TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2026) Magistrada Ponente: Patricia Afanador Armenta Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 11001-33-37-044-2024-00045-01 Demandante: Nueva E.P.S Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Asunto: Devolución de aportes en salud Sentencia de segunda instancia 1.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 18 de diciembre de 2024, proferida por el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito de Bogotá, que accedió a las pretensiones de la demanda y no condenó en costas. DEMANDA Hechos 2. Colpensiones expidió las resoluciones SUB-322695 de 24 de noviembre de 2022, DNP-DD 1167 de 26 de abril de 2023, DNP-DD 0303 de 24 de enero de 2023, DNP- DD 2997 de 30 de noviembre de 2022 y Resolución DNP-DD 0731 de 8 de marzo de 2023, en las que ordenó a la Nueva EPS la devolución de unos aportes en salud girados erróneamente respecto de varios afiliados.
Estos actos fueron debidamente notificados. 3. Nueva EPS interpuso los recursos de reposición y en subsidio apelación contra los actos anteriores, los cuales fueron resueltos por Colpensiones en el sentido de confirmar las órdenes de reintegro determinadas en cada una de las resoluciones recurridas. Declaraciones y condenas 4. La demandante formuló las siguientes pretensiones: 2 “2.1.
Que se declare la nulidad de los numerales de los actos administrativos expedidos por la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES en lo que respecta a Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. - NUEVA EPS S.A. 2.2. Como consecuencia de la anterior declaración, por restablecimiento del derecho se declare que Nueva EPS S.A., no está obligada a pagar los aportes requeridos por la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES los cuales no son de competencia de la Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. - NUEVA EPS S.A. y en tal virtud, se disponga a cesar toda actuación de cobro en contra de Nueva EPS S.A. 5.
La parte actora invocó como norma violada el artículo 19 del Decreto 4023 de 2011, compilado en el art. 2.6.1.1.2.9 del Decreto 780 de 2016. 6. El concepto de violación se fundamentó en los siguientes cargos: Falta de competencia funcional y por razón de la materia 7. Expresó que Colpensiones carece de competencia funcional para expedir los actos demandados, porque dentro de sus funciones no se encuentra ordenar la devolución de los recursos pagados erróneamente.
Además, no se deben considerar las competencias inherentes o implícitas, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado. 8. Advirtió que a la Gerencia Nacional y de Reconocimiento, adscrita a las Vicepresidencia de Beneficios y Prestaciones, no se le atribuyeron las competencias para proferir los actos demandados, dado que sus funciones se concretan en resolver solicitudes de reconocimiento de prestaciones económicas.
Asimismo, precisó que la Subdirección de Determinación de la Dirección de Prestaciones económicas no tiene la competencia para resolver el recurso de reposición, pues dicha función radica en 3 quien lo profirió. 9. Resaltó que la Dirección de Prestaciones económicas no es el superior jerárquico de la Gerencia Nacional y de Reconocimiento, por lo que tampoco tenía la competencia para resolver el recurso de apelación. Falta de competencia temporal 10.
Alegó que los aportantes solo podrán solicitar la devolución de las cotizaciones ante la EPS o EOC en los 12 meses siguientes a la fecha de pago, a partir de la entrada en operación de las cuentas maestras. 11. Afirmó que la discusión en sede administrativa se circunscribió al término de 12 meses que prevé el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011; plazo en el que el aportante tendrá la facultad de adelantar y culminar la actuación administrativa para recuperar los pagos indebidos.
Dicho término, anotó, se refiere a la firmeza del acto y no a la caducidad o a la prescripción. 12. Por lo tanto, concluyó que, una vez vence el plazo dispuesto en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, la administración solo puede impugnar el acto ante la jurisdicción mediante la acción de lesividad, la cual debe presentarse dentro del término de caducidad de dos años. 13.
Expresó que Colpensiones no vinculó ni comunicó a la Nueva EPS de la actuación administrativa que culminó en la decisión de la orden de devolución de los aportes, sino que le bastó con la notificación del acto que impuso la obligación. Además, recalcó que la entidad demandada, en los actos que resolvieron los recursos, no se pronunció de fondo sobre los cargos esgrimidos.
Expedición irregular de los actos administrativos – violación del debido proceso y de defensa 14. Sostuvo que Colpensiones no le comunicó ni notificó la existencia de la actuación administrativa que derivó en la orden de reintegro de aportes en salud. Por lo tanto, desconoció el derecho al debido proceso y las garantías de defensa, contradicción, buena fe, transparencia y coordinación. Desconocimiento del procedimiento de revocatoria directa 4 15.
Aseveró que Colpensiones, al expedir los actos demandados, omitió solicitar la autorización expresa, previa y escrita a los afiliados a quienes se les reconoció la pensión, de conformidad con el artículo 93 del CPACA, por lo que pretermitió el derecho de audiencia y defensa que se predica de todo acto de revocatoria. Pero, en caso de no poder adelantar la revocatoria, la administradora de pensiones debió acudir a la acción de lesividad para demandar su propio acto.
Falsa motivación 16. Señaló que Colpensiones, al emitir la orden de reintegro mediante los actos demandados, incurrió en apreciaciones equivocadas sobre la naturaleza de la administración de los fondos del Sistema de Seguridad Social en Salud y de las Entidades Promotoras de Salud, pues el manejo de dichos recursos no es discrecional o está orientado a pagar acreencias impuestas mediante los actos aquí controvertidos.
De la naturaleza de las Entidades Promotoras de Salud y de los recursos de la salud 17. Manifestó que la resolución que decidió el recurso se basa en hechos que no reflejan la realidad de cómo se administran los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, pues la Nueva EPS no es dueña de estos fondos, sino que actúa como un simple administrador, porque una vez que el dinero ingresa, este pertenece exclusivamente al sistema y se usa para su financiación, sin que la EPS tenga un manejo particular o individualizado de los fondos. 18.
Agregó que, además de la falta de legitimación de la EPS para devolver el dinero o ser objeto de una orden de restitución, se debe considerar que las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Salud son prestaciones que se extinguen mes a mes al ser utilizado el servicio de salud, de acuerdo con la naturaleza del aseguramiento. 19.
Concluyó que Colpensiones vulneró el debido proceso de la EPS al desconocer el procedimiento previsto en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 para solicitar el reintegro de aportes en salud, el cual prevé que la entidad encargada de realizar el reintegro es el FOSYGA (hoy ADRES), una vez la EPS determina la pertinencia de la solicitud de devolución. Oposición a la demanda 5 Colpensiones 20.
Se pronunció sobre los hechos y se opuso a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: 21. Indicó que el término de 12 meses para solicitar la devolución de los aportes en salud pagados indebidamente, previsto en el Decreto 4023 de 2011, fue derogado por el artículo 119 de la Ley 1873 de 2017, el cual estableció que puede solicitarse en cualquier tiempo. 22.
Explicó que el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 no establece un procedimiento previo a la solicitud de reintegro de aportes en salud girados indebidamente, pues desde la petición la EPS tiene la facultad de determinar la viabilidad del reintegro. Por tal razón, recalcó que dicho procedimiento está dirigido a las EPS y no a los aportantes. 23.
Manifestó que, ante la ausencia de una norma que reglamente la petición de reintegro de los aportes en salud, acudió al procedimiento administrativo común y principal definido en el artículo 34 del CPACA. 24. Citó el salvamento de voto de la magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda, dentro del proceso 18-0084-01 del 4 de junio del 2020, en el que se consideró que el cobro de los aportes girados no puede ser pasible de extinguirse mediante la figura de prescripción, y que entre esos pagos y el reconocimiento pensional existe un vínculo directo que afectaría el reconocimiento y pago de otras pensiones. 25.
Sostuvo que la EPS está en la obligación legal de reintegrar los aportes en salud efectuados durante los periodos señalados en las resoluciones demandadas, pues la omisión de este deber desconoce el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y perpetúa en el tiempo una destinación irregular de aportes parafiscales que no podían causarse. 26.
Arguyó que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el procedimiento administrativo iniciado por Colpensiones se fundamenta en la protección del principio constitucional de sostenibilidad financiera del sistema. Añadió que no es procedente el reconocimiento de intereses moratorios. 27. Finalmente, propuso las excepciones de presunción de legalidad de los actos administrativos, improcedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del 6 derecho, inexistencia del derecho y de la obligación, buena fe, caducidad e innominadas o genéricas. 28.
La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES contestó la demanda, se opuso a las pretensiones y presentó excepciones. 29. Mediante auto del 29 de noviembre de 2024, el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo de Bogotá declaró probada la excepción de falta de legitimación de la causa por pasiva propuesta por la ADRES, por lo tanto, la desvinculó del proceso.
Sentencia de primera instancia 30. Mediante sentencia del 18 de diciembre de 2024, el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda y no condenó en costas, en los siguientes términos: “Primero: DECLARAR no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada, por lo expuesto en la parte motiva de la providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1. Actos respecto de la pensión de la señora Martha Cecilia Martínez Jiménez beneficiaria del causante señor Armando Muñoz. • Artículo segundo de la Resolución SUB-322695 de 24 de noviembre de 2022 por la cual se ordena a la Nueva EPS el reintegro de $147.100, por concepto de mayor valor pagado en aporte pensional en salud por las vigencias de septiembre de 2022. • Resolución SUB 253995 del 20 de septiembre de 2023 por la cual se resuelve el recurso de reposición confirmando la decisión inicial. • Resolución SUB 14100 de 10 de octubre de 2023 por el cual se resuelve el recurso de apelación confirmando la decisión inicial. 2.
Actos respecto de la pensión de Juan Pablo Martínez Lenis beneficiario del causante señor Fernando Martínez Rubiano. • Artículo segundo de la Resolución Nro. DNP-DD 1167 de 26 de abril de 2023 por la cual se ordena a la Nueva EPS el reintegro de $100.000, por concepto de mayor valor pagado en aporte pensional en salud por las vigencias de agosto a diciembre de 2022. • Resolución GDD-DD 0706 de 25 de septiembre de 2023 por el cual se resuelve el recurso de apelación confirmando la decisión inicial. 3.
Actos respecto del listado de pensionados que inicia con Ligia María Vásquez de Guarín y termina con Erlin Enrique Carrillo Martínez. • Resolución DNP-DD 0303 de 24 de enero de 2023 por la cual se ordena a la Nueva EPS el reintegro de $10.662.517, por concepto de mayor valor pagado en aporte pensional en salud por las vigencias de julio a octubre de 2022. 7 • Resolución DNP-DD 1488 de 15 de mayo de 2023 por la cual se resuelve el recurso de reposición confirmando la decisión inicial. • Resolución GDD-DD 0660 de 31 de julio de 2023 por el cual se resuelve el recurso de apelación confirmando la decisión inicial. 4.
Actos respecto del pensionado José Alfredo López Hernández • Artículo Segundo de la Resolución DNP-DD 2997 de 30 de noviembre de 2022 por la cual se ordena a la Nueva EPS el reintegro de $798.400, por concepto de descuentos de salud por las vigencias de julio a octubre de 2022. • Resolución DNP-DD 0674 de 3 de marzo de 2023 por la cual se resuelve el recurso de reposición confirmando la decisión inicial. • Resolución GDD-DD 0490 de 10 de abril de 2023 por el cual se resuelve el recurso de apelación confirmando la decisión inicial. 5.
Actos respecto de la pensión de Joan Felipe Gutiérrez Leal beneficiario del causante señor Boris Alfonso Gutiérrez Salazar. • Artículo Segundo de la Resolución DNP-DD 0731 de 8 de marzo de 2023 por la cual se ordena a la Nueva EPS el reintegro de $125.500, por concepto de descuentos de salud por las vigencias de julio a noviembre de 2022. • Resolución DNP-DD 2584 de 15 de agosto de 2023 por la cual se resuelve el recurso de reposición confirmando la decisión inicial. • Resolución GDD-DD 0693 de 19 de septiembre de 2023 por el cual se resuelve el recurso de apelación confirmando la decisión inicial.
De conformidad con las razones expuestas en la parte motiva del presente fallo. Tercero: A título de restablecimiento del derecho, se declara que la EPS Nueva, no debe reintegrar a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES, las sumas ordenadas en los anteriores actos administrativos anulados. […] Sexto: Sin condena en costas. […]” 31.
El juez de primera instancia consideró que los actos son nulos por violación al debido proceso de la Nueva EPS, dado que Colpensiones ordenó la devolución de aportes en salud pagados erróneamente por varios afiliados sin atender el procedimiento dispuesto en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011. 32. No condenó en costas al considerar que “no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por este concepto, por lo que no se condenará en costas”.
Recurso de apelación 33. Colpensiones argumentó que la sentencia de primera instancia desconoció que 8 uno de los pilares del Sistema General de Pensiones es la sostenibilidad y su carácter contributivo, conforme con el artículo 48 de la CP. 34. Recalcó que no es aplicable la prescripción frente a los aportes al Sistema General de Seguridad Social, dada la obligación del empleador de realizar las cotizaciones, el carácter irrenunciable e imprescriptible del derecho pensional y el principio de sostenibilidad financiera. 35.
Por lo anterior, indicó que Colpensiones, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, no estaba sujeta al término dispuesto en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 para solicitar la devolución de los aportes en salud pagados indebidamente, por la naturaleza jurídica y constitucional de estos recursos. Añadió que dicho término fue derogado por el artículo 119 de la Ley 1873 de 2017, el cual estableció que puede solicitarse en cualquier tiempo. 36.
Adujo que el art. 12 del Decreto 4023 de 2011 no establece un procedimiento administrativo previo para solicitar el reintegro de aportes en salud, debido a que la EPS, a partir de la petición, tiene la facultad de determinar la pertinencia del reintegro. En tal sentido, dicho procedimiento no está dirigido a los aportantes sino a las EPS, mientras que Colpensiones, ante la inexistencia de un procedimiento reglado para la petición, debió acudir al procedimiento común y principal definido en el art 34 del CPACA. 37.
Arguyó que en los actos administrativos se expusieron los argumentos jurídicos suficientes para que la EPS determinara la viabilidad del reintegro, y no se mencionó un plazo para la devolución o un mandamiento de pago. Por lo tanto, una vez notificada del requerimiento efectuado por Colpensiones, no se le impidió a la EPS que llevara a cabo el procedimiento establecido en el art. 12 del Decreto 4023 de 2011. 38.
Frente a la orden de enviar copias a la Procuraduría General de la Nación, por allegar el expediente administrativo por fuera del término establecido al de la contestación de la demanda, solicitó que se revoque dicha orden al considerar que se trata de un exceso de ritual manifiesto. Concepto del Ministerio Público 39. El Ministerio Público no se pronunció en esta oportunidad.
Trámite procesal en segunda instancia 9 40. Mediante auto del 31 de octubre de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia y se determinó dar aplicación a lo previsto en el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. En consecuencia, dada la temática de la discusión y por no ser necesaria la práctica de pruebas, no se concedió traslado para presentar alegatos de conclusión y, por lo tanto, se ingresó el proceso para proferir la presente sentencia. CONSIDERACIONES Competencia del ad-quem y delimitación del problema jurídico 41.
Conforme con lo dispuesto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, esta corporación es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias de primera instancia dictadas por los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá - Distrito Judicial de Cundinamarca. Aunado a esto, el alcance de la competencia del ad quem se entiende limitada a los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en virtud del principio de congruencia consagrado en el artículo 328 del Código General del Proceso1. 42.
En este sentido, el Consejo de Estado ha señalado2: “[…] la Sala se circunscribirá a los aspectos arriba señalados, pues su competencia, según el art. 357 del CPC., se reduce a examinar dicho asunto, no siendo posible que aborde otros, so pena de violar el principio de la congruencia. En ese sentido, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, estableció que la competencia del juez de la segunda instancia está limitada a los motivos de inconformidad que exprese el recurrente en el escrito de apelación, de allí que, en el asunto sub examine esta Subsección se restringirá a estudiar sólo lo referente a los perjuicios reconocidos a los demandantes en primera instancia, y la concurrencia de culpas, pues en eso radican los argumentos expuestos por las partes en los recursos de apelación”1.
“… para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo […]” (se destaca). 43.
Por lo anterior, es claro que el fallador de segunda instancia debe regirse por las objeciones planteadas por el apelante frente a la sentencia de primera instancia, sin que haya lugar a considerar otros planteamientos no incluidos en la apelación. 1 Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley 2 Consejo de Estado.
Sentencia del 12 de marzo de 2014 (Exp. 30.524). C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 10 44. En el sub judice, la Sala debe determinar si se ajusta a derecho la sentencia del del 18 de diciembre de 2024, proferida por el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito de Bogotá, que accedió a las pretensiones de nulidad invocadas por la Nueva EPS contra los actos administrativos demandados. 45.
En los términos del recurso de apelación, la discusión versa en determinar si Colpensiones podía solicitar en cualquier tiempo la devolución de aportes al sistema de salud pagados erróneamente y si atendió el procedimiento dispuesto en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011. Hechos probados 46. Colpensiones ordenó a la Nueva EPS la devolución de aportes en salud girados erróneamente por distintos afiliados, mediante los actos administrativos -debidamente notificados- que se relacionan a continuación: Resolución ordena reintegro de aportes en salud Monto de la obligación Periodo de salud Resolución SUB-322695 de 24 de noviembre de 2022 (art. 2) $147.100 Septiembre de 2022 Resolución Nro.
DNP-DD 1167 de 26 de abril de 2023 (art. 2) $100.000 Agosto a diciembre de 2022 Resolución DNP-DD 0303 de 24 de enero de 2023 (art. 1) $10.662.517 julio a octubre de 2022 Resolución DNP-DD 2997 de 30 de noviembre de 2022 (art. 2) $798.400 Julio a octubre de 2022 Resolución DNP-DD 0731 de 8 de marzo de 2023 (art.2) $125.500 Julio a noviembre de 2022 47.
Contra estas resoluciones, la EPS Nueva interpuso los recursos de reposición y en subsidio apelación, en los que alegó: i) falta de competencia e inexistencia de competencias inherentes o implícitas; ii) violación al debido proceso y al derecho de defensa; e iii) imposibilidad de constituir a la EPS como deudora. 48. Colpensiones, mediante las siguientes resoluciones, resolvió los recursos interpuestos por la demandante y confirmó los actos impugnados, en lo relativo a las órdenes de reintegro de aportes en salud a cargo de la Nueva EPS: Acto recurrido Resolución resuelve reposición Resolución resuelve apelación Resolución SUB-322695 de 24 de noviembre de 2022 (art. 2) SUB-253995 del 20 de septiembre de 2023 SUB-14100 de 10 de octubre de 2023 Resolución DNP-DD 1167 de 26 de abril de 2023 (art. 2) DNP-DD 2570 del 15 de agosto de 2023 GDD-DD 0706 del 25 de septiembre de 2023 Resolución DNP-DD 0303 del DNP-DD 1488 del 15 GDD-DD 0660 de 31 de julio 11 24 de enero de 2023 (art. 1) de mayo de 2023 de 2023 Resolución DNP-DD 2997 de 30 de noviembre de 2022 (art. 2) DNP-DD 0674 de 3 de marzo de 2023 GDD-DD 0490 de 10 de abril de 2023 Resolución DNP-DD 0731 de 8 de marzo de 2023 DNP-DD 2584 de 15 de agosto de 2023 GDD-DD 0693 de 19 de septiembre de 2023 Análisis del caso concreto 49.
El juez de primera instancia declaró la nulidad de los actos demandados al considerar que Colpensiones vulneró el debido proceso de Nueva EPS, porque desconoció el procedimiento establecido en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 para solicitar la devolución de los aportes en salud pagados indebidamente. 50. En el recurso de apelación, Colpensiones adujo que el pago indebido de los aportes en salud le está causando un detrimento patrimonial a Colpensiones, de conformidad con el principio de sostenibilidad financiera previsto en el artículo 48 de la CP y la Ley 100 de 1993.
Además, señaló que no está sujeta al término dispuesto en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 para solicitar la devolución de los aportes en salud pagados indebidamente, dada la naturaleza jurídica y constitucional de dichos recursos. 51. Para dirimir este asunto, se precisa que, mediante el Decreto 4023 de 2011, el Gobierno Nacional fijó las reglas para el control del recaudo de las cotizaciones al Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
En su artículo 12, incisos 4 y 5, estableció el procedimiento de devolución de aportes erróneamente efectuado, en los siguientes términos: “[…] a partir de la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones pagadas erradamente, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago.
Para las cotizaciones anteriores a la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto”. 52. El proceso de devolución dispuesto en la norma transcrita fue modificado a través del artículo 1 del Decreto 674 de 2014, posteriormente compilado en el artículo 2.6.1.1.2.2 del Decreto 780 de 2016.
Este último artículo fue íntegramente derogado 12 por el artículo 43 del Decreto 2265 del 29 de diciembre de 20174 y reemplazado en el mismo reglamento por el artículo 2.6.4.3.1.1.8, así compilado en el DUR: “Artículo 2.6.4.3.1.1.8. Devolución de cotizaciones no compensadas. Cuando los aportantes soliciten a las EPS y EOC la devolución de pagos erróneamente efectuados, estas entidades deberán determinar la procedencia de la misma, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud del aportante.
De ser procedente, la solicitud detallada de devolución de cotizaciones la debe presentar la EPS o EOC a la ADRES el último día hábil de la primera semana del mes. La ADRES efectuará la validación y entrega de resultados y recursos dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de presentación. Las EPS y EOC una vez recibidos los resultados y los recursos del procesamiento de la información por parte de la ADRES, deberán girar los recursos al aportante en el transcurso del día hábil siguiente.
Parágrafo 1°. Los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS y EOC la devolución de cotizaciones pagadas erróneamente dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago. Parágrafo 2°. La ADRES efectuará la devolución de aportes al prepensionado por el periodo cotizado, en los términos del artículo 2.1.8.4 del presente decreto”. 53.
La norma citada prevé que existe un procedimiento especial para la devolución de las cotizaciones que, por error, hayan sido consignadas al Sistema General de Seguridad Social en Salud, y que aún no hayan sido compensadas, el cual comprende las siguientes etapas: (i). El aportante que efectúa el pago de la cotización debe presentar una solicitud ante la Entidad Promotora de Salud o la Empresa Obligada a Compensar a la cual hubiese realizado la cotización que busca obtener en devolución, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha del pago.
(ii). De hallar procedente el reembolso, la EPS realizará la solicitud formal ante la ADRES. (iii). Seguidamente, la Adres efectuará la validación y entrega de resultados frente a la información suministrada por las EPS o las EOC. 3 Artículo 4°. Vigencia y derogatorias. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación, adiciona el artículo 1.2.1.10 y el Título 4 a la Parte 6 del Libro 2 del Decreto 780 de 2016 y deroga los siguientes artículos: del 2.6.1.1 al 2.6.1.11, del 2.6.1.1.1 al 2.6.1.1.4, del 2.6.1.1.1.1. al 2.6.1.1.1.4, del 2.6.1.1.2.1. al 2.6.1.1.2.6, del 2.6.1.1.2.8. al 2.6.1.1.2.9, del 2.6.1.1.2.12 al 2.6.1.1.2.14, del 2.6.1.1.2.16 al 2.6.1.1.2.18, del 2.6.1.2.1. al 2.6.1.2.6 y del 2.6.1.3.1. al 2.6.1.3.4 del Decreto 780 de 2016 Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. 4 “Por el cual se modifica el Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social adicionando el artículo 1.2.1.10, y el Título 4 a la Parte 6 del Libro 2 en relación con las condiciones generales de operación de la ADRES - Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”. 13 (iv).
Si es procedente, las EPS o las EOC deben devolver los recursos al aportante. 54. Como se observa, el procedimiento para la devolución de cotizaciones inicia con la solicitud efectuada por el aportante ante la EPS, dentro del término legal, para que así tal entidad pueda determinar la pertinencia o no del reintegro y, en caso afirmativo, trasladar la información detallada a la Adres, quien deberá procesar y generar los resultados para disponer el reembolso de los recursos. 55.
Ahora, deben entenderse incluidos en la categoría de “aportante”, como se prevé en el artículo 1 del Decreto 1406 de 1999, actualmente compilado en el Decreto 780 de 2016, las siguientes personas y entidades: “Artículo 3.2.1.1 Definiciones. Para efectos de lo dispuesto en el presente Título, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: 1.
Aportante: es la persona o entidad que tiene la obligación directa frente a la entidad administradora de cumplir con el pago de los aportes correspondientes a uno o más de los servicios o riesgos que conforman el Sistema y para uno o más afiliados al mismo. Cuando en este Título se utilice la expresión «aportantes», se entenderá que se hace referencia a las personas naturales o jurídicas con trabajadores dependientes, a las entidades promotoras de salud, administradoras de pensiones o riesgos laborales obligadas a realizar aportes correspondientes al Sistema, a los rentistas de capital y demás personas que tengan capacidad de contribuir al financiamiento del SGSSS, y a los trabajadores independientes que se encuentren afiliados al Sistema de Seguridad Social Integral. […]”. 56.
Los fondos administradores de pensiones se consideran aportantes porque están obligados a efectuar aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud, según el artículo 42 del Decreto 692 de 1994, el cual prevé que las entidades pagadoras de pensiones son las encargadas de descontar la cotización para salud y transferirla a la EPS a la que esté afiliado el pensionado. 57.
El procedimiento especial para la devolución de las cotizaciones que por error hayan sido consignadas al Sistema General de Seguridad Social en Salud fue modificado por el artículo 119 de la Ley 1873 de 20175, el cual estableció que los fondos administradores de pensiones no están obligados a cumplir con el plazo indicado en el artículo 2.6.4.3.1.1.8 del DUR del sector salud, y que Colpensiones podía solicitar en cualquier tiempo la devolución de los aportes en salud, como se observa: “Artículo 119.
Devolución de aportes pertenecientes al sistema general de pensiones. Las Entidades Administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida podrán solicitar en cualquier tiempo la devolución de los 5 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2018”. 14 recursos que hubiesen transferido a las Empresas Promotoras de Salud y/o al Ministerio de Salud y Protección Social, por concepto de aportes de personas fallecidas o que se determine administrativamente o judicialmente que no era procedente el giro de estos aportes.
En el caso que los recursos ya hayan sido compensados ante Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga) o a quien haga sus veces, para el pago de estas acreencias se efectuarán cruces de cuentas sin operación presupuestal, con base en las transferencias del Presupuesto General de la Nación que se hayan entregado a los fondos de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM), para lo cual se harán las operaciones contables que se requieran”. 58.
Ahora bien, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia del 7 de septiembre de 20236, declaró la nulidad de los incisos 4° y 5° del artículo 12 del Decreto 4023 de 2012, al considerar que fueron expedidos por el Gobierno Nacional con violación de los principios de la potestad reglamentaria. La Sala estima que los efectos de la sentencia son ex tunc frente a las situaciones jurídicas no consolidadas al momento de la decisión que anuló el acto administrativo general, y son ex nunc respecto de las situaciones jurídicas consolidadas que ya no son susceptibles de debatirse administrativa o judicialmente. 59.
Teniendo en cuenta que el Consejo de Estado no se pronunció sobre la legalidad completa del artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, el procedimiento reglamentado por el Gobierno Nacional aplica a todos los aportantes. Entonces, más allá del término para presentar la solicitud, Colpensiones está sujeta al trámite que debe seguir cualquier aportante para solicitar el reintegro de aportes en salud pagados erróneamente, el cual se mantiene vigente.
Ahora, si los recursos ya se compensaron a la Adres, se debe efectuar un cruce de cuentas con esa entidad, de conformidad con el inciso segundo del artículo 119 de la Ley 1873 de 2017. 60. En el presente asunto, de conformidad con los hechos probados, se observa que Colpensiones expidió distintas resoluciones -confirmadas posteriormente por las resoluciones que resolvieron los recursos de reposición y apelación-, mediante las cuales se ordenó a la Nueva EPS el reintegro de los aportes en salud pagados indebidamente por distintos afiliados, respecto de los montos y periodos que se relacionan a continuación: Resolución ordena reintegro de aportes en salud Monto de la obligación Periodo Resolución SUB-322695 de 24 de noviembre de 2022 (art. 2) $147.100 Septiembre de 2022 Resolución DNP-DD 1167 de 26 de abril de 2023 (art. 2) $100.000 Agosto a diciembre de 2022 Resolución DNP-DD 0303 de 24 de enero de 2023 (art. 1) $10.662.517 julio a octubre de 2022 Resolución DNP-DD 2997 de 30 de noviembre de 2022 (art. 2) $798.400 Julio a octubre de 2022 6 Radicado. 11001-03-24-000-2022-00370-01 (27103).
C.P. Milton Chaves García. 15 Resolución DNP-DD 0731 de 8 de marzo de 2023 $125.500 Julio a noviembre de 2022 61. Para dirimir esta controversia, contrario a lo argüido por el apelante, el término para presentar la solicitud es irrelevante en este caso, pues Colpensiones debió ceñirse al procedimiento especial definido en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, según el cual debió efectuar la solicitud ante la Nueva EPS para que determinara la viabilidad del reintegro y, de ser procedente, presentara la solicitud a la ADRES (antes Fosyga), quien debía procesar y generar los resultados para disponer el reembolso de los recursos.
Este criterio ha sido adoptado de manera pacífica por la Sala, en particular, mediante sentencias del 23 (rad. 2021-00473-00) y 29 (rad. 2021-00714-00) de agosto de 20247, 13 de febrero de 2025 (rad. 2022-00219-01)8 y 10 de julio de 2025 (2023 00156 01)9. 62. Por lo anterior, Colpensiones transgredió el debido proceso de la entidad demandante, debido a que, mediante un cobro directo, pretendió que la Nueva EPS realizara la devolución, sin obtener la autorización previa por parte de la Adres (antes Fosyga).
Esto se evidencia, por ejemplo, en los artículos 2, 3 y 4 de la Resolución SUB- 322695 de 24 de noviembre de 2022: 63. Como se observa, Colpensiones determinó una obligación clara, expresa y exigible, que constituye un título ejecutivo susceptible de ser objeto de cobro a través 7 M.P. Luis Antonio Rodríguez Montaño. 8 M.P. Carmen Amparo Ponce Delgado 9 M.P. Patricia Afanador Armenta. 16 del proceso coactivo, sin concederle a la Nueva EPS la oportunidad de estudiar la procedibilidad del reintegro y presentar la solicitud ante la ADRES. 64.
En los términos expuestos, acierta el juez de primera instancia al concluir que Colpensiones transgredió el debido proceso de Nueva EPS, debido a que desconoció el procedimiento para solicitar la devolución de los aportes en salud pagados erróneamente, como se establece en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011. En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. 65.
En cuanto a la orden impartida por el juez de primera instancia de enviar copias a la Procuraduría General de la Nación, se advierte que Colpensiones, al contestar la demanda, aportó un enlace electrónico para acceder al expediente administrativo, sin que el juez de primera instancia haya advertido que este fuera inválido o que no contuviera los antecedentes administrativos con los actos demandados en este proceso. 66.
Al revisar el trámite de primera instancia, tampoco se observa que el a quo hubiera requerido a Colpensiones nuevamente para que aportara el expediente administrativo, a causa de la imposibilidad de acceder mediante el enlace que remitió la entidad demandada, pues en ningún momento se pronunció al respecto. 67. Cabe precisar que el juez conoció íntegramente el contenido de los actos demandados en este proceso y pudo realizar un adecuado estudio de su legalidad, pues estos fueron aportados como anexos desde la presentación de la demanda.
De manera que pudo resolver la controversia con suficientes elementos fácticos y probatorios, tanto así que no tuvo la necesidad de emitir requerimientos adicionales para solicitar el expediente administrativo. 68. Por lo anterior, no se evidencia que la parte accionada incumplió con la obligación dispuesta en el parágrafo 1º del artículo 175 del CPACA, debiéndose revocar el numeral 4o del fallo apelado de enviar copias a la PGN para una posible investigación disciplinaria.
De la condena en costas en segunda instancia 69. En el fallo apelado, el a quo consideró que no había lugar a imponer condena en costas porque no se demostró que la demanda se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal, de acuerdo con el artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 17 47 de la Ley 2080 de 2021-, decisión que no fue apelada por la demandada.
Por esta razón, se confirmará la no condena en costas en primera instancia. 70. Sin embargo, en esta instancia, la Sala adoptará la posición actual del Consejo de Estado, definida en la sentencia del 23 de septiembre del presente año10, en la que fijó los siguientes criterios de decisión sobre la imposición de la condena en costas en los asuntos de los que conoce ordinariamente la Sección Cuarta: i. En los medios de control de simple legalidad o constitucionalidad no se impondrá la condena en costas, con fundamento en la exoneración que el artículo 188 del CPACA contempla para los procesos en los que se ventile un interés público. ii.
Pero aun en esos casos, se impondrá la condena en costas, con fundamento en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, cuando se determine que no se cumplieron los requisitos exigidos en los ordinales 2.º y 4.º del artículo 162 del CPACA o cuando se establezca que se promovió un desgaste innecesario del aparato judicial. iii. En el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que conoce ordinariamente la Sección Cuarta del Consejo de Estado, solo se impondrá la condena en costas cuando exista una parte vencida en el proceso, independientemente de cuál sea la conducta de las partes.
En este sentido, y conforme a la discrecionalidad que confiere el ordinal 5.º del artículo 365 del CGP, no se impondrá la condena en costas cuando se declare la nulidad parcial de los actos administrativos demandados. iv. Cuando se condene en costas, estas incluirán las expensas y gastos del proceso, las cuales se liquidarán, de acuerdo con su causación, comprobación y razonabilidad, en los términos regulados en el ordinal 3.º del artículo 366 del CGP. v. Cuando se condene en costas, las agencias en derecho de la primera instancia, en los procesos de los que sean competentes los juzgados administrativos con fundamento en el ordinal 3.° del artículo 155 del CPACA, las fijará el a quo «entre el 4 % y el 10 % de lo pedido», sin llegar a superar nunca el monto de seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes, según las características que en cada caso deben tenerse en cuenta, de acuerdo con el ordinal 4.º del artículo 366 del CGP. vi.
Cuando se condene en costas, las agencias en derecho de la primera instancia, en los procesos de los que sean competentes los tribunales administrativos con fundamento en el ordinal 2.° del artículo 152 del CPACA, las fijará el a quo «entre el 3 % y el 7.5 % de lo pedido», sin llegar a superar nunca el monto de seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes, según las características que en cada caso deben tenerse en cuenta, de acuerdo con el ordinal 4.º del artículo 366 del CGP. vii.
Cuando se condene en costas, para la segunda o única instancia, las agencias en derecho corresponderán a un monto que fijará el ad quem entre uno (1) y seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes, según las características que en cada caso deben tenerse en cuenta, de acuerdo con el ordinal 4.º del artículo 366 del CGP. viii.
Las mencionadas tarifas de las agencias en derecho se tendrán en cuenta de aquí en adelante y hasta tanto el Consejo Superior de la Judicatura o la Sala Plena del Consejo de Estado dispongan algo diferente. ix. Cuando se condene en costas, el trámite de la liquidación de las expensas incurridas quedará para una etapa posterior a la decisión judicial, a cargo de la secretaría del a quo para su posterior aprobación mediante auto que proferirá el juez de primera o única instancia, según corresponda”. 10 Sección Cuarta, Exp. 001-23-33-000-2020-00668-01 (28292), C.P. Wilson Ramos Girón. 18 71.
De conformidad con el artículo 361 del Código General del Proceso -aplicable por expresa remisión del artículo 188 del CPACA-, las erogaciones que integran las costas procesales corresponden a los gastos del proceso y las agencias en derecho. 72. Respecto de las expensas y demás gastos del proceso, al no haberse causado, como lo exige el numeral 8° del artículo 365 del CGP, en esta instancia judicial no se impondrá condena por este concepto. 73.
Por lo anterior, como la Sala confirma la sentencia dictada por el a quo que accedió a las pretensiones de la demanda, en esta instancia se condenará en costas por agencias en derecho a cargo de la parte vencida, es decir, la entidad demandada - COLPENSIONES, de acuerdo con el criterio (vii) jurisprudencial expuesto. 74. En consecuencia, se condenará en costas en segunda instancia a la parte demandada, por concepto de agencias en derecho en la suma de un (1) salario mínimo mensual legal vigente -para la fecha del presente fallo- que equivale a UN MILLÓN SETECIENTOS CINCUENTA MIL NOVECIENTOS CINCO PESOS M/CTE ($1.750.905).
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: revocar el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia del 18 de diciembre de 2024, proferida por el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones.
Segundo: Confirmar en todo lo demás. Tercero: Condenar en costas en la presente instancia, en consecuencia, y de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, FIJAR como agencias en derecho la suma de UN MILLÓN SETECIENTOS CINCUENTA MIL NOVECIENTOS CINCO PESOS M/CTE ($1.750.905) a cargo de la parte demandada y a favor de la parte demandante.
Cuarto: No condenar por concepto de expensas y gastos del proceso al no haberse causado en esta instancia judicial. Quinto: Notificar a las partes la presente providencia: 19 Sexto: Informar a las partes que para la radicación de los memoriales a los que haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co:8087/ Séptimo: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen, previas las constancias y anotaciones de rigor en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE ELECTRÓNICAMENTE Y CÚMPLASE. Discutida y aprobada en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente PATRICIA AFANADOR ARMENTA Magistrada Firmado electrónicamente LINA ÁNGELA MARÍA CIFUENTES CRUZ Magistrada Firmado electrónicamente CARMEN AMPARO PONCE DELGADO Magistrada Constancia: Esta providencia fue firmada electrónicamente por las magistradas que conforman la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la plataforma de dicha corporación denominada SAMAI.
Se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.