11001-33-37-039-2023-00084-01 · Administrative Court of Cundinamarca

REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN “B” Bogotá D.C., seis (6) de marzo de dos mil veintiséis (2026) Radicación Nro.: 11001-33-37-039-2023-00084-01 Demandante: Yebrail Leander Moncaleano Padilla Demandado: Contraloría Departamental de Cundinamarca Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Asunto: Cobro coactivo – Prescripción de la acción de cobro Magistrada Ponente: Dra. LINA ÁNGELA MARÍA CIFUENTES CRUZ SENTENCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de noviembre 10 de 2023, proferida por el JUZGADO TREINTA Y NUEVE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ– SECCIÓN CUARTA- por la cual accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones Con fundamento en las razones de hecho y de derecho que expone, se solicita: «PRIMERA: Que se declare la nulidad del Oficio CS-22-003658 de 2 de septiembre de 2022, expedido por la Subdirectora de Jurisdicción Coactiva de la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA, por el cual se despachó desfavorablemente la solicitud de declaratoria de pérdida de fuerza ejecutoria o prescripción de la acción de cobro adelantada mediante proceso No. 582 contra el señor ADOLFO MONCALEANO GARZÓN. A título de restablecimiento del derecho: SEGUNDA: Se declare que operó la pérdida de fuerza ejecutoria del fallo de responsabilidad fiscal No. 004/05, que declaró fiscalmente responsable, entre otros, al difunto ADOLFO MONCALEANO GARZÓN, condenándolo al pago de $80.061.994 y $70.970.889.

TERCERA: Se declare que operó el fenómeno de la prescripción sobre la acción de cobro adelantada mediante el proceso de cobro coactivo No. 582 por la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA contra el señor ADOLFO MONCALEANO GARZÓN. Radicación No.: 11001-33-37-039-2023-00084-01 Demandante: YEBRAIL LEANDER MONCALEANO PADILLA _____________________________________________________________________ 2 CUARTA: Consecuentemente, se decrete la terminación del proceso de cobro coactivo No. 582, adelantado por la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMACAR contra el señor ADOLFO MONCALEANO GARZÓN. QUINTA: Se ordene a la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA, levantar medidas cautelares que se hubieren decretado al interior del mencionado proceso coactivo y se encontraren vigentes.

SEXTA: Que se ordene el retiro del difunto ADOLFO MONCALEANO GARZÓN del Boletín de Responsables Fiscales. SÉPTIMA: Que se reconozca y pague la suma equivalente a 100 salarios mínimos legales mensuales legales vigentes al señor YEBRAIL LEANDER MONCALEANO PADILLA, como indemnización por los perjuicios que se le han causado por la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA.

OCTAVA: Condenar en costas y gastos procesales a la demandada». 1.2 Hechos La parte demandante, en resumen, los refiere así: 1.2.1 El 15 de abril de 2005, la demandada emitió el fallo No. 004/05 en el que declaró responsable fiscalmente al señor Adolfo Moncaleano Garzón (Q.E.P.D.). 1.2.2 Con oficio del 12 de octubre de 2006, notificado el 7 de diciembre del mismo año, la Contraloría Departamental de Cundinamarca profirió el respectivo mandamiento de pago con el cual dio inicio al proceso de cobro coactivo para perseguir la ejecución de la obligación determinada en el fallo de responsabilidad fiscal. 1.2.3 El 9 de febrero de 2011, la parte demandada ordenó seguir adelante con la ejecución de la deuda proveniente del incumplimiento de la obligación establecida en el título ejecutivo antes enunciado. 1.2.4 El ejecutado Adolfo Moncaleano Garzón falleció el 27 de febrero de 2012. 1.2.5 El 29 de agosto de 2022, el demandante Yebrail Leander Moncaleano Padilla, en su calidad de hijo y legítimo heredero del difunto Adolfo Moncaleano Garzón, solicitó ante la Contraloría Departamental de Cundinamarca decretar la pérdida de fuerza ejecutoria y/o prescripción de la acción de cobro adelantada, por haber transcurrido más de 15 años desde la fecha en que se notificó el mandamiento de pago sin que se hubiese ejecutado el cobro de la obligación. 1.2.6 Por medio del Oficio No. CS-22-003658 del 2 de septiembre de 2022, la entidad demandada negó la petición del actor.

Radicación No.: 11001-33-37-039-2023-00084-01 Demandante: YEBRAIL LEANDER MONCALEANO PADILLA _____________________________________________________________________ 3 II. DEMANDA 2.1 Normas violadas La parte demandante invoca como violadas las siguientes disposiciones: ➢ Artículo 29 de la Constitución Política. ➢ Artículos 92 y 100 de la Ley 1437 de 2011. ➢ Artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario Nacional. ➢ Artículo 5° de la Ley 1066 de 2006. ➢ Artículos 2518 y 2541 del Código Civil. 2.2 Concepto de violación El demandante formula el concepto de violación en los siguientes términos: Con el acto demandado, la Contraloría Departamental de Cundinamarca sugirió que al haberse ordenado seguir adelante la ejecución dentro de los cinco (5) años que manda la norma para perseguir el pago de la deuda, se dejó sin límite a la Administración para ejercer la acción de cobro, manifestación que constituye una violación a las normas procedimentales que delimitan la competencia de las entidades públicas para ejecutar obligaciones incumplidas.

Pese a que la entidad demandada citó las disposiciones que rigen el fenómeno de la prescripción y lo califican como una forma de extinción de las obligaciones, negó su ocurrencia con argumentos carentes de soporte jurídico, desconociendo con ello el artículo 817 del E.T., aplicable por remisión expresa del numeral 2° del artículo 100 del C.P.A.C.A. Que, si bien la Ley 42 de 1993 es norma especial y, por tanto, aplicable a los procesos de jurisdicción coactiva que adelanta la Contraloría, lo cierto es que esa codificación no establece una norma especial de prescripción, vacío que permite acudir a las reglas del Estatuto Tributario.

Lo pretendido por la ejecutante en la no limitación de su facultad de cobro, llevaría a desechar sin justificación alguna las reglas especiales en materia de obligaciones cuya ejecución no se extiende indefinidamente en el tiempo, sino que puede extinguirse por la inactividad de quien debe perseguir su cobro. Así las cosas, en virtud de lo previsto en los artículos 817 y 818 del E.T., el fenómeno de la prescripción se presenta cuando al cabo de cinco (5) años, contados a partir de la notificación del título, la autoridad no ha expedido el mandamiento de pago o, habiéndolo proferido y notificado dentro de dicho término, la obligación no alcanza su ejecución en el mismo periodo que inicia a partir de que el ejecutado conoce de la orden de pago -mandamiento-.

A juicio del actor, en el caso concreto ocurrió la prescripción de la acción de cobro, toda vez que, si bien la notificación del mandamiento se efectuó dentro del término legal, después de esa actuación han transcurrido más de 15 años sin que la entidad demandada haya conseguido el pago de la obligación. Radicación No.: 11001-33-37-039-2023-00084-01 Demandante: YEBRAIL LEANDER MONCALEANO PADILLA _____________________________________________________________________ 4 Solicita que, en caso de no acceder a la prescripción de la acción de cobro, se decrete la pérdida de ejecutoria del mandamiento de pago del 12 de octubre de 2006, en virtud de lo previsto en el numeral 3° del artículo 91 del C.P.A.C.A., por no haberse ejecutado dentro de los cinco (5) años contados a partir de su notificación, la obligación determinada en el fallo de responsabilidad fiscal.

III. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA La Contraloría Departamental de Cundinamarca contestó la demanda en los siguientes términos: Con la Ley 42 de 1993, se fijaron las competencias de las contralorías con el fin de recaudar las deudas fiscales determinadas en los fallos de responsabilidad fiscal; propósito que fue reiterado en la Ley 1066 de 2006.

El cobro coactivo adelantado en contra del señor Adolfo Moncaleano Garzón se rige por las normas especiales comprendidas en las leyes antes mencionadas. Además, en virtud del artículo 94 de la Ley 42 de 1993, sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo los actos que resuelven las excepciones y ordenan seguir adelante con la ejecución, sin que se contemple la posibilidad de cuestionar la legalidad del acto que niega la prescripción y la pérdida de fuerza ejecutoria.

Sin perjuicio de lo anterior, recalca que el fallo de responsabilidad fiscal constitutivo del título ejecutivo quedó en firme el 28 de agosto de 2006; entre tanto, el mandamiento de pago se emitió el 12 de octubre de 2006, siendo notificado el 7 de diciembre del mismo año, con lo cual se demuestra que la ejecución de la obligación se llevó a cabo «en menos de dos años, no dando lugar a la falta de ejecutoria alegada dentro del presente proceso».

Además, se precisa que luego de dar cumplimiento a cada etapa procesal conforme a las reglas del Código de Procedimiento Civil, mediante auto No. 00022 de noviembre 16 de 2007, se decretó la suspensión por prejudicialidad del proceso coactivo, con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el título ejecutivo, siendo reanudado el 19 de noviembre de 2010 con el auto No. 00020 y, consecutivamente, se ordenó seguir adelante con la ejecución como de ello da cuenta el auto No. 015 del 9 de febrero de 2011.

Que, a la fecha en que se dictó la orden de continuar con la ejecución, no habían transcurridos los 5 años que alega el actor y, al contrario, los actos tendientes al cobro ya se habían iniciado, lo que desdibuja la pérdida de ejecutoriedad. Sobre la aplicación de la prescripción de la acción de cobro amparados en un fallo de responsabilidad fiscal, indica la entidad demandada que no existe norma especial que delimite la competencia de la Contraloría para ejercer las actuaciones de ejecución, por lo que dicha figura jurídica es inaplicable al caso.

Radicación No.: 11001-33-37-039-2023-00084-01 Demandante: YEBRAIL LEANDER MONCALEANO PADILLA _____________________________________________________________________ 5 IV. SENTENCIA APELADA El JUZGADO TREINTA Y NUEVE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ - SECCIÓN CUARTA- mediante sentencia proferida el 10 de noviembre de 2023, resolvió lo siguiente: «PRIMERO: ACCEDER a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo previamente expuesto.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del Oficio núm. CS-22-003658 de 2 de septiembre de 2022, mediante la cual se resolvió la solicitud de declaratoria de fuerza de ejecutoria y/o prescripción de la acción de cobro.

TERCERO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho DECLARAR probada la excepción de prescripción de la acción de cobro y, en consecuencia, dar por terminado el proceso de cobro coactivo núm. 582 elevado por la CONTRALORÍA DE CUNDINAMARCA contra ADOLFO MONCALEANO GARZÓN, mediante el cual se pretende el pago de la obligación del fallo de responsabilidad fiscal y proceder a su archivo, así como al levantamiento de las medidas cautelares decretadas.

CUARTO: SIN CONDENA en costas y agencias en derecho.

QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, previas las constancias secretariales de rigor.

SEXTO: Por secretaría, LIQUÍDENSE los gastos del proceso, en caso de remanentes DÉJENSE a disposición del interesado. Pasados dos (2) años sin que el interesado los haya reclamado, la Secretaría declarará la prescripción de estos a favor del Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial». La anterior decisión se fundamenta en los argumentos que se exponen: Analizó primeramente la procedencia de la figura de la prescripción de la acción de cobro, advirtiéndose que, en caso de no prosperar, se descendería al estudio de la pérdida de ejecutoriedad del acto.

Señaló el a quo que la Ley 1437 de 2011 entró a regir el 2 de julio de 2012, precisándose en el canon 308 que las actuaciones iniciadas en vigencia de normas previas, seguirían rigiéndose por tal normativa. Que como el proceso de cobro coactivo tuvo inicio en el año 2006 con ocasión de la notificación del mandamiento de pago, las disposiciones consignadas en el CPACA no son aplicables al trámite de cobro adelantado por la demandada.

El proceso fiscal se regía por la Ley 42 de 1993, que facultó a las contralorías para adelantar el cobro de las obligaciones a su favor. Ley que fue derogada parcialmente con el Decreto Ley 272 de 2000, manteniendo la competencia. En esos cuerpos normativos, el legislador no diseñó una disposición relacionada Radicación No.: 11001-33-37-039-2023-00084-01 Demandante: YEBRAIL LEANDER MONCALEANO PADILLA _____________________________________________________________________ 6 con la prescripción de la acción de cobro, como si lo hizo el artículo 112 del Decreto 403 de 2020, vigente para la época de los hechos, que expresamente señaló que los procesos de cobro coactivo adelantados por los órganos de control fiscal prescribirían al cabo de diez (10) años, contados a partir de la notificación del mandamiento de pago.

Norma de prescripción declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-113 de marzo 24 de 2022, por lo que, para el a quo, no es aplicable al caso del demandante. Que, debe acudirse a las normas contempladas en la Ley 1066 de 2006, vigente a partir del 26 de julio de esa anualidad, en cuyo artículo 5° contempló que las entidades públicas, los órganos autónomos y las entidades con régimen especial tiene jurisdicción coactiva siguiendo el procedimiento descrito en el E. T. Que, como la Ley 42 de 1993 no contiene un canon puntual de prescripción de la acción de cobro, debe acudirse a la norma especial del artículo 817 del Estatuto Tributario en virtud de la cual esta acción podrá ejercerse dentro de los cinco (5) años siguientes a la fecha de ejecutoria del acto constitutivo del título.

El fallo de responsabilidad fiscal cuya ejecución se persigue, fue notificado el 3 de mayo de 2005 y ejecutoriado el 26 de mayo de 2006, luego de que se resolviera el recurso de apelación interpuesto en su contra. El proceso de cobro se suspendió por prejudicialidad el 16 de noviembre de 2007, en tanto se radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra ese título.

Trámite coactivo reanudado el 19 de noviembre de 2010. Que, mediante auto del 5 de abril de 2013, se interrumpió el proceso luego de que se demostrara el fallecimiento del ejecutado, señor Adolfo Moncaleano, ordenándose la comparecencia de los herederos como lo manda el artículo 1434 del C.C., dentro del término de diez (10) días. En el mismo auto se advirtió que el trámite sería reanudado una vez vencido dicho plazo.

Pero, para el juez de primera instancia, la interrupción del proceso coactivo sucedió desde el 30 de marzo de 2012 -fecha en la cual ocurrió la muerte del ejecutado-, hasta el día en que el demandante como único heredero conoció del proceso de cobro, esto es, el 11 de marzo de 2019. Por lo que, evidencia que desde la notificación del mandamiento de pago han transcurrido más de 5 años sin que se logre la satisfacción efectiva del crédito, ocurriendo con ello la prescripción de la acción de cobro por la inacción de la administración. Precisa que el término de prescripción vencía el 14 de octubre de 2014, por lo que, se reitera, la prescripción de la acción de cobro se hace ostensible y como el primer cargo prosperó, se abstuvo de estudiar la pérdida de ejecutoriedad alegada como un cargo subsidiario.

V. RECURSO DE APELACIÓN La Contraloría Departamental de Cundinamarca interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia con base en los siguientes argumentos: Radicación No.: 11001-33-37-039-2023-00084-01 Demandante: YEBRAIL LEANDER MONCALEANO PADILLA _____________________________________________________________________ 7 El a quo incurrió en la indebida aplicación de la Ley 1066 de 2006, toda vez que el proceso de cobro coactivo adelantado por la entidad demandada se rige por las reglas especiales previstas en la Ley 42 de 1993, que no contempla la figura de prescripción. De acuerdo con ese cuerpo normativo, solo se pueden demandar ante el juez contencioso las resoluciones que resuelven excepciones y ordenan la ejecución del título.

Sin embargo, no se tuvo en cuenta en la sentencia apelada que el acto demandado corresponde a un oficio que dio respuesta a una petición, lo que lo hace no susceptible de ser controvertido legalmente. Además, para tramitar el proceso de cobro coactivo proveniente de un fallo de responsabilidad fiscal, la Ley 42 de 1993 remite a las normas del Código General del Proceso, mas no a las del Estatuto Tributario.

Ello para significar que, frente al cobro de sumas de dinero adeudadas en virtud de un acto administrativo emanado de un proceso de responsabilidad fiscal no puede hablarse de prescripción de la acción, en primera medida porque el proceso de cobro coactivo no tiene carácter jurisdiccional y, en segundo lugar, porque en estos casos sólo es aplicable la figura de pérdida de fuerza ejecutoria.

En conclusión, como los actos dictados dentro del proceso de jurisdicción coactiva No. 582 son derivados de proceso de responsabilidad fiscal, no se pueden aplicar las normas contenidas en la Ley 1066 de 2006, ni mucho menos por remisión normativa dar aplicación del Estatuto Tributario. VI. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Con providencia de septiembre 20 de 2024, el Despacho sustanciador dio aplicación a lo previsto en el numeral 5° del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, toda vez que consideró que las pruebas que obraban en el expediente eran suficientes para proferir la decisión que en derecho corresponde y, se prescindió del traslado para alegar de conclusión. VII.

CONSIDERACIONES Corresponde en esta instancia resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de noviembre 10 de 2023, proferida por el JUZGADO TREINTA Y NUEVE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ –SECCIÓN CUARTA-, con la cual accedió a las pretensiones de la demanda. 7.1 Competencia del juez en segunda instancia y problema jurídico En segunda instancia, el ad quem debe atender al principio de congruencia, el cual propende porque el pronunciamiento se contraiga estrictamente a las tachas, yerros y cargos que la censura acusa respecto a las consideraciones y Radicación No.: 11001-33-37-039-2023-00084-01 Demandante: YEBRAIL LEANDER MONCALEANO PADILLA _____________________________________________________________________ 8 decisiones que el a quo adopta en la sentencia1.

No obstante, las razones de impugnación deben guardar correspondencia con los cargos endilgados en el libelo introductorio, tal y como lo ha precisado el Consejo de Estado a partir de la interpretación armónica de los artículos 247 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo y 328 del Código General del Proceso, así: «Así las cosas, debe recordarse que la sustentación del recurso de apelación es el medio procesal previsto por el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para que el recurrente manifieste los motivos de inconformidad con la sentencia. En efecto, la sustentación del recurso delimita el pronunciamiento de la segunda instancia, tal y como lo dispone el artículo 328 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Es así como las razones aducidas por el recurrente en la sustentación de la apelación demarcan la competencia funcional del juez de segunda instancia, por lo cual, si no existen dichas razones o motivos de discrepancia con la sentencia dictada, el recurso carece de objeto, máxime en el caso en estudio, al apreciarse que los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación resultan incongruentes no sólo frente a la sentencia proferida por el a quo, sino también respecto de las pretensiones de la demanda»2 En esa medida, atendiendo los argumentos expuestos por el apelante único, corresponderá dirimir si, como lo decidió el a quo, la acción de cobro adelantada por la Contraloría Departamental de Cundinamarca en contra del señor Adolfo Moncaleano Garzón está afectada con el fenómeno de prescripción. Al efecto, debe analizarse si al tratarse del cobro de una obligación determinada en un fallo de responsabilidad fiscal, son aplicables las reglas de procedimiento contempladas en el Estatuto Tributario, canon 817 que contempla la prescripción de la acción de cobro o como lo asevera el apelante, por la naturaleza del proceso coactivo adelantado, esa figura procesal no es aplicable. 7.2 Lo probado3 7.2.1 Fallo de responsabilidad fiscal No. 004/05 del 15 de abril de 2005, proferido por la Contraloría de Cundinamarca, que resolvió lo siguiente: «PRIMERO: Declarar fiscalmente responsables de forma solidaria y en cuantía de OCHENTA MILLONES SESENTA Y UN MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CUATRO PESOS ($80.061.994) m/cte., a los señores ADOLFO MONCALEANO GARZÓN (…).

Igualmente declarar fiscalmente responsable, de forma solidaria, a los señores ADOLFO MONCALEANO GARZÓN (…) en 1CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO.

ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. 2 Providencia de 30 de enero de 2020, Subsección “A”, Sección Segunda, Consejero Ponente: William Hernández Gómez, radicación número: 05001-23-33-000-2016-00693-01. 3 SAMAI, expediente digital, índice 2, archivo «010_recibe memoriales_conexcepc_anexos-pdf».

QUINTO: En firme la presente providencia, remítase copia de la misma a la Subdirección de Jurisdicción Coactiva, para lo de su cargo, junto con los insertos necesarios». 7.2.2 Resolución No. 0223 del 29 de marzo de 2006, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de responsabilidad fiscal antes relacionado, confirmándolo en su integridad. 7.2.3 Constancia de notificación del acto anterior, realizada de manera personal el 22 de mayo de 2006 al señor Adolfo Moncaleano Garzón. 7.2.4 Constancia de ejecutoria de fallo de responsabilidad fiscal, que indica: «El suscrito Secretario General de la Contraloría de Cundinamarca, hace constar: 1) Que los señores HÉCTOR MAURICIO GÁLVIS ALZATE, ADOLFO MONCALEANO GARZÓN, DIEGO ENRIQUE PÉREZ CADENA y RICHARD GÓMEZ VARGAS, se notificaron personalmente los días dieciocho (18) y veintidós (22) de mayo, y el dieciocho (18) y veintidós (22) de agosto de dos mil seis (2006) respectivamente, de la Resolución No. 0223 de marzo 29 de dos mil seis (2006), “por la cual se decide un recurso de apelación”. 2) Que los señores MARÍA PAULA SEGURA HUERTAS y RODOLFO LAGUNA SÁNCHEZ, se notificaron de la Resolución No. 0223 de marzo 29 de dos mil seis (2006), “Por la cual se decide un recurso de apelación”, mediante los Edictos No. 215 y 216 respectivamente, cuya notificación se surtió el día ocho (08) de junio de dos mil seis (2006), fecha de su desfijación. 3) Que, de acuerdo con el artículo SEGUNDO de la mencionada Resolución, contra la misma no procede recurso alguno. Teniendo en cuenta lo expuesto anteriormente, la precitada Resolución queda ejecutoriada a partir del veintiocho (28) de agosto de 2006 y se procede a enviar el expediente en un cuaderno con ciento seis (106) folios a la Dirección de Investigaciones – Subdirección de Procesos de Responsabilidad Fiscal, para los fines pertinentes». 7.2.5 Auto No. 00034 de octubre 12 de 2006, notificado el 7 de diciembre de 2006, por el cual se libró mandamiento de pago en contra del señor Adolfo Moncaleano Garzón y demás sujetos declarados responsables fiscalmente en la suma de $80.061.994.

También, se libró orden contra el mismo como deudor solidario en cuantía de $70.970.889, más intereses legales del 12% anual. 7.2.6 Auto No. 00005 del 12 de septiembre de 2007, mediante el cual se resolvieron los recursos de reposición interpuestos contra el mandamiento de pago, confirmándolo en su integridad. Radicación No.: 11001-33-37-039-2023-00084-01 Demandante: YEBRAIL LEANDER MONCALEANO PADILLA _____________________________________________________________________ 10 7.2.7 Auto No. 00022 del 16 de noviembre de 2007, que suspendió el proceso de cobro coactivo por prejudicialidad en los siguientes términos: «Así las cosas, tenemos que el apoderado de la aseguradora EL CONDOR S.A., allegó fotocopia del auto de fecha 19 de febrero de 2007, mediante el cual el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá, admite la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, a fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones Nos. 004 del 15 de abril de 2005 (o Fallo con Responsabilidad Fiscal) y 015 del 9 de septiembre de 2005 (auto que resuelve recurso de reposición) y 223 del 29 de marzo de 2006 (por la cual se decide recurso de apelación), por medio de las cuales se decide el proceso de Responsabilidad Fiscal No. 20106001 (…), pruebas éstas que acreditan el presupuesto legal de la existencia del proceso contencioso administrativo; el otro presupuesto que debe cumplirse es que el proceso contencioso administrativo; el otro presupuesto que debe cumplirse es que el proceso se encuentre en estado de dictar sentencia, etapa en la cual se encuentra el proceso.

Por lo tanto, este despacho procederá a decretar la prejudicialidad del proceso. (…).

RESUELVE

PRIMERO: Decretar la prejudicialidad del proceso coactivo No. 582, seguido en contra de ADOLFO MONCALEANO GARZÓN (…), por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Suspender el proceso ejecutivo No. 582. Para efectos de la reanudación se aplicarán los términos previstos en el art. 172 del C.P.C.» 7.2.8 Constancia de notificación del auto que suspendió el proceso de cobro coactivo por prejudicialidad, que da cuenta de que el 15 de febrero de 2008, de manera personal, se puso en conocimiento del señor Adolfo Moncaleano Garzón esa decisión. 7.2.9 Auto No. 00020 del 19 de noviembre de 2010, por medio del cual se levantó la suspensión del proceso coactivo y se declaró su reanudación con ocasión de la culminación de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ejercida contra el título. 7.2.10 Auto No. 00015 del 9 de febrero de 2011, notificado el 11 de los mismos mes y año, que ordenó seguir adelante con la ejecución y liquidar el crédito. 7.2.11 Liquidación del crédito realizada el 23 de marzo de 2011 a los señores Adolfo Moncaleano y Rodolfo Laguna Sánchez, respecto de la obligación determinada en el fallo de responsabilidad fiscal, estableciendo la deuda con corte a esa fecha en $233.849.247. 7.2.12 Registro Civil de Defunción del señor Adolfo Moncaleano Garzón, que da cuenta de su fallecimiento ocurrido el 27 de febrero de 2012. 7.2.13 Auto No. 0012 de abril 5 de 2013, con el que la Contraloría de Cundinamarca interrumpió el proceso ejecutivo por muerte del deudor y citó a los herederos del señor Adolfo Moncaleano Garzón, con fundamento en: Radicación No.: 11001-33-37-039-2023-00084-01 Demandante: YEBRAIL LEANDER MONCALEANO PADILLA _____________________________________________________________________ 11 «Se recibió oficio No. C1218100350 de fecha (30) de marzo de 2012, suscrito por la señora (sic) Yebrail Moncaleano Padilla (hija del ejecutado) (sic), quien nos informa sobre el fallecimiento del ejecutado y allegó copia auténtica del Certificado del Registro Civil de Defunción, Indicativo Serial No. 0 7236051 de la Registraduría Nacional del Estado Civil, del señor ADOLFO MONCALEANO GARZÓN, identificado con la cédula de ciudadanía No. 11.295.879 de Girardot – Cundinamarca.

Así las cosas, es importante señalar que conforme al numeral 3° del artículo 168 del Código de Procedimiento Civil, establece como causal de interrupción y suspensión del proceso: “la muerte del deudor en el caso contemplado en el artículo 1434 del Código Civil. Los títulos ejecutivos contra el difunto lo serán igualmente contra los herederos: pero los acreedores no podrán entablar o llevar adelante la ejecución, sino 8 días después de la notificación judicial de sus títulos”, así mismo, señala que durante la interrupción no correrán términos y no podrá ejecutarse ningún acto procesal con excepción de las medidas urgentes y de aseguramiento.

El artículo 169 del C.P.C., dispone que una vez se tenga el conocimiento del hecho que origina la interrupción, ordenará citar al cónyuge, a los herederos determinados o indeterminados o curador de la herencia yacente, según fuere el caso. Los citados deberán comparecer al proceso personalmente o por conducto de apoderado judicial, dentro de los 10 días siguientes a su notificación. Vencido el término se reanudará el proceso». 7.2.14 Oficio No. CS-22-003658 del 2 de septiembre de 2022, que negó la solicitud de prescripción y pérdida de fuerza ejecutoria que elevó el demandante, luego de considerar lo siguiente: «Esta norma especial por la cual se desarrollaron estos procesos coactivos (Ley 42 de 1993 y C.P.C.), NO contemplan la figura de la Prescripción de la acción o gestión fiscal dentro del proceso coactivo, tanto así, que con la reforma al Control Fiscal, en el Decreto Ley 403 de 2020, en el inciso segundo y parágrafo del artículo 112, si se reglamentó la prescripción de la acción fiscal que usted arguye, pero para los procesos coactivos que se inicien con posterioridad a la entrada en vigencia de dicha norma, esto es, desde el 17/03/2020, norma que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-113 de 2022; lo que originó la reviviscencia de lo reglado en la Ley 42 de 1993, para el trámite del cobro coactivo de los títulos ejecutivos fiscales.

(…). Precísese, que el decreto Ley 403 de 2020, entró a regir a partir del 16/03/2020 y por sentencia C-113 de 2022, se declaró (sic) INEXEQUIBLES los artículos 106 al 123 del referido Decreto Ley 403 de 2020, y declaró y precisó que en aras de garantizar el debido proceso y la protección del patrimonio público en el procedimiento de Jurisdicción Coactiva, se origina la reviviscencia de la Ley 42 de 1993, en sus artículos 90 a 98, los cuales habían sido derogados por el artículo 166 del Decreto Ley 403 de 2020».

Radicación No.: 11001-33-37-039-2023-00084-01 Demandante: YEBRAIL LEANDER MONCALEANO PADILLA _____________________________________________________________________ 12 7.3 Marco jurídico 7.3.1 De la naturaleza jurídica de los fallos de responsabilidad fiscal Conforme lo establecido en los artículos 267 y 272 de la Constitución Política, las contralorías -General y territoriales-, gozan de la función pública de vigilancia y control fiscal sobre la gestión de la administración y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes públicos, el cual será ejercido de forma posterior y selectiva, como muestra de la defensa y protección del patrimonio público.

En virtud de ese control, la autoridad puede adelantar un proceso de responsabilidad fiscal y declarar como responsable a cualquier servidor público que maneje indebidamente los recursos públicos cuya administración esté a su cargo, o los destine para fines distintos a los específicos, obligándolo a reparar el daño causado al erario por su actuación arbitraria, inconstitucional e ilegal4.

Dicho proceso está definido en el artículo 1° de la Ley 610 de 2000, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 1°. DEFINICIÓN. <Ver Notas de Vigencia> <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado».

A propósito de la naturaleza de ese proceso, en sentencia C – 557 de 2001, la Corte Constitucional dijo: «Para hacer efectiva la responsabilidad y obligar al servidor público o al particular a reparar el daño causado al erario por su actuación irregular, las contralorías deben adelantar, según lo defina la ley, un conjunto de actuaciones jurídicas que conforman el trámite del proceso de responsabilidad fiscal, de naturaleza netamente administrativa.

Dicho procedimiento es de carácter resarcitorio, pues como consecuencia de la declaración de responsabilidad, el funcionario o particular debe reparar el daño causado por la gestión fiscal irregular, mediante el pago de una indemnización que compense el perjuicio sufrido por el Estado». Significa que, dada la finalidad del proceso de responsabilidad fiscal que puede adelantarse contra los servidores públicos o particulares que ejerzan esas funciones y que tengan a su cargo el manejo de recursos estatales, este proceso ha sido considerado de naturaleza administrativa5 y, por ende, su trámite concluye con un acto administrativo como expresamente lo estipula el artículo 59 ibidem6. 4 Corte Constitucional, sentencia C – 557 del 31 de mayo de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 5 Tesis que se plasmó inicialmente por la Corte Constitucional en sentencia de unificación 620 de 1996. 6«ARTÍCULO

59. IMPUGNACIÓN ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. En materia del proceso de responsabilidad fiscal, solamente será demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el Acto Administrativo con el cual termina el proceso, una vez en firme». Radicación No.: 11001-33-37-039-2023-00084-01 Demandante: YEBRAIL LEANDER MONCALEANO PADILLA _____________________________________________________________________ 13 En virtud de lo previsto en el canon 53 ejusdem, cuando el funcionario competente obtenga pruebas que le permitan tener certeza de la existencia del daño al patrimonio público y de su cuantificación, podrá dictar el respectivo fallo de responsabilidad fiscal, una vez agotadas las etapas contempladas en el Título IV de ese cuerpo normativo; decisión que por su naturaleza corresponde a un verdadero acto administrativo susceptible de control judicial.

Calificándose entonces el fallo de responsabilidad fiscal como un verdadero acto administrativo, le son aplicables las reglas contempladas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -antes C.C.A.-, que permiten su ejecución cuando alcancen su firmeza y siempre que no estén afectados con la pérdida de su ejecutoria por la configuración de las causales consagradas en el artículo 66 del C.C.A., aplicable para la época de los hechos -año 2006-, que fueron reiteradas en el canon 91 del C.P.A.C.A.7 7.3.2 De las normas de procedimiento aplicables a la Jurisdicción Coactiva adelantada por las contralorías para hacer efectivo el cumplimiento de los fallos de responsabilidad fiscal Con la entrada en vigencia de la Ley 1066 de 2006, se atribuyeron a las entidades públicas que ejerzan de manera permanente funciones administrativas o presten servicios del Estado, las funciones propias de jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor siguiendo para tal efecto el procedimiento señalado en el Estatuto Tributario.

En lo pertinente, el artículo 5° de ese cuerpo normativo prevé: «ARTÍCULO 5°. FACULTAD DE COBRO COACTIVO Y PROCEDIMIENTO PARA LAS ENTIDADES PÚBLICAS. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para ello, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.

(…).». De modo que, en virtud de la Ley 1066 de 2006 las reglas procedimentales establecidas en el E.T., son aplicables a los procesos de cobro coactivo adelantados por las entidades públicas, órganos autónomos y entidades con régimen especial. Las Contralorías -General y territoriales-, son organismos de control de carácter técnico, público e independiente, dotados de autonomía administrativa y presupuestal, cuya gestión es ejercer la vigilancia fiscal de la administración pública y de particulares que manejan fondos del Estado.

Su facultad de jurisdicción coactiva es regulada, en principio, por la Ley 42 de 1993. El artículo 908 ejusdem dispuso que para surtir el cobro de los créditos fiscales 7 Conclusión fijada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la sentencia del 8 de octubre de 2020, expediente No. 08001-23-31-000-2003-02044-01 (22.597), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 8«ARTÍCULO 90.

Para cobrar los créditos fiscales que nacen de los alcances líquidos contenidos en los Radicación No.: 11001-33-37-039-2023-00084-01 Demandante: YEBRAIL LEANDER MONCALEANO PADILLA _____________________________________________________________________ 14 debía seguirse el proceso de jurisdicción coactiva contemplado en el Código de Procedimiento Civil -ahora Código General del Proceso-, salvo los aspectos especiales regulados en dicha ley.

Sin embargo, como la Ley 1066 de 2006 define las reglas comunes a los procesos de jurisdicción coactiva que adelanta el Estado, surge el cuestionamiento de si esta ley, por entrar en vigencia el 29 de julio de 2006, derogó tácitamente o dejó sin efecto las disposiciones consagradas en la Ley 42 de 1993 -norma especial-. Por regla general, la ley posterior prevalece sobre la anterior; lo cual resulta acorde con lo previsto en el último inciso del artículo 2° del C.P.A.C.A., del siguiente tenor: «ARTÍCULO 2°.

ÁMBITO DE APLICACIÓN. (…). Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código». Así, siendo considerados los fallos de responsabilidad fiscal como verdaderos actos administrativos -según se anunció en el acápite anterior-, para su ejecución es posible aplicar, en lo no regulado expresamente por la Ley 42 de 1993, las reglas de procedimiento establecidas en el Estatuto Tributario en virtud de lo dispuesto en el canon 100 del C.P.A.C.A. que dispone9: «ARTÍCULO 100.

REGLAS DE PROCEDIMIENTO. Para los procedimientos de cobro coactivo se aplicarán las siguientes reglas: 1. Los que tengan reglas especiales se regirán por ellas. 2. Los que no tengan reglas especiales se regirán por lo dispuesto en este título y en el Estatuto Tributario. 3. A aquellos relativos al cobro de obligaciones de carácter tributario se aplicarán las disposiciones del Estatuto Tributario.

En todo caso, para los aspectos no previstos en el Estatuto Tributario o en las respectivas normas especiales, en cuanto fueren compatibles con esos regímenes, se aplicarán las reglas de procedimiento establecidas en la Parte Primera de este Código y, en su defecto, el Código de Procedimiento Civil en lo relativo al proceso ejecutivo singular».

Sobre ese particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado precisó lo siguiente10: «La Sala de Consulta dejó constancia de la anterior circunstancia en el Concepto 1861, aprobado el 12 de diciembre de 2007. En dicha ocasión, títulos ejecutivos a que se refiere la presente Ley, se seguirá el proceso de jurisdicción coactiva señalado en el Código de Procedimiento Civil, salvo los aspectos especiales que aquí se regulan». 9 Este código es aplicable para las actuaciones iniciadas con posterioridad a su vigencia, esto es, a partir del 2 de julio de 2012 (artículo 308). 10Concepto #11001-03-06-000-2018-00154-00(2393) de marzo 27 de 2019, MP.

Germán Alberto Bula E. Radicación No.: 11001-33-37-039-2023-00084-01 Demandante: YEBRAIL LEANDER MONCALEANO PADILLA _____________________________________________________________________ 15 para dar respuesta a la consulta planteada entonces por el Gobierno, la Sala debió establecer si existía un término perentorio al que estuviera sometida la Administración para concluir, de manera efectiva, los procesos de ejecución de los actos administrativos.

Con fundamento en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo -norma vigente para la época- y la jurisprudencia de esta Corporación, la Sala concluyó que, al fijar el término de pérdida de fuerza ejecutoria en cinco años, el Legislador no estableció un plazo vinculante para conseguir la ejecución material de los actos administrativos.

Por el contrario, la norma en cuestión únicamente exige a las autoridades adelantar, dentro del lapso señalado, los actos necesarios para conseguir la realización de tales actos (…). Una lectura aislada de esta consideración podría llevar al equívoco de asumir que no existe término preclusivo para finiquitar procesos de cobro coactivo.

Según esta idea, en atención a que la pérdida de la fuerza ejecutoria es la figura que se aplica en el caso de los actos administrativos referidos en el artículo 92 de la Ley 42 de 1993, cabría inferir que, una vez se interrumpe la pérdida de fuerza ejecutoria, no hay términos subsiguientes que limiten la duración del proceso de cobro coactivo.

En opinión de la Sala esta interpretación no es admisible por las dos siguientes razones. En primer lugar, por cuanto entraña un resultado abiertamente contrario a lo dispuesto en el artículo 209 del texto superior. Según se encuentra previsto en esta norma, la función administrativa está presidida por un conjunto de valiosos principios entre los que despuntan los postulados de eficacia y celeridad.

La ausencia de términos en este campo implicaría una evidente infracción de estas máximas, toda vez que autorizaría, precisamente, el obrar ineficaz y negligente de parte de las autoridades encargadas del recaudo. En segundo término, la aludida conclusión desconocería la remisión normativa que dispuso el Legislador en el artículo 100 del CPACA.

(…). La norma en cuestión establece un orden de remisión normativa que, de manera forzosa, deben observar las autoridades encargadas de sustanciar los procesos de cobro coactivo. En primer lugar, atendiendo un criterio de especialidad normativa, la disposición ordena la aplicación de las reglas especiales que se encuentren vigentes de acuerdo con la naturaleza del cobro y la índole jurídica de la entidad encargada del recaudo.

La ausencia de normas especiales -continúa el precepto- da lugar a la aplicación de las reglas contenidas en el título IV del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el Estatuto Tributario. Seguidamente, el numeral tercero dispone que el cobro de las obligaciones carácter tributario debe hacerse de conformidad con las normas establecidas en el estatuto del ramo correspondiente.

Agotadas las anteriores posibilidades, el inciso final de la norma en cuestión ordena al operador jurídico acudir a «las reglas de procedimiento establecidas en la Parte Primera de este Código y, en su defecto, el Código de Procedimiento Civil en lo relativo al proceso ejecutivo singular». Según este último orden de prelación, la primera parte del CPACA tiene prioridad sobre las normas del Código General del Proceso.

De acuerdo con la norma en comento, la Contraloría se encuentra llamada Radicación No.: 11001-33-37-039-2023-00084-01 Demandante: YEBRAIL LEANDER MONCALEANO PADILLA _____________________________________________________________________ 16 a aplicar el numeral segundo, el cual conduce, en el caso concreto, al empleo de las reglas contenidas en el Estatuto Tributario.

Esto último es consecuencia de imposibilidad de hacer uso de la remisión prevista en el numeral primero, pues Ley 42 de 1993, que es la ley especial que prima facie debe ser aplicada en los procesos de cobro coactivo, no contiene ninguna directriz sobre el particular. De igual manera, el título IV del Código de Procedimiento Administrativo y de Contencioso Administrativo tampoco contiene norma alguna que pudiera ser utilizada para solventar esta cuestión» (Se resalta).

En ese contexto, como ha sido despejado por la Alta Corporación, aunque la Ley 42 de 1993 constituya la norma para adelantar la jurisdicción coactiva por parte de las contralorías, en los asuntos que no sean regulados expresamente por ese cuerpo normativo y que tampoco estén definidos por las reglas del C.G.P. -antes C.P.C.-, es procedente la remisión a las normas procedimentales fijadas en el E.T., lo cual guarda correspondencia con la extensión que de ese estatuto hace la Ley 1066 de 2006.

Ello, siempre que la jurisdicción coactiva se inicie en vigencia de la Ley 1066 de 2006 como ocurre en el asunto bajo estudio, y como así fue anunciado por el Consejo de Estado en sentencia del 22 de mayo de 2025, dentro del expediente No. 29133, con ponencia de la Magistrada Myriam Stella Gutiérrez Argüello: “Según se observa, para antes de la vigencia de la Ley 1066 de 2006 (29 de julio), época en que se profirió el fallo de responsabilidad fiscal y el mandamiento ejecutivo, no existía habilitación para que la Contraloría General de la República aplicara alguna norma del Estatuto Tributario en los trámites de jurisdicción coactiva.

( ). Precisado lo anterior, y teniendo presente que es improcedente usar el término de prescripción del Estatuto Tributario antes de la vigencia de la Ley 1066 de 2006, la Sala concluye que es aplicable el término de prescripción de la acción ejecutiva del artículo 2535 del Código Civil (modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002).

A esta misma conclusión llegó la Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia del 11 de marzo de 2010 (Exp. 2002-02547-01, C.P. Mauricio Torres Cuervo). Lo anterior también fue aceptado por la Contraloría en el Concepto Nro. 019 de 2017, invocado en la apelación y cuya legalidad tampoco es objeto de discusión, al señalar que “dado que tales disposiciones (Ley 42 de 1993 y Código de Procedimiento Civil) no se contempla un término de prescripción, hasta antes del año 2006 se aplicaba el establecido por el artículo 2536 del Código Civil, modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002”.

( ). No obstante, debido a que no existe remisión expresa a las normas del Estatuto Tributario antes de la vigencia de la Ley 1066 de 2006 (29 de julio), no es posible contabilizar de nuevo el término de prescripción a partir de la notificación del mandamiento ejecutivo, tal como lo ordena el artículo 818 del Estatuto Tributario”. En ese contexto, cuando el cobro coactivo se inicia en vigencia de la Ley 1066 Radicación No.: 11001-33-37-039-2023-00084-01 Demandante: YEBRAIL LEANDER MONCALEANO PADILLA _____________________________________________________________________ 17 de 2006, son aplicables las reglas de procedimiento establecidas en el Estatuto Tributario.

Por el contrario, cuando el comienzo de la jurisdicción coactiva de las contralorías sucedió con antelación a la publicación de la referida ley, las normas aplicables de prescripción serán las de la legislación civil. 7.4 ANÁLISIS DE LA SALA: De la prescripción de la acción de cobro como forma de extinción de las obligaciones. El argumento de reproche sobre el cual la entidad demandada sustenta su recurso de apelación, se concentra en la improcedencia de aplicar la figura de prescripción al caso concreto porque, a su juicio, el proceso coactivo adelantado en contra del señor Yebrail Leander Moncaleano Padilla, en su calidad de heredero del difunto deudor Adolfo Moncaleano, se rige por el procedimiento especial contemplado en la Ley 42 de 1993 que, dentro de sus disposiciones, no hace alusión al tiempo que tienen las contralorías para hacer cumplir al deudor la obligación mediante el ejercicio de la acción de cobro.

Asimismo, precisa la apelante que los procesos de cobro coactivo provenientes de fallos de responsabilidad fiscal se sujetan únicamente a la figura de pérdida de fuerza ejecutoria de que trata el canon 66 del C.C.A., ahora artículo 91 del C.P.A.C.A., por lo que, según su dicho, lo determinante es que la Contraloría inicie las actuaciones tendientes a la ejecución de la obligación dentro de los cinco (5) años siguientes a la firmeza del respectivo acto administrativo.

En ese contexto, la solución al debate jurídico propuesto con el recurso de alzada pende de la aplicación de las normas procedimentales al proceso de cobro que adelanta la Contraloría de Cundinamarca en contra del actor. Según el acervo probatorio anexado al expediente, encuentra la Sala que la obligación cuya ejecución se busca es la contenida en el fallo 004/05 de abril 15 de 2005, en el que la Contraloría de Cundinamarca declaró responsable fiscal al señor Adolfo Moncaleano (Q.E.P.D.), entre otros, imponiendole el pago de dos indemnizaciones equivalentes a $80.061.994 y $70.970.889.

Dicho acto administrativo quedó ejecutoriado el 28 de agosto de 2006, como de ello da cuenta la certificación emitida por el Secretario General de la entidad demandada, por lo que, a partir de ese momento el fallo referido se convirtió en título ejecutivo susceptible de ser cobrado por la vía coactiva. Del mismo modo, está demostrado que mediante Auto No. 00034 de octubre 12 de 2006, notificado el 7 de diciembre de 2006, la entidad ejecutante libró mandamiento de pago en contra del señor Adolfo Moncaleano Garzón y los demás sujetos declarados responsables fiscales en la suma de $80.061.994, teniendo como fundamento el fallo de responsabilidad fiscal del 15 de abril de 2005, confirmado el 29 de marzo de 2006 con la Resolución No. 0223.

En el mismo acto de trámite, se libró orden contra el mencionado deudor solidario en cuantía de $70.970.889, más los intereses legales del 12% anual. Significa lo anterior que, la jurisdicción coactiva ejercida por la entidad demandada Radicación No.: 11001-33-37-039-2023-00084-01 Demandante: YEBRAIL LEANDER MONCALEANO PADILLA _____________________________________________________________________ 18 tuvo inicio en vigencia de la Ley 1066 del 29 de julio de 2006, lo que permite inferir a la Sala que, de conformidad con los criterios aplicables al régimen procedimental de este tipo de procesos, el trámite coactivo adelantado por la autoridad de control fiscal se rige bajo disposiciones especiales contempladas en el Estatuto Tributario por la expresa remisión que hace la Ley 1066 de 2006, por tratarse de la recuperación de cartera pública, siendo aplicable la figura de la prescripción de la acción de cobro allí establecida.

La Ley 42 de 1993 no se refirió de manera específica a esta figura de extinción de las obligaciones, la cual es aplicable a los procesos de cobro coactivo adelantados por las contralorías11, lo cual responde a los principios de seguridad jurídica, eficiencia y celeridad que impiden que el deudor quede sujeto indefinidamente a la pretensión del acreedor, en tanto el cobro de las obligaciones no subsiste de manera perpetua.

Con todo, de la interpretación de los artículos 92 y 93 de la Ley 42 de 1993, entiende la Sala que, tratándose de los fallos de responsabilidad fiscal, el término de los cinco (5) años para cobrar la obligación inicia a partir de que el acto administrativo alcanza su firmeza y ejecutoria el cual será interrumpido con la notificación del respectivo mandamiento de pago.

A propósito de ello, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el concepto 2393 de marzo 27 de 2019, MP Dr. Germán Bula Escobar, dijo: «La Sección Cuarta del Consejo de Estado analizó a profundidad el alcance de estas disposiciones en la Sentencia aprobada el 28 de febrero de 2013 (radicación n.° 25000-23-27-000-2008-00163-01(17935).

En dicha oportunidad, la Sección advirtió́ que el establecimiento de estas reglas obedece al imperativo de garantizar la realización del principio de la seguridad jurídica. Dicha directriz, según se indicó́ entonces, resulta seriamente infringida cuando se permite la prolongación indefinida del proceso de cobro coactivo. (…). [E]n consecuencia, al hacer efectivo el cobro de los actos administrativos enlistados en el artículo 92 de la Ley 42 de 1993, la Contraloría debe tener en cuenta que se encuentra legalmente obligada a concluir el proceso de cobro coactivo dentro del término perentorio de cinco años fijado en las normas en cuestión. (…).

Antes de ahondar en la articulación de esta figura en el proceso de cobro coactivo, es preciso insistir en que, una vez iniciado el proceso de jurisdicción coactiva, no es posible examinar la validez —temporal, valga decir— de los actos que se ejecutan desde la notificación del mandamiento de pago bajo el prisma de la pérdida de la fuerza ejecutoria.

El aludido proceso de cobro inicia, precisamente, porque el ente de control fiscal ha adelantado en tiempo la actuación a la que se supedita la ejecución de los actos administrativos respectivos. Desde entonces la validez del proceso de cobro coactivo depende de que la pretensión de cobro, que es cosa completamente distinta a la ejecutoriedad del acto administrativo, se 11 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 8 de octubre de 2020, expediente No. 08001-23-31- 000-2003-02044-01 (22.597), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

Radicación No.: 11001-33-37-039-2023-00084-01 Demandante: YEBRAIL LEANDER MONCALEANO PADILLA _____________________________________________________________________ 19 mantenga vigente. Esto último depende de que la Contraloría concluya el proceso de jurisdicción coactiva dentro del término de cinco años, según establece el artículo 818 del Estatuto Tributario (…).

En este orden de ideas, la Sala descarta la eventual existencia de una laguna normativa que pudiera autorizar la duración indefinida de los procesos de cobro coactivo que sustancia la Contraloría» (Se resalta). En línea con lo anterior, concluye la Sala que no le asiste razón a la demandada cuando señala que la facultad de cobro de la cual goza no está limitada temporalmente por la aplicación de la prescripción, toda vez que, se repite, aunque la Ley 42 de 1993 no se refiera específicamente a dicha figura jurídico procesal, la teoría de las obligaciones impide perseguir indefinidamente su cobro; de ahí que la actuación coactiva adelantada por la Contraloría de Cundinamarca esté condicionada al término de prescripción de cinco (5) años establecido en el canon 817 del E.T. De cara a este punto y atendiendo al segundo argumento de apelación concretado en la pérdida de fuerza ejecutoria que contempla el artículo 66 del C.C.A. -ahora artículo 91 del C.P.A.C.A.-, precisa la Sala que si bien esta figura es aplicable a los fallos de responsabilidad fiscal en virtud de su naturaleza administrativa, su contenido solo define el momento en el que la ejecutoriedad del acto desaparece, entre otras causales, por culminar el término de cinco (5) años luego de su firmeza, sin que la Administración hubiese iniciado y adelantado las actuaciones tendientes a su ejecución. Se trata entonces de una figura procesal que contempla el límite temporal dentro del cual la Contraloría debe iniciar el proceso de cobro coactivo, pero no define expresamente el plazo con que cuenta para culminar la acción de cobro, lo cual es determinado con la figura de la prescripción. Dicho de otro modo, cuando transcurra el lapso de 5 años previsto en el artículo 66 del C.C.A., ahora 91 del C.P.A.C.A., sin que los agentes de control fiscal hayan cumplido esta exigencia, tales actos administrativos habrán perdido su fuerza ejecutoria y, con ello, la imposibilidad de garantizar su cumplimiento efectivo.

Distinto es el plazo que tiene la autoridad de control fiscal para culminar el proceso coactivo una vez se expide el mandamiento de pago dentro del término de cinco (5) años de que trata la norma contemplada en la legislación de lo contencioso administrativo. Así lo ha dilucidado el Órgano de Cierre de esta Jurisdicción12: «[C]on fundamento en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo —norma vigente para la época— y la jurisprudencia de esta Corporación, la Sala concluyó que, al fijar el término de pérdida de fuerza ejecutoria en cinco años, el Legislador no estableció un plazo vinculante para conseguir la ejecución material de los actos administrativos.

Por el contrario, la norma en cuestión únicamente exige a las autoridades adelantar, dentro del lapso señalado, los actos necesarios para conseguir la realización de tales actos. (…). 12 Ob. Cit., Concepto 2393 del 27 de marzo de 2019. Radicación No.: 11001-33-37-039-2023-00084-01 Demandante: YEBRAIL LEANDER MONCALEANO PADILLA _____________________________________________________________________ 20 Expuesta esta conclusión, la Sala estima necesario hacer énfasis en la siguiente consideración: pese a que el término previsto por el Legislador para ambos casos es el mismo, la pérdida de la fuerza ejecutoria de los actos administrativos y la prescripción de la acción de cobro son figuras enteramente distintas.

Según fue señalado por la Sección Quinta de esta Corporación en Sentencia del 17 de julio de 2003 (radicado n.° 1999-1929- 01), la prescripción de la acción de cobro “está la referida a la acción ejecutiva, mientras que la segunda [la pérdida de la fuerza ejecutoria] lo está a uno de los caracteres del acto administrativo”. Dicha característica es, naturalmente, la conservación de la ejecutoriedad de tales actos.

En razón de lo anterior, la regla contenida en el artículo 91.3 del CPACA exige que los actos administrativos que imponen el pago de una obligación dineraria —bien sea por la aprobación de un fallo con responsabilidad fiscal o por la imposición de una multa— mantengan su fuerza ejecutoria al momento de dar comienzo al proceso de jurisdicción coactiva.

De otro lado, la regla contenida en el artículo 818 del Estatuto Tributario demanda que la pretensión de cobro de la acción emprendida por la Contraloría se mantenga vigente durante el proceso de cobro coactivo. Por tal motivo, es menester que el proceso de jurisdicción coactiva concluya dentro del término de cinco años que establece el Estatuto Tributario».

En tal sentido, aunque el término para iniciar las actuaciones de ejecución y aquel que se tiene para culminar el proceso coactivo, es el mismo de cinco (5) años, ha de entenderse que el primero delimita el tiempo para ejercer la acción de cobro -pérdida de ejecutoriedad del acto-, mientras que el segundo restringe el plazo para culminarlo una vez es que comienza el trámite coactivo con la notificación del mandamiento de pago, so pena de afectarse la acción de cobro con el fenómeno de la prescripción. Por lo anterior, concluye la Sala que el segundo alegato expuesto por la entidad demandada tampoco tiene procedencia porque, como se vio, el proceso de cobro coactivo adelantado para perseguir el cumplimiento y pago de la obligación determinada en el fallo de responsabilidad fiscal del 15 de abril de 2005 -título ejecutivo-, se sujetaba no solo al plazo de cinco (5) años previsto en el artículo 66 del C.C.A. para iniciar las actuaciones tendientes a su ejecución - pérdida de ejecutoriedad-, sino también al término de prescripción de cinco (5) años para culminar la acción de cobro, contados a partir de la notificación del mandamiento de pago.

Aunque las anteriores consideraciones resultarían suficientes para confirmar el fallo apelado, al tratarse de la ocurrencia del fenómeno de prescripción declarado por el juez de primera instancia y pese a que no fue controvertido por la apelante única el conteo de términos realizado por el a quo, procede la Sala a verificar si, en efecto, la acción de cobro ejercida por la demandada se vio afectada por el vencimiento del plazo para culminar ese proceso coactivo.

Según se precisó con antelación, el título ejecutivo quedó en firme el 28 de agosto de 2006, por lo que, a partir de esa fecha, la Contraloría de Cundinamarca tenía el deber de iniciar las actuaciones tendientes a su ejecución dentro del Radicación No.: 11001-33-37-039-2023-00084-01 Demandante: YEBRAIL LEANDER MONCALEANO PADILLA _____________________________________________________________________ 21 plazo de cinco años previsto en el canon 66 del C.C.A. -aplicable para la época-.

Asimismo, se encuentra acreditado que la autoridad de control fiscal inició la acción de cobro con la expedición del Mandamiento de pago No. 000034 12 de octubre 12 de 2006, que fue notificado el 7 de diciembre de 2006, por lo que se concluye, en principio, que el título ejecutivo no perdió su fuerza ejecutoria al haberse adelantado la actuación coactiva dentro del término antes señalado.

Ahora bien, en virtud de lo dispuesto en los artículos 817 y 818 del E.T. que, atendiendo a los criterios fijados por el Consejo de Estado son aplicables dada la ausencia de norma legal especial que defina la materia, la prescripción de la acción de cobro se interrumpió con la notificación del mandamiento de pago por lo que, el plazo de cinco (5) años para culminar dicho proceso vencía, en principio, el 7 de diciembre de 2011.

Con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por algunos de los sujetos que fueron declarados como responsables fiscales en el fallo constitutivo del título ejecutivo, mediante el Auto No. 00005 del 12 de septiembre de 2007, notificado personalmente el 15 de febrero de 2008, la entidad demandada decretó la suspensión del cobro coactivo por prejudicialidad, siendo reanudado el 19 de noviembre de 2010, cuando terminó el proceso judicial.

Ello podría implicar que el trámite administrativo de cobro coactivo adelantado por el órgano de control fiscal demandado estuvo suspendido durante 2 años, 9 meses y 4 días. No obstante, el artículo 818 del E.T. no contempla como causal de suspensión del proceso de cobro coactivo el curso del trámite judicial contra el título, por lo que, a juicio de la Sala, tal acontecimiento no produjo esos efectos y, por ende, el término de prescripción de la acción de cobro no se vio afectado.

Advertido lo anterior, resulta claro que al notificarse el mandamiento de pago el 7 de diciembre de 2006, era obligación de la entidad pública culminar la ejecución de la deuda hasta el 7 de diciembre de 2011. No existe prueba dentro del plenario que permita inferir que el proceso de cobro coactivo culminó con antelación al vencimiento del plazo de los cinco (5) años previsto legalmente; hecho que condujo a que el demandante solicitara la prescripción de la acción de cobro ante la entidad demandada.

Esa petición fue resuelta desfavorablemente por la Contraloría de Cundinamarca mediante el Oficio No. CS-22-003658 del 2 de septiembre de 2022 cuya legalidad se debate, bajo el único argumento de que esa figura procesal no era aplicable para los procesos de cobro coactivo adelantados por los órganos de control fiscal, al no estar contemplada expresamente en la Ley 42 de 1993.

Como se ve, el argumento en el que se fundó la entidad demandada para negar Radicación No.: 11001-33-37-039-2023-00084-01 Demandante: YEBRAIL LEANDER MONCALEANO PADILLA _____________________________________________________________________ 22 la prescripción solicitada por el actor es el mismo que trajo a colación en sede judicial el cual, según se analizó, carece de apoyo legal y constitucional y, por demás, desconoce los principios de seguridad jurídica y celeridad que delimitan temporalmente la competencia de las entidades públicas y de los organismos autónomos para perseguir el cobro de los créditos a su favor.

Lo que está demostrado es que, para la fecha en que el actor solicitó la declaratoria de prescripción de la acción de cobro, el plazo para finiquitar dicho trámite se encontraba vencido, lo que pone en evidencia la ocurrencia de esa figura jurídico procesal y con ello, la pérdida de competencia de la autoridad ejecutante para hacer efectivo el pago de la obligación. Por contera, al estar demostrada la configuración de la prescripción de la acción de cobro, la Sala confirmará la sentencia apelada.

CONDENA EN COSTAS En sentencia del 23 de septiembre de 202513, el Consejo de Estado moduló la interpretación y alcance del artículo 365 del CGP, en particular los numerales 1°y 8°, aplicables por remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, fijando las siguientes reglas: “(i)En los medios de control de simple legalidad o constitucionalidad no se impondrá la condena en costas, con fundamento en la exoneración que el artículo 188 del CPACA contempla para los procesos en los que se ventile un interés público.

(ii) Pero aun en esos casos, se impondrá la condena en costas, con fundamento en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, cuando se determine que no se cumplieron los requisitos exigidos en los ordinales 2.º y 4.º del artículo 162 del CPACA o cuando se establezca que se promovió un desgaste innecesario del aparato judicial. (iii) En el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que conoce ordinariamente la Sección Cuarta del Consejo de Estado, solo se impondrá la condena en costas cuando exista una parte vencida en el proceso, independientemente de cuál sea la conducta de las partes.

En este sentido, y conforme a la discrecionalidad que confiere el ordinal 5.º del artículo 365 del CGP, no se impondrá la condena en costas cuando se declare la nulidad parcial de los actos administrativos demandados. (iv) Cuando se condene en costas, estas incluirán las expensas y gastos del proceso, las cuales se liquidarán, de acuerdo con su causación, comprobación y razonabilidad, en los términos regulados en el ordinal 3.º del artículo 366 del CGP.

(v) Cuando se condene en costas, las agencias en derecho de la primera instancia, en los procesos de los que sean competentes los juzgados administrativos con fundamento en el ordinal 3.° del artículo 155 del CPACA, las fijará el a quo «entre el 4 % y el 10 % de lo pedido», sin llegar a 13 Expediente No. 08001-23-33-000-2020-00668-01 (28.292), M.P. Wilson Ramos Girón. Radicación No.: 11001-33-37-039-2023-00084-01 Demandante: YEBRAIL LEANDER MONCALEANO PADILLA _____________________________________________________________________ 23 superar nunca el monto de seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes, según las características que en cada caso deben tenerse en cuenta, de acuerdo con el ordinal 4.º del artículo 366 del CGP.

(vi) Cuando se condene en costas, las agencias en derecho de la primera instancia, en los procesos de los que sean competentes los tribunales administrativos con fundamento en el ordinal 2.° del artículo 152 del CPACA, las fijará el a quo «entre el 3 % y el 7.5 % de lo pedido», sin llegar a superar nunca el monto de seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes, según las características que en cada caso deben tenerse en cuenta, de acuerdo con el ordinal 4.º del artículo 366 del CGP.

(vii) Cuando se condene en costas, para la segunda o única instancia, las agencias en derecho corresponderán a un monto que fijará el ad quem entre uno (1) y seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes, según las características que en cada caso deben tenerse en cuenta, de acuerdo con el ordinal 4.º del artículo 366 del CGP. (viii) Las mencionadas tarifas de las agencias en derecho se tendrán en cuenta de aquí en adelante y hasta tanto el Consejo Superior de la Judicatura o la Sala Plena del Consejo de Estado dispongan algo diferente.

(ix)Cuando se condene en costas, el trámite de liquidación de las expensas incurridas quedará para una etapa posterior a la decisión judicial, a cargo de la secretaría del a quo para su posterior aprobación mediante auto que proferirá el juez de primera o única instancia, según corresponda». Con fundamento en los anteriores criterios, la condena en costas por agencias en derecho para la parte vencida es procedente, atendiendo a la regla establecida en el numeral 7º por imponerse en el trámite de la segunda instancia. Al efecto, se ordenará la tasación de las agencias en derecho en 1 SMLMV para esta instancia que equivale a $1.750.905; suma que deberá ser pagada por la entidad demandada a favor del demandante.

Asimismo, por no haberse causado las demás expensas y gastos del proceso no se condenará por esos conceptos en esta instancia judicial. En razón y mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 10 de noviembre de 2023 por el Juzgado Treinta y Nueve Administrativo de Bogotá, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia. Radicación No.: 11001-33-37-039-2023-00084-01 Demandante: YEBRAIL LEANDER MONCALEANO PADILLA _____________________________________________________________________ 24 SEGUNDO: - CONDENAR en costas a la parte vencida en esta instancia a título de agencias en derecho.

En consecuencia, FIJAR un (1) SMLMV, esto es, el monto de $1.750.905; suma que deberá ser pagada por la entidad demandada a favor del demandante.

TERCERO: - NO CONDENAR en esta instancia judicial por las expensas y demás gastos procesales por no haberse causado.

CUARTO: - NOTIFICAR por correo electrónico la presente providencia a las direcciones procesales informadas por las partes y al Agente del Ministerio Público.

QUINTO: - INFORMAR a las partes que las solicitudes de aclaración o complementación frente a la presente providencia deberán radicarse en la siguiente ventanilla virtual https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087/.

SEXTO: - Ejecutoriada esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Juzgado de Origen, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada en sesión de la fecha Firmada electrónicamente LINA ÁNGELA MARÍA CIFUENTES CRUZ Magistrada Ponente Firmada electrónicamente CARMEN AMPARO PONCE DELGADO Magistrada Firmada electrónicamente PATRICIA AFANADOR ARMENTA Magistrada Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por las magistradas que conforman la Sala de la Sección Cuarta-Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.