REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Magistrado Ponente: JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Bogotá D.C, doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. (COMCEL S.A.) DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHÍA EXPEDIENTE: 25899-33-33-003-2022-00037 011 TEMA: DETERMINACIÓN DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO.
NATURALEZA JURÍDICA DE LA FACTURA Y EXIGENCIA DE MOTIVACIÓN Y ACTO PREVIO. Resuelve el Tribunal el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la entidad territorial demandada, contra la sentencia proferida el 27 de septiembre de 2024 por el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Zipaquirá, que accedió a las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda2 Comunicación celular S. A. (COMCEL S. A.), por intermedio de apoderado, acude ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra el municipio de Chía, para que se acojan las 1 Mediante Resolución UDAER22-113 del 15 de septiembre de 2022, la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del Consejo Superior de la Judicatura dispuso el ajuste y modificación del código y la denominación para el Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá, pasando a ser Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá. 2 Expediente Digital, contenido en la herramienta electrónica Samai (índice 001, archivo 01DEMANDA) 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-003-2022-00037 01 Demandante: COMCEL S.A.;
Demandado: municipio de Chía pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones. Se declare la nulidad de: i) la “liquidación oficial” UNV-2021007082 del 20 de septiembre de 2021 y ii) la Resolución 4726 del 9 de diciembre siguiente, a través de los cuales la Secretaría de Hacienda de Chía “determinó el impuesto alumbrado público por el periodo [a]gosto 2021, a cargo de COMCEL S.A.” y “resolvió el Recurso de Reconsideración, interpuesto conta la Liquidación Oficial”, respectivamente.
A título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene a la demandada declarar que “no hay lugar al cobro del impuesto de alumbrado público por el periodo correspondiente al mes de [a]gosto 2021 en cuantía de $3.02.000, a cargo de COMCEL S. A.” 1.1.2. Hechos. Relata la parte actora que la Secretaría de Hacienda de Chía “sin mediar actos previos [le] notificó […]” la “liquidación oficial” UNV-2021007082 del 20 de septiembre de 2021.
Arguye que, el 24 de noviembre de 2021, esto es, dentro del término legal previsto para ello, interpuso el respectivo recurso de reconsideración contra la aludida liquidación oficial; el cual fue desatado de manera desfavorable mediante la Resolución 4726 del 9 de diciembre de la misma anualidad. Sostiene que el valor “determinado oficialmente por concepto del impuesto en Sede Administrativa, asciende a […] $3.02.000”. 1.1.3.
Disposiciones presuntamente violadas y su concepto Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 29, 209, 287, 313 (numeral 4) y 338 de la Constitución Política; 684 y 712 del Estatuto Tributario; 2 (inciso 3°) de la Ley 1437 de 2011; y 349, 351 y 353 de la Ley 1819 de 2016 y el Acuerdo 107 del 28 de diciembre de 2016, expedido por el Concejo Municipal de Chía. 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-003-2022-00037 01 Demandante: COMCEL S.A.;
Demandado: municipio de Chía La parte actora sustenta la afectación de nulidad de los actos administrados acusados en los siguientes cargos: A. Falta de motivación de las liquidaciones oficiales. Señala que “[e]l requisito de motivación […] es una expresión del debido proceso y del derecho de defensa que busca garantizar la transparencia del ejercicio de la actividad pública y permite que el afectado con el acto pueda conocer lo que pretende la Administración, el fundamento de su decisión, es decir, las circunstancias o razones de hecho y/o derecho que determinan la expedición del acto, el contenido y el sentido de la decisión”.
Asevera que, en el presente caso, en la “liquidación oficial”, cuyo estudio de legalidad se pretende, “la Secretaría de Hacienda Municipal no expone los fundamentos fácticos considerados para determinar el impuesto, ya que […] se limita, de manera general, a señalar la deuda y los intereses, sin mencionar ni siquiera norma bajo la cual estima que se configura la obligación tributaria en cabeza del sujeto pasivo”; pues, “no se relacionan las circunstancias o hechos reales por los cuales se considera que no se cumplen con los supuestos establecidos en las normas para ser responsables del impuesto en la jurisdicción municipal […]”.
Precisa que, la “descripción del impuesto, la deuda y los intereses, que hace la Administración Municipal, como argumentación, no constituye motivación del Acto Administrativo liquidatario, pues de esta forma solo se están ocultando las razones concretas que motivaron la actuación de la Administración”. Finalmente, trae a colación jurisprudencia que considera aplicable en este asunto.
B. Violación del debido proceso por falta de Acto previo de determinación del tributo Indica que, la Secretaría de Hacienda de Chía “no profirió antes de la notificación de la Liquidación Oficial aquí demandada “acto previo” a la 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-003-2022-00037 01 Demandante: COMCEL S.A.;
Demandado: municipio de Chía liquidación, con lo cual […] no pudo discutir las (sic) factura de energía eléctrica, contentiva del impuesto de alumbrado público por el periodo […] discutido”, lo que generó una violación al procedimiento toda vez que “liquidó oficialmente el impuesto de alumbrado público, sin notificar acto previo de determinación de la obligación fiscal […]”.
C. Violación por falta de estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público Arguye que, de acuerdo con lo consignado en la Constitución Política, “los departamentos, distritos y municipios tienen una relativa autonomía para el establecimiento de sus tributos, pero dentro de los márgenes establecidos en la Constitución y la Ley”.
Que, tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional han sido claros en precisar que “las facultades de los municipios para determinar los elementos de los tributos están limitadas por las pautas establecidas en la ley y deben respetar los elementos fijados por el legislador”. Dice que, de conformidad con el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016, es requisito “para determinar el valor a recaudar por concepto del impuesto de alumbrado público, que los municipios cuenten con estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público con cuyos resultados se establece la tarifa”.
Considera que, teniendo en cuenta que “la tarifa está sujeta al estudio técnico de referencia de costos de la prestación del servicio de alumbrado público, es claro que son dicho estudio no poder ser establecida la tarifa, como se hizo en los Actos Administrativos […] demandados que liquidaron el tributo en cuestión violando uno de los elementos esenciales consagrados en el artículo 338 de la Constitución Política […]”.
D. Violación del régimen de transición Dice que “[a]l entrar la Ley No. 1819 de 2016 en vigor […] los acuerdos municipales que no se adecuaron a los artículos 349, 351 y 352, debían ser 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-003-2022-00037 01 Demandante: COMCEL S.A.; Demandado: municipio de Chía reformados a más tardar el 29 de diciembre de 2017”; y, para el caso en concreto “del Acuerdo Municipal No. 107 del 28 de diciembre de 2016, originario del Concejo Municipal de Chía […] no se ha reformado como lo dispuso la Ley 1819 de 2016 en los artículos 349, 351 y 352”, por lo que se advierte una violación a los artículos 353 de la Ley 1819 de 2016, por falta de aplicación y de aquellas disposiciones relacionados “con el impuesto de alumbrado público contenidos en el Acuerdo Municipal No. 107 del 28 de diciembre de 2016, por aplicación indebida”. 2.
Contestación de la demanda3 El municipio de Chía, por intermedio de apoderado, se opone a la prosperidad de las pretensiones de la demanda; frente a los hechos dice que unos son ciertos y otro no. Propuso como excepciones las denominadas “improcedencia de la acción por falta de demostración de las causales de nulidad”; “legalidad de la factura de cobro del impuesto de alumbrado p[ú]blico No. UNV-2021007082 emitida por el municipio de Chía y la Resolución 427 (sic) de 9 de diciembre de 2021”;
“ Señala que, los actos administrativos objeto de censura fueron expedidos por autoridad competente, en ejercicio regular de sus funciones, con observancia del principio de legalidad y sin vulneración del debido proceso. Precisa que, el impuesto sobre el servicio de alumbrado público tiene origen en la Ley 97 de 1913, que lo creó, y en la Ley 84 de 1915, que extendió su aplicación a todos los municipios y distritos.
El Decreto 2424 de 2006 reglamentó la prestación del servicio y su financiación. En el ámbito local, el Municipio de Chía adoptó el tributo mediante el Acuerdo 107 de 2016 (Estatuto de Rentas Municipales), modificado por el Acuerdo 178 de 2020, y fijó tarifas en los Acuerdos 130 de 2017 y 132 de 2018. Estas normas establecen el hecho generador (beneficio por la prestación del servicio), el sujeto pasivo (usuarios del servicio de energía y propietarios de predios) y la base gravable, garantizando la legalidad del cobro.
Asevera que, la Secretaria de Hacienda de Chía emitió factura de pago UNV- 2021007082 del 20 de septiembre de 2021, por concepto de impuesto de 3 Expediente Digital, contenido en la herramienta electrónica Samai (índice 001, archivo 06 CONTESTACION DDA) 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-003-2022-00037 01 Demandante: COMCEL S.A.;
Demandado: municipio de Chía alumbrado público; por tanto, esta no constituye una liquidación oficial en los términos del Estatuto Tributario Nacional, sino un instrumento de cobro del impuesto previamente creado y regulado por el Concejo Municipal. Por tanto, no le son exigibles los requisitos de motivación y procedimiento propios de los actos de determinación tributaria.
El cobro se realizó conforme a los Acuerdos municipales y a la normativa nacional que autoriza la facturación conjunta con el servicio público domiciliario de energía eléctrica. Dice que la parte actora fue informada oportunamente del cobro mediante comunicación oficial y correo electrónico, anexando copia de la normatividad aplicable.
Se le indicó la tarifa, el fundamento legal y los mecanismos de pago, lo que descarta cualquier vulneración del derecho de defensa. Además, la Resolución 4726 resolvió el recurso de reconsideración interpuesto, agotando la vía gubernativa. Considera que, contrario a lo afirmado por la parte actora, el Municipio cuenta con un Estudio Técnico de Referencia para la determinación de costos del servicio, publicado en la página oficial, en cumplimiento de la Ley 1819 de 2016 y la metodología del Ministerio de Minas y Energía. Las tarifas aplicadas se ajustan a dicho estudio y a los principios de equidad, eficiencia y proporcionalidad.
Manifiesta que los actos administrativos se presumen legales mientras no sean anulados por autoridad competente. La demanda no demuestra ninguna de las causales del artículo 137 del la Ley 1437 de 2011, ni acredita infracción normativa o desconocimiento del derecho de audiencia. 3. Sentencia Apelada4 El Juzgado Primero (1°) Administrativo de Zipaquirá, mediante sentencia de 27 de septiembre de 2024, accedió a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al estimar que si bien es cierto que el municipio demandado denominó el acto administrativo UNV-2021007082 del 20 de septiembre de 2021 como “factura”, lo cierto es que independientemente del nombre que se le dé este constituye un verdadero acto administrativo que 4 Expediente Digital, contenido en la herramienta electrónica Samai (índice 006) 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-003-2022-00037 01 Demandante: COMCEL S.A.;
Demandado: municipio de Chía genera obligaciones tributarias, por lo que debe cumplir con los requisitos de validez previstos en el artículo 42 de la Ley 1437 de 2011, entre ellos la motivación; no obstante, se evidenció que el documento únicamente contiene el valor del impuesto, el período y la fecha de pago, sin explicar las razones de hecho y de derecho que justificaban la sujeción pasiva de la parte actora ni la forma de cálculo del tributo.
Tampoco se mencionaron los artículos específicos de los acuerdos municipales aplicables, lo que vulnera el derecho de defensa. Señala que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, incluso en casos donde no hay autoliquidación, la administración debe emitir un acto previo que permita al contribuyente controvertir la determinación del tributo antes del cobro.
En este caso, no se probó la existencia de tal acto, lo que configuró una vulneración al debido proceso. En consecuencia, se declaró la nulidad de los actos administrativos objeto de censura, y como restablecimiento del derecho se dispuso que la parte actora no está obligada a pagar suma alguna por el período de agosto de 2021. Finalmente, no se impuso condena en costas por falta de prueba sobre erogaciones. 4.
Recurso de apelación5 El municipio de Chía, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 27 de septiembre de 2024, mediante la cual el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Zipaquirá declaró la nulidad del acto administrativo UNV-2021007082 del 20 de septiembre de 2021 y de la Resolución 4726 del 9 de diciembre siguiente, y dispuso que la parte actora no estaba obligada al pago del impuesto de alumbrado público por el período de agosto de 2021.
Sostiene que la decisión de primera instancia desconoció los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión, afectando gravemente los intereses del municipio y el principio de autonomía administrativa consagrado en el artículo 338 de la Constitución Política, que faculta a las entidades territoriales para fijar los elementos de 5 Expediente Digital, contenido en la herramienta electrónica Samai (índice 008) 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-003-2022-00037 01 Demandante: COMCEL S.A.;
Demandado: municipio de Chía los tributos autorizados por la ley. Afirma que el Estatuto de Rentas Municipal respeta los parámetros legales y que el impuesto de alumbrado público tiene origen en la Ley 97 de 1913, extendido por la Ley 84 de 1915, y desarrollado por la Ley 1819 de 2016 y el Decreto 943 de 2018, lo que demuestra su legalidad.
Insiste en que el acto administrativo UNV-2021007082 es una factura y no constituye una liquidación oficial, sino un instrumento de cobro del impuesto previamente regulado por los Acuerdos Municipales 107 de 2016, 130 de 2017, 132 de 2018 y 178 de 2020. Por ello, considera que no le son exigibles los requisitos de motivación propios de los actos de determinación tributaria, ni puede predicarse vulneración del debido proceso.
Señala que basta la expedición de la factura para que el contribuyente cumpla con su obligación, conforme al Estatuto de Rentas, y que no existe norma que obligue a incluir en la factura referencias expresas a las disposiciones aplicables, pues estas son de carácter general y de obligatorio conocimiento por los administrados. Adicionalmente, argumenta que la tarifa del impuesto estaba debidamente regulada en el Acuerdo 130 de 2017, citado en la contestación de la demanda, y que la administración actuó de buena fe, respetando los principios de legalidad y publicidad.
En consecuencia, afirma que la factura no adolece de falta de motivación ni vulnera el derecho de defensa, por lo que no se configura causal alguna de nulidad. Con fundamento en lo anterior, solicita revocar la sentencia apelada y, de ser procedente, condenar en costas a la parte demandante. 5. Trámite de Segunda Instancia Mediante providencia del 13 de diciembre de 20246 se admitió el recurso de apelación y teniendo en cuenta que aquel fue formulado en vigor de la Ley 2080 de 2021, se les advirtió a las partes y al Ministerio Público la oportunidad con la que contaban para pronunciarse respecto de la alzada y presentar el respectivo concepto, en su orden, etapa procesal aprovechada 6 Expediente Digital, contenido en la herramienta electrónica Samai para esta Corporación (índice 004) 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-003-2022-00037 01 Demandante: COMCEL S.A.;
Demandado: municipio de Chía por la parte actora7 en el sentido de solicitar que se confirme la sentencia de primera instancia. Argumentó que el acto administrativo UNV- 2021007082 del 20 de septiembre de 2021 constituye una verdadera determinación de impuesto y, por tanto, debe cumplir con los requisitos mínimos previstos en el artículo 42 de la Ley 1437 de 2011, incluida la motivación. Insistió en los argumentos esbozados en la demanda indicando que la factura carece de explicación sobre las razones de hecho y de derecho que justifican la sujeción pasiva y la cuantificación del tributo, lo que vulnera el derecho de defensa.
Además, precisó que el método de facturación para el impuesto de alumbrado público no ha sido adoptado por el Estatuto de Rentas Municipal, por lo que la expedición de la factura sin motivación suficiente desconoce el debido proceso. Asimismo, reiteró que el municipio no profirió un acto previo que permitiera al contribuyente controvertir la determinación del tributo antes del cobro, como lo exige la jurisprudencia del Consejo de Estado en casos donde no hay autoliquidación. Consideró que aceptar la factura como acto previo sería contradictorio, pues no puede ser simultáneamente acto de trámite y de determinación. En conclusión, reiteró que la factura controvertida carece de motivación y se expidió sin competencia para aplicar el sistema de facturación. I. CONSIDERACIONES 1.
Competencia El Tribunal es competente para conocer este asunto en segunda instancia de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que se trata de una sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Zipaquirá y corresponde a la Corporación su conocimiento como superior funcional. 7 Expediente Digital, contenido en la herramienta electrónica Samai para esta Corporación (índice 008) 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-003-2022-00037 01 Demandante: COMCEL S.A.;
Demandado: municipio de Chía 2. Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a esta Corporación Judicial determinar si los actos administrativos UNV-2021007082 del 20 de septiembre de 2021 y la Resolución 4726 del 9 de diciembre del mismo año fueron expedidos conforme a la ley; en particular, si el primero de ellos constituye realmente un acto mediante el cual el municipio de Chía determinó el impuesto de alumbrado público a cargo de COMCEL S. A., o si se trata únicamente de una factura de cobro.
Asimismo, en caso de establecerse que dicho documento es un acto administrativo de determinación, precisar si era necesario expedir un acto previo que permitiera al contribuyente conocer y controvertir la determinación del impuesto antes de su cobro, y si, al imponer una obligación tributaria, la administración debía motivar el acto explicando de manera clara las razones y normas que sustentan el referido cobro. 3.
Marco jurídico. Con el fin de dar solución al problema jurídico planteado en precedencia, procede este Tribunal a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. 3.1. Del acto administrativo de determinación del tributo. Los actos administrativos de determinación del tributo son decisiones administrativas mediante las cuales la autoridad fiscal concreta y fija la obligación tributaria a cargo de un contribuyente, para lo cual deben exponer de manera motivada los hechos y las razones jurídicas que sustentan la liquidación, así como las bases de cuantificación, las tarifas aplicadas y el monto del impuesto determinado conforme la ley tributaria.
Estos actos, por afectar directamente la situación particular del contribuyente, deben contener una explicación clara, verificable y suficiente que permita ejercer el derecho de defensa, la motivación constituye un elemento estructural del acto y su ausencia o deficiencia genera su nulidad8. En lo que concierne a la denominación que la Administración asigne al “documento” que contiene la determinación del tributo, el Consejo de Estado ha precisado que dicho nombre no define su naturaleza jurídica.
Lo 8 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, sentencia del 18 de marzo de 2010, expediente: 25000-23-27-000-2007-00218-01, consejera ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-003-2022-00037 01 Demandante: COMCEL S.A.;
Demandado: municipio de Chía relevante es la función material que cumple, esto es, la fijación de la obligación tributaria a cargo del contribuyente. En consecuencia, constituye acto administrativo de determinación aquel instrumento mediante el cual se establece el valor del impuesto y se incorporan los elementos esenciales del tributo, sin que su nombre o forma externa (“factura”, “desprendible” u otra denominación) desvirtúe dicha condición9.
Así las cosas, es pertinente precisar que la determinación oficial del tributo constituye una manifestación del ius imperium fiscal, mediante la cual la administración concreta los elementos esenciales de la obligación tributaria cuando el contribuyente no lo hace, lo hace de forma inexacta o cuando existe discrepancia sobre su cuantía. Se trata, por tanto, de un acto administrativo particular y concreto, sujeto plenamente a los requisitos de validez establecidos en el artículo 42 del Código de Procedimiento Administrativo, entre ellos la motivación, la cual debe reflejar el proceso lógico y jurídico que condujo a la liquidación del impuesto10.
Sobre este punto, el Consejo de Estado11 ha reiterado que la motivación no puede reducirse a la simple inclusión de un valor o de un período gravado; por el contrario, debe contener una exposición expresa de los hechos, la norma aplicable, la metodología empleada para calcular el impuesto y las razones que justifican la sujeción pasiva del contribuyente.
Solo así es posible garantizar el ejercicio efectivo del derecho de defensa y contradicción, el principio de transparencia y el control jurisdiccional de la actividad administrativa. En ese orden de ideas, la naturaleza jurídica de un acto administrativo no depende de su denominación formal. En consecuencia, cuando un documento contiene la determinación de una obligación tributaria, esto es, cuando fija un monto exigible, incorpora los elementos estructurales del tributo y expresa una decisión unilateral de la administración, debe ser 9 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, sentencia del 22 de febrero de 2018, expediente: 11001 03 27 000 2013 00018 00 (20114), consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. 10 Todo acto mediante el cual la administración determina un impuesto constituye un acto administrativo particular y concreto, en tanto fija una obligación tributaria, afecta directamente la situación jurídica del administrado, define elementos esenciales del tributo —como el sujeto pasivo, la base gravable, la tarifa y la cuantía— y produce efectos jurídicos inmediatos.
Por ello, conforme al artículo 42 de la Ley 1437 de 2011, dicho acto debe estar debidamente motivado, lo que implica exponer los hechos relevantes, las normas aplicables y las razones jurídicas que sustentan la decisión adoptada. Cfr. Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, sentencia del 25 de febrero de 2021, expediente: 20001-23-33-000-2017-00218- 01 (24725), consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto 11 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, sentencia del 18 de mayo del 2006, expediente: 25000-23-27-000-2002-00256-01, consejera de estado: María Inés Ortiz Barbosa 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-003-2022-00037 01 Demandante: COMCEL S.A.;
Demandado: municipio de Chía tratado como un acto administrativo de determinación, sin que la etiqueta de “factura”, “cuenta de cobro”, “estado de cuenta” u otra denominación pueda desvirtuar sus efectos jurídicos. Lo determinante es su contenido material y no su forma externa. En este sentido, aun cuando los municipios utilicen mecanismos simplificados de cobro o integren la obligación dentro de facturas emitidas para el pago de servicios públicos u otras cargas, cuando tales documentos expresan una decisión que afecta la situación jurídica del contribuyente, se configuran como actos administrativos de determinación y se someten a las exigencias procedimentales y motivacionales que la ley impone.
Su expedición sin los requisitos esenciales constituye causal de nulidad por violación del debido proceso y por falsa o insuficiente motivación. 3.2. Del impuesto del alumbrado público. El impuesto sobre el servicio de alumbrado público tiene una habilitación legislativa histórica y expresa. Su origen se encuentra en la Ley 97 de 191312 (artículo 1°, literal d)13, que autorizó al Concejo de Bogotá a crear el gravamen, organizar su cobro y destinarlo a la financiación del servicio municipal.
Esta autorización fue extendida a los demás municipios del país mediante el artículo 1° de la Ley 84 de 19151415. Ahora bien, el literal d) del artículo 1° de la Ley 97 de 1913 fue objeto de control de constitucionalidad y mediante sentencia C-504 de 2002, el máximo órgano de cierre en materia constitucional lo declaró exequible precisando que las facultades atribuidas por el legislador se ajustan a los artículos 313 (numeral 4) y 338 de la Constitución Política, en la medida en que corresponde a los concejos municipales determinar los elementos del tributo cuya creación autorizó el legislador. 12 “Que da autorizaciones especiales a ciertos Concejos Municipales” 13 “ARTÍCULO 1º.- El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental: […] d. Impuesto sobre el servicio de alumbrado público.
Declarado exequible por la. […]” 14 “Por la cual se reforman y adicionan las Leyes 4a y 97 de 1913” 15 Cfr. Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sentencia de unificación de 6 de noviembre de 2019, expediente: 05001-23-33-000-2014-00826-01(23103), consejero ponente: Milton Chaves García. 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-003-2022-00037 01 Demandante: COMCEL S.A.;
Demandado: municipio de Chía Posteriormente, la Ley 1753 de 2015 (artículo 191) definió el alumbrado público como servicio esencial y creó una contribución especial para su financiación. No obstante, esta disposición fue declarada inexequible mediante la sentencia C-272 de 2016 por la Corte Cosntitucional, por violación del principio de legalidad tributaria y reserva de ley.
Actualmente, la Ley 1819 de 2016, en sus artículos 349 a 353, regula el impuesto sobre el servicio de alumbrado público. El artículo 353 mantuvo la vigencia de los acuerdos municipales, siempre que se adecuaran a dicha ley en el término previsto. A su turno, el Consejo de Estado sobre el impuesto de alumbrado público16 indicó: […] Se precisa que los artículos 1º de la Ley 97 de 1913 y 1º de la Ley 84 de 1915 autorizaron a los concejos municipales y distritales a crear y organizar el Impuesto de Alumbrado Público en sus jurisdicciones, pero las normas referidas no precisaron el alcance del concepto de «alumbrado público».
Por ello, se requirió que el artículo 2° del Decreto 2424 de 2006 lo definiera como el servicio público no domiciliario que se presta con el objeto de proporcionar iluminación, exclusivamente, a bienes de uso público y demás espacios de libre circulación, con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o distrito.
De igual forma, la disposición señalada determinó que el servicio de alumbrado público «comprende las actividades de suministro de energía al sistema de alumbrado público, la administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión del sistema de alumbrado público». En ese orden ideas, conforme a la regulación vigente, este tributo tiene una naturaleza impositiva, su establecimiento, estructura y elementos esenciales corresponden al Concejo Municipal, dentro del marco de la ley y el municipio actúa como sujeto activo, tanto para su determinación como para el cobro.
Así las cosas, el impuesto sobre el servicio de alumbrado público es un tributo que establece unilateralmente la Administración, en la medida en que el ordenamiento jurídico no prevé declaración privada ni 16 Sentencia del 22 de abril de 2021, C.P. Dra. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, expediente No. 68001-23-31- 000-2012-00058-01(25427). 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-003-2022-00037 01 Demandante: COMCEL S.A.;
Demandado: municipio de Chía autoliquidación a cargo del contribuyente17. En consecuencia, la identificación del sujeto pasivo, la precisión del hecho generador, la aplicación de la tarifa y la cuantificación del tributo recaen íntegramente en la administración municipal, la cual debe plasmar dicha determinación en un acto administrativo particular.
Por tratarse de una decisión que afecta la situación jurídica de un administrado, este acto debe cumplir rigurosamente con el deber de motivación previsto en el artículo 42 de la Ley 1437 de 2011, exponiendo con claridad los fundamentos fácticos, normativos y metodológicos que sustentan la obligación tributaria, pues, la motivación es un elemento esencial de los actos de determinación del tributo, cuya omisión o insuficiencia constituye un vicio de expedición irregular que afecta su validez. 3.3.
Del acto previo a la determinación del impuesto de alumbrado público. El Consejo de Estado18 ha sido enfático en precisar que teniendo en cuenta que el impuesto de alumbrado público no exige la presentación de declaración privada, la administración no puede aplicar el procedimiento de aforo, pues este solo procede frente a tributos declarativos que suponen la omisión del deber formal de declarar.
Sin embargo, el hecho de que no exista obligación de declarar no habilita a la administración para determinar el tributo de manera automática o sorpresiva; por el contrario, impone la obligación de expedir un acto previo a la determinación oficial, a fin de garantizar el debido proceso del contribuyente. Este acto previo es indispensable porque permite que el administrado conozca y controvierta los elementos esenciales de la obligación tributaria (sujeción pasiva, base gravable, hecho generador y tarifa) antes de la expedición de la liquidación oficial.
Esto es especialmente relevante tratándose de ciertos contribuyentes, como las empresas de servicios públicos domiciliarios, cuya determinación del impuesto se hace con base en criterios particulares (p. ej., capacidad instalada, nivel de tensión, etc.), distintos a los aplicados a la generalidad de usuarios. Por ello, si no se expide el acto previo, se vulnera el derecho al debido proceso, generándose la nulidad de los actos liquidatorios. 17 Cfr. Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, sentencia del 18 de octubre de 2018, expediente: 44001-23-33-000-2013-00153-01, consejero ponente: Milton Chaves García. 18 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, sentencia del 18 de octubre de 2018, expediente: 44001-23-33-000-2013-00153-01, consejero ponente: Milton Chaves García. 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-003-2022-00037 01 Demandante: COMCEL S.A.;
Demandado: municipio de Chía El máximo órgano de cierre en la jurisdicción contenciosa administrativa19 ha dicho que invitar al pago no equivale a expedir un acto previo. La invitación al pago no permite debatir la sujeción pasiva ni los factores de cuantificación del tributo; por tanto, no satisface las garantías propias del acto previo, cuyo contenido debe permitir al contribuyente discutir técnica y jurídicamente la determinación del impuesto.
De manera reiterada, esa alta corporación ha declarado que la ausencia del acto previo en este tributo conduce a la nulidad de la liquidación oficial, por desconocimiento del derecho de defensa y contradicción. Asimismo, ese cuerpo colegiado ha precisado que este deber no depende de que la norma territorial lo regule expresamente. Incluso si el acuerdo municipal guarda silencio sobre el acto previo, la administración debe expedirlo porque se trata de una exigencia constitucional derivada del artículo 29 de la Constitución Política y de los principios del debido proceso administrativo.
Por tanto, en el impuesto de alumbrado público, al no existir declaración privada, la administración solo puede determinar válidamente la obligación tributaria mediante un acto previo y luego una liquidación oficial motivada20. 4. Caso actual. El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Factura UNV. 2021007082 del 20 de septiembre de 2021, expedida por la Alcaldía de Chía – Secretaría de Hacienda, por un valor de $ 3.032.000, por concepto de alumbrado público correspondiente al mes de agosto de 202121, que de manera textual prevé: 19 Ibidem. 20 Ídem. 21 Expediente Digital, contenido en la herramienta electrónica Samai (índice 0001, archivo 01DEMANDA pág. 70). 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-003-2022-00037 01 Demandante: COMCEL S.A.;
Demandado: municipio de Chía b) Resolución 4726 del 9 de diciembre de 202122, a través de la cual la secretaría de hacienda del municipio de Chía, resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por COMCEL S. A. contra la factura UNV-2021007082, correspondiente al impuesto de alumbrado público del mes de agosto de 2021, el cual fue desatado de manera desfavorable al considerar que la factura cuestionada no corresponde a una liquidación oficial, sino a un instrumento de cobro derivado del Estatuto de Rentas del municipio de Chía y de la normatividad aplicable al impuesto de alumbrado público.
Este acto administrativo en parte decisoria precisó:
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO. – ADMITIR el recurso de reconsideración presentado por a señora Hilda María Pardo Hasche, representante legal de la compañía COMUNICACIÓN CELULAR S.A - COMCEL S.A., con NIT 800153993, mediante radicado N° 20219999935257 del 24 de noviembre de 201.
ARTÍCULO SEGUNDO. - NO CONCEDER el recurso de reconsideración presentado por la señora Hilda María Pardo Hasche, representante legal de la compañía COMUNICACIÓN CELULAR S.A - COMCEL S.A., con NIT 800153993, contra la factura de pago UNV-2021007082 del 20 de septiembre de 2021 […] […] Ahora bien, de acuerdo con el problema jurídico planteado en precedencia corresponde a este Tribunal verificar si la factura UNV-2021007082 del 20 de septiembre de 2021 y la Resolución 4726 del 9 de diciembre de 2021 22 Expediente Digital, contenido en la herramienta electrónica Samai (índice 0001, archivo 01DEMANDA págs.71 a 78). 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-003-2022-00037 01 Demandante: COMCEL S.A.;
Demandado: municipio de Chía adolecen de falta de motivación y de vulneración del debido proceso por ausencia de acto previo, tal y como lo determinó el a quo en la sentencia objeto de censura. Sea lo primero precisar que la parte actora, en su escrito introductorio, alegó, entre otros cargos, falta de motivación del acto, violación del debido proceso por inexistencia de acto previo y desconocimiento del estudio técnico de costos exigido por la Ley 1819 de 2016.
A su turno, en los escritos de contestación y alzada, el municipio de Chía sostuvo que la factura no es una liquidación oficial sino un instrumento de cobro, que no requiere motivación, y que las tarifas y demás elementos se hallan en los Acuerdos 107 de 2016, 130 de 2017, 132 de 2018 y 178 de 2020, invocando además la existencia de un estudio técnico publicado.
Examinado el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Chía, se procede a resolver de fondo la controversia, para lo cual parte de los hechos acreditados en el expediente. Se encuentra demostrado que el 20 de septiembre de 2021 la Secretaría de Hacienda de Chía expidió en contra de COMCEL S.A. la factura UNV-2021007082, mediante la cual fijó unilateralmente una obligación por concepto del impuesto de alumbrado público correspondiente al mes de agosto de 2021.
También se encuentra probado que, frente a dicho documento, la contribuyente interpuso recurso de reconsideración, resuelto de manera desfavorable mediante la Resolución 4726 del 9 de diciembre de 2021, acto que confirmó en todas sus partes la obligación contenida en la factura y ordenó su pago. El apelante sostiene que la mencionada factura no constituye un acto administrativo de determinación tributaria sino un simple instrumento de cobro, razón por la cual, en su criterio, no era exigible la motivación prevista en el artículo 42 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ni se requería emitir un acto previo que pusiera en conocimiento del contribuyente los fundamentos de la obligación antes de su imposición. Sin embargo, de la valoración integral del expediente no es posible acoger tal planteamiento.
En efecto, la factura UNV-2021007082 no se limitó a facilitar el pago de un valor previamente declarado por el contribuyente ni a reproducir información autoliquidada; por el contrario, fue la administración quien determinó directamente el sujeto pasivo, el 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-003-2022-00037 01 Demandante: COMCEL S.A.;
Demandado: municipio de Chía periodo gravable y el monto exacto del tributo, creando así una obligación nueva, exigible y particular en cabeza de COMCEL S. A. Esa estructura material corresponde plenamente a un acto administrativo de determinación, independientemente de la denominación utilizada por la entidad municipal, lo que impone que su expedición se someta a las exigencias de motivación y debido proceso propias de las decisiones que afectan situaciones jurídicas individuales.
La revisión del contenido de la factura evidencia que en ella no se consignó razón alguna que permitiera a la contribuyente comprender por qué se le atribuía la calidad de sujeto pasivo, cuál norma concreta del Estatuto de Rentas de Chía (acuerdo 107 de 2016, modificado por el Acuerdo 178 de 2020) sustentaba la obligación, ni cuál fue el criterio tarifario o la metodología empleada para calcular el valor cobrado.
La factura únicamente consignó un valor, un concepto y un periodo, sin referencia a fundamentos normativos ni fácticos mínimos, lo cual resulta incompatible con el deber de motivación previsto en el artículo 42 de la Ley 1437 de 2011. Es claro que el contribuyente no puede considerarse informado adecuadamente de los motivos de la decisión cuando el acto no expone, así sea de manera sumaria, las razones jurídicas y los hechos que explican la imposición del tributo.
La administración alegó en el escrito de alzada, que basta la existencia objetiva de los Acuerdos 107 de 2016, 130 de 2017, 132 de 2018 y 178 de 2020 para suplir la motivación del acto, pues, según afirmó, la normatividad es pública y el destinatario la conoce. Pero esta postura desconoce que la motivación no está diseñada para explicar la ley en abstracto, sino para justificar por qué y cómo la administración aplica esa normativa concretamente al sujeto particular al que le impone la obligación. Ninguna referencia expresa aparece en la factura sobre el artículo aplicable, el elemento del hecho generador que cobija a la empresa, su condición frente al servicio de energía en el municipio o la razón específica para imputarle el tributo.
Por ello, no es posible considerar cumplida la obligación de motivar el acto administrativo23. 23 Sobre la exigencia de motivación en los actos administrativos tributarios, incluidas las facturas que materialmente cumplen función de determinación del tributo, el Consejo de Estado ha reiterado que la administración debe exponer, al menos de manera sumaria, las razones de hecho y de derecho que justifican la decisión. Ha indicado que la motivación debe ser cierta, clara y objetiva y que su ausencia constituye un vicio de 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-003-2022-00037 01 Demandante: COMCEL S.A.;
Demandado: municipio de Chía Tampoco puede prosperar el argumento según el cual en este tipo de imposición no es exigible un acto previo. Tratándose de un impuesto respecto del cual el contribuyente no presenta declaración privada, la jurisprudencia ha sido constante en señalar que la administración debe emitir un acto preliminar que permita controvertir los elementos básicos de la obligación antes de que esta sea impuesta de manera definitiva.
En este caso, la administración no generó comunicación, requerimiento ni actuación alguna que permitiera al contribuyente conocer anticipadamente las razones y pruebas que lo hacían sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público. El procedimiento se limitó a la expedición súbita de la factura y a la posterior resolución del recurso de reconsideración, esta última incapaz de suplir la falta de contradicción previa, pues se produce únicamente después de que la obligación ya fue creada mediante acto administrativo.
Ello constituye una vulneración del derecho de defensa y contradicción, al impedir al administrado discutir oportunamente los hechos y fundamentos que configuran la obligación tributaria, tal como acertadamente lo concluyó el a quo. Así las cosas, este Tribunal constata que ninguno de los argumentos planteados por el municipio de Chía en su recurso de apelación logra desvirtuar los defectos identificados por el juez de primera instancia. La factura UNV-2021007082, en cuanto acto de determinación tributaria, fue expedida sin motivación suficiente y sin acto previo que garantizara el debido proceso.
La Resolución 4726, al confirmar un acto viciado de origen y reiterar una interpretación errada sobre la naturaleza de la factura, también deviene contraria al ordenamiento jurídico. En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que los vicios detectados afectan la validez de los actos demandados se confirmará la sentencia objeto de censura. 5.
Condena en costas Respecto de la condena en costas en segunda instancia, de conformidad expedición irregular que genera la nulidad del acto, puesto que sin motivación el contribuyente no puede ejercitar cabalmente su derecho de defensa y contradicción, al desconocer los motivos que dan origen al cobro (Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, sentencia del 13 de junio de 2013, rad. 25000232700020070016901, consejera ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez). 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-003-2022-00037 01 Demandante: COMCEL S.A.;
Demandado: municipio de Chía con el artículo 1° (numeral 11) del Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 202524, en los procesos contencioso-administrativos en los que se discutan asuntos tributarios y de cobro coactivo, las tarifas de agencias en derecho en segunda instancia son entre 1 y 3 SMMLV. De igual manera y, en concordancia con el acuerdo anterior, el Consejo de Estado en sentencia de 23 de septiembre de 202525, determinó que la condena en costas cuando se resuelva de forma desfavorable el recurso de apelación y las agencias en derecho corresponderán a un monto que fijará el ad quem entre uno (1) y seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes, según las características que en cada caso deben tenerse en cuenta, de acuerdo con el ordinal 4.º del artículo 366 del Código General del Proceso.
Teniendo en cuenta la nueva regulación del Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025 y la posición asumida por la Alta Corporación, y que en el presente caso se confirma la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, procede la aplicación del numeral 3 del artículo 365 del Código General del Proceso, que prevé: “[e]n la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda”.
En consecuencia, se tasan las agencias en derecho en segunda instancia a cargo de la demandada en dos (2) SMMLV; para lo cual, se ordenará al Juzgado de primera instancia tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas, conforme a las reglas previstas en el artículo 366 del Código General del Proceso. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 24 “Por el cual se adiciona el artículo 5 del Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 que establece las tarifas de agencias en derecho” 25 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, sentencia de 23 de septiembre de 2025, expediente: 08001-23-33-000-2020-00668-01 (28292), consejero ponente: Wilson Ramos Girón. 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-003-2022-00037 01 Demandante: COMCEL S.A.;
Demandado: municipio de Chía R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 27 de septiembre de 2024 dictada por el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Zipaquirá, conforme a la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas (agencias en derecho) en segunda instancia a la parte demandada en (2) SMLMV, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, ordenar al Juzgado de primera instancia que dé trámite al respectivo incidente de liquidación de costas, conforme a las reglas previstas en el artículo 366 del Código General del Proceso.
TERCERO: Notificar electrónicamente la presente providencia a las partes y al Agente del Ministerio Público.
CUARTO: Se informa que, para la radicación de los memoriales a los que haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087/ QUINTO: En firme el presente proveído, y hechas las anotaciones correspondientes, remítase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada en la sesión realizada en la fecha Firmado electrónicamente JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente AMPARO NAVARRO LÓPEZ GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ Magistrada Magistrada CONSTANCIA: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sesión virtual de la fecha.
Asimismo, se precisa que la presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la Plataforma de dicha Corporación denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, conforme al artículo 186 del CPACA y el artículo 62 de la Ley 2430 de 2024.