TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Bogotá D. C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADA PONENTE: Doctora AMPARO NAVARRO LÓPEZ EXPEDIENTE: 25000-23-37-000-2024-00117-00 DEMANDANTE: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. DEMANDADO: ALCALDIA DISTRITAL DE BOGOTA - SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE – SDA.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TEMA: TASA RETRIBUTIVA POR VERTIMIENTOS DE AGUAS RESIDUALES 2021 S E N T E N C I A A N T I C I P A D A En aplicación a lo dispuesto en el artículo 182A del código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, procede la Sala a clausurar la primera instancia en el referido medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
I. SÍNTESIS DE LA DEMANDA La demandante en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presenta como pretensiones las siguientes: «Pretensiones principales Primera: Se declare la nulidad de la Factura TR00001608 del 1º de septiembre de 2023, por medio de la cual se ordena el pago de la Tasa Retributiva del periodo 2021 a la EAAB E.S.P., por los vertimientos continuos de aguas residuales en la cuenca Tunjuelo Tramos 1, 2, 3 y 4.
Segunda: Se declare la nulidad de la Resolución 2400 del 20 de noviembre de 2023, por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la Factura TR00001608 del 1º de septiembre de 2023. Tercera: Se condene en costas y gastos procesales a la Secretaría Distrital de Ambiente. A título de restablecimiento del derecho Cuarta: Ordenar a la Secretaría Distrital de Ambiente devolver a la EAAB E.S.P. la suma de $10.409.339.183.00, equivalente al valor pagado por parte de la EAAB por concepto de la Factura TR00001608 indexado desde la fecha de pago, 26 de enero de 2024, hasta la fecha en que cobre ejecutoria la sentencia. 2 Expediente: 25000-23-37-000-2024-00117-00 Demandante: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. Demandado: BOGOTÁ D.C. – SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE Quinta: Ordenar a la Secretaría Distrital de Ambiente devolver a la EAAB E.S.P. la suma de $77.623.122.00, o la suma que se demuestre en el proceso por concepto de intereses moratorios pagados los días 6 y 7 de marzo de 2024 sobre la Factura TR00001608 indexado desde la fecha de pago hasta la fecha en que cobre ejecutoria la sentencia. Sexta: Ordenar la aplicación del artículo 192 y ss. del CPACA, reconociendo los intereses, respecto de las condenas que se impongan a partir de la ejecutoria de la sentencia. Pretensiones subsidiarias Primera: En el evento en que no se reconozcan las pretensiones quinta y sexta, y como consecuencia de la prosperidad de la pretensión primera y segunda, por causal distinta a la falta de competencia, se declare que la autodeclaración de vertimientos para el periodo 2021 del tramo Tunjuelo presentada por la EAAB mediante el radicado SDA 2022ER14616 del 28 de enero de 2022, quedó en firme el 1º de mayo de 2022.
Segunda: Que en el evento en que se reconozca la pretensión séptima, dar aplicación al artículo 2.2.9.7.5.7 del Decreto 1076 de 2015, en el sentido de liquidar la Tasa Retributiva para el tramo Tunjuelo de la vigencia 2021, con fundamento exclusivamente en la autodeclaración presentada mediante radicado SDA 2022ER14616 del 28 de enero de 2022 y con el Factor Regional 1.
Tercera: Como consecuencia de la prosperidad de las pretensiones séptima y octava, y con fundamento en el parágrafo 3° del artículo 2.2.9.7.5.7. del Decreto 1076 de 2015, se ordene el abono de lo pagado en exceso por la EAAB a la SDA por concepto de Tasa Retributiva para la vigencia 2021 del tramo TUNJUELO, a las facturas correspondientes a periodos subsiguientes.» Como normas violadas considera vulnerados los artículos 4, 6, 29, 83, 84 y 338 de la Constitución Política; 42, 66 y 107 de la Ley 99 de 1993; 3, 4, 42, 43, 74, 80, 87, 88, 89, 91, 92, 93, 94, 95 y 97 de la Ley 1437 de 2011; 228 de la Ley 1753 de 2015; 228 de la Ley 68 de 1923; 9, 634 y 635 del Estatuto Tributario; 2.2.9.7.4.1, 2.2.9.7.4.2, 2.2.9.7.4.3, 2.2.9.7.4.4, 2.2.9.7.5.1, 2.2.9.7.5.4, 2.2.9.7.5.6, 2.2.9.7.5.7, 2.2.9.7.5.4 del Decreto 2667 de 2012 -compilado en el Decreto 1076 de 2015-; 1º y ss. del Decreto 2141 de 2016 - compilado en el Decreto 1076 de 2015-.
Como concepto de violación la parte actora expone, en síntesis, lo siguiente: En primer lugar, explica que, el artículo 2.2.9.7.5.7 del Decreto 1076 de 2015, determina que la Tasa Retributiva deberá ser cobrada por la autoridad ambiental competente, por la carga contaminante total vertida en el periodo objeto de cobro, mediante factura, cuenta de cobro o cualquier otro documento de conformidad con las normas tributarias y contables.
Asimismo, que la norma referenciada dispone que las factura para el respectivo cobro se expedirá por parte de la autoridad ambiental en un plazo no mayor a cuatro (4) meses después de finalizar el periodo objeto de cobro. Plazo que no se cumplió. 3 Expediente: 25000-23-37-000-2024-00117-00 Demandante: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. Demandado: BOGOTÁ D.C. – SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE En relación con la autodeclaración, afirma que el artículo 2.2.9.7.5.4 del Decreto 1076 de 2015, prevé que cuando la autoridad ambiental se aparta de la autodeclaración, debe decirlo en la factura, recibo o cuenta de cobro, e indicar cuales son los parámetros que utilizó para el efecto, esto es: «(i) los factores de carga per cápita establecidos en el Reglamento Técnico de Agua Potable, Saneamiento Básico y Ambiental – RAS (ii) en la información disponible obtenida de muestreos anteriores o (iii) en cálculos presuntivos basados en factores o índices de contaminación relacionados con niveles de producción e insumos utilizados.».
De acuerdo con lo anterior, expresa que es un deber de la autoridad ambiental precisar en el respectivo acto administrativo si acepta o no la autodeclaración, y en caso de que no sea aceptada, debe indicar el método de cálculo utilizado. Falta de competencia temporal para la expedición de los actos demandados Señala que la factura TR00001608 fue expedida fuera del plazo máximo de cuatro (4) meses posteriores al cierre del período 2021, término fijado por el parágrafo segundo (2º) del artículo 2.2.9.7.5.7 del Decreto 1076 de 2015.
Por consiguiente, la autoridad perdió competencia temporal desde el 1º de mayo de 2022, lo que convierte la factura en un acto nulo. Además, que la causación de la tasa solo puede producirse dentro del plazo legal y que, vencido este, la Secretaría Distrital de Ambiente no puede exigir su pago. Al considerar que la Factura TR00001608 fue expedida el 1º de septiembre de 2023 y notificada el 7 del mismo mes y año, concluye que la autoridad ambiental expidió el acto sin competencia, toda vez que habían transcurrido más de diecisiete (17) meses desde cuando dejó de ser exigible el cobro.
Violación del inciso 1º del artículo 2.2.9.7.5.7 del Decreto 1076 de 2015 Afirma que, conforme lo prevé la norma aquí referida, el acto de cobro debe especificar el valor correspondiente a las cargas contaminantes de elementos, sustancias y parámetros contaminantes mensuales vertidos. Sin embargo, al revisar el contenido de la factura y el Informe Técnico 04607 del 25 de agosto de 2023, estos no especifican los valores con la periodicidad exigida en la norma.
Por tanto, considera que tal omisión vulnera directamente el reglamento sobre forma de cobro y afecta la validez del acto administrativo. Para el caso concreto, precisa que al examinar las tablas que se presentan en el Informe Técnico 04607, para el tramo Tunjuelo 2021, la periodicidad indicada es anual y no mensual, situación que vulnera el inciso 1º del artículo 2.2.9.7.5.7 del Decreto 1076 de 2015.
Violación del debido proceso. Transgresión de las garantías fundamentales de contradicción y defensa Afirma que la demandada vulneró las garantías de defensa y contradicción al no suministrar la información técnica completa. En el Informe Técnico 04607 se anuncia un anexo denominado “Anexo 1 C.C EAAB-ESP 2021”. No obstante, este 4 Expediente: 25000-23-37-000-2024-00117-00 Demandante: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. Demandado: BOGOTÁ D.C. – SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE anexo no se adjuntó con la notificación del Informe Técnico, lo que impidió controvertir la totalidad de los soportes utilizados para la liquidación. Asimismo, que las actas de las visitas técnicas de 2021 no fueron puestas en conocimiento de la empresa.
Esta omisión, a su juicio, constituyen decisiones basadas en pruebas ocultas y afectan gravemente el debido proceso. Dice que, al analizar la Resolución 2400 del 2023, que resolvió el recurso de reposición, se basa en unas visitas que presuntamente realizó la autoridad ambiental durante el año 2021, en algunos de los puntos de vertimientos.
Sin embargo, la EAAB E.S.P. no acompañó las inspecciones ni tuvo acceso a las actas que dan cuenta de las referidas visitas, y por tal motivo desconoce las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que fueron efectuadas las mismas. Falsa motivación en la liquidación de la Tasa Retributiva 2021 Sostiene que, al determinar la Secretaría Distrital de Ambiente la Tasa Retributiva correspondiente a la vigencia fiscal 2021, omitió valorar la autodeclaración de vertimientos presentada por la EAAB, junto con sus anexos, la cual se encontraba debidamente soportada en estudios y pruebas técnicas que no fueron desvirtuados por la entidad demandada.
En consecuencia, afirma que, de haberse tenido en cuenta esta información, el monto liquidado por concepto de tasa retributiva habría sido significativamente inferior. Bajo esta premisa, considera que es necesario que se tenga en cuenta la autoliquidación presentada por la EAAB, donde los cálculos reflejan la inadecuada liquidación realizada por la demandada.
La EAAB presenta comparaciones entre la carga declarada, la carga determinada por la Secretaría Distrital de Ambiente y las metas establecidas en el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos – PSMV, mostrando diferencias significativas. Señala que varios puntos de monitoreo estaban secos y que la autoridad les asignó cargas sin sustento.
Adicionalmente, dice que se presentan unas inconsistencias en los valores del tramo 4, donde la carga imputada supera de manera desproporcionada la declarada. Según la EAAB, estas diferencias generan un mayor monto cobrado y un perjuicio económico injustificado. Expone que factores externos afectan la carga contaminante como la lluvia, redensificación urbana, cambios normativos y ocupaciones informales incrementan las cargas de vertimiento sin que esto pueda atribuirse a la empresa.
Asegura que estos factores externos alteran las mediciones y generan valores superiores a los proyectados. El laboratorio de la empresa está certificado y cumple con los estándares técnicos, por lo que su información debe ser valorada plenamente. Insiste en que la Secretaría Distrital de Ambiente desatendió estas condiciones al calcular la tasa.
Finalmente, insiste en que los actos administrativos adolecen de vicios sustanciales por falta de competencia, violación del reglamento, desconocimiento del debido proceso y falsa motivación. Que estos defectos afectan la validez del cobro realizado y justifican la nulidad de la factura y de la resolución que resolvió el 5 Expediente: 25000-23-37-000-2024-00117-00 Demandante: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. Demandado: BOGOTÁ D.C. – SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE recurso.
Además, que la autodeclaración presentada por la empresa debía servir como base del cálculo y no fue tenida en cuenta. II. SÍNTESIS DE LA CONTESTACIÓN La SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE contestó la demanda1, oponiéndose a las pretensiones de esta, de la siguiente manera: Con relación al argumento de la extemporaneidad en la expedición de la factura, señala que no se extingue la obligación de pagar la tasa retributiva ni implica falta de competencia, dado el régimen especial aplicable a las tasas es el Decreto 2667 de 2012, compilado en el Decreto 1076 de 2015 y no las reglas propias de impuestos del Estatuto Tributario.
Apoya su tesis en el Concepto 1637 de 2005 de la Sala de Consulta del Consejo de Estado sobre la no sujeción de estas obligaciones a prescripción tributaria y en precedentes de la Sección Primera que descartan que el retraso en facturar extinga la obligación. En consecuencia, considera que no es predicable la nulidad de los actos por falta de competencia temporal.
Dice que al hacerse la remisión normativa al Estatuto Tributario dentro del presente caso y, particularmente, al pretender aplicar el artículo 730 de la referida normativa, se incurre en la imprecisión de asimilar la figura de la liquidación oficial, propia y exclusiva de los impuestos con la fijación de la tarifa de la tasa retributiva y el cálculo del monto a cobrar por concepto de tasa retributiva, figuras que están consagradas en las normas especiales contenidas en los artículos 14 y 18 del Decreto 2667 de 2012 (hoy compilado en el Decreto 1076 de 2015) y que en cualquier caso no guardan relación alguna con la liquidación oficial de un impuesto.
Respecto de los requisitos formales de la factura establecidos en el artículo 2.2.9.7.5.7 del Decreto 1076 de 2015, por no discriminar cargas mensuales, la Secretaría Distrital de Ambiente indica que, por regla, la autodeclaración debe contener la información mensual y servir de base para el cálculo. Sin embargo, la EAAB presentó una autodeclaración anual bajo el radicado 2022ER14616 del 28 de enero de 2022, sin ese desglose para el 2021.
Ante tal circunstancia, la autoridad aplicó su programa Plan de Monitoreo de Afluentes y Efluentes del Distrito Capital – PMAE con laboratorios acreditados por el IDEAM y consolidó resultados en el Informe Técnico 04607 del 25 de agosto de 2023, además de detallar el cobro en la Factura TR00001608. Por consiguiente, afirma que la ausencia de mensualización no altera el resultado económico del cobro en periodos anuales y que el usuario no puede evadir la tasa por esa razón. Frente a la vulneración al debido proceso alegada por la parte actora, manifiesta que el «Anexo 1» en formato Excel fue incorporado y oponible a la EAAB a través del Informe Técnico 04607, y que la información contenida en el anexo corresponde a la misma del informe técnico.
Por consiguiente, no se le ocultó información a la demandante. 1 Anexo 1, índice 29 del aplicativo Samai. 6 Expediente: 25000-23-37-000-2024-00117-00 Demandante: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. Demandado: BOGOTÁ D.C. – SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE Agrega que la Secretaría Distrital de Ambiente se encuentra facultada para realizar las verificaciones de las autodeclaraciones de los usuarios, conforme lo establece el artículo 2.2.9.7.5.6 del Decreto 1076 de 2015.
Por tal razón, las visitas consistieron en tomar los datos necesarios y realizar el registro fotográfico respectivo, el cual fue conocido por la demandante mediante la Resolución 02400 de 2023. De acuerdo con lo anterior, resalta que la actora contó con todas y cada una de las oportunidades procesales para debatir el cálculo de la tasa retributiva, tanto es así que, interpuso el recurso de reposición en contra de la Factura TR-00001608 - Tunjuelo, argumentando todos cada uno de los aspectos objeto de reproche alegados con la presentación de la demanda, y de los cuales, fueron resueltos en debida forma mediante la Resolución 02400 del 2023.
Con relación a la falsa motivación, señala que los actos están debidamente motivados, toda vez que, la estimación de cargas tomó como insumos la autodeclaración de la EAAB, los monitoreos PMAE 2021, el PSMV y, cuando faltó información o puntos no autodeclarados, se acudió a las herramientas del artículo 2.2.9.7.5.4 y a proyecciones técnicas.
Precisa que en el momento de la evaluación técnica que dio origen al cobro, se dio análisis a través de los Informes Técnicos 04607 de 25 de agosto de 2023 y 06327 de 10 de noviembre de 2023, el cual fue debidamente sustentado, y plasmado en acto administrativo que desató el recurso de reposición. Dice que, resulta contraria la posición de la EAAB-ESP, en el sentido de que por un lado conoce que la tasa retributiva se debe cobrar por la totalidad de carga contaminante vertida; y por el otro, en su autodeclaración de vertimientos -Radicado SDA No. 2022ER14616 del 28/01/2022- no remite los resultados de caracterización de todos sus puntos de vertimiento al recurso hídrico.
Razón por la cual, no podía establecerse la tasa retributiva con dicha información como lo pretende la demandante. Por supuesto, la carga autodeclarada por la EAAB es menor, debido a que no fueron autodeclarados todos los puntos de vertimiento al río Fucha y sus subcuencas. Es más, algunos de los puntos que se señalan como secos, presentaron vertimiento en el año 2021, de acuerdo con el seguimiento realizado por la SRHS, incluso, en los mismos soportes presentados por la EAAB-ESP.
Insiste en que varios puntos reportados como «secos» sí presentaron vertimientos en el 2021, y explica diferencias puntuales por tramos 2, 3 y 4 del río Tunjuelo, apoyándose también en el Informe Técnico 06327 que resolvió aspectos del recurso. Por ello, afirma que no se configura falsa motivación. Finalmente, con relación a la presunción de legalidad de los actos, hace referencia al artículo 88 CPACA y afirma que la demandante tiene la carga de desvirtuar la legalidad de estos, demostrando vicios en elementos de validez.
Sostiene que la Factura TR00001608 y la Resolución 02400 de 2023 se ajustan al marco normativo del Decreto 1076 de 2015 y respetaron el debido proceso. En consecuencia, solicita negar todas las pretensiones principales y subsidiarias. 7 Expediente: 25000-23-37-000-2024-00117-00 Demandante: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. Demandado: BOGOTÁ D.C. – SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE III.
TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 28 de mayo de 20242, se inadmitió la demanda, la cual fue oportunamente corregida por la parte actora el 4 de junio de 20243, lo que permitió que, mediante auto del 23 de julio de 20244, se admitiera el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y se ordenara a la Secretaría notificar a las partes.
Posteriormente, el 5 de agosto de 20245, la parte actora interpuso recurso de reposición contra el auto admisorio, el cual fue resuelto mediante decisión del 10 de septiembre de 20246, negándose el mismo. El 24 de octubre de 20247, la entidad demandada presentó la contestación a la demanda. Ahora, en aplicación a lo dispuesto en el artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, a través de auto del 28 de enero de 20258, se fijó el litigio, se incorporaron las pruebas documentales aportadas por las partes y se ordenó correr traslado a los extremos procesales para alegar de conclusión. Dentro del término otorgado, la sociedad demandante9 y la entidad demandada10, presentaron sus alegatos de conclusión mediante los cuales reiteraron los argumentos de la demandada y su contestación. Por su parte, el Ministerio Público, en esta oportunidad guardó silencio.
IV. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA La Sala, al no encontrar causal alguna que invalide la actuación hasta aquí surtida, procede a decidir lo que en derecho corresponda, en primera instancia, teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
2. PROBLEMAS JURÍDICOS Los problemas jurídicos se centran en determinar la legalidad de la: (i) Factura TR 00001608 del 1º de septiembre de 2023, «Por medio de la cual se ordena el pago de la Tasa Retributiva del periodo 2021 a la EAAB-E.S.P., por los vertimientos continuos de aguas residuales en la cuenca Tunjuelo Tramos 1, 2, 3 y 4»; y (ii) Resolución 2400 del 20 de noviembre de 2023, «Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la factura TR 00001608 TUNJUELO 2021 y se adoptan otras determinaciones».
Al respecto, la fijación del litigo se estableció en providencia del 28 de enero de 2025, así: 2 Índice 05 del aplicativo Samai. 3 Índice 09 del aplicativo Samai. 4 Índice 13 del aplicativo Samai. 5 Índice 20 del aplicativo Samai. 6 Índice 25 del aplicativo Samai. 7 Índice 29 del aplicativo Samai. 8 Índice 30 del aplicativo Samai. 9 Índice 38 del aplicativo Samai. 10 Índice 37 del aplicativo Samai. 8 Expediente: 25000-23-37-000-2024-00117-00 Demandante: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. Demandado: BOGOTÁ D.C. – SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE 2.1.
Establecer si es predicable la nulidad de los actos administrativos demandados por vulneración al debido proceso, para lo cual se analizará si una vez finalizado el periodo de cobro de la Tasa Retributiva 2021, la autoridad ambiental perdió la competencia temporal por expedir la Factura TR 00001608 del 1º de septiembre de 2023, por fuera del término de cuatro (4) meses establecidos en el artículo 2.2.9.7.5.7 del Decreto 1076 de 2015. 2.2.
Determinar si es requisito que la Factura TR 00001608 del 1º de septiembre de 2023 y/o en el informe 4607 del 25 de agosto de 2023, se especifique el valor correspondiente a las cargas de elementos, sustancias y parámetros contaminantes de forma mensual vertidos en el tramo Tunjuelo. 2.3. Analizar si se vulneró el derecho de contradicción y defensa al no presentarse junto con el Informe Técnico 4607 del 25 de agosto de 2023, el documento denominado «Anexo 1 C.C. EAAB-ESP 2021». 2.4.
Establecer si la Secretaría Distrital de Ambiente expidió los actos demandados con falsa motivación al no tener en cuenta al momento de determinar la Tasa Retributiva para el periodo gravable 2021 la autodeclaración y sus anexos presentada por la EAAB.
3. CASO EN CONCRETO Tesis de la demandante: Manifiesta que se debe declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, debido a que: • La autoridad ambiental perdió competencia desde el 1º de mayo de 2022, debido a que, el artículo 2.2.9.7.5.7 del Decreto 1076 de 2015, prevé que las facturas para el respectivo cobro deberán ser expedidas en un plazo no mayor a cuatro (4) meses después de finalizar el periodo objeto de cobro.
Plazo que no se cumplió. • La autoridad ambiental debe precisar en el respectivo acto administrativo si acepta o no la autodeclaración, y en caso de que no sea aceptada, debe indicar el método de cálculo utilizado. • La factura debe especificar el valor mensual correspondiente a las cargas contaminantes de elementos, sustancias y parámetros contaminantes mensuales vertidos.
Sin embargo, el acto demandado y el Informe Técnico 04607 del 25 de agosto de 2023, no especifican los valores con la periodicidad exigida en la norma. • La demandada vulneró el derecho de defensa y contradicción al no suministrar la información técnica completa, toda vez que, en el Informe Técnico 04607 se anuncia un anexo denominado “Anexo 1 C.C EAAB-ESP 2021”.
Sin embargo, dicho anexo no se adjuntó con la notificación del Informe Técnico, lo que impidió controvertir la totalidad de los soportes utilizados para la liquidación. • La Secretaría Distrital de Ambiente omitió valorar la autodeclaración de vertimientos presentada por la EAAB, junto con sus anexos. 9 Expediente: 25000-23-37-000-2024-00117-00 Demandante: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. Demandado: BOGOTÁ D.C. – SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE Tesis de la entidad demandada: Considera que se deben negar las pretensiones de la demanda, ya que los actos administrativos demandados se encuentran ajustados a derecho, debido a que: • No se extingue la obligación de pagar la tasa retributiva ni implica falta de competencia, dado el régimen especial aplicable a las tasas es el Decreto 2667 de 2012, compilado en el Decreto 1076 de 2015 y no las reglas propias de impuestos del Estatuto Tributario. • Por regla general, la autodeclaración debe contener la información mensual y servir de base para el cálculo.
Sin embargo, la EAAB presentó una autodeclaración anual sin ese desglose para el 2021. Ante tal circunstancia, la autoridad aplicó su programa Plan de Monitoreo de Afluentes y Efluentes del Distrito Capital – PMAE con laboratorios acreditados por el IDEAM y consolidó resultados en el Informe Técnico 04607 del 25 de agosto de 2023. • El «Anexo 1» en formato Excel fue incorporado y oponible a la EAAB a través del Informe Técnico 04607, y que la información contenida en el anexo corresponde a la misma del informe técnico. • Los actos están debidamente motivados, toda vez que, la estimación de cargas tomó como insumos la autodeclaración de la EAAB, los monitoreos PMAE 2021, el PSMV y, cuando faltó información o puntos no autodeclarados, se acudió a las herramientas del artículo 2.2.9.7.5.4 y a proyecciones técnicas. 3.1.
Tesis de la sala: Sobre el particular, la Sala indica que se deben negar las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: Para entrar a resolver los problemas jurídicos planteados, se debe tener en cuenta el siguiente recuento fáctico y que interesan al proceso, así: - El 24 de diciembre de 2021, la Secretaría Distrital de Ambiente, emitió la Resolución 05479, «Por la cual se modifica el plan de saneamiento y manejo de vertimientos – PSMV a la empresa de acueducto y alcantarillado de Bogotá EAAB-ESP revisado y actualizado mediante la Resolución 3428 del 04 de diciembre de 2017, y se toman otras determinaciones.» - El 18 de noviembre de 2022, la Secretaría Distrital de Ambiente expidió la Resolución 04894, «Por la cual se establece el factor regional de los ríos Torca, Salitre, Fucha y Tunjuelo para el año 2021 y se adoptan otras determinaciones», fijando el factor regional (Fr) para los cuatro (4) tramos del Río Tunjuelo en 5,50 BDO5 Y 5,50 SST11. - El 28 de enero de 2022, la EAAB – E.S.P. remitió a la Secretaría Distrital de Ambiente el formulario de Autodeclaración de cada uno de los tramos de las corrientes hídricas del Distrito Capital; anexando los reportes de resultados de monitoreo realizados en cada uno de los vertimientos declarados por el período del 1° de enero al 31 de diciembre de 202112. - El 25 de agosto de 2023, la Subdirección de Recurso Hídrico y del Suelo de la Secretaría Distrital de Ambiente, emitió el Informe técnico 04607, por medio del cual señaló el «cálculo de la carga contaminante para el cobro de 11 Anexo 3, índice 29 del aplicativo Samai. 12 Anexo 3, índice 29 del aplicativo Samai. 10 Expediente: 25000-23-37-000-2024-00117-00 Demandante: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. Demandado: BOGOTÁ D.C. – SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE la tasa retributiva del periodo 2021, de la empresa de acueducto y alcantarillado de Bogotá (EAAB-ESP), por los vertimientos puntuales directos e indirectos al recurso hídrico en el distrito capital»13. - Mediante el oficio 2023EE204900 del 05 de septiembre de 2023, la Secretaría Distrital de Ambiente realizó el cobro a la EAAB el cobro de la Tasa Retributiva por el periodo comprendido entre el 1º de enero al 31 de diciembre de 2021, por valor de $10.409.339.183, mediante la Factura TR 00001608 del 1º de septiembre de 202314. - Mediante radicado 2023ER220739 del 21 de septiembre de 2023, la EAAB presentó recurso de reposición contra la Factura TR 00001608 del 1º de septiembre de 202315. - El 10 de noviembre de 2023, la Subdirección de Recurso Hídrico y del Suelo de la Secretaría Distrital de Ambiente emitió el Informe Técnico 06327, respecto del recurso de reposición interpuesto en contra de la Factura TR 00001608 del 1º de septiembre de 202316. - El Subdirector del Recurso Hídrico y del Suelo de la Secretaría Distrital de Ambiente, mediante Resolución 02400 del 20 de noviembre de 2023, resolvió el recurso de reposición confirmando la Factura TR 00001608 del 1º de septiembre de 202317. 3.1.1.
Dilucidados los hechos probados a efectos de resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala, en primer lugar, analizará si una vez finalizado el periodo de cobro de la Tasa Retributiva 2021, la autoridad ambiental perdió la competencia temporal por expedir la Factura TR 00001608 del 1º de septiembre de 2023, por fuera del término de cuatro (4) meses establecidos en el artículo 2.2.9.7.5.7 del Decreto 1076 de 2015.
Al respecto, la demandante, dice que, la autoridad ambiental perdió competencia desde el 1º de mayo de 2022, debido a que, el artículo 2.2.9.7.5.7 del Decreto 1076 de 2015, prevé que las facturas para el respectivo cobro deberán ser expedidas en un plazo no mayor a cuatro (4) meses después de finalizar el periodo objeto de cobro. Plazo que no se cumplió. Por su parte, la Secretaría Distrital de Ambiente manifiesta que, no se extingue la obligación de pagar la tasa retributiva ni implica falta de competencia, dado el régimen especial aplicable a las tasas es el Decreto 2667 de 2012, compilado en el Decreto 1076 de 2015.
Para entrar a resolver, es del caso precisar que, la Tasa Retributiva fue creada por el artículo 18 del Decreto Legislativo 2811 de 1974, el cual fue subrogado por el artículo 42 de la Ley 99 de 199318, como una contraprestación económica de carácter tributario que pagan las personas a la autoridad ambiental por la utilización 13 Anexo 3, índice 29 del aplicativo Samai. 14 Anexo 3, índice 29 del aplicativo Samai 15 Anexo 3, índice 29 del aplicativo Samai 16 Anexo 3, índice 29 del aplicativo Samai 17 Anexo 3, índice 29 del aplicativo Samai 18 «Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambientes, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.» 11 Expediente: 25000-23-37-000-2024-00117-00 Demandante: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. Demandado: BOGOTÁ D.C. – SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE del recurso hídrico como receptor de vertimientos de aguas residuales, la cual se debe cobrar por la carga contaminante descargada.
La Corte Constitucional en Sentencia C-495 de 1996, definió que la tasa retributiva su hecho generador lo constituye «la utilización de la atmosfera, el agua o el suelo para introducir o arrojar desechos u otras sustancias, con un efecto nocivo; por tanto, sólo deben pagarlas las personas que utilizan tales recursos, para depositar desechos siempre que se cause un efecto nocivo, (…)».
Por su parte el Decreto 2667 del 21 de diciembre de 201219 definió a las autoridades ambientales competentes, el sujeto activo y pasivo y la Tasa retributiva por vertimientos puntuales, entre otros; normatividad que fue compilada en el Decreto 1076 de 201520. El artículo 24 del Decreto 2667 de 2012, compilado en el artículo 2.2.9.7.5.7 del Decreto 1076 de 2015, regula la forma de cobro de la tasa retributiva, en la que se prevé que «La tasa retributiva deberá ser cobrada por la autoridad ambiental competente, por la carga contaminante total vertida en el período objeto de cobro, mediante factura, Cuenta de Cobro o cualquier otro documento de conformidad con las normas tributarias y contables, con la periodicidad que estas determinen, la cual no podrá ser superior a un (1) año, y deberá contemplar un corte de facturación a diciembre 31 de cada año. (…)».
Igualmente, la referida norma establece que la factura o cuenta de cobro deberá señalar si aprueba o no la autodeclaración presentada por el usuario. Asimismo, en el parágrafo 2º establece que «Las facturas se expedirán en un plazo no mayor a cuatro (4) meses después de finalizar el período objeto de cobro, a partir de lo cual la autoridad ambiental competente efectuará la causación de los ingresos correspondientes.» (Resalta la Sala) Conforme lo anterior, es claro, como lo indicó la parte demandante, que el parágrafo 2° del artículo 24 del Decreto 2667 de 2012 establece que la factura por concepto de tasa retributiva debe ser emitida dentro de los cuatro meses siguientes a la finalización del período objeto de cobro.
El 18 de noviembre de 2022, la Secretaría Distrital de Ambiente expidió la Resolución 04894, «Por la cual se establece el factor regional de los ríos Torca, Salitre, Fucha y Tunjuelo para el año 2021 y se adoptan otras determinaciones», fijando el factor regional (Fr) para los cuatro (4) tramos del Río Tunjuelo en 5,50 BDO5 Y 5,50 SST No obstante, debe aclararse que el cobro en el presente caso no corresponde a la tasa retributiva en sentido estricto, sino al ajuste del factor regional, el cual se fundamentó en la Resolución 04894 del 18 de noviembre de 2022, y responde a criterios técnicos derivados del seguimiento a la meta global de carga contaminante.
En este contexto, el término de cuatro meses previsto en el Decreto 2667 de 2012, 19 «Por el cual se reglamenta la tasa retributiva por la utilización directa e indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales, y se toman otras determinaciones.» 20 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible.» 12 Expediente: 25000-23-37-000-2024-00117-00 Demandante: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. Demandado: BOGOTÁ D.C. – SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE considera la Sala no resulta aplicable, toda vez que no se trata de una factura ordinaria sino de un ajuste técnico posterior.
Aunado a lo anterior, es pertinente indicar que la jurisprudencia del Consejo de Estado21 ha sido clara en señalar que el término para el cobro de la tasa retributiva no tiene carácter perentorio, por lo tanto, se precisó que la expedición de la factura por fuera del plazo de cuatro (4) meses no extingue la obligación ni afecta la exigibilidad del cobro, siempre que se cuente con respaldo técnico y jurídico suficiente, tal como lo indicó la demandada.
En ese orden, para la Sala, no se configura vulneración al debido proceso, toda vez que la empresa demandante tuvo la oportunidad de ejercer su derecho de contradicción mediante el recurso de reposición presentado frente a la Factura TR 00001608 del 1º de septiembre de 2023, la cual dio lugar a un trámite administrativo que culminó con la expedición de la Resolución 02400 del 20 de noviembre de 2023, que resolvió el recurso de reposición confirmando la Factura TR 00001608.
De acuerdo con lo expuesto, el argumento de nulidad planteado por la parte actora y expuesto en el primer problema jurídico no tiene vocación de prosperar. 3.1.2. Determinar si es requisito que la Factura TR 00001608 del 1º de septiembre de 2023 y/o en el informe 4607 del 25 de agosto de 2023, se especifique el valor correspondiente a las cargas de elementos, sustancias y parámetros contaminantes de forma mensual vertidos en el tramo Tunjuelo.
La parte actora indica que, conforme lo prevé el inciso 1º del artículo 2.2.9.7.5.7 del Decreto 1076 de 2015, el acto de cobro debe especificar el valor correspondiente a las cargas contaminantes de elementos, sustancias y parámetros contaminantes mensuales vertidos. Sin embargo, al revisar el contenido de la factura y el Informe Técnico 04607 del 25 de agosto de 2023, estos no especifican los valores con la periodicidad exigida en la norma.
Por tanto, considera que tal omisión vulnera directamente el reglamento sobre forma de cobro y afecta la validez del acto administrativo. Para el caso concreto, precisa que al examinar las tablas que se presentan en el Informe Técnico 04607, para el tramo Tunjuelo 2021, la periodicidad indicada es anual y no mensual, situación que vulnera la norma antes referenciada.
Por su parte, la entidad demandada manifiesta que, la mencionada norma establece por regla general la autodeclaración debe contener la información mensual y servir de base para el cálculo. Sin embargo, la EAAB presentó una autodeclaración anual bajo el radicado 2022ER14616 del 28 de enero de 2022, sin ese desglose para el 2021. Ante tal circunstancia, la autoridad aplicó su programa Plan de Monitoreo de Afluentes y Efluentes del Distrito Capital – PMAE con laboratorios acreditados por el IDEAM y consolidó resultados en el Informe Técnico 04607 del 25 de agosto de 2023, además de detallar el cobro en la Factura TR00001608. 21 Sección Primera, sentencia del 20 de junio de 2012, Rad. 76001-23-31-000-2006-00319-01, reiterado en sentencia del 4 de julio de 2013, Rad. 19001-23-31-000-2002-01139-01. 13 Expediente: 25000-23-37-000-2024-00117-00 Demandante: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. Demandado: BOGOTÁ D.C. – SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE Para entrar a resolver, la Sala reitera que el artículo 2.2.9.7.5.7 del Decreto 1076 de 2015, el artículo 2.2.9.7.5.7 del Decreto 1076 de 2015, regula la forma de cobro de la tasa retributiva, en la que se prevé que «La tasa retributiva deberá ser cobrada por la autoridad ambiental competente, por la carga contaminante total vertida en el período objeto de cobro, mediante factura, Cuenta de Cobro o cualquier otro documento de conformidad con las normas tributarias y contables, con la periodicidad que estas determinen, la cual no podrá ser superior a un (1) año, y deberá contemplar un corte de facturación a diciembre 31 de cada año. En todo caso, el documento de cobro especificará el valor correspondiente a las cargas de elementos, sustancias y parámetros contaminantes mensuales vertidos.» (Resalta y subraya la Sala).
Sobre la información mensual de la carga contaminante que debe informarse en la factura o el documento equivalente de cobro, el Consejo de Estado22, ha precisado lo siguiente: “Ahora, sobre la periodicidad con la que se cobra esta tasa, la Sala resolvió un cargo similar en los siguientes términos: “Sin embargo, las normas citadas en parte alguna prohíben que en las facturas emitidas por la autoridad ambiental se incluyan, junto al valor de la tasa correspondiente al mes liquidado, los saldos acumulados por mensualidades anteriores y los intereses moratorios correspondientes.
Y no podrían prohibirlo porque las corporaciones autónomas regionales tienen la facultad de cobrar cualquier suma adeudada por las empresas de servicios públicos por concepto de la tasa retributiva. Y si bien, en otras oportunidades la CAS cobró mensualmente la tasa a la actora, lo cierto es que la demora en la expedición de la factura en este caso obedeció a que la demandante no aportó, como se ha dicho insistentemente, el análisis de vertimientos puntuales que permitiera a la demandada efectuar mes a mes ese cobro.
Esa facultad está comprendida en las normas legales y reglamentarias que le otorgan a las corporaciones autónomas regionales la condición de sujeto activo de la tasa en estudio, particularmente del artículo 46 numeral 4 de la Ley 99 de 1993, de conformidad con el cual “constituyen el patrimonio y rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales (…) los recursos provenientes de derechos, contribuciones, tasas, tarifas, multas y participaciones, que perciban, conforme a la ley y las reglamentaciones correspondientes; y en especial el producto de las tasas retributivas y compensatorias de que trata el Decreto-Ley 2811 de 1.974 en concordancia con lo dispuesto en la presente ley”, y del artículo 15 del Decreto 901 de 1997, a cuyo tenor “las Corporaciones Autónomas Regionales, las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible y las Autoridades Ambientales de los Grandes Centros Urbanos son competentes para recaudar la tasa retributiva reglamentada en este Decreto23”. 22 Sección Quinta del Consejo de Estado; sentencia del 31 de mayo de 2018; exp. 17001-23-37-000-2011-00045-01;
M.P. Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 3 de mayo de 2018. Radicación 68001-23-31-000-2005-03146-01. Consejero ponente: Dr. Alberto Yepes Barreiro. 14 Expediente: 25000-23-37-000-2024-00117-00 Demandante: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. Demandado: BOGOTÁ D.C. – SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE Igualmente, en la Resolución No. 503 del 9 de septiembre de 2010, mediante la cual se decidió la reclamación presentada por Aguas de Manizales contra la factura 166 que liquidó la tasa retributiva del año 2009, se tiene que, la Corporación Autónoma Regional de Caldas, precisó, conforme al concepto emitido por el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, lo siguiente: “Es así como la norma mencionada establece que, para determinar dicho monto, el sujeto pasivo de la tasa debe presentar anualmente a la Autoridad Ambiental Competente, una autodeclaración sustentada con una caracterización representativa de sus vertimientos, con el fin de que se pueda calcular la carga contaminante de cada sustancia objeto del cobro de la tasa, del periodo correspondiente.
Adicionalmente, se determina que en caso en que el sujeto pasivo no presente su auto declaración la Autoridad Ambiental Competente, realizará el cobro con base en la información disponible, bien sea aquella obtenida de muestreos anteriores, o en cálculos presuntivos basados en factores de contaminación relacionados con niveles de producción e insumos utilizados”.
De lo anterior se desprende que, para efectos de determinar el monto, la norma permite que el sujeto pasivo realice una autodeclaración sustentada, que, conforme al concepto trascrito, se presenta anualmente ante la autoridad ambiental y, a falta de esta, se podrá realizar el cobro con base en la información disponible “obtenida de muestreos anteriores, o en cálculos presuntivos basados en factores de contaminación relacionados con niveles de producción e insumos utilizados”.
(…). Ahora, si bien la autodeclaración sustentada es potestativa del usuario o empresa de servicios públicos como agente recaudadora de dicha tasa, lo cierto es que, a falta de esta, la autoridad ambiental se encontraba facultada para realizar el cobro de acuerdo con la información disponible obtenida de caracterizaciones anteriores o en cálculos presuntivos basados en factores de contaminación relacionados con niveles de producción.» (Subraya y resalta la Sala).
En armonía con la jurisprudencia citada, el artículo 2.2.9.7.5.4 del Decreto 1076 de 2015, prevé que el sujeto pasivo deberá presentar a la autoridad ambiental la autodeclaración de sus vertimientos correspondiente al periodo de facturación, el cual no podrá ser superior a un año. Descendiendo al caso concreto, se advierte que la EAAB E.S.P. presentó, el 28 de enero de 2022, la autodeclaración correspondiente a los vertimientos de aguas residuales efectuados en los tramos 1 a 4 del Río Tunjuelo, por el periodo comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2021.
En el Anexo 2 de la autodeclaración, la entidad reportó la ubicación de los puntos de descarga contaminante, los valores de demanda bioquímica de oxígeno (DBO₅), los sólidos suspendidos totales (SST), el caudal promedio, el número de días en que se efectuaron los vertimientos, los doce meses del año durante los cuales se mantuvo la descarga, el factor multiplicador y las cargas de DBO₅ y SST.
No obstante, en 15 Expediente: 25000-23-37-000-2024-00117-00 Demandante: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. Demandado: BOGOTÁ D.C. – SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE ninguna parte se presenta la información desagregada mes a mes sobre los vertimientos puntuales realizados al afluente hídrico. A partir de lo anterior, la Sala no acoge el argumento de nulidad propuesto por la parte actora, pues la jurisprudencia y normativa aplicable establecen que la autodeclaración no puede abarcar un periodo superior a un año, exigencia que en este caso se cumple cabalmente, pues de ninguna manera se exige la obligatoriedad de desagregar la información técnica mes a mes.
En consecuencia, no se configura la omisión que, a juicio de la demandante, vulneraría el reglamento relativo a la forma de cobro. Por lo tanto, el argumento de nulidad no está llamado a prosperar. 3.1.3. Analizar si se vulneró el derecho de contradicción y defensa al no presentarse junto con el Informe Técnico 4607 del 25 de agosto de 2023, el documento denominado «Anexo 1 C.C. EAAB-ESP 2021».
La EAAB E.S.P. dice que se le vulneró las garantías de defensa y contradicción al no suministrar la información técnica completa, debido a que en el Informe Técnico 04607 se anuncia un anexo denominado «Anexo 1 C.C EAAB-ESP 2021». No obstante, este anexo no se adjuntó con la notificación del Informe Técnico, lo que impidió controvertir la totalidad de los soportes utilizados para la liquidación. Asimismo, que las actas de las visitas técnicas de 2021 no fueron puestas en conocimiento de la empresa.
Esta omisión, a su juicio, constituyen decisiones basadas en pruebas ocultas y afectan gravemente el debido proceso. Por su parte, la entidad demandada argumenta que el «Anexo 1» en formato Excel fue incorporado y oponible a la EAAB a través del Informe Técnico 04607, y que la información contenida en el anexo corresponde a la misma del informe técnico.
Por consiguiente, no se le ocultó información a la demandante. Con relación a las visitas técnicas, informó que la Secretaría Distrital de Ambiente se encuentra facultada para realizar las verificaciones de las autodeclaraciones de los usuarios, conforme lo establece el artículo 2.2.9.7.5.6 del Decreto 1076 de 2015. Por tal razón, las visitas consistieron en tomar los datos necesarios y realizar el registro fotográfico respectivo, el cual fue conocido por la demandante mediante la Resolución 02400 de 2023.
Sobre los actos administrativos definitivos, en materia del cobro de la tasa retributiva por vertimientos, a partir de la expedición del Decreto 2667 de 201224, compilado en el Decreto 1076 de 2015, en su artículo 2.2.9.7.5.7, y la jurisprudencia del Consejo de Estado25, se ha definido que las facturas emitidas, en un primer momento, para el cobro de la tasa son los actos administrativos definitivos objeto de control judicial, contra los cuales procede únicamente el recurso de reposición, sin que esta sea obligatorio para acceder a la jurisdicción, tal como se infiere del inciso final del artículo 76 de la Ley 1437 de 2011. 24 «Por el cual se reglamenta la tasa retributiva por la utilización directa e indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales, y se toman otras determinaciones.» 25 Providencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, auto del 22 de febrero de 2018, exp. 63001*23-33-000-2015- 00048-01, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; reiterado en auto del 24 de enero de 2025, exp. 25000-23-37-000-2017- 01621-01, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánche. 16 Expediente: 25000-23-37-000-2024-00117-00 Demandante: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. Demandado: BOGOTÁ D.C. – SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE En este contexto, la parte actora reprocha que en el Informe Técnico 04607 se anuncia un anexo denominado «Anexo 1 C.C EAAB-ESP 2021».
No obstante, este anexo no se adjuntó con la notificación del Informe Técnico. Sobre la entrega de anexos técnicos que fundamentan las liquidaciones o una decisión administrativa, el Consejo de Estado26, la indicado lo siguiente: «Una irregularidad acaecida en el curso de un procedimiento administrativo se considera como sustancial, cuando incide en la decisión de fondo que culmina con la actuación administrativa, contrariando los derechos fundamentales del administrado, es decir, que, de no haber existido tal irregularidad, el acto administrativo que define la situación jurídica debatida hubiese tenido un sentido sustancialmente diferente.
Por el contrario, las irregularidades o vicios, que no afectan el fondo del asunto discutido, esto es, que, de no haber ocurrido, la decisión definitiva hubiese sido en igual sentido, no tienen la relevancia para generar la nulidad del mismo, pues esto no desconoce la finalidad del debido proceso administrativo, es decir, la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos. No toda irregularidad acaecida dentro del procedimiento administrativo o inobservancia de los requisitos formales por parte de la administración pública, constituye por sí sola, un motivo para declarar la nulidad de los actos administrativos producto de una actuación administrativa.
Estos solo podrán ser anulados, cuando los vicios dentro del procedimiento impliquen el desconocimiento de las garantías fundamentales de quien pueda resultar afectado con su expedición, es decir, que la nulidad de un acto administrativo por desconocimiento del debido proceso administrativo puede ser decretada únicamente cuando dentro del proceso para su expedición se presenten irregularidades sustanciales o esenciales, que afecten las garantías constitucionales del administrado.» De la jurisprudencia citada, se colige que, una irregularidad ocurrida durante un procedimiento administrativo adquiere carácter sustancial cuando tiene la capacidad real de incidir en la decisión de fondo que pone fin a la actuación, al punto de vulnerar los derechos fundamentales del administrado.
Esto implica que, de no haberse presentado dicha irregularidad, el acto administrativo que resolvió la situación jurídica debatida habría tenido un sentido sustancialmente distinto. En contraste, los vicios o irregularidades que no afectan el contenido esencial del asunto discutido, es decir, aquellos cuya ausencia no habría modificado la decisión final, carecen de entidad suficiente para generar la nulidad del acto.
Ello se explica porque no comprometen la finalidad del debido proceso administrativo, cuyo propósito es salvaguardar las garantías fundamentales de los ciudadanos. Por esta razón, no toda irregularidad producida durante el trámite administrativo, ni toda inobservancia de requisitos formales por parte de la administración, constituye 26 Consejo de Estado – Sección Segunda, providencia del 11 de abril de 2019, exp. 05001-23-33-000-2014-02189-04 (1171- 18), M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 17 Expediente: 25000-23-37-000-2024-00117-00 Demandante: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. Demandado: BOGOTÁ D.C. – SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE automáticamente una causal para anular los actos administrativos susceptibles de control judicial.
La nulidad solo procede cuando los vicios procesales implican un desconocimiento efectivo de las garantías fundamentales de la persona afectada con la decisión. En el presente asunto, se advierte que la Factura TR‑00001608 del 1º de septiembre de 2023 informó que, para la determinación de la tarifa, se tomó como base, entre otros insumos, el Informe Técnico 04607 del 25 de agosto de 2023.
Este informe tuvo por finalidad estimar la carga contaminante correspondiente al año 2021, atribuida a los vertimientos directos e indirectos realizados por la EAAB E.S.P. en los tramos de los ríos Torca, Salitre, Fucha, Tunjuelo y Tramo 7 del río Bogotá, con el propósito de que la Subdirección Financiera de la entidad demandada efectuara el cálculo del monto a cobrar por concepto de la tasa retributiva.
La parte actora sostiene que el anexo 1 mencionado en la notificación de la factura y del Informe 04607 no le fue entregado. No obstante, ese documento corresponde al «Anexo 6.2 m C.C. EAAB‑ESP 2021»27, el cual contiene las tablas de cálculo de la carga contaminante asociada a los vertimientos en los ríos ya referidos, incluyendo el código del punto de vertimiento, la fuente de información utilizada y los valores estimados para los parámetros DEBO5 y SST.
Del análisis de las pruebas allegadas, se evidencia que la información relativa a los cuatro tramos del río Tunjuelo, objeto del cobro, fue íntegramente transcrita en el Informe Técnico 04607, específicamente en las tablas 16 a 22, visibles entre los folios 43 a 73. Por tanto, resulta claro para la Sala que la información contenida en el referido anexo era plenamente conocida por la demandante desde el momento mismo de la expedición del informe.
Con fundamento en los datos allí precisados, la parte actora interpuso recurso de reposición contra la Factura TR‑00001608 del 1º de septiembre de 2023, alegando objeciones respecto de la comparación entre la carga contaminante vertida en los cuerpos hídricos, la carga autodeclarada por la EAAB E.S.P., y la carga establecida por la Secretaría Distrital de Ambiente.
Tales argumentos fueron debidamente considerados y resueltos mediante la Resolución 2400 del 20 de noviembre de 2023. Bajo estas circunstancias, la omisión en la entrega del anexo durante la actuación administrativa no alcanza la entidad de una irregularidad sustancial que afecte la validez de los actos administrativos demandados. Ello es así porque esa omisión no tuvo la capacidad real de incidir en la decisión final, habida cuenta de que la información relevante fue incorporada de manera expresa y completa en el Informe Técnico 04607, información que la parte actora tuvo la oportunidad conocer, analizar y controvertir a través del recurso de reposición interpuesto.
En consecuencia, la Sala no advierte vulneración de las garantías de defensa y contradicción, razón por la cual el argumento de nulidad carece de vocación de prosperar. 27 Subcarpeta denominada Anexo 6. Concepto Técnico No. 04607 del 25 de agosto de 2023; anexo 3, índice 29 del aplicativo Samai. 18 Expediente: 25000-23-37-000-2024-00117-00 Demandante: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. Demandado: BOGOTÁ D.C. – SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE Por otra parte, la parte actora afirma que las actas de las visitas técnicas realizadas en 2021 no le fueron puestas en conocimiento, lo que, a su juicio, configuraría el uso de pruebas ocultas y una grave afectación al debido proceso.
En relación con las visitas, el artículo 2.2.9.7.5.6 del Decreto 1076 de 2015 faculta a la autoridad ambiental para adelantar verificaciones en cualquier momento, levantar las respectivas actas, y en caso de encontrar diferencias frente a la información autodeclarada, proceder a efectuar los ajustes y reliquidaciones correspondientes.
Esta potestad de seguimiento no exige el consentimiento previo del usuario. Precisamente, las diferencias identificadas por la autoridad ambiental durante las visitas condujeron a la modificación de la autodeclaración presentada por la EAAB E.S.P. De las actuaciones administrativas se desprende que la empresa tuvo conocimiento de tales variaciones, y por ende, contó con la oportunidad de controvertir la forma en que fue ajustada su autodeclaración para el año 2021, a través del recurso de reposición interpuesto en contra de la Factura TR‑00001608 del 1º de septiembre de 2023.
En ese orden, tampoco este cargo alcanza la entidad necesaria para invalidar la actuación, motivo por el cual el argumento de nulidad igualmente no prospera. 3.1.4. Establecer si la Secretaría Distrital de Ambiente expidió los actos demandados con falsa motivación al no tener en cuenta al momento de determinar la Tasa Retributiva para el periodo gravable 2021 la autodeclaración y sus anexos presentada por la EAAB.
La parte demandante cuestiona que, la Secretaría Distrital de Ambiente al determinar la Tasa Retributiva correspondiente a la vigencia fiscal 2021, omitió valorar la autodeclaración de vertimientos presentada por la EAAB, junto con sus anexos, la cual se encontraba debidamente soportada en estudios y pruebas técnicas que no fueron desvirtuados por la entidad demandada.
Asimismo, que se presentan unas inconsistencias en los valores del tramo 4, donde la carga imputada supera de manera desproporcionada la declarada. Por su parte, la Secretaría Distrital de Ambiente argumenta que la estimación de cargas tomó como insumos la autodeclaración de la EAAB, los monitoreos PMAE 2021, el PSMV y, cuando faltó información o puntos no autodeclarados, se acudió a las herramientas del artículo 2.2.9.7.5.4 y a proyecciones técnicas.
Señala que en el momento de la evaluación técnica que dio origen al cobro, se dio análisis a través de los Informes Técnicos 04607 de 25 de agosto de 2023 y 06327 de 10 de noviembre de 2023, el cual fue debidamente sustentado, y plasmado en acto administrativo que desató el recurso de reposición. Para resolver, es del caso precisar que, para el cálculo de la tarifa de la tasa retributiva por vertimiento puntuales, el artículo 2.2.9.7.4.1. del Decreto 1076 de 2015, establece que la autoridad ambiental competente la fijará multiplicando la tarifa mínima por el factor regional. 19 Expediente: 25000-23-37-000-2024-00117-00 Demandante: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. Demandado: BOGOTÁ D.C. – SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE En relación con la tarifa mínima se determinó que es el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible quien la establece anualmente mediante resolución -artículo 2.2.9.7.4.2.-.
Por su parte, el artículo 2.2.9.7.4.3 del mismo decreto define el factor regional como un componente que refleja los costos sociales y ambientales derivados de los vertimientos puntuales al recurso hídrico, el cual debe ser ajustado por la autoridad ambiental competente cuando se verifique el incumplimiento de la meta global de carga contaminante.
Este ajuste depende de dos escenarios normativamente previstos: 1. Si la carga contaminante anual supera la meta global establecida, la autoridad ambiental debe recalcular el factor regional correspondiente al año en que se produjo el incumplimiento. 2. Si la carga contaminante anual es igual o inferior a la meta global, se mantiene vigente el factor regional aplicado en el año inmediatamente anterior, iniciando con un índice base de 1,00 para el primer año. En el caso de los prestadores del servicio público de alcantarillado, el incumplimiento de la meta global genera un incremento automático de 0,50 unidades en el factor regional por cada año en que persista dicha situación, sin que dicho incremento pueda superar el límite de 5,50 ni ser trasladado a los suscriptores del servicio.
Por su parte, el artículo 2.2.9.7.5.4 del Decreto 1076 de 2015, prevé que la autodeclaración deberá estar sustentada por lo menos con una caracterización anual representativa de sus vertimientos y los soportes de la información respectiva. Del mismo modo, que la autoridad ambiental competente, previa evaluación técnica, utilizará la información contenida en la autodeclaración presentada por los usuarios para el cálculo de la carga contaminante de cada sustancia objeto del cobro de la tasa, correspondiente al período sobre el cual se va a cobrar.
En el presente caso, la EAAB E.S.P. presentó, mediante radicado 2022ER14616 del 28 de enero de 2022, la autodeclaración de la Tasa Retributiva por Vertimientos correspondiente al periodo del 1º de enero al 31 de diciembre de 2021, en la cual reportó la carga contaminante -DBO₅ y SST- que, a su juicio, había sido vertida en las fuentes hídricas de Bogotá. Con el fin de verificar dicha información, la Secretaría Distrital de Ambiente contrastó la autodeclaración con la Resolución 05479 de 2021, que modificó el PSMV de la entidad, y advirtió que no se habían declarado todos los puntos de vertimiento al Río Tunjuelo y sus subcuencas, además de que algunos fueron reportados como «secos».
En la autodeclaración, la EAAB E.S.P. señaló los tramos 2, 3 y 4 del Río Tunjuelo como puntos sin vertimientos. Sin embargo, la autoridad ambiental, en ejercicio de sus competencias, realizó inspecciones durante el año 2021 -los días 10 de marzo; 3 de junio; 25 de julio; 4, 6 y 13 de agosto; 21, 26 y 28 de octubre; 4 de noviembre; y 15 de diciembre de 2021-, encontrando que sí existían descargas contaminantes en varios sectores no declarados por la entidad.
Estos hallazgos evidenciaron una discrepancia sustancial entre lo reportado y la realidad ambiental observada en el terreno. 20 Expediente: 25000-23-37-000-2024-00117-00 Demandante: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. Demandado: BOGOTÁ D.C. – SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE Por tal razón, la Sala no acoge el argumento de la parte actora relativo a que la demandada no tuvo en cuenta la autodeclaración y las pruebas allegadas con ella, pues la autoridad ambiental, en su calidad de sujeto activo de la tasa, verificó que tres de los cuatro puntos del Río Tunjuelo no fueron declarados y, al efectuar el monitoreo de calidad y cantidad del recurso hídrico, comprobó la utilización directa e indirecta del río como receptor de vertimientos contaminantes, en consecuencia, procedió a ajustar el valor, debido a que esas descargas contaminantes deben ser objeto del cobro de la tasa retributiva.
Así las cosas, el reproche de nulidad formulado por la parte actora carece de sustento y no está llamado a prosperar. En virtud de lo anteriormente expuesto, y en atención a que la entidad demandante no desvirtuó la legalidad de los actos administrativos atacados, se negarán las pretensiones de la demanda. 3.4. De la condena en costas Respecto de la condena en costas en esta instancia judicial, teniendo en cuenta el más reciente pronunciamiento del Consejo de Estado en sentencia del 23 de septiembre de 2025, exp. 28292, M.P. Dr. Wilson Ramos Girón, se rectificó la posición respecto del tema procesal de costas, precisando que en aplicación al ordinal 1º del artículo 365 del CGP, es claro que se condenará en costas en aquellos procesos que nieguen las pretensiones de la demanda o se declare la nulidad pretendida de los actos administrativos acusados en el mencionado medio de control, y en lo que atañe al componente de las agencias en derecho, siempre habrá lugar a esa parte de la condena en costas, sin que haga falta prueba alguna, a condición de que exista una parte vencida en el juicio, o que se resuelva desfavorablemente el recurso interpuesto (ordinal 1o del artículo 365 del CGP) Posterior a la sentencia del Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura profirió el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025 «Por el cual se adiciona el artículo 5 del Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 que establece las tarifas de agencias en derecho», el cual en su artículo 1 numeral 11 literal b, dispuso que en los procesos contencioso-administrativos de los que sean competentes los tribunales administrativos, las agencias en derecho se tazaran en un porcentaje entre el 3 % y el 7.5 % del valor de las pretensiones, sin llegar a superar nunca el monto de seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
En consideración a la nueva regulación del mencionado acuerdo y la posición asumida por la Alta Corporación, dado que en el presente caso se negarán las pretensiones de la demanda, y que la entidad demandada –parte beneficiada con la condena- no acreditó el monto de las costas (expensas y gastos del proceso), sólo procede la condena en costas por agencias en derecho a la parte demandante en un porcentaje del 3% del valor de las pretensiones, sin llegar a superar el monto de seis (6) SMLMV. 21 Expediente: 25000-23-37-000-2024-00117-00 Demandante: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. Demandado: BOGOTÁ D.C. – SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE Ahora bien, verificado que el 3% del valor de las pretensiones28 supera el monto de los seis (6) SMLMV, la Sala impondrá como agencias en derecho el valor de seis (6) SMLMV; para lo cual, se ordenará al secretario de la Sección Cuarta de esta Corporación tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas, conforme a las reglas previstas en el art. 366 del CGP, y el numeral 11 del artículo 1o del Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025. 3.5.
La aprobación, firma y notificación de esta sentencia Con el fin de otorgar seguridad jurídica29, la Sala de decisión ha examinado este caso en reuniones virtuales30 y ha adoptado el mecanismo de firma electrónica de esta providencia31. Además, con fundamento en la interpretación de esas medidas especiales y el respeto a la efectividad de los derechos sustanciales, esta sala ordenará la notificación de la sentencia, mediante el envío de mensaje de datos al buzón electrónico informado por todos los sujetos de este proceso.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA.
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte vencida (parte demandante) en un monto de seis (6) SMLMV, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. En consecuencia, ordénese al secretario de la Sección Cuarta de esta Corporación tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas (agencias en derecho), conforme a las reglas previstas en el art. 366 del CGP.
TERCERO: De conformidad con lo previsto en el artículo 205 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021,
NOTIFIQUESE electrónicamente la presente providencia a las partes a los correos electrónicos informados dentro del proceso, y al Ministerio Público, al Dr. Nairo Alejandro Martínez Rivera al correo namartinez@procuraduria.gov.co.
CUARTO: REMÍTASE copia de esta providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al correo procesosnacionales@defensajuridica.gov.co, en virtud de lo previsto en el inciso final del artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. 28 Las pretensiones ascienden a: $10.409.339.183, por lo que el 3% de las pretensiones es de $312.280.175,49; suma que supera el tope de los 6 SMLMV ($10.505.430) 29 El artículo 95 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 41 de la Ley 2430 de 2024. 30 El Decreto legislativo 491 de marzo 28 de 2020, “por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, facultó a los cuerpos colegiados de la Rama Judicial para celebrar sesiones no presenciales de Sala y suscribir las providencias judiciales mediante firma autógrafa mecánica, digitalizada o escaneada, durante el período de aislamiento preventivo obligatorio(artículos 11 y 12). 31 Ver Acuerdos del Consejo Superior de la Judicatura PCSJA20-11521 del 19 de marzo, 11526 del 22 de marzo, 11532 de 11 de abril de 2020, PCSJ20-11546 del 25 de abril de 2020, PCSJA20-11567 del 05 de junio de 2020 y CSJBTA20-60- del 16 de junio de 2020 y PCSJA20-11632 del 30 de septiembre de 2020. 22 Expediente: 25000-23-37-000-2024-00117-00 Demandante: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. Demandado: BOGOTÁ D.C. – SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE QUINTO: Se informa que, para la radicación de los memoriales a que haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087/ SEXTO: En firme el presente proveído, y hechas las anotaciones correspondientes archívese el expediente.
Por Secretaría devuélvase al demandante y/o a su apoderado si existiere, el remanente de lo consignado para gastos del proceso, para lo cual deberán cumplirse los requisitos contemplados en la Resolución 4179 del 22 de mayo de 2019 de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada en Sesión de la fecha. Los Magistrados, (Firmado Electrónicamente) AMPARO NAVARRO LÓPEZ (Firmado Electrónicamente) GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ (Firmado Electrónicamente) JUAN DARIO CONTRERAS BAUTISTA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con, el artículo 186 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, artículo 62 de la Ley 2430 de 2024 que modificó el artículo 122 de la Ley 270 de 1996.