TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Bogotá D. C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADA PONENTE: Doctora AMPARO NAVARRO LÓPEZ EXPEDIENTE: 25000-23-37-000-2018-00474-00 DEMANDANTE: SEGURIDAD ROHEN LTDA DEMANDADO: U.A.E. – UGPP MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TEMA: CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL 2012 S E N T E N C I A A N T I C I P A D A En aplicación a lo dispuesto en el artículo 182A del código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, procede la Sala a clausurar la primera instancia en el referido medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
I. SÍNTESIS DE LA DEMANDA La demandante en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presenta como pretensiones las siguientes: «PRIMERA: Se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: • Resolución RDO-161 del 23 de enero de 2014, por medio de la cual se profirió liquidación oficial a la sociedad Seguridad Rohen Ltda, por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de la protección social, por los periodos de enero a diciembre de 2012. • Resolución RDC-251 del 05 de junio de 2014, por medio de la cual se resuelve un recurso de reconsideración. • Resolución RCC-4708 del 24 de agosto de 2015, por medio del cual se libra mandamiento de pago en contra de la demandante dentro del expediente de cobro coactivo 81442. • Resolución RCC-10038 del 07 de abril de 2017, por medio de la cual se practica la liquidación del crédito dentro del expediente de cobro coactivo 81442. • Resolución RCC-10615 del 02 de junio de 2017, por medio de la cual se resuelven unas objeciones a la liquidación del crédito, dentro del expediente de cobro coactivo 81442. • Resolución RCC-11981 del 31 de agosto de 2017, por medio de la cual se rechaza el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución RCC-10615 del 02 de junio de 2017, dentro del expediente de cobro coactivo 81442. 2 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP SEGUNDA: A título de restablecimiento del derecho se condene a la U.A.E. – UGPP a la devolución de $246.611.100, que pretende cobrar.
Se ordene a la UGPP la devolución de las sumas embargadas, según informe de los bancos junto con su respectiva indexación o condena de pago de intereses. Se ordene a la UGPP a efectuar el pago de la indemnización por los daños y perjuicios causados al demandante, daños que estima en cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes.» Como normas violadas considera vulnerados los artículos 2, 29 y 83 de la Constitución Política; 156 de la Ley 1151 de 2007; 174 del CGP; 180 de la Ley 1607 de 2012; 22 del Decreto 575 de 2013; y 828 y 829-4 del Estatuto Tributario.
Como concepto de violación la parte actora expone, en síntesis, lo siguiente: Normas violadas en el proceso de determinación de la obligación Explica en la demanda inicial1 que, la U.A.E. – UGPP con el Requerimiento 649 del 30 de enero de 2013 le expuso unos ajustes que se debían realizar en favor de cada uno de los subsistemas, por cuanto: (i) no se registraron algunos pagos durante los periodos del 1º de enero al 31 de diciembre de 2012;
(ii) no se incluyeron en el IBC pagos por concepto de vacaciones pagadas en dinero y liquidación del contrato; (iii) cotizaciones al IBC inferiores a los registrados en nómina; y (iv) cotizaciones al IBC inferiores a los registrados en nómina, incluidos los trabajadores que disfrutaron vacaciones, para los cuales, no se tuvo en cuenta el último salario promedio, conforme lo prevé el artículo 70 del Decreto 806 de 1998.
Conforme lo anterior, manifiesta que, frente a los pagos no realizados, el error consistió en que algunas planillas se encuentran pagos efectuados con datos errados de la persona o afiliado, como es el caso de los números de cédula. Sin embargo, a su juicio, considera que dicha situación no puede ser considerada como una falta de pago.
El error lo corrigió ante la administradora correspondiente. Con relación al segundo ajuste encontrado por la UGPP, indica que la ley no es clara en establecer el concepto de vacaciones remuneradas. Por tanto, ante la incertidumbre, se debe aplicar el principio de favorabilidad y condición más beneficiosa al afiliado. Respecto de los ajustes 3 y 4, expresa que las normas que determinan cuales son los factores que deben integrar el salario -art. 127 y 128 del CSTS-, resultan contradictorias con el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 5º de la Ley 797 de 2003, el cual establece que ninguna cotización puede ser inferior a 1 SMLV ni superior a 25 SMLV.
Posteriormente, con la reforma a la demanda2, manifestó que la UGPP inició el proceso de fiscalización sin trasladar a la empresa los hallazgos exigidos por el 1 Folios 4 a 11 del expediente principal físico. 2 Folios 229 al 282 del expediente principal físico. 3 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, lo que impidió conocer la causa real del proceso.
Esta omisión cercenó el derecho de contradicción, pues no se expuso pruebas ni fundamentos fácticos que sustentaran el inicio del procedimiento. Además, que la entidad demandada construyó cargos genéricos y abstractos sin individualizar trabajadores, periodos o valores. En consecuencia, sostiene que la administración emitió actos carentes de motivación, basados en afirmaciones indeterminadas y sin sustento probatorio verificable.
Asimismo, que la UGPP omitió valorar pruebas allegadas oportunamente, a pesar de que estas reposaban en la planilla PILA y en los documentos entregados por la empresa. La entidad desconoció pagos efectuados en el 2012, lo que generó un falso juicio de existencia y un defecto fáctico relevante. El recurso de reconsideración habría evidenciado que la propia entidad tuvo que corregir parcialmente la liquidación, demostrando que la valoración inicial fue errónea.
Por tanto, no se confrontó su evidencia ni se explicó en forma clara el cálculo del IBC o los supuestos de inexactitud. Afirma que, el Requerimiento para Declarar y/o Corregir no cumplió la función de pliego de cargos exigido por el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012. No se explicaron pruebas, normas violadas, ni la responsabilidad atribuida, lo cual impidió a la empresa ejercer adecuadamente su defensa.
La UGPP debió exponer de manera clara los fundamentos probatorios que cuestionaban la autoliquidación. En lugar de ello, emitió actos extensos con citas legales, pero sin vincularlas a hechos concretos. Normas violadas en el proceso de ejecución coactiva Expresa que el título ejecutivo siempre fue un «algo presunto», pues la Resolución RDO-161 del 23 de enero de 2014, modificada por la Resolución RDC-251 del 05 de junio de 2014, nunca cobró ejecutoria, pues no se materializó ninguno de los supuestos señalados en el artículo 829 del Estatuto Tributario.
Norma que debe ser contrastada con el artículo 837 del mismo cuerpo normativo. Situación que permite evidenciar la vulneración al debido proceso y el derecho a la defensa. Asimismo, expone que existe una vulneración de los derechos fundamentales antes referenciados frente a la Resolución RCC-10615 del 02 de junio de 2017, debido a que, en este acto se anunció que procedía recurso de apelación, el cual se presentó y fue resuelto mediante la Resolución RCC-11981 del 31 de agosto de 2017.
Sin embargo, dicho recurso fue resuelto por el mismo funcionario ejecutor, y no por el Director de Parafiscales, quien es quien realmente tiene la competencia para decidir el recurso interpuesto. Por ende, la RCC-11981 del 31 de agosto de 2017, fue expedida por un funcionario carente de competencia funcional. Vulneración sistemática de los derechos con referencia a los hechos originalmente presentado en la demanda Afirma que el debido proceso exige que el contribuyente conozca desde el inicio el juicio de valor o disvalor que sustenta los cargos.
Dicho juicio solo apareció parcialmente en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, pero no 4 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP antes. Esto implica que los hechos relevantes fueron revelados tardíamente, cuando ya no podía controvertirse la prueba.
Manifiesta que la UGPP usa una redacción dando a entender que Seguridad Rohen ha efectuado algún pago sobre la liquidación determinada, cuando la realidad es que no han realizado pago alguno respecto de la liquidación en la Resolución RDO- 161 del 23 de enero de 2013. Por consiguiente, no puede haber verificación de pago cuando nada se ha cancelado.
Los pagos efectuados por Seguridad Rohen, y que está aplicando la UGPP, se realizaron en el mismo año 2012 antes de emitirse el acto administrativo demandado. Determina que en el Requerimiento de Información únicamente se expuso las atribuciones que la ley y los reglamentos le otorgan a la UGPP para desplegar su actividad fiscalizadora.
No obstante, en dicho acto no se determinaron los motivos específicos que daban origen al inicio del proceso de investigación, es decir, no se presentaron los hallazgos que motivaban el inicio del trámite investigativo, por lo que en este aspecto se configura una vulneración al debido proceso y al derecho de contradicción, pues de ninguna manera se explica el valor o disvalor de los aportes realizados a la seguridad social, no se explica las razones fácticas de los ajustes ni se fija la variación del IBC.
Afirma que hay una incongruencia entre los diferentes actos administrativos demandados, pues existen unas contradicciones entre lo expuesto por la funcionaria que profirió la liquidación y lo afirmado por quien resolvió el recurso de reconsideración. En un acto se afirma que la empresa no respondió al requerimiento, mientras en otro se reconoce que sí se analizó su respuesta.
Esta dualidad evidencia, falta de rigor y desconocimiento del expediente. Por ello, la propia actuación de la UGPP revela violación del principio de legalidad y del debido proceso. Finalmente, reitera que la Resolución RDO‑161 es descrita como una transcripción del requerimiento previo, sin análisis concreto ni valoración de pruebas. El acto se compone mayormente de citas normativas y explicaciones teóricas, pero sin exponer la forma en que se calcularon los ajustes.
No se detalla cómo se configuraron los presuntos errores de la empresa ni se individualizan los hechos imputados. Por lo anterior, se impidió cualquier ejercicio real de contradicción. II. SÍNTESIS DE LA CONTESTACIÓN La U.A.E. – UGPP contestó la demanda3, oponiéndose a las pretensiones de esta, de la siguiente manera: Señala que la seguridad social es un derecho fundamental garantizado por el artículo 48 de la Constitución. El Estado debe asegurar su financiación y cobertura progresiva, lo cual justifica la obligatoriedad de afiliación y pago de aportes.
Afirma que estos aportes garantizan la sostenibilidad del sistema en salud, pensiones y 3 Folios 325 al 333 del expediente principal físico. 5 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP riesgos laborales, y que el principio de solidaridad impone a los empleadores la obligación de contribuir adecuadamente al sistema.
Posteriormente hace referencia al marco legal que sustenta el Sistema de Protección Social, especialmente la Ley 100 de 1993 y la Ley 789 de 2002, y concluye que, las contribuciones parafiscales financian derechos fundamentales como salud, pensión y subsidio familiar. Asimismo, que dichos recursos no ingresan al presupuesto nacional, sino que se destinan directamente a las entidades administradoras.
Por tal razón, su labor de fiscalización es esencial para proteger a la población más vulnerable. Frente a los argumentos de nulidad planteados por la demandante, dice que actuó conforme al Estatuto Tributario y al debido proceso. Explica que la carga de la prueba corresponde a las partes, conforme a los artículos 177 del C.P.C. y 167 del C.G.P. Solo las pruebas pertinentes, conducentes y útiles pueden ser valoradas.
Argumenta que la información aportada por la actora no le permitió verificar totalmente la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social. Por lo cual, describe la forma en que se calcula los aportes sobre la nómina según el artículo 17 de la Ley 21 de 1982, mientras que los aportes al Sistema General de Seguridad Social se basan en el IBC determinado por la Ley 100 de 1993.
En ese orden, afirma que verificó los pagos en PILA y encontró diferencias que justificaron los ajustes. Por ejemplo, que las cotizaciones durante las vacaciones compensadas y permisos remunerados deben ser incluidos en el IBC para salud y pensión, pero que el cálculo para SENA, ICBF y Cajas de Compensación se rige por reglas distintas.
Por tal razón, concluye que la empresa liquidó aportes inferiores a los debidos, generando inexactitudes. Sostiene que el artículo 70 del Decreto 806 de 1998 solo aplica para salud y pensión, y no para aportes parafiscales -SENA e ICBF-. Por consiguiente, su cálculo se ajustó a derecho al usar el salario anterior al disfrute de vacaciones, conforme a la Ley 21 de 1982.
Los ajustes efectuados se soportaron en verificaciones cruzadas con nómina y PILA. Por ende, los valores omitidos se evidencian claramente en los cuadros técnicos incorporados en los actos administrativos. Finalmente, insiste en que el IBC fue correctamente determinado y que los ajustes obedecen a pagos inferiores a los legalmente exigidos.
No se vulneró el debido proceso dado que el contribuyente fue notificado y pudo ejercer su defensa. Reitera que la administración actuó dentro del marco legal, cumpliendo los principios de legalidad y proporcionalidad. En consecuencia, solicita negar la demanda y mantener la validez de los actos administrativos expedidos. Ahora bien, respecto a la reforma a la demanda, se observa que la U.A.E. - UGPP, no efectuó planteamiento diferente a la contestación de la demanda inicial. 6 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP III.
TRÁMITE PROCESAL El 16 de enero de 20154, la sociedad demandante presentó demanda ante la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, despacho que, una vez efectuado el reparto, correspondió a la doctora Carmen Alicia Rengifo Sanguino. Mediante auto del 30 de enero de 20155, la magistrada declaró la falta de competencia y ordenó remitir el expediente a la Oficina de Reparto de los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. El 23 de febrero de 20156, la parte actora interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto de manera negativa el 10 de agosto de 20157.
Posteriormente, el 24 de agosto de 20158, la sociedad Seguridad Rohen Ltda. interpuso recurso de súplica, decidido mediante auto del 14 de julio de 20169, declarándolo improcedente. El 26 de julio de 201610, la parte actora interpuso recurso de apelación contra dicha providencia; sin embargo, desistió del mismo el 29 de noviembre de 201611, desistimiento que fue aceptado a través de auto del 30 de marzo de 201712.
Mediante auto del 10 de mayo de 201713, el Juzgado Treinta y Dos (32) Laboral del Circuito de Bogotá propuso conflicto negativo de competencias, el cual fue resuelto el 30 de noviembre de 201714 por la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, asignando la competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En consecuencia, se remitió el expediente a la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. A través de auto del 10 de mayo de 201815, se obedeció y cumplió lo ordenado; no obstante, en esa misma providencia se dispuso a remitir el medio de control a la Sección Cuarta de la misma Corporación, toda vez que la controversia se relacionaba con el cobro de contribuciones parafiscales.
Efectuado el reparto, el despacho sustanciador asumió el conocimiento de la demanda e inadmitió la misma mediante auto del 13 de diciembre de 201816, demanda que fue subsanada el 20 de diciembre de 201817. En consecuencia, por auto del 2 de mayo de 201918 se ordenó admitir el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, disponiéndose además la notificación a las partes por Secretaría de la Sección. El 7 de junio de 201919, la parte actora presentó reforma a la demanda.
El 13 de agosto de 201920, la entidad demandada contestó la 4 Folio 44 del expediente principal físico. 5 Folios 46 al 48 del expediente principal físico. 6 Folios 49 al 50 del expediente principal físico. 7 Folios 52 al 56 del expediente principal físico. 8 Folios 54 al 58 del expediente principal físico. 9 Folios 65 al 67 del expediente principal físico. 10 Folios 68 al 71 del expediente principal físico. 11 Folio 84 del expediente principal físico. 12 Folios 88 al 90 del expediente principal físico. 13 Folios95 al 97 del expediente principal físico. 14 Folios 5 a 23 del cuaderno físico de conflicto de competencias. 15 Folios 100 al 102 del expediente principal físico. 16 Folios 106 al 107 del expediente principal físico. 17 Folios 111 al 147 del expediente principal físico. 18 Folios 210 al 211 del expediente principal físico 19 Folios 229 al 321 del expediente principal físico. 20 Folios 325 al 343 del expediente principal físico. 7 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP demanda.
La reforma fue admitida mediante auto del 14 de noviembre de 201921 y contestada el 10 de diciembre de ese mismo año22. Mediante auto del 18 de marzo de 202123, se señaló el 27 de abril de 2021 para la realización de la Audiencia Inicial, la cual se llevó a cabo en la fecha y hora programada. En el desarrollo de la audiencia, se resolvieron cada una de las etapas conforme al artículo 180 del CPACA; se saneó el proceso; se fijó el litigio; se incorporaron las pruebas aportadas por las partes; se negó la práctica de una prueba pericial solicitada por la parte actora; se decretó de oficio algunas pruebas.
La decisión de negar el dictamen pericial fue objeto de recurso de reposición, el cual también fue negado. Inconforme con lo resuelto, la actora promovió incidente de nulidad. Se corrió traslado a las partes y se suspendió la audiencia con el fin de decidir el incidente mediante auto separado. El 6 de junio de 202324, se resolvió negar el incidente propuesto.
Por auto del 12 de diciembre de 202325, se requirió a la demandada para que aportara las pruebas decretadas de oficio en la Audiencia del 27 de abril de 2021. Requerimiento que fue atendido el 15 de enero de 202426. Cumplido y ejecutoriado lo anterior, mediante auto del 09 de abril de 202427, se señaló para el 30 de abril de 202428 la realización de la Audiencia de Pruebas de que trata el artículo 181 de la Ley 1437 de 2011, por consiguiente, se incorporaron al expediente las pruebas allegadas el 15 de enero de 2024.
Por auto del 28 de mayo de 202429 se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión. Dentro del término otorgado, la sociedad demandante30 y la entidad demandada31, presentaron sus alegatos de conclusión mediante los cuales reiteraron los argumentos de la demandada y su contestación. Por su parte, el Ministerio Público, en esta oportunidad guardó silencio.
IV. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA La Sala, al no encontrar causal alguna que invalide la actuación hasta aquí surtida, procede a decidir lo que en derecho corresponda, en primera instancia, teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. 21 Folios 346 al 347 del expediente principal físico. 22 Folios 351 al 359 del expediente principal físico. 23 Índice 25 del aplicativo Samai. 24 Índice 31 del aplicativo Samai. 25 Índice 36 del aplicativo Samai. 26 Índice 42 del aplicativo Samai. 27 Índice 45 del aplicativo Samai. 28 Índice 58 del aplicativo Samai. 29 Índice 66 del aplicativo Samai. 30 Índice 73 del aplicativo Samai. 31 Índice 74 del aplicativo Samai. 8 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP
2. PROBLEMAS JURÍDICOS Los problemas jurídicos se centran en determinar la legalidad de la: (i) Resolución RDO-161 del 23 de enero de 2014, «Por medio de la cual se profiere Liquidación Oficial a la sociedad SEGURIDAD ROHEN LTDA, identificada con el NIT 900.140.467, por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos de enero a diciembre de 2012»;
(ii) Resolución RDC-251 del 05 de junio de 2014, «Por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución RDO 161 del 23 de enero de 2014 (…)»; (iii) Resolución RCC-4708 del 24 de agosto de 2015, «Por medio de la cual se libra mandamiento de pago en contra de Seguridad Rohen Ltda. con Nit. 900140467-0»;
(iv) Resolución RCC-10038 del 07 de abril de 2017, «Por medio de la cual se practica la liquidación del crédito»; (v) Resolución RCC-10615 del 02 de junio de 2017, «Por medio de la cual se resuelven las objeciones a la liquidación del crédito»; y (vi) Resolución RCC-11981 del 31 de agosto de 2017, «Por medio de la cual se rechaza el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución RCC-10615 del 02 de junio de 2017, que resuelve las objeciones a la liquidación del crédito dentro del proceso administrativo de cobro coactivo adelantado en el contra de Seguridad Rohen Ltda.» En el presente caso, la Sala encuentra que, previo a analizar de fondo el asunto planteado en la demanda, es necesario dilucidar la cuestión procesal relativa a la aptitud sustantiva de la presente demanda.
En consecuencia, la Sala estudiará y analizará el presente asunto, así: 2.1. Establecer si la Resolución RCC-4708 del 24 de agosto de 2015, «Por medio de la cual se libra mandamiento de pago en contra de Seguridad Rohen Ltda. con Nit. 900140467-0», es susceptible de control judicial, y si existe una indebida acumulación de pretensiones respecto de la Resolución RCC-10038 del 07 de abril de 2017, Resolución RCC-10615 del 02 de junio de 2017 y Resolución RCC-11981 del 31 de agosto de 2017. 2.2.
De resolverse afirmativamente el anterior planteamiento, la Sala deberá determinar si los actos demandados se encuentran viciados de nulidad por haberse vulnerado el debido proceso, en el trámite de fiscalización adelantado. 2.3. Analizar si la demandante incurrió en no pago e inexactitud en la autoliquidación de las contribuciones parafiscales de la Protección Social por los periodos de enero a diciembre de 2012, respecto de los ítems cuestionados en los actos administrativos demandados, a efectos de comprobar si esa entidad liquidó el IBC conforma a la ley. 2.4.
Establecer la legalidad del proceso coactivo llevado a cabo en contra de la accionante. 9 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP
3. CASO EN CONCRETO Tesis de la demandante: Manifiesta que se debe declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, debido a que: • Con relación a los pagos no realizados, el error consistió en que algunas planillas se encuentran pagos efectuados con datos errados de la persona o afiliado, como es el caso de los números de cédula. • La ley no es clara en establecer el concepto de vacaciones remuneradas.
Por tanto, ante la incertidumbre, se debe aplicar el principio de favorabilidad y condición más beneficiosa al afiliado. • Las normas que determinan cuales son los factores que deben integrar el salario -art. 127 y 128 del CSTS-, resultan contradictorias con el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 5º de la Ley 797 de 2003. • La UGPP inició el proceso de fiscalización sin trasladar a la empresa los hallazgos exigidos por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, lo que impidió conocer la causa real del proceso.
Esta omisión cercenó el derecho de contradicción, pues no se expuso pruebas ni fundamentos fácticos que sustentaran el inicio del procedimiento. • El Requerimiento para Declarar y/o Corregir no cumplió la función de pliego de cargos exigido por el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012. No se explicaron pruebas, normas violadas, ni la responsabilidad atribuida, lo cual impidió a la empresa ejercer adecuadamente su defensa. • En el Requerimiento de Información no se determinaron los motivos específicos que daban origen al inicio del proceso de investigación, es decir, no se presentaron los hallazgos que motivaban el inicio del trámite investigativo. • Hay una incongruencia entre los diferentes actos administrativos demandados, pues existen unas contradicciones entre lo expuesto por la funcionaria que profirió la liquidación y lo afirmado por quien resolvió el recurso de reconsideración. Tesis de la entidad demandada: Considera que se deben negar las pretensiones de la demanda, ya que los actos administrativos demandados se encuentran ajustados a derecho, debido a que: • Actuó conforme al Estatuto Tributario y al debido proceso.
Explica que la carga de la prueba corresponde a las partes, conforme a los artículos 177 del C.P.C. y 167 del C.G.P. • La información aportada por la actora no le permitió verificar totalmente la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social. • Al verificar los pagos en PILA encontró diferencias que justificaron los ajustes.
Por ejemplo, que las cotizaciones durante las vacaciones compensadas y permisos remunerados deben ser incluidos en el IBC para salud y pensión, pero que el cálculo para SENA, ICBF y Cajas de Compensación se rige por reglas distintas. 10 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP • El artículo 70 del Decreto 806 de 1998 solo aplica para salud y pensión, y no para aportes parafiscales -SENA e ICBF-.
Por consiguiente, su cálculo se ajustó a derecho al usar el salario anterior al disfrute de vacaciones. 3.1. Tesis de la sala: Sobre el particular, la Sala indica que se debe declarar, de oficio, la ineptitud de la demanda respecto de la Resolución RCC-4708 del 24 de agosto de 2015, «Por medio de la cual se libra mandamiento de pago en contra de Seguridad Rohen Ltda. con Nit. 900140467-0», debido a que no es un acto administrativo susceptible de control judicial; y por indebida acumulación de pretensiones respecto de la Resolución RCC-10038 del 07 de abril de 2017, Resolución RCC-10615 del 02 de junio de 2017 y Resolución RCC-11981 del 31 de agosto de 2017.
De las demás pretensiones se deben negar, por las siguientes razones: Para entrar a resolver los problemas jurídicos planteados, se debe tener en cuenta el siguiente recuento fáctico y que interesan al proceso, así: - La Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales, profirió el 30 de agosto de 2013 el Requerimiento Especial para Declarar y Corregir 649.
Acto que fue notificado el 06 de septiembre de 2013. - La sociedad demandante no dio respuesta al Requerimiento Especial. - El 23 de enero de 2014, La Subdirectora de Determinación de Obligaciones de la U.A.E. – UGPP expidió la Liquidación Oficial RDO 161, determinando una mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al Sistema de Protección Social de los periodos de enero a diciembre de 2012, por valor de $249.376.900. - Mediante radicado 2014-514-033382-2 del 14 de febrero de 2014, la parte actora interpuso recurso de reconsideración en contra de la Liquidación Oficial RDO 161 del 23 de enero de 2014. - El 05 de junio de 2014, el Director de Parafiscales de la U.A.E. – UGPP expidió la Resolución RDC 251, por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración. Acto notificado el 12 de junio de 2014. - El 24 de agosto de 2015, el Funcionario Ejecutor de Cobranzas de la U.A.E. – UGPP mediante la Resolución RCC-4708 libró mandamiento de pago por valor de $205.493.000 al quedar ejecutoriada la Liquidación Oficial RDO 161 del 23 de enero de 2014. - El 07 de abril de 2017, el Funcionario Ejecutor de Cobranzas de la U.A.E. – UGPP expidió la Resolución RCC-10038, por medio de la cual practicó la liquidación del crédito. - A través de radicado 201760051210382 del 25 de abril de 2017, la sociedad demandante presentó objeciones contra la liquidación del crédito. - El 02 de junio de 2017, el Funcionario Ejecutor de Cobranzas de la U.A.E. – UGPP expidió la Resolución RCC-10615, por medio de la cual resolvió las objeciones a la liquidación del crédito, rechazándolas de plano. - Mediante radicados 201740031978292 y 201740031978512 del 30 de junio de 2017, la sociedad demandante interpuso recurso de apelación contra la Resolución RCC-10615 del 02 de junio de 2017. - El 31 de agosto de 2017, el Funcionario Ejecutor de Cobranzas de la U.A.E. – UGPP rechazó el recurso de apelación por improcedente. 11 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP 3.1.1.
Dilucidados los hechos probados a efectos de resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala, en primer lugar, establecerá si la Resolución RCC-4708 del 24 de agosto de 2015, «Por medio de la cual se libra mandamiento de pago en contra de Seguridad Rohen Ltda. con Nit. 900140467-0», es susceptible de control judicial, y si existe una indebida acumulación de pretensiones.
La Sociedad demandante, con el escrito de reforma a la demanda incluyó dentro de sus pretensiones la nulidad de la: (i) Resolución RCC-4708 del 24 de agosto de 2015, «Por medio de la cual se libra mandamiento de pago en contra de Seguridad Rohen Ltda., con NIT. 900.140.467-0»; (ii) Resolución RCC-10038 del 07 de abril de 2017, «Por medio de la cual se practica la liquidación del crédito»;
(iii) Resolución RCC-10615 del 02 de junio de 2017, «Por medio de la cual se resuelven las objeciones a la liquidación del crédito»; y (iv) Resolución RCC-11981 del 31 de agosto de 2017, «Por medio de la cual se rechaza el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución RCC-10615 del 02 de junio de 2017, que resuelve las objeciones a la liquidación del crédito dentro del proceso administrativo de cobro coactivo adelantado en el contra de Seguridad Rohen Ltda.» Con relación a la Resolución RCC-4708 del 24 de agosto de 2015, que libro mandamiento de pago en contra de la sociedad demandante, precisa la Sala que el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011, dispone que son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación. Por su parte, el artículo 138 del mismo cuerpo normativo, señala que toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho.
Asimismo, el numeral 3º del artículo 169 ibídem, prevé que se rechazará la demanda cuando el asunto no sea susceptible de control jurisdiccional. Frente a los actos pasibles de control judicial bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el Consejo de Estado32 ha señalado que: “Conforme con lo dispuesto en el artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, los actos definitivos susceptibles de ser demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, son “los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”.
Así pues, un acto administrativo subjetivo o acto definitivo particular, es una declaración de voluntad dirigida al ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos, es decir que crea, reconoce, modifica o extingue situaciones jurídicas, mientras que “los actos de ejecución se limitan a preparar, impulsar o dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa”.
De acuerdo con lo anterior, únicamente las decisiones de la Administración, producto de la conclusión de un procedimiento administrativo o los actos que hacen imposible la continuación de esa actuación o que decidan de fondo el 32 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Auto No. 20643 de 18 de julio de 2018. C.P. Dr. Milton Chaves García. 12 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP asunto, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo” Específicamente sobre los actos susceptibles de control jurisdiccional en el curso de un proceso de cobro coactivo, la Sección Cuarta del Consejo de Estado33 ha precisado que: «solo son demandables los actos que deciden excepciones, los que ordenan seguir adelante con la ejecución y los que liquidan el crédito, conforme a lo previsto en los artículos 101 del CPACA y 835 del Estatuto Tributario.
Además, ha establecido que son demandables de forma excepcional, los actos que «(…) resuelven situaciones de fondo diferentes a los que determinan la obligación propia del título ejecutivo y que merecen ser controvertidas en sede judicial» (Resalta la Sala) Se destaca que solo los actos definitivos, esto es, aquellos que deciden de forma directa o indirecta el fondo del asunto, o hacen imposible continuar con la actuación son demandables ante esta jurisdicción, siendo el acto mediante el cual se plasma la voluntad o decisión de la administración con el fin de crear, modificar o extinguir una situación jurídica particular.
A su vez, la alta Corporación anotó que los actos enjuiciables en los procesos de cobro coactivo por aplicación directa de los artículos 101 de la Ley 1437 de 2011 y 833 del Estatuto Tributario, son los actos que decidan las excepciones, los que ordenen seguir adelante con la ejecución, y los que liquiden el crédito. No obstante, excepcionalmente se ha admitido el control jurisdiccional de otros actos diferentes a los listados, cuando estos resuelven situaciones de fondo diferentes a los que determinan la obligación propia del título, como lo son «la liquidación del crédito o de las costas, o el auto que aprueba la diligencia de remate de los bienes del deudor, el que niega la prescripción del cobro»34.
En tal sentido, se debe estudiar «cada caso para determinar si el acto dictado en un proceso administrativo de cobro coactivo, crea, modifica o extingue situaciones jurídicas concretas y particulares», lo que genera que excepcionalmente, pueda ser posible que «los administrados puedan controvertirlos, como el acto que aprueba un remate, en tanto modifica el dominio de un bien que se transfiere a un tercero»35.
En consecuencia, si al analizarse el acto acusado se logra determinar una variación a la situación jurídica del ejecutado, esto es, la creación, modificación o extinción de una situación jurídica concreta en cabeza del administrado, independientemente de su naturaleza este acto es pasible de control judicial, y debe ser estudiado por la Jurisdicción Contencioso Administrativo, comoquiera que el acto deja de ser de mera ejecución o trámite, y se transforma en un acto administrativo propiamente dicho. 33 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. auto de 9 de noviembre de 2023, Exp. 2023-00048-01, C.P. Milton Chaves García. 34 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto del 05 de diciembre de 2024, rad. 85001-23-33-000-2023-00138-01 (28869), CP. Wilson Ramos Girón 35 Ibidem 13 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP Claro lo anterior, advierte la Sala que la Resolución RCC-4708 del 24 de agoto de 2015, por medio de la cual se libró mandamiento de pago en contra de SEGURIDAD ROHEN LTDA por valor de $205.493.923, no es susceptible de control judicial, debido a que no se encuentra listado en los actos susceptibles de control judicial previstos en la Ley 1437 de 2011, el Estatuto Tributario, ni los desarrollados jurisprudencialmente.
Bajo esa óptica es imperioso resaltar que, el artículo 100 de la Ley 1564 de 201236, en su numeral 5º, señala como excepción previa la «ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones». Como se advierte, la ineptitud de la demanda tiene dos manifestaciones principales: la primera, cuando se acumulan indebidamente las pretensiones de la demanda; y la segunda, cuando la demanda no reúne los requisitos legales.
El Consejo de Estado, en diversas ocasiones, ha concluido que la demanda no cumple los requisitos legales cuando se dirige a obtener la nulidad de actos administrativos que no son pasibles de control judicial. En esos eventos, la Corporación declara probada la excepción de ineptitud de la demanda, incluso de oficio37. En el presente asunto, observa la Sala que el título ejecutivo que sirve de base para iniciar la etapa de cobro coactivo, lo constituye la Resolución RDO-161 del 23 de enero de 2014, «Por medio de la cual se profiere Liquidación Oficial a la sociedad SEGURIDAD ROHEN LTDA, identificada con el NIT 900.140.467, por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos de enero a diciembre de 2012» y la Resolución RDC-251 del 05 de junio de 2014, «Por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución RDO 161 del 23 de enero de 2014 (…)».
Para que la administración pueda adelantar la ejecución, es indispensable la existencia de un acto previo denominado título ejecutivo. Una vez este título adquiere exigibilidad, habilita el inicio del proceso de cobro, el cual se abre formalmente con la expedición del mandamiento de pago. Bajo esta premisa, el ámbito de la controversia dentro del proceso de cobro coactivo se limita exclusivamente a los actos que: (i) resuelven las excepciones formuladas contra el mandamiento de pago;
(ii) ordenan seguir adelante con la ejecución; y (iii) liquidan el crédito. De manera excepcional, como se señaló en líneas anteriores, la jurisprudencia ha admitido el control jurisdiccional sobre otros actos distintos, siempre que decidan cuestiones de fondo ajenas a la determinación de la obligación contenida en el título ejecutivo. 36 Aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA 37 Al respecto, ver: Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Sentencias 29464 del 21 de agosto de 2025, C.P. Dr. Luis Antonio Rodríguez Montaño; 27841 del 05 de diciembre de 2024. CP. Wilson Ramos Girón; 23488 del 28 de mayo de 2020. CP. Miltón Chaves García; y 21640 del 21 de febrero de 2019. CP. Miltón Chaves García, entre otras. 14 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP Claro lo anterior, corresponde en esta etapa del proceso examinar únicamente la legalidad de la Liquidación Oficial RDO 161 del 23 de enero de 2014 y de la Resolución RDC-251 del 5 de junio de 2014, que resolvió el recurso de reconsideración, pues no es posible realizar en este escenario el estudio de los actos administrativos propios de la etapa de cobro coactivo, en tanto, en el presente asunto aún se discute la legalidad de los actos adelantados en el marco de un proceso de determinación. Estudiar simultáneamente los actos de determinación y los actos de cobro dentro de un mismo medio de control implicaría desconocer las garantías del debido proceso que rigen las actuaciones judiciales.
Sobre el particular, el Consejo de Estado sentencia del 12 de febrero de 2019, proferida dentro del proceso 20001-23-33-000-2014-00168-01(22635), sostuvo: «2. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en procesos de cobro coactivo – taxatividad de las excepciones (…) 2.4.- Finalmente, se tiene que tanto en la demanda como en el escrito de excepciones presentado ante la administración, Colombia Telecomunicaciones fundamentó la excepción de falta de título ejecutivo en dos argumentos.
El primero, denominado actuación de persona sin competencia para ser autoridad fiscal, se funda en el hecho de que las facturas-liquidaciones oficiales fueron proferidas por una sociedad de derecho privado en virtud de un contrato de concesión suscrito por el municipio de Becerril. El segundo argumento está relacionado con el incumplimiento de la firma o sello del control manual automatizado y la consecuente violación del artículo 712 del E.T. y del D.L. 2150 de 1995.
Estos cargos, como puede verse, tienen que ver también con la validez del título ejecutivo, asunto propio de un proceso judicial declarativo. 2.5.- Recuérdese que las liquidaciones oficiales gozan de presunción de legalidad y esta no es la vía adecuada para desvirtuarla. Colombia Telecomunicaciones debió demandar por la acción de nulidad y restablecimiento del derecho las liquidaciones oficiales y no usar este proceso judicial para proponer vicios sobre su expedición o legalidad.
Como lo expuso esta Sección en sentencia del 9 de agosto de 201838, el artículo 829-1 el Estatuto Tributario establece que en los procesos de cobro coactivo no podrán debatirse asuntos propios del proceso de determinación39. Con base en lo anterior, esta Sala ha considerado que no es procedente controvertir la legalidad de los actos de liquidación oficial mediante excepciones 38 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 70001-23-33-000-2013-00126-01 (21560). Sentencia del 9 de agosto de 2018. CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 39 Artículo 829-1. Efectos de la revocatoria directa. En el procedimiento administrativo de cobro, no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa.
La interposición de la revocatoria directa o la petición de que trata el artículo 567, no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo. 15 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP propuestas dentro del proceso de cobro coactivo, ni en el proceso judicial adelantado contra el acto que negó las excepciones40.
Todo, si se tiene en cuenta que son dos procesos que pueden tener relación, pero apuntan a propósitos diferentes. Aquel -el de legalidad de los actos de determinación- a la validez de las liquidaciones; este -el del cobro- a la eficacia de la obligación. De lo contrario, se desconocería el carácter ejecutorio del título. Es por esto que, a su vez, ninguna de las excepciones previstas en la ley permite cuestionar la legalidad del acto que sirve de título ejecutivo41.
Eso explica que la ley permita la excepción de “interposición de demandas de restablecimiento del derecho”, para que, mientras se resuelve la validez del título ejecutivo se enerve la posibilidad de efectuar el cobro forzoso de la obligación fiscal, ante la falta de ejecutoriedad de aquel42. En otras palabras, no es posible plantear en este proceso judicial, en el que se controvierte la legalidad del acto que negó las excepciones propuestas en un proceso de cobro coactivo, los cargos de nulidad que debieron proponerse en la vía administrativa y en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de liquidación oficial del tributo.» (Resalta la Sala).
De acuerdo con la normativa y jurisprudencia citada, el proceso administrativo de cobro coactivo tiene por objeto la ejecución compulsiva de obligaciones claras, expresas y exigibles. Por tal razón, se parte del presupuesto de que en relación con el origen, la causa, liquidación y vigencia de la obligación que se pretende cobrar a través de tal procedimiento, han sido agotadas previamente todas las etapas de discusión administrativa y/o jurisdiccional, no siendo dable controvertir aspectos diferentes a aquéllos dirigidos a enervar la eficacia del título ejecutivo.
De conformidad con lo expuesto, no es procedente controvertir la legalidad de los actos de liquidación oficial y los de cobro coactivo en un mismo medio de control, pues ello desconocería la presunción de legalidad del título y su carácter ejecutorio. Por consiguiente, los actos propios susceptibles de control judicial dentro de la etapa de cobro coactivo, se declarará probada, de oficio, la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por no ser susceptible de control judicial la Resolución RCC-4708 del 24 de agosto de 2015, que libró mandamiento de pago en contra de SEGURIDAD ROHEN LTDA, y por indebida acumulación de pretensiones las 40 En ese sentido ver la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2017 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Radicado: 76001-23-31-000-2010-00855-02(21693). Actor: Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca - COMFAMILIAR ANDI –COMFANDI. Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 41 Artículo 831. Excepciones. Contra el mandamiento de pago procederán las siguientes excepciones: 1. El pago efectivo. 2. La existencia de acuerdo de pago. 3.
La de falta de ejecutoria del título. 4. La pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente. 5. La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 6. La prescripción de la acción de cobro, y 7.
La falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió. 42 En este sentido ver la sentencia proferida el 12 de agosto de 2014 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Radicado: 50001-23-31-000-2010-00558-01 (20298). Actor: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL. Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 16 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP Resoluciones RCC-10038 del 07 de abril de 2017, RCC-10615 del 02 de junio de 2017, y RCC-11981 del 31 de agosto de 2017.
Siendo así, la Sala procederá a continuar con el estudio de los demás problemas jurídicos planteados relativos a la etapa de determinación de las contribuciones parafiscales, los cuales corresponde a la Liquidación Oficial RDO 161 del 23 de enero de 2014 y de la Resolución RDC-251 del 05 de junio de 2014, que resolvió el recurso de reconsideración. 3.1.2.
Determinar si los actos demandados se encuentran viciados de nulidad por haberse vulnerado el debido proceso, en el trámite de fiscalización adelantado. Al respecto, la demandante, dice que la UGPP inició el proceso de fiscalización sin trasladar a la empresa los hallazgos exigidos en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, lo que impidió conocer la causa real del proceso, esta omisión, a su juicio, cercenó el derecho de contradicción, pues no se expuso pruebas ni fundamentos fácticos que sustentaran el inicio del procedimiento.
Asimismo, indicó que el Requerimiento para Declarar y/o Corregir no cumplió la función de pliego de cargos exigido por el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012. No se explicaron pruebas, normas violadas, ni la responsabilidad atribuida, lo cual impidió a la empresa ejercer adecuadamente su defensa. En este contexto, es del caso precisar que en lo que tiene que ver con la competencia funcional de la U.A.E. – UGPP, se tiene que el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010», dispuso la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
Dentro de las funciones que tendría a su cargo le asignó las «(…) tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social. Para este efecto, la UGPP recibirá los hallazgos que le deberán enviar las entidades que administran sistemas de información de contribuciones parafiscales de la Protección Social y podrá solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos parafiscales, la información que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos.
Esta misma función tendrán las administraciones públicas. Igualmente, la UGPP podrá ejercer funciones de cobro coactivo en armonía con las demás entidades administradoras de estos recursos (…).» La Corte Constitucional en la sentencia C/376 de 2008, proferida con ponencia del Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra, precisó: “(…) Para hacer el estudio anterior, la Corte tiene en cuenta que la nueva Unidad Administrativa será la encargada de reconocer propiamente los 17 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP derechos pensionales, en especial los llamados bonos pensionales y los auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Adicionalmente, la unidad se encargará de hacer una tarea de “seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social (…).
Visto lo anterior, la Corte encuentra que también la decisión legislativa de crear la mencionada Unidad Administrativa Especial presenta una relación de conexidad teleológica directa con el programa de reorganizar el “marco institucional del Régimen de Prima Media del orden nacional.” En efecto, la creación de esta Unidad permitirá especializar una función y dedicar a su cumplimiento una estructura administrativa y de personal exclusivamente dedicada a la labor de reconocimiento de derechos pensionales a cargo de todas las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido bajo su responsabilidad la administración del Régimen de Prima Media, con lo cual ciertamente se lograrán objetivos de eficiencia operativa que redundarán en la garantía y efectividad de los derechos de los asegurados.
Adicionalmente, las funciones de seguimiento a la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales revestirá una importancia decisiva de cara al propósito de lograr la mencionada eficiencia operativa y la garantía de los derechos de los asegurados, los cuales, como es sabido, en múltiples oportunidades se ven truncados por el incumplimiento de la obligación de liquidar y pagar en forma legal y oportuna las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Pensiones (…).
Por todo lo anterior, la Corte concluye que, al crear la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, el legislador respetó los principios de unidad de materia y de coherencia que presiden la expedición de la Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social”. (Subrayado fuera del texto) Es decir, la UGPP, tiene, entre otras, la función de solicitar la información que estime conveniente para determinar la ocurrencia de hechos generadores de obligaciones relativas a contribuciones parafiscales.
Además, en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, antes referenciado, le fueron otorgadas facultades extraordinarias al Presidente de la República, adicionales a su potestad reglamentaria, para fijar las funciones y el régimen de carrera de los empleados de la UGPP. En cumplimiento de tal facultad extraordinaria se expidió el Decreto Ley 169 de 2008 «Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social», que en su artículo 1º dispuso que en concordancia con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la Unidad tendría las funciones de efectuar tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social; verificar la exactitud de las declaraciones; adelantar investigaciones para establecer la existencia de hechos que generen 18 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP obligaciones en materia de contribuciones parafiscales; solicitar a los aportantes explicaciones sobre las inconsistencias de la información; efectuar las labores de determinación y cobro disuasivo, persuasivo y coactivo, con base en los hallazgos que le remitan las administradoras, órganos de control y vigilancia y demás entidades del Sistema de la Protección Social; proferir las liquidaciones oficiales que podrán ser utilizadas por la propia UGPP o por las demás administradoras o entidades del Sistema de la Protección Social; entre otras.
Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-376 de 2008, atrás referida, consideró procedente la facultad extraordinaria de expedir normas con fuerza de Ley, otorgada al Presidente de la República, así: “Como se acaba de decir, la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social se erige como un instrumento necesario para lograr una reorganización institucional que efectivamente produzca como resultado la eficacia operativa en las funciones de reconocimiento de pensiones y de control de la obligación de trasladar las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, de modo que puede estimarse que la creación de dicha unidad guarda una relación de coherencia y conexidad con la parte general y programática del Plan de Desarrollo.
Ahora bien, dentro de este contexto, la delegación de facultades legislativas temporales al Presidente de la República para expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y “el sistema específico de carrera” para los empleados de la mencionada Unidad, es un medio de acción que refuerza las posibilidades de lograr en un plazo razonable los objetivos perseguidos, señalados en la parte programática del Plan (…).
Por todo lo anterior, la Corte estima que sí existe una relación de conexidad teleológica directa e inmediata y de coherencia interna entre la decisión legislativa de otorgar al Presidente de la República facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y “el sistema específico de carrera” de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, y las metas o proyectos generales del Plan de Desarrollo, en especial el programa de reorganización del marco institucional de la administración del Régimen de Prima Media”.
(Subrayado fuera del texto). Conforme lo anterior, es claro que uno de los objetivos de la UGPP es llevar a cabo labores de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social, para lo cual cuenta con la facultad de realizar investigaciones con el fin de establecer la existencia de obligaciones en materia de contribuciones parafiscales, por lo que puede solicitar a los aportantes, beneficiarios o afiliados la información que considere pertinente, así como revisar formatos de nómina, libros de contabilidad y realizar visitas a las instalaciones de los aportantes; además, está facultada para proferir liquidaciones oficiales.
Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 5021 de 2009, «Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias», que en sus artículos 18 y 20 señaló cuales 19 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP serían las funciones de la Dirección de Parafiscales y las de la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la U.A.E. – UGPP.
El anterior Decreto fue derogado por el Decreto 575 de 2013, «Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP - y se determinan las funciones de sus dependencias», que en su artículo 21 señaló nuevamente las funciones de la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la U.A.E. – UGPP.
De acuerdo con el marco normativo citado, se colige que la Ley 1151 de 2007 concedió al Presidente de la República la facultad para regular las funciones y la carrera administrativa de la UGPP, lo que conllevó a la expedición del Decreto Ley 169 de 2008, y que, además, el presidente, se encuentra revestido de competencia para modificar la estructura de los organismos nacionales con observancia de los principios y reglas fijadas por la ley, en virtud del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, norma que fue objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional en sentencia C-702 de 1999, emitida con ponencia del doctor Fabio Morón Díaz, precisando: «Ahora bien, en cuanto concierne a la modificación de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional, es del resorte ordinario de las competencias que la Carta atribuye al Legislador, trazar las directrices, principios y reglas generales que constituyen el marco que da desarrollo al numeral 7º. del artículo 150, pues es al Congreso a quien compete “determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica”, como en efecto, lo hizo en los artículos 52 y 54 -excepto sus numerales b); c); d); g); h); e i) -que serán materia de consideración aparte-, razón esta que lleva a la Corte a estimar que, por este aspecto, están adecuados a los preceptos de la Carta, comoquiera que se ajustó en un todo a sus mandatos.
En efecto, en el artículo 52 previó los principios y orientaciones generales que el ejecutivo debe seguir para la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales; en los numerales a); e); f); j); k); l) y m) del artículo 54 trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden nacional.
Así, pues, en cuanto a la acusación examinada, los preceptos mencionados, son exequibles.». En consecuencia, con fundamento en la Ley 1151 de 2007, el Decreto Ley 169 de 2008, los artículos 189, numeral 16, de la Constitución Política, y 54 de la Ley 489 de 1998, el Presidente de la República modificó la estructura de la UGPP mediante la expedición de los Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013, los cuales fueron proferidos en virtud de la potestad reglamentaria propia del presidente.
Se anota que el Decreto 5021 de 2009, derogado por el Decreto 575 del 10 de marzo de 2013, no creó la competencia de la UGPP para expedir Liquidaciones 20 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP Oficiales, ya que está como fue determinado, la misma se otorgó en virtud de los artículos 156 de la Ley 1151 de 2007 y el 1º literal B del Decreto 169 de 2008, que establecieron una competencia funcional en cabeza de la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Unidad para proferir los requerimientos, las liquidaciones oficiales y demás actos de determinación de las obligaciones, y atribuyó al Director de Parafiscales la competencia de resolver los recursos de reconsideración interpuestos contra las liquidaciones oficiales.
Aclarado ese punto, y conforme al recuento normativo y jurisprudencial realizado en precedencia, para la Sala, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la U.A.E. – UGPP en cumplimiento de las funciones asignadas, esto es, las de adelantar investigaciones para establecer la existencia de hechos que generen obligaciones en materia de contribuciones parafiscales y solicitar a los aportantes explicaciones sobre las inconsistencias de la información, expidió los Requerimientos de Información 20136200537731 del 05 de marzo de 2013; 20136200945941 del 23 de abril de 2013; y 20139901143311 del 09 de mayo de 2013; con el propósito de verificar unas posibles inconsistencia en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de Seguridad Social durante los periodos de enero a diciembre de 2012.
Posteriormente, la sociedad demandante allegó la información requerida mediante los radicados 2013-990-090332-2 del 27 de marzo de 2013 y 2013-990-134398-2 del 15 de mayo de 2913. Luego, la Unidad por Auto Comisorio 83 del 08 de julio de 2013, ordenó la realización de una visita a las instalaciones de Seguridad Rohen Ltda, la cual se llevó a cabo el 17 de julio de 2013.
Seguidamente, la parte actora continuó allegando la información solicitada a través de los radicados 2013-736- 200502-2 del 24 de julio de 2013; 2013-736-234163-2 del 30 de agosto de 2013; 2013-736-234939-2 del 30 de agosto de 2013; y 2013-736-234996-2 del 30 de agosto de 2013. Como resultado de la verificación de las pruebas allegadas, la Unidad expidió el Requerimiento para Corregir y/o Declarar 649 del 30 de agosto de 2013, en el que determinó ajustes a favor del Sistema de la Protección Social en los subsistemas de salud, pensión, riesgos laborales, caja de compensación, ICBF y SENA, durante los periodos antes referenciados por valor de $249.376.900.
Igualmente, estableció que los ajustes correspondían por las conductas de: (i) no haber registrado pago de aportes durante enero a diciembre de 2012; (ii) no se incluyó en el IBC pagos por concepto de vacaciones pagadas en dinero o por liquidación del contrato; y (iii) se realizaron cotizaciones al Sistema de Seguridad Social inferior a los registrados en nómina, incluidos los trabajadores que disfrutaban de vacaciones a quienes no se les tuvo en cuenta el último salario percibido, conforme lo prevé el artículo 70 del Decreto 806 de 1998.
Para la Sala, contrario a lo argumentado por la parte actora, la Unidad cumplió con las funciones asignadas de verificación y puso en conocimiento de la actora los hallazgos y las inconsistencias encontradas en las autoliquidaciones de los periodos discutidos, otorgándole la oportunidad de corregirlos. Sin embargo, a pesar de ello, la demandante no dio respuesta al Requerimiento para Corregir y/o Declarar 649 del 30 de agosto de 2013. 21 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP En ese orden, es evidente que las modificaciones y ajustes propuestos fueron puestos en conocimiento de la actora y son pertinentes cuando se presentan hallazgos que conllevan a ese resultado, y que, en ese evento, en virtud del principio de carga dinámica de la prueba, es el aportante quien debe desvirtuar la decisión de la administración, sin que, esto comporte una vulneración al derecho de contradicción y defensa, sino que obedece al resultado de la facultad fiscalizadora de la UGPP.
Por lo tanto, el argumento de nulidad propuesto por la parte actora no tiene vocación de prosperar. 3.1.3. Analizar si la demandante incurrió en no pago e inexactitud en la autoliquidación de las contribuciones parafiscales de la Protección Social por los periodos de enero a diciembre de 2012, respecto de los ítems cuestionados en los actos administrativos demandados, a efectos de comprobar si esa entidad liquidó el IBC conforma a la ley.
Sostiene la parte actora que, frente a los pagos no realizados, el error consistió en que algunas planillas se encuentran pagos efectuados con datos errados de la persona o afiliado, como es el caso de los números de cédula. Sin embargo, el error lo corrigió ante la administradora correspondiente. Al respecto, la Sala encuentra que, al examinar las pruebas allegadas por la demandante y los antecedentes administrativos, Seguridad Rohen Ltda, no precisa respecto de cuáles trabajadores se presentó el error, qué periodos, en cuáles planillas, sobre qué subsistemas y ante cuáles administradoras presentó las respectivas correcciones.
Por lo tanto, en atención al principio de justicia rogada que gobierna la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y la carga de la prueba, la Sala no tiene los elementos suficientes para pronunciarse. Por lo tanto, no prospera el argumento de nulidad planteado. De otro lado, con relación al argumento expuesto por la parte actora relativo a que la ley no es clara en establecer el concepto de vacaciones remuneradas.
Por tanto, ante la incertidumbre, se debe aplicar el principio de favorabilidad y condición más beneficiosa al afiliado. En relación a la forma de liquidar los aportes al Sistema de la Protección Social cuando se presenta la novedad de incapacidad, licencia de maternidad, vacaciones y permisos remunerados, el artículo 70 del Decreto 807 de 1998, en concordancia con el artículo 40 del Decreto 1406 de 1999, indican lo siguiente: «ARTÍCULO
70. COTIZACIÓN DURANTE LA INCAPACIDAD LABORAL, LA LICENCIA DE MATERNIDAD, VACACIONES Y PERMISOS REMUNERADOS. Para efectos de liquidar los aportes correspondientes al período durante el cual se reconozca al afiliado una incapacidad por riesgo común o una licencia de maternidad, se tomará como Ingreso Base de Cotización, el valor de la incapacidad o de la licencia de maternidad según sea el caso, manteniéndose la misma proporción en la cotización que le corresponde al empleador y al trabajador. 22 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP Las cotizaciones durante vacaciones y permisos remunerados se causarán en su totalidad y el pago de los aportes se efectuará sobre el último salario base de cotización reportado con anterioridad a la fecha en la cual el trabajador hubiere iniciado el disfrute de las respectivas vacaciones o permisos.
La Entidad Promotora descontará del valor de la incapacidad, el monto correspondiente a la cotización del trabajador asalariado o independiente según sea el caso. En ningún caso podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente, salvo las excepciones legales.» De conformidad con lo anterior, se resalta que las vacaciones corresponden a un descanso remunerado al que tienen derecho los trabajadores que hayan prestado sus servicios por un año consecutivo, que corresponde a 15 días hábiles y que deben ser otorgados ya sea oficiosamente o por petición del trabajador, las cuales pueden ser compensadas en dinero hasta la mitad de las vacaciones, previo acuerdo entre las partes, conforme los artículos 186, 187 y 189 del CST.
Asimismo, conforme el artículo 70 del Decreto 806 de 1998, citado en precedencia, para la cotización de la novedad de vacaciones la base de cotización debe corresponder al último salario base reportado en el mes inmediatamente anterior al período en que se dio inicio a las mismas, en relación a los subsistemas de salud y pensión, y en el evento en que las vacaciones del trabajador comprendan dos períodos distintos y sucesivos, se debe tomar como referencia el IBC del mes inmediatamente anterior al inicio del período vacacional, siendo éste último el mes en que el empleado empezó sus vacaciones sin que existiera de por medio algún período de descanso.
Por su parte el artículo 17 de la Ley 21 de 198243, determinó la forma de calcular la base de los aportes con destino a los subsistemas de SENA, ICBF y Cajas de Compensación Familiar, para lo cual se deben tener en cuenta las sumas cancelas por concepto de vacaciones. Además, el artículo 19 del Decreto 1772 de 1994, estableció que durante el período de duración de la novedad de vacaciones no se causan cotizaciones a cargo del empleador al Sistema General de Riesgos Laborales.
En este contexto, contrario a lo afirmado por la actora, la norma es clara es establecer en qué consisten las vacaciones remuneradas y la forma en que se debe liquidar para los aportes correspondiente a la Seguridad Social. De otro lado, la parte actora afirma que las normas que determinan cuales son los factores que deben integrar el salario -art. 127 y 128 del CSTS-, resultan contradictorias con el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 5º de la Ley 797 de 2003.
En ese contexto, la Sala precisa que para determinar el ingreso base de cotización de los aportes al Sistema General de Seguridad Social de los trabajadores 43 Por el cual se modifica el régimen del subsidio familiar y se dictan otras disposiciones. 23 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP dependientes, debe determinarse los factores integrantes del salario mensual según lo previsto en el Código Sustantivo del Trabajo, artículo 127, modificado por el artículo 14 del Ley 50 de 1990, el cual define que los elementos integrantes del salario no solo es la remuneración ordinaria fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, bonificaciones, entre otros.
De otro lado, el artículo 128 del mismo estatuto identifica unos beneficios que reciben los trabajadores que no constituyen salario, los cuales consiste en aquellas sumas que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del empleador, como primas, bonificaciones o gratificaciones ocasionales, participación de utilidades, excedentes de las empresas de economía solidaria y lo que recibe en dinero o en especie no para su beneficio, ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, como gastos de representación, medios de transporte, elementos de trabajo y otros semejantes.
Asimismo, esta normativa precisa que «tampoco las prestaciones sociales de que tratan los títulos VIII y IX, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando las partes hayan dispuesto expresamente que no constituyen salario en dinero o en especie, tales como la alimentación, habitación o vestuario, las primas extralegales, de vacaciones, de servicios o de navidad».
De acuerdo con la norma citada, los pagos que no constituyen salarios pueden ser clasificados en los siguientes grupos: 1. Las sumas que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del empleador, como primas, bonificaciones o gratificaciones ocasionales, participación de utilidades, excedentes de las empresas de economía solidaria. 2.
Las prestaciones sociales de que tratan los títulos VIII y IX del Código Sustantivo del Trabajo. 3. Los beneficios o auxilios habituales u ocasionales acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando las partes hayan dispuesto expresamente que no constituyen salario en dinero o en especie, tales como la alimentación, habitación o vestuario, las primas extralegales, de vacaciones, de servicios o de navidad. 4.
Lo que recibe en dinero o en especie no para su beneficio, ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, como gastos de representación, medios de transporte, elementos de trabajo y otros semejantes. Por regla general, únicamente el salario mensual integra el ingreso base de cotización de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, Salud y Riesgos Laborales. 24 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP Así mismo, se tiene que el artículo 17 de la Ley 344 de 1996 «Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones», dispone que «se entiende que los acuerdos entre empleadores y trabajadores sobre los pagos que no constituyen salario y los pagos por auxilio de transporte no hacen parte de la base para liquidar los aportes con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, Régimen del Subsidio Familiar y contribuciones a la seguridad social establecidas por la Ley 100 de 1993».
Ahora, sobre los pactos de exclusión salarial, el Consejo de Estado en sentencia del 18 de julio de 2019, proferida con ponencia del doctor Milton Chávez García dentro del radicado No. 21936, consideró: “( ) De acuerdo con esta norma interpretativa, para efectos de los aportes parafiscales y las contribuciones a la seguridad social, cuando se pacte que un pago no constituye salario, significa que no hará parte del Ingreso Base de Cotización. El alcance de estas normas es que rubros que son salario puedan excluirse de la base para determinar las contribuciones a la protección social.6 En consecuencia, después de la vigencia de la Ley 344 de 1996 el Ingreso Base de Cotización para empleados del sector privado es el salario, menos aquellos rubros que las partes hubiesen pactado como que no son base de aportes.
(…) Sobre este punto en particular, la Sala ha precisado que las denominadas bonificaciones habituales extralegales no hacen parte del IBC si expresamente así lo pactan el empleador y el trabajador. En efecto, la Sala sostuvo lo siguiente7: “[…] el artículo 128 C.S.T. establece las características de diferentes pagos que realiza el empleador que no son constitutivos de salarios, así: 1.
Las sumas que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del empleador. 2. Lo que recibe en dinero o en especie, no para su beneficio sino para desempeñar sus funciones. 3. Los beneficios o auxilios habituales u ocasionales acordados convencional o contractualmente y otorgados en forma extralegal, cuando las partes así lo hayan dispuesto expresamente.
Las bonificaciones que son objeto de controversia en el sub examine, corresponden a aquellas que COLPOZOS pactó expresamente en los contratos laborales que serían reconocidas a sus trabajadores y que no serían factor salarial. […] Para la Sala, el análisis jurídico y probatorio que realiza la Administración carece de sustento fáctico y legal. 25 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP Lo anterior, porque la demandante probó que las bonificaciones habían sido expresamente acordadas en los contratos laborales como factores no constitutivos de salario, lo que las ubica en lo dispuesto en el aparte final de la norma.
Además, el artículo 128 C.S.T. debe interpretarse según lo establecido en el artículo 17 de la Ley 344 de 1996, que permite a los empleadores acordar con sus trabajadores los pagos que no constituyen salario dentro de la relación laboral, sin que allí se hayan señalado o indicado taxativamente los beneficios que podían o no excluirse del factor salarial.
Entonces, con la interpretación propuesta por el artículo 17 de la Ley 344 de 1996, es suficiente con que se demuestre la existencia de un acuerdo, bien sea convencional o contractual, en el que las partes hayan estipulado expresamente que determinados pagos no constituyen salario, para que puedan ser excluidos válidamente de la base para liquidar los aportes y ello no sea requisito para solicitar su deducción”.
(Subrayado fuera de texto) Entonces, conforme a la jurisprudencia en cita, es suficiente con que se demuestre la existencia de un acuerdo, bien sea convencional o contractual, en el que las partes hayan estipulado expresamente que determinados pagos no constituyen salario para que puedan ser excluidos de la base para liquidar los aportes.
Aclarado lo anterior, se encuentra que el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 «Por la cual se definen rentas de destinación específica para la salud, se adoptan medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasión y la elusión de aportes a la salud, se re direccionan recursos al interior del sistema de salud y se dictan otras disposiciones», dispone que «Sin perjuicio de lo previsto para otros fines, para los efectos relacionados con los artículos 18 y 204 de la Ley 100 de 1993, los pagos laborales no constitutivos de salario de los trabajadores particulares no podrán ser superiores al 40% del total de la remuneración».
Se observa que en la sentencia No. 24259 del 21 de agosto de 2019, proferida con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez, el Consejo de Estado Consideró: “2. Pagos que no constituyen salario. Aplicación del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 en la determinación del IBC de los aportes al sistema integral de seguridad social.
El caso concreto (…) “El total de la remuneración, según el Ministerio de la Protección Social corresponde a la suma de los pagos constitutivos de salario a la luz del artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, más los pagos NO constitutivos de salario de acuerdo a lo señalado en el artículo 128 del mismo Estatuto; excluyendo de dicha operación, únicamente el valor de las prestaciones sociales.
Así, los pagos no salariales no pueden superar el 40% del total de la remuneración, y en caso que superen dicho porcentaje, de conformidad con la citada norma, el excedente se incluye en el Ingreso base de Cotización de los aportes al Sistema de Seguridad Social (salud, pensión, riesgos laborales), 26 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP aunque no en la base de cotización de aportes parafiscales (Sena, ICBF, Cajas de Compensación)”.
(Subrayado fuera de texto). Ahora, el Consejo de Estado a través de la Sentencia de Unificación sobre interpretación del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, proferida el 9 de diciembre de 2021 con ponencia del doctor Milton Chaves García, dentro del expediente 05001- 23-33-000-2016-02496-01 (25185), precisó: «De conformidad con las anteriores consideraciones, la Sala precisa el alcance y contenido de la limitación contenida en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, para lo cual establece las siguientes reglas de decisión: 1.
El IBC de aportes al Sistema de Seguridad Social (subsistemas de pensión, salud y riesgos profesionales) únicamente lo componen los factores constitutivos de salario, en los términos del artículo 127 del CST, estos son, los que por su esencia o naturaleza remuneran el trabajo o servicio prestado al empleador. 2. En virtud de los artículos 128 del CST y 17 de la Ley 344 de 1996, los empleadores y trabajadores pueden pactar que ciertos factores salariales no integren el IBC de aportes al Sistema de Seguridad Social. 3.
El pacto de “desalarización” no puede exceder el límite previsto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, es decir, el 40% del total de la remuneración. En estos eventos, los aportes se calcularán sobre todos aquellos factores que constituyen salario, independientemente de la denominación que se les dé (art. 127 CST- contraprestación del servicio) y, además, los factores que las partes de la relación laboral pacten que no integrarán el IBC, en el monto que exceda el límite del 40% del total de la remuneración. 4.
El pacto de “desalarización” debe estar plenamente probado por cualquiera de los medios de prueba pertinentes. 5. Los conceptos salariales y no salariales declarados por el aportante en las planillas de aportes al sistema de la seguridad social o PILA se presumen veraces. Si el ente fiscalizador objeta los pagos no constitutivos de salario para incluirlos en el IBC de aportes, por considerar que sí remuneran el servicio, corresponde al empleador o aportante justificar y demostrar la naturaleza no salarial del pago realizado, a través de los medios probatorios pertinentes».
(Resalta la Sala) Es decir, conforme a la jurisprudencia citada, para los efectos relacionados con los artículos 18 y 204 de la Ley 100 de 1993, los pagos laborales no constitutivos de salario de los trabajadores particulares provenientes de un pacto de desalarización no podrán ser superiores al 40% del total de la remuneración, y en caso que superen tal porcentaje, el excedente se incluye en el IBC de los aportes al Sistema de Seguridad Social (salud, pensión, riesgos laborales), aunque no en la base de cotización de aportes parafiscales (Sena, ICBF, Cajas de Compensación).
Así las cosas, contrario a lo expuesto por la parte actora, la normatividad y la jurisprudencia, es clara en determinar cuáles son los factores que constituyen salario, cuáles no y como se debe liquidar los aportes a la Seguridad Social. 27 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP De acuerdo con lo anterior, advierte la Sala que la demandante se basó en enunciados generales y ambiguos para formular los cargos de nulidad referentes a las vacaciones y los conceptos que se consideran salario, sin que realice una labor de determinar los periodos a los que atribuye estos vicios de nulidad, ni aportó pruebas sobre ese particular.
En ese sentido, como se indicó anteriormente, le corresponde a la demandante la carga de fundamentar y probar de manera precisa los vicios de nulidad que le imputa a los actos administrativos demandados, pues el principio de justicia rogada implica que, el ámbito de decisión del juez contencioso administrativo se enmarca y limita a los hechos, pretensiones y cargos expuestos en la demanda encaminados a demostrar el concepto de violación, en consecuencia, no prosperan los argumentos de nulidad.
En virtud de lo anteriormente expuesto, y en atención a que la sociedad demandante no desvirtuó la legalidad de la Resolución RDO-161 del 23 de enero de 2014, «Por medio de la cual se profiere Liquidación Oficial a la sociedad SEGURIDAD ROHEN LTDA, identificada con el NIT 900.140.467, por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos de enero a diciembre de 2012» y de la Resolución RDC-251 del 05 de junio de 2014, «Por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución RDO 161 del 23 de enero de 2014 (…)», se negarán las pretensiones de la demanda. 3.4.
De la condena en costas. Respecto de la condena en costas en esta instancia judicial, teniendo en cuenta el más reciente pronunciamiento del Consejo de Estado en sentencia del 23 de septiembre de 2025, exp. 28292, M.P. Dr. Wilson Ramos Girón, se rectificó la posición respecto del tema procesal de costas, precisando que en aplicación al ordinal 1º del artículo 365 del CGP, es claro que se condenará en costas en aquellos procesos que nieguen las pretensiones de la demanda o se declare la nulidad pretendida de los actos administrativos acusados en el mencionado medio de control, y en lo que atañe al componente de las agencias en derecho, siempre habrá lugar a esa parte de la condena en costas, sin que haga falta prueba alguna, a condición de que exista una parte vencida en el juicio, o que se resuelva desfavorablemente el recurso interpuesto (ordinal 1o del artículo 365 del CGP).
Posterior a la sentencia del Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura profirió el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025 «Por el cual se adiciona el artículo 5 del Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 que establece las tarifas de agencias en derecho», el cual en su artículo 1 numeral 11 literal b, dispuso que en los procesos contencioso-administrativos de los que sean competentes los tribunales administrativos, las agencias en derecho se tazaran entre el 3 % y el 7.5 % del valor de las pretensiones, sin llegar a superar nunca el monto de seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes. 28 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP En consideración a la nueva regulación del mencionado acuerdo y la posición asumida por la Alta Corporación, dado que en el presente caso se negarán las pretensiones de la demanda, y que la entidad demandada –parte beneficiada con la condena- no acreditó el monto de las costas (expensas y gastos del proceso), sólo procede la condena en costas por agencias en derecho a la parte demandante en un porcentaje del 3% del valor de las pretensiones, sin llegar a superar el monto de seis (6) SMLMV.
Ahora bien, verificado que el 3% del valor de las pretensiones44 supera el monto de los seis (6) SMLMV, la Sala impondrá como agencias en derecho el valor de seis (6) SMLMV; para lo cual, se ordenará al Secretario de la Sección Cuarta de esta Corporación tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas, conforme a las reglas previstas en el artículo 366 del CGP, y el numeral 11 del artículo 1o del Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025. 3.5.
La aprobación, firma y notificación de esta sentencia. Con el fin de otorgar seguridad jurídica45, la Sala de decisión ha examinado este caso en reuniones virtuales46 y ha adoptado el mecanismo de firma electrónica de esta providencia47. Además, con fundamento en la interpretación de esas medidas especiales y el respeto a la efectividad de los derechos sustanciales, esta sala ordenará la notificación de la sentencia, mediante el envío de mensaje de datos al buzón electrónico informado por todos los sujetos de este proceso.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA.
PRIMERO: DECLARAR PROBADA, de oficio, la excepción de ineptitud sustancial de la demanda de la Resolución RCC-4708 del 24 de agosto de 2015, «Por medio de la cual se libra mandamiento de pago en contra de Seguridad Rohen Ltda. con Nit. 900140467-0», debido a que no es susceptible de control judicial, conforme a las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR PROBADA, de oficio, la excepción de ineptitud sustancial de la demanda de la: (i) Resolución RCC-10038 del 07 de abril de 2017, «Por medio de la cual se practica la liquidación del crédito»; (iii) Resolución RCC-10615 del 02 de junio de 2017, «Por medio de la cual se resuelven las objeciones a la liquidación del crédito»; y (iv) Resolución RCC-11981 del 31 de agosto de 2017, «Por medio de 44 Las pretensiones ascienden a: $246.611.100, por lo que el 3% de las pretensiones es de $7.398.333; suma que supera el tope de los 6 SMLMV del año 2015, año en que se presentó la demanda ($3.866.130). 45 El artículo 95 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 41 de la Ley 2430 de 2024. 46 El Decreto legislativo 491 de marzo 28 de 2020, “por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, facultó a los cuerpos colegiados de la Rama Judicial para celebrar sesiones no presenciales de Sala y suscribir las providencias judiciales mediante firma autógrafa mecánica, digitalizada o escaneada, durante el período de aislamiento preventivo obligatorio(artículos 11 y 12). 47 Ver Acuerdos del Consejo Superior de la Judicatura PCSJA20-11521 del 19 de marzo, 11526 del 22 de marzo, 11532 de 11 de abril de 2020, PCSJ20-11546 del 25 de abril de 2020, PCSJA20-11567 del 05 de junio de 2020 y CSJBTA20-60- del 16 de junio de 2020 y PCSJA20-11632 del 30 de septiembre de 2020. 29 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP la cual se rechaza el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución RCC- 10615 del 02 de junio de 2017, que resuelve las objeciones a la liquidación del crédito dentro del proceso administrativo de cobro coactivo adelantado en el contra de Seguridad Rohen Ltda.», por indebida acumulación de pretensiones, conforme a las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, relacionadas con los actos de determinación, esto es, Resolución RDO-161 del 23 de enero de 2014, «Por medio de la cual se profiere Liquidación Oficial a la sociedad SEGURIDAD ROHEN LTDA, identificada con el NIT 900.140.467, por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos de enero a diciembre de 2012» y de la Resolución RDC-251 del 05 de junio de 2014, «Por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución RDO 161 del 23 de enero de 2014 (…)», por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
CUARTO: CONDENAR en costas a la parte vencida (parte demandante) en el monto de seis (6) SMLMV. de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. En consecuencia, ordénese al Secretario de la Sección Cuarta de esta Corporación tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas (agencias en derecho), conforme a las reglas previstas en el art. 366 del CGP.
QUINTO: De conformidad con lo previsto en el artículo 205 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021,
NOTIFIQUESE electrónicamente la presente providencia a las partes a los correos electrónicos informados dentro del proceso, y al Ministerio Público, al Dr. Nairo Alejandro Martínez Rivera al correo namartinez@procuraduria.gov.co.
SEXTO: REMÍTASE copia de esta providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al correo procesosnacionales@defensajuridica.gov.co, en virtud de lo previsto en el inciso final del artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.
SÉPTIMO: Se informa que, para la radicación de los memoriales a que haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087/ OCTAVO: En firme el presente proveído, y hechas las anotaciones correspondientes archívese el expediente. Por Secretaría devuélvase al demandante y/o a su apoderado si existiere, el remanente de lo consignado para gastos del proceso, para lo cual deberán cumplirse los requisitos contemplados en la Resolución 4179 del 22 de mayo de 2019 de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada en Sesión de la fecha. Los Magistrados, (Firmado Electrónicamente) AMPARO NAVARRO LÓPEZ 30 Expediente: 25000-23-37-000-2018-00474-00 Demandante: SEGURIDAD ROHEN LTDA Demandado: U.A.E. – UGPP (Firmado Electrónicamente) GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ (Salva voto parcial) (Firmado Electrónicamente) JUAN DARIO CONTRERAS BAUTISTA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con, el artículo 186 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, artículo 62 de la Ley 2430 de 2024 que modificó el artículo 122 de la Ley 270 de 1996.