejecución de planes y programas de desarrollo sostenible y la prestación oportuna y eficiente de los servicios a su cargo. 56.
En dicho Acto Legislativo, se incorpora el párrafo transitorio 1 en donde se establece que la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca someterán a votación del concejo distrital y la asamblea departamental el ingreso a la Región Metropolitana para entrar en funcionamiento; así mismo, en el párrafo transitorio 2 se determina que una Ley Orgánica definirá el funcionamiento de la Región Metropolitana. 57.
En cumplimiento de lo anterior, en Congreso de la República expide la Ley 2199 de 2022 "POR MEDIO DE LA CUAL SE DESARROLLA EL ARTÍCULO 325 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y SE EXPIDE EL RÉGIMEN ESPECIAL DE LA REGIÓN METROPOLITANA BOGOTÁ - CUNDINAMARCA", con la cual se adopta el régimen especial para la Región Metropolitana y define su funcionamiento.
Es en este texto PROCESO N°: 2500023410002023-00454-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: EDUARD GIOVANNY SARMIENTO HIDALGO DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 12 normativo en donde el legislador estableció el procedimiento para la conformación inicial de la Región Metropolitana, determinando lo siguiente: “ARTÍCULO 6.
Procedimiento para la conformación inicia de la región metropolitana. Por iniciativa del Alcalde Mayor y del Gobernador respectivamente, el Concejo Distrital de Bogotá, por medio de Acuerdo Distrital, y la Asamblea Departamental de Cundinamarca, por medio de ordenanza departamental, decidirán respectivamente sobre su ingreso a la Región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca, con lo cual la Región Metropolitana entrará en funcionamiento, de conformidad con el Parágrafo Transitorio 1del Artículo 325 del Constitución Política.
Los mecanismos y procedimientos de esta decisión serán los dispuestos en el reglamento de cada una de las corporaciones. Una vez radicado el Proyecto de Acuerdo o el Proyecto de Ordenanza correspondiente, las corporaciones deberán adelantar al menos una audiencia pública, donde se propenda por la representatividad y pluralidad territorial.
PARÁGRAFO 1. La totalidad de los Concejos Municipales y las Alcaldías Municipales del Departamento de Cundinamarca podrán participar en las audiencias públicas que adelante la Asamblea Departamental.
PARÁGRAFO 2. La totalidad de las Juntas Administradoras Locales de Bogotá Distrito Capital podrán participar en las audiencias públicas que adelante el Concejo de Bogotá.” 58. Al respecto, el cargo de nulidad se concentra en el segundo elemento, esto es, la realización de la audiencia pública. La parte actora asegura que la Asamblea Departamental no garantizó la participación ciudadana, que la reunión no cumplió con el principio de publicidad porque la diligencia se realizó conjuntamente con el evento de entrega de tarjetas agropecuarias y además era un lunes de semana santa, lo que no permitió la presencia masiva de grupos y ciudadanos a quienes les interesaba las decisiones que iba a adoptar la Asamblea; por tanto se considera que lo realizado fue una reunión o evento, más no una audiencia pública al no tener una metodología ni respetar el debido proceso. 59.
Bajo esta postural, le corresponde a la Sala acudir a la norma y verificar el cumplimiento del procedimiento para con ello establecer si se ha incurrido en ilegalidad. 60. Como se desprende del artículo 6 de la Ley 2199 de 2022, el procedimiento para la conformación inicial tiene un procedimiento, que, para el caso de Cundinamarca, se circunscribe a lo siguiente: • Iniciativa del Gobernador. • Radicado el proyecto, se debe adelantar al menos una audiencia pública por conducto de la Asamblea Departamento, en donde los concejos y alcaldías municipales podrán participar. • Por medio de ordenanza, la Asamblea Departamental decide sobre el ingreso a la Región Metropolitana.
PROCESO N°: 2500023410002023-00454-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: EDUARD GIOVANNY SARMIENTO HIDALGO DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 13 61. Al respecto de los argumentos expuestos por las partes se verifica que el Gobernador de Cundinamarca presentó ante la Asamblea Departamental el Proyecto de Ordenanza No. 083 de 2022 “Por el cual se autoriza el ingreso del Departamento de Cundinamarca a la Región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca”.
El proyecto de ordenanza fue enviado a la Secretaría General de la Asamblea con Oficio No. 0037 y radicado ante la Comisión de Entidades Descentralizadas y Asuntos Especiales para el estudio del proyecto. Se cumple el primer requisito. 62. La Asamblea Departamental convocó a audiencia pública a realizarse en el polideportivo municipal de Chocontá el 11 de abril de 2022 a las 8:00 a.m., diligencia que, según obra en actas aportadas al expediente, sí se realizó en la fecha y hora programada, en donde se expuso a los asistentes lo siguiente: “vamos a continuar con el ESTUDIO: PROYECTO DE ORDENANZA NO 083 DE 2022.
“POR EL CUAL SE AUTORIZA EL INGRESO DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA A LA REGIÓN METROPOLITANA BOGOTA – CUNDINAMARCA. Este proyecto ha tenido dos estudios en la asamblea departamental y hoy vamos a continuar con la audiencia en el municipio de Choconta, entonces iniciamos siendo las 9.15 de la mañana en el municipio de Choconta, señor secretario llamar a lista.
(…)”. Entonces la Sala encuentra que la Asamblea Departamental realizó la convocatoria para la audiencia pública cuya finalidad era la estudiar el proyecto de ordenanza que pretendía autorizar el ingreso del Departamento a la Región Metropolitana. Se cumple el segundo requisito. 63. Por último, el proceso de la referencia recae en la solicitud de nulidad de la Ordenanza N° 085 de 2022 aprobada por la Asamblea Departamental de Cundinamarca que autoriza el ingreso del Departamento de Cundinamarca a la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca.
Se cumple el tercer requisito. 64. Bajo las consideraciones antes expuestas, estudiado el artículo 6 de la Ley 2199 de 2022, es claro que para resolver el cargo de nulidad la Sala debe aplicar el artículo 27 de Código Civil, en el sentido de que la interpretación de la norma en comento debe hacerse de manera gramatical, puesto que la Ley no tiene un efecto distinto al de su tenor literal. 65.
En lo que respecta a la divulgación y publicidad de la convocatoria, de los anexos aportados al expediente se encuentra que la Asamblea Departamental sí realizó la invitación a la audiencia pública por distintos canales, a saber: PROCESO N°: 2500023410002023-00454-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: EDUARD GIOVANNY SARMIENTO HIDALGO DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 14 PROCESO N°: 2500023410002023-00454-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: EDUARD GIOVANNY SARMIENTO HIDALGO DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 15 66.
La invitación también fue enviada al Gobernador de Cundinamarca y a las Personerías Municipales, también se evidencia pruebas de la invitación por medios electrónicos, entre otros: PROCESO N°: 2500023410002023-00454-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: EDUARD GIOVANNY SARMIENTO HIDALGO DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 16 67.
Con lo evidenciado, la Sala no puede corroborar el argumento de que la audiencia pública careció de publicidad y divulgación, pues el hecho de que para el año 2022, el 11 de abril sea un día de la denominada Semana Santa, no le quita validez a la convocatoria, puesto que no se demuestra la existencia de una prohibición legal de realizar este tipo de audiencias en Semana Santa. 68.
En este punto, la Sala debe reiterar que el legislador determinó que “Una vez radicado el Proyecto de Acuerdo o el Proyecto de Ordenanza correspondiente, las corporaciones deberán adelantar al menos una audiencia pública, donde se propenda por la representatividad y pluralidad territorial”; entonces, la norma obliga (“deberán”) a la Asamblea Departamental a citar a una audiencia, pero no contempla metodologías, términos, número de convocados, personas o grupos de obligatoria asistencia, hora, fecha ni lugar.
Estos elementos quedan a disposición del convocante, esto es, de la Asamblea Departamental. 69. Ahora bien, en lo que recae en la participación ciudadana para garantizar la representatividad y pluralidad territorial, la Ley 2199 de 2022 en su artículo 5° numeral 9, indica que uno de los principios que rigen el funcionamiento de la Región Metropolitana es la Participación, el cual implica que los ciudadanos serán los que participen en la construcción colectiva de políticas públicas, planes, programas y proyectos, y se garantizará el control social y la transparencia. 70.
Este principio se relaciona directamente con lo señalado en el artículo 6 ibidem, cuando se pretende la representación territorial, principalmente cuando señala que los concejos municipales y las alcaldías municipales de Cundinamarca “podrán” participar de las audiencias públicas. Entonces es evidenciable que se los faculta para participar y no es una obligación la asistencia a la audiencia. PROCESO N°: 2500023410002023-00454-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: EDUARD GIOVANNY SARMIENTO HIDALGO DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 17 71.
Entonces, revisada el Acta del 11 de abril de 2022 “AUDIENCIA PÚBLICA CHOCONTÁ CUNDINAMARCA” se verifica que se contó con 159 solicitudes de intervención y 82 intervenciones, por lo que carece de fundamento alegar que no se contó con participación ciudadana en la audiencia pública que socializó el proyecto de ordenanza no. 083 de 2022.
Se recuerda que la norma no estableció un quorum mínimo para dar legalidad a la audiencia pública. 72. Así las cosas, la Sala puede concluir que el señor Sarmiento Hidalgo, como demandante, pretende darle un alcance distinto al artículo 6 de la Ley 2199 de 2022 al exigir que la convocatoria cumpla requisitos no dispuestos en la norma, que exista una asistencia mínima o que los ciudadanos citados tengan calidades específicas, y que la audiencia se realice en un lugar distinto o en otra fecha, lo cual desborda el alcance de la Ley. 73.
Con los argumentos anteriormente expuestos, la Sala establece que el cargo de nulidad de afectación al debido proceso, no está llamado a prosperar. 2.5.2. Extralimitación injustificada de la Asamblea Departamental de Cundinamarca al incorporar en el artículo 2° de la Ordenanza No. 085 de 2022 un tema de carácter presupuestal Posición de la parte actora 74.
Que al incorporar el artículo 2° de la Ordenanza No. 085 de 2022 existió una inconsistencia jurídica por carencia de unidad de materia, extralimitación de funciones propias del Gobernador por la Asamblea Departamental e incoherencia para ordenar el gasto al no contar con análisis de impacto fiscal favorable. 75. Que el principio de unidad de materia implica que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y no son admisibles las disposiciones que no se relacionen con ella; que la Ley 2200 de 2022 en su artículo 96 se refirió a la unidad de materia determinando que toda ordenanza deberá referirse a una misma materia.
Que el texto proyectado de la Ordenanza No. 085 incurrió en una carencia de unidad de materia porque no solo contempló lo relacionado al ingreso de Cundinamarca a la Región Metropolitana, sino que también se determinó que el Gobernador adelantará las gestiones administrativas y presupuestales necesarias para poner en funcionamiento la Región Metropolitana. 76.
Que la inclusión del artículo 2° se encuentra en contravía del parágrafo transitorio 1 del artículo 325 de la Constitución Política y de la Ley 2199 de 2022, porque el marco normativo establece que, creada la Región Metropolitana, a la Asamblea Departamental sólo podrá decidir sobre el ingreso, pero la norma no establece ni menciona el requisito de que para que entre en funcionamiento se requiera una gestión administrativa o presupuestal por parte del Gobernador. 77.
Que con el artículo 2 se ha autorizado al Gobernador a ordenar gastos que no estaban autorizados ni presupuestados, lo que implica que el proyecto de ordenanza PROCESO N°: 2500023410002023-00454-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: EDUARD GIOVANNY SARMIENTO HIDALGO DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 18 debía contener una exposición de motivos de impacto fiscal favorable, como lo ordena el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
Que no se realizó un debate de los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo, lo que evidencia la ilegalidad del artículo segundo de la Ordenanza. 78. Que el proyecto de ordenanza No. 083 de 2022 contó con un concepto de la Oficina de Análisis Financiero de la Secretaría de Hacienda de Cundinamarca, el cual concluyó que el proyecto no presenta impacto fiscal; sin embargo, la autorización otorgada por el artículo segundo de la ordenanza debía haberse tramitado en una ordenanza diferente que cumpla con el requisito de análisis de impacto fiscal y fijando límites al Gobernador. 79.
Que el artículo 2° de la Ordenanza No. 085 de 2022 es ilegal e inconstitucional porque no existió unidad de materia, hubo extralimitación de las funciones de los diputados de la Asamblea al ordenar gastos sin un análisis de impacto fiscal favorable, además que se autorizó al Gobernador a realizar gestiones administrativas y presupuestales indefinidas.
Posición de la Asamblea de Cundinamarca 80. Que la Ordenanza No. 085 de2022 cuenta con unidad temática. Que la jurisprudencia ha determinado como constitucionalmente admisible que una norma pueda tener diversos contenidos temáticos siempre que estos encuentren relación entre sí y con la materia de la norma. Que por regla general y en aras de garantizar el principio democrático, el análisis de unidad temática no debe ser excesivamente restringido y en consecuencia se satisface con una relación temática, teleológica, causal o sistemática entre la norma acusada y la ley que la contiene. 81.
Que para advertir el cumplimiento del principio de unidad de materia, al Juez le corresponde adelantar una interpretación razonable y proporcional para verificar si entre las normas y la ley existe una conexidad de orden casa. Que únicamente en aquellos casos en los que razonablemente y objetivamente no sea posible determinar una relación de los preceptos que integran una norma, existe ausencia de unidad temática. 82.
Que el demandante propone una interpretación genérica que ignora los criterios jurisprudenciales que deben analizarse para determinar si los artículos que integran una norma tienen o no relación con esta. Que el demandante estaba en la obligación de desvirtuar la conexión interna del artículo 2° de la Ordenanza 085 de 2022 desde el tipo causal (señalar la falta de identidad), tipo temático (sustentar la ausencia de un vínculo objetivo y razonable entre la materia en la que versa la ordenanza), tipo sistemático (obligación de demostrar que entre todas y cada una de las disposiciones no había relación), y tipo teleológico (evaluar si cada una de las disposiciones estaban dirigidas a alcanzar un mismo propósito finalidad). 83.
Que el artículo 2° de la Ordenanza No. 085 de 2022 sí tiene relación directa con la norma acusada porque, aunque el actor asegura que no era posible aprobar esa autorización, lo cierto es que las gestiones administrativas y presupuestales con las que PROCESO N°: 2500023410002023-00454-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: EDUARD GIOVANNY SARMIENTO HIDALGO DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 19 cuenta el Gobernador hacen parte de un mismo fin, que es materializar y poner en marca la Región Metropolitana. 84.
Que es el interesado quien debe demostrar la infracción del principio de unidad de materia, que no le corresponde al Juez de conocimiento suplir, complementar o corregir la actividad probatoria y argumentativa del actor. La parte actora señala que en la Ordenanza demandada sólo se debió autorizar el ingreso del Departamento de Cundinamarca pero no facultar al Gobernador par ordenar gastos no autorizados ni presupuestados debido al impacto fiscal; pero que el artículo 7 de la Leu 819 de 2003 precisa los casos en los que un proyecto normativo requiere de un estudio fiscal, lo cual está conforme con lo señalado en el artículo 12 de la Ordenanza 103 de 2023, en donde se señala que en el impacto fiscal de cualquier proyecto de ordenanza debe hacerse explícito y ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, por lo que la Oficina de Análisis Financiero de la Secretaría de Hacienda debe elaborar el concepto. 85.
Que el precitado concepto se emite cuando el proyecto de ordenanza objeto de revisión implica una ordenación de gasto u otorga un beneficio tributario, pero el análisis también se realiza a solicitud de las diferentes dependencias y entidades del novel central o descentralizado como lo ocurrido en el presente caso. Que el artículo 2° de la Ordenanza No. 085 de 2022 no genera ningún tipo de impacto fiscal; que la gestión presupuestal hace referencia al proceso mediante el cual la entidad planifica y estructura los recursos financieros, la autorización que entregó la Asamblea implica la elaboración y seguimiento de lineamientos encaminados a la formulación del presupuesto con el ánimo de concretar de manera idónea el funcionamiento de la Región Metropolitana; mientras que la ordenación del gasto es reconocida como aquella facultad de los órganos estatales que disponen de autonomía presupuestal para poder ejecutar el presupuesto, ámbito de decisión propia respecto a la contratación y disposición de recursos que nunca fue otorgada al Gobernador ni fue usada en la puesta en funcionamiento de la Región Metropolitana. 86.
Que el artículo 2° de la Ordenanza No. 085 de 2022 no es un asunto que implique afectación fiscal por ordenación del gasto; las gestiones administrativas y presupuestales no implican la modificación del presupuesto del departamento, el aumento del gasto o el cambio de destinación. 87. Que los impactos fiscales de la Región Metropolitana hacen parte del Presupuesto General del Departamento aprobado mediante Ordenanza No. 011 de2020 y modificada con Ordenanza No. 059 de 2021 que busca fortalecer el desarrollo del departamento.
Que la Región Metropolitana es compatible con el marco fiscal y la ley del presupuesto departamental. Que no se ha generado un gasto adicional ni se ha generado un impacto en las finanzas del departamento; los aportes que se han realizado al funcionamiento de la Región Metropolitana no tienen relación con las facultades dadas al Gobernador en el artículo 2° de la Ordenanza No. 085 de 2022. 88.
Que al momento en que se definan los aportes recurrentes que el ente territorial debe aportar a la Región Metropolitana, se deberá tramitar la correspondiente PROCESO N°: 2500023410002023-00454-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: EDUARD GIOVANNY SARMIENTO HIDALGO DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 20 Ordenanza ante la Asamblea Departamental en la cual se analice el impacto fiscal que esos aportes tendrán en el departamento y si es viable comprometer esos recursos.
Posición del Departamento de Cundinamarca 89. Que la Región Metropolitana se creó con el objeto de garantizar la ejecución de planes y programas de desarrollo sostenible y la prestación oportuna y eficiente de los servicios a su cargo, siendo una entidad administrativa de asociatividad regional de régimen especial. 90. Que el artículo 7 de la Ley 819 de 2023 precisa que cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que ordene gasto u otorgue beneficios tributarios deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, lo cual se relaciona con lo dispuesto en la Ordenanza 103 de 2023 artículo 12 “Estatuto Orgánico de Presupuesto” en donde se indica que la Oficina de Análisis Financiero de la Secretaría de Hacienda deberá elaborar el concepto de impacto fiscal que se acompaña al proyecto.
Que el análisis de impacto fiscal se realiza cuando el proyecto de ordenanza implica ordenación de gasto o se otorgue beneficio tributario, pero también cuando se eleva solicitud por parte de las diferentes dependencias y entidades del nivel central o descentralizado. 91. Que la Oficina de Análisis Financiero emitió concepto de impacto fiscal que se acompañó al proyecto de ordenanza que autorizó el ingreso del Departamento a la Región Metropolitana, precisando que esta incorporación no presenta impacto fiscal, además que los recursos relacionados con la creación de la Región Metropolitana ya hacen parte del plan financiero departamental 2022-2024 y guardan coherencia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2022-2031. 92.
Que el aporte de 5.000 millones efectuados a la Región Metropolitana eran recursos que hacían parte a la vigencia presupuestal conforme a lo aprobado en Ordenanza 097 de 2022, por lo que no es un gasto adicional y no generó un impacto en las finanzas del Departamento; que esos recursos se realizaron como un giro voluntario no recurrente por parte del Departamento y no constituye gasto adicional a lo ya presupuestado.
Que los recursos fueron reorientados a la Secretaría de Integración Regional mediante el Decreto 054 de 2023 en el marco de los incisos 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 2276 de 2022. 93. Que en el momento en que se definan los aportes recurrentes que el ente territorial debe hacer a la Región Metropolitana, se debe tramitar la correspondiente Ordenanza ante la Asamblea en donde se analice el impacto fiscal que tales aportes tendrán en el Departamento, lo cual no ha ocurrido.
Posición de la Sala 94. Para la solución del cargo en comento, debe mencionarse que el H. Consejo de Estado, exp. 250002324000-2008-00394-01, ha determinado que el principio de unidad de materia es aplicable a los “actos jurídicos generales, impersonales y abstractos, vale PROCESO N°: 2500023410002023-00454-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: EDUARD GIOVANNY SARMIENTO HIDALGO DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 21 decir, la Ley, la Ordenanza Departamental o el Acuerdo Municipal o Distrital), emanados de una corporación colegiada de elección popular” los cuales, al expedirse, deben guardar correspondencia conceptual con su núcleo temático y deben cumplir con 3 requisitos, a saber: “(i) procurar que la aprobación de las leyes sea el resultado de un debate democrático;
(ii) asegurar la transparencia en el proceso de formación de las leyes; y, (iii) evitar la dispersión normativa”. En efecto, la jurisprudencia ha decantado que la unidad de materia contribuye a consolidar el principio de seguridad jurídica al asegurar la coherencia de la norma que se expide con los contenidos temáticos que va a abordar. 95.
Así mismo, en sentencia C-025 de 1993, la Corte Constitucional ha señalado que el estudio del principio de unidad de materia debe realizarse con cierta flexibilidad para armonizar el principio democrático, a saber: “(…) la aplicación de un criterio riguroso en el control constitucional de las leyes, para verificar su sumisión al principio de unidad de materia, restringiría la posibilidad de desplazamiento del legislador por los diferentes temas sometidos a su regulación; impediría la expedición de normatividades integrales y promovería la profusión de leyes de sectorización extrema.
(….) solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de las cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporadas en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley” 96.
Bajo el anterior contexto, es claro que el principio de unidad de materia se rompe cuando la normativa general, impersonal y abstracta a expedirse, rompa la conexión causal, teleológica, temática o sistemática. 97. En efecto, la parte actora asegura que con la expedición de la Ordenanza No. 085 de 2022 se ha roto con el principio de unidad temática o de materia, puesto que la Ley 2199 de 2022 ordena expedir una ordenanza para el ingreso a la Región Metropolitana, entonces el haber incluido en el artículo segundo, una disposición encaminada a otorgar facultades el Gobernador de Cundinamarca, extralimita la función de la Asamblea y vicia de nulidad del acto administrativo demandado. 98.
Revisada la Ordenanza No. 085 de 2022, la Sala evidencia lo siguiente: PROCESO N°: 2500023410002023-00454-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: EDUARD GIOVANNY SARMIENTO HIDALGO DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 22 99. Entonces, en postura de la parte actora, se alega que no podía la Asamblea Departamental incluir el artículo segundo en la precitada ordenanza porque incluir la facultad al Gobernador de Cundinamarca rompe con la unidad temática al otorgar PROCESO N°: 2500023410002023-00454-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: EDUARD GIOVANNY SARMIENTO HIDALGO DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 23 competencias presupuestales que no tienen relación con la finalidad del acto administrativo.
Por su parte, tanto la Asamblea Departamental como el Departamento de Cundinamarca, informan que el artículo segundo no es ajeno a la finalidad de la ordenanza, pues no se otorgaron competencias presupuestales, tributarias o de gasto. 100. Así las cosas, debe la Sala precisar que una ordenanza es un acto administrativo complejo puesto que su validez está sometida a la concurrencia de voluntades que participan en su conformación. El H. Consejo de Estado ha señalado, exp. 680012315000-2002-00630-01, que “si no confluyen tales manifestaciones de voluntad, el acto no surge a la vida jurídica y, por ende, no puede válidamente producir efectos en derecho, ni crear situaciones jurídicas particulares” y por tanto, una ordenanza es un acto administrativo “en cuyo proceso de formación concurren las voluntades de la corporación que la expide y del órgano que la sanciona, que comúnmente es el Gobernador del Departamento y excepcionalmente el Presidente de la misma Asamblea, voluntades que se fusionan para producir un acto único.
La Ordenanza es por eso un acto complejo, porque consta de una serie de actos que concurren a integrar la voluntad administrativa dirigida a un mismo fin”. 101. Revisadas las pruebas obrantes en el expediente, para la expedición de la Ordenanza demandada, la Secretaría de Integración Regional de Cundinamarca solicitó el análisis de impacto fiscal del proyecto por el cual se autoriza el ingreso del Departamento a la Región Metropolitana, a lo cual, el Jefe de la Oficina de Análisis Financiero señaló: “(…) Que el proceso de conformación inicial, funcionamiento y reglamentación, así como la autorización de ingreso del Departamento a la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca es competencia de la Asamblea Departamental, a iniciativa del señor Gobernador.
Ley 819 de 2003 Por otra parte, la Secretaría de Integración Regional solicita el concepto de análisis de impacto fiscal relacionado con la autorización del ingreso del departamento de Cundinamarca a la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca. En particular es necesario hacer referencia a lo expuesto en la Ley 819 de 2003 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”, la cual en el artículo 7° dispone que todo impacto fiscal que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios debe ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, marco normativo adoptado por el departamento de Cundinamarca mediante el artículo 11 de la Ordenanza No. 227 de 2014 (…) (…) II.
IMPACTO FINANCIERO El análisis de la consulta de la Secretaría de Integración Regional tiene como objeto determinar si existe o no impacto fiscal en la autorización del ingreso del departamento de Cundinamarca a la Región Metropolitana. PROCESO N°: 2500023410002023-00454-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: EDUARD GIOVANNY SARMIENTO HIDALGO DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 24 En particular, la exposición de motivos que acompaña el proyecto de ordenanza, establece que, para el cumplimiento de las metas del Plan de Desarrollo “Cundinamarca ¡Región que Progresa!” para este fin se formuló el proyecto “Implementación de Estrategias de integración regional en el Departamento de Cundinamarca” que tiene como objetivo “consolidar una visión compartida para el desarrollo conectado, ordenado y sostenible de la región”.
Este proyecto contempla como uno de sus objetivos específicos, el “desarrollar una estructura de gobernanza regional”, en concordancia con la meta 370. Por otra parte, al verificar en el Decreto 493 del 15 de diciembre 2021 “Por el cual se liquida el presupuesto anual de rentas, recursos de capital y de apropiaciones del departamento de Cundinamarca para la vigencia fiscal comprendida entre el 1 de enero de y el 31 de diciembre de 2022, y se dictan otras disposiciones” en la Sección 1129 – Secretaría de Integración Regional, en la página 133 se evidencia que la meta 370 se viene financiando con recursos 1-0100 “recurso ordinario” es decir recursos de libre destinación. Así las cosas, según la Secretaría de Integración Regional se han adelantado las acciones relacionadas con la creación de la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca, conforme a lo reflejado con la creación de la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca, conforme a lo reflejado en el Plan Plurianual de Inversiones.
Para este fin, según lo contemplado en la exposición de motivos del proyecto de ordenanza, los recursos ordinarios previstos para continuar con esta meta en la vigencia 2023 son de $617.980 millones y, para el año 2024 la suma de $617.980 millones, los cuales hacen “parte del Plan Plurianual de Inversiones”, guardando coherencia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2022-2031.
III CONCEPTO La Ley 819 de 2003 determina que el análisis de impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. En este contexto, una vez abordado el marco normativo y al análisis financiero expuesto por la Secretaría de Integración Regional en la exposición de motivos que acompaña el proyecto de ordenanza, la Oficina de Análisis Financiero determina que la incorporación del departamento de Cundinamarca a la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca no presenta impacto fiscal, toda vez que el objeto radica en autorizar el ingreso del departamento de Cundinamarca para ser parte de la Región Metropolitana, razón por la cual no existe un efecto fiscal.
Adicionalmente, realizado un análisis a la exposición de motivos, también se encuentra que la Secretaría de Integración Regional ha adelantado acciones relacionadas con la creación de la Región Metropolitana, en el marco de lo contenido en la meta 370 del Plan de Desarrollo Departamental, recursos de esta meta que ya hacen parte del plan financiero departamental 2022-2024, guardando coherencia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2022-2031.
(…)” PROCESO N°: 2500023410002023-00454-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: EDUARD GIOVANNY SARMIENTO HIDALGO DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 25 102. De lo anteriormente transcrito, para la Sala es claro que la Ordenanza demandada cumplió para su expedición con el respectico estudio de impacto fiscal determinando que para la creación de la Región Metropolitana ya existen recursos públicos reflejados en el Plan Plurianual de Inversiones y dichos recursos guardan coherencia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2022-2031, motivo por el cual, el proyecto de ordenanza No. 083 de 2022 que conllevó a la expedición de la Ordenanza No. 085 de 2022 (demandada), no genera impacto fiscal. 103.
En ese sentido, del concepto traído como prueba y que hace parte del proceso de conformación del acto administrativo demandado, es claro que el ingreso a la Región Metropolitana tiene que darse por iniciativa del señor Gobernador lo cual se cumplió, y que además, en el Departamento de Cundinamarca ya existen recursos aprobados en el plan de inversiones destinados a la creación de dicha región, lo que refuerza el hecho de que la Ordenanza No. 085 de 2022 no tiene efecto fiscal, más aun cuando “la Secretaría de Integración Regional ha adelantado acciones relacionadas con la creación de la Región Metropolitana, en el marco de lo contenido en la meta 370 del Plan de Desarrollo Departamental, recursos de esta meta que ya hacen parte del plan financiero departamental 2022-2024, guardando coherencia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2022-2031”. 104.
Por lo tanto, la inclusión del artículo 2° en la Ordenanza No. 085 de 2022 no implica, como lo asegura el accionante, que se haya otorgado funciones presupuestales o de ordenación del gasto al Gobernador de Cundinamarca, y tampoco que se haya desconocido el principio de la unidad de material. Lo anterior por cuanto las entidades accionadas demostraron que el acto administrativo demandado no genera impacto fiscal por el hecho de que los recursos para el funcionamiento de la región metropolitana ya se encuentran aprobados y además, porque el artículo segundo tiene implícita relación con la finalidad de la Ordenanza, ya que se encarga al señor Gobernador adelantar las gestiones administrativas y presupuestales para la puesta en funcionamiento de la Región Metropolitana. 105.
Con esta apreciación, el artículo 2° de la Ordenanza No. 085 de 2022 no dispone actuaciones diferentes o ajenas a la Región Metropolitana que vulneren el principio de unidad de materia, y además no se justificó en debida forma que el acto administrativo demandado permita al Gobernador ordenar gasto de manera indefinida y sin análisis de impacto fiscal. 106.
Por lo tanto, no se logró materializar en el asunto un desconocimiento de las normas constitucionales y legales que fundamentaron el acto administrativo demandado. El cargo no prospera. PROCESO N°: 2500023410002023-00454-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: EDUARD GIOVANNY SARMIENTO HIDALGO DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 26 3.
COSTAS PROCESALES1 107. De conformidad con lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, no se condenará en costas a la parte demandante debido a que se ha ejercido una acción pública bajo un interés general sin pretensiones litigiosas o económicas. 108. En razón y mérito de lo todo lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. - ABSTÉNGASE de condenar en costas.
TERCERO. - ARCHÍVESE, previa ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de la fecha. Firmado Electrónicamente FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA Magistrado Firmado Electrónicamente ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES Magistrada (E) Firmado Electrónicamente LUIS MANUEL LASSO LOZANO Magistrado La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por la magistrada Ana Margoth Chamorro Benavides, el magistrado Luis Manuel Lasso Lozano y el magistrado Felipe Alirio Solarte Maya.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011 1 Ley 1437 de 2011. Artículo 188: Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. (Énfasis fuera del texto original)