REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Magistrado Ponente: JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Bogotá D.C, doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CHÍA 2000 LTDA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHÍA EXPEDIENTE: 25899-33-33-002-2022-00527 01 TEMA: IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO.
APLICACIÓN ARTÍCULO 2536 DEL CÓDIGO CIVIL Resuelve el Tribunal el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la entidad territorial demandada, contra la sentencia dictada el 10 de marzo de 2025 por el Juzgado Segundo (2°) Administrativo de Zipaquirá, que accedió a las súplicas de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda1 y su subsanación2 La sociedad comercial Chía 2000 Ltda, por intermedio de apoderado, acude ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra el municipio de Chía, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1 Expediente Digital, contenido en la herramienta electrónica Samai para los juzgados administrativos (índice 003) 2 Expediente Digital, contenido en la herramienta electrónica Samai para los juzgados administrativos (índice 004) 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.;
Demandado: municipio de Chía 1.1.1 Pretensiones. Se declare la nulidad de: i) la Resolución 3026 del 22 de julio de 2022, a través de la cual la alcaldía de Chía “liquidó oficialmente el impuesto predial del inmueble [identificado con el código catastral 01-00-0043-0040-901] […] por los años fiscales […] 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015[,] […] 2016” y 2017.
A título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene a la demandada declarar “el acaecimiento de la Prescripción Extintiva de las Obligaciones […] por las vigencias fiscales de 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015[,] […] 2016 [y 20173] respecto del inmueble identificado con el código catastral 01-00- 0043-0040-901”. 1.1.2. Hechos.
Relata la parte actora que mediante escrito del 24 de marzo de 2022 presentó recurso de reconsideración contra la Resolución 3327 del 10 de octubre de 2017, notificada el 24 de febrero de 2022, esto es cinco años después de su expedición, que “determin[ó] el valor de los impuestos prediales […] correspondiente al inmueble identificado con el código catastral 01-00-0043-0040-901, por las vigencias fiscales 2010 a 2017 inclusive”.
Arguye que, los argumentos esbozados en el recurso de reconsideración se centraron en la prescripción extintiva de las obligaciones fiscales, dado que entre la exigibilidad anual de cada tributo y la notificación del acto administrativo transcurrió un lapso superior a cinco años, término máximo previsto por el artículo 817 del Estatuto Tributario para el ejercicio de la acción de cobro.
Señaló también que durante ese prolongado tiempo la administración no adelantó actuación alguna que interrumpiera o 3 Si bien es cierto que en el escrito introductorio no se hace alusión a la vigencia fiscal 2017, también lo es que en la audiencia inicial de 27 de noviembre de 2023, al momento de fijar el litigio se indicó que el problema jurídico “[s]e centra en determinar la legalidad de los actos emitidos por la Alcaldía de Chía: la Resolución No. 3327 del 10 de octubre de 2017 y la Resolución No. 3026 del 30 de julio de 2022.
La Sociedad Chía 2000 Ltda. cuestiona la liquidación del impuesto predial para los años 2010 a 2017, alegando prescripción debido al tiempo transcurrido entre el vencimiento y la notificación de la Resolución No. 3327” 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.;
Demandado: municipio de Chía suspendiera dicho término, ni expidió mandamiento de pago, ni actos de determinación adicionales. Comenta que, el recurso de reconsideración interpuesto fue desatado de manera desfavorable mediante Resolución 3026 del 22 de julio de 2022 por la alcaldía de Chía. Precisa que, de acuerdo con lo consignado en la Resolución 3026, a juicio de la administración, el término de prescripción debía contarse desde la ejecutoria del acto de determinación, y no desde el vencimiento de cada obligación, desconociendo que la ejecutoria misma solo podría configurarse tras una notificación válida, la cual se surtió tardíamente.
Adicionalmente, la Alcaldía afirmó, sin mayor análisis, que no se había demostrado los supuestos fácticos de la prescripción, pese a que en el recurso se expuso expresamente el paso del tiempo y la ausencia total de actuaciones interruptoras. 1.1.3. Disposiciones presuntamente violadas y su concepto Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 563, 565, 566, 568, 817 y 818 del Estatuto Tributario; 1625, 2512 y 2513 del Código Civil; 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 29 de la Constitución Política y 59 de la Ley 788 de 2002.
Expresa que la alcaldía municipal de Chía desconoció el régimen legal aplicable a la prescripción extintiva de las obligaciones tributarias, en particular lo previsto en el artículo 817 del Estatuto Tributario, que establece un término de cinco años para el ejercicio de la acción de cobro de obligaciones fiscales. A su juicio, entre la exigibilidad de cada impuesto predial correspondiente a las vigencias 2010 a 2017 y la notificación del acto de determinación (Resolución 3327 de 2017), transcurrió un lapso muy superior al previsto por la ley, sin que la administración hubiese adelantado actuaciones idóneas para interrumpir o suspender tal término. Considera que la demandada fundamentó equivocadamente la negativa de la prescripción en una interpretación restrictiva del artículo 817 del Estatuto Tributario, al sostener que el término debía contarse desde la 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.;
Demandado: municipio de Chía ejecutoria del acto administrativo de determinación. No obstante, en su criterio, la ejecutoria solo podía producirse una vez la resolución fuera válidamente notificada, lo cual no ocurrió, pues la Resolución 3327 de 2017 fue notificada casi cinco años después de su expedición, esto es, el 24 de febrero de 2022; circunstancia que constituye una violación adicional del marco normativo contenido en los artículos 563, 565, 566 y 568 del Estatuto Tributario, que regulan la forma y oportunidad de las notificaciones tributarias.
Asevera que, la ausencia de notificación oportuna impide que corran los términos de ejecutoria y demuestra que la administración desconoció que las obligaciones ya se encontraban extinguidas cuando finalmente notificó el acto. Señala que la demandada incurrió en falsa motivación, al afirmar que no se había aportado los supuestos fácticos necesarios para sustentar la prescripción, pues, según aduce, sí se señaló de manera clara el transcurso del tiempo, la ausencia de actos interruptivos y la necesidad de aplicar la figura extintiva, conforme a los artículos 1625, 2512 y 2513 del Código Civil, en consecuencia, dice que la autoridad municipal desconoció estos preceptos y distorsionó los argumentos presentados, imputando omisiones inexistentes para justificar la negativa de la prescripción, lo que, considera, comporta un defecto material y una motivación insuficiente del acto administrativo, que contraviene lo dispuesto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Afirma que el acto administrativo acusado también vulneró el debido proceso, al exigir requisitos no previstos por la ley para declarar la prescripción y al omitir el análisis real de los hechos que demostraban la extinción de la obligación. El desconocimiento del paso extraordinario del tiempo, la alteración de los argumentos esbozados en su condición de contribuyente y la aplicación errónea del artículo 59 de la Ley 788 de 2002 constituyen, en conjunto, una infracción sustancial que torna la Resolución 3026 de 2022 en un acto contrario a derecho.
Bajo esta perspectiva, estima que, la administración debió aplicar el fenómeno extintivo sin necesidad de acudir a la jurisdicción. 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.; Demandado: municipio de Chía 2. Contestación de la demanda4 El municipio de Chía, por intermedio de apoderado, se opone a la prosperidad de las pretensiones de la demanda; frente a los hechos dice que unos no son ciertos y los demás no constituyen situaciones fácticas.
Propuso como excepción la denominada “temeridad y mala fe”, Afirma que el acto administrativo sometido a control judicial (Resolución 3026 de 22 de julio de 2022) constituye una decisión ajustada a derecho, por cuanto únicamente resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución 3327 de 2017, acto que contiene la determinación oficial de los impuestos prediales a cargo de CHÍA 2000 LTDA por las vigencias 2010 a 2017; por tanto, esta última constituye un título ejecutivo válido, con obligación clara, expresa y actualmente exigible, soporte del proceso de cobro coactivo adelantado por la administración. Sostiene que la Resolución 3327 del 10 de octubre de 2017 sí fue notificada en varias oportunidades, iniciando con una citación personal realizada el 28 de septiembre de 2018 y nuevamente dirigida a la dirección del predio el 18 de octubre de 2018.
Afirma igualmente que, al no acudir la empresa a notificarse, ello no puede ser atribuido a la Administración. Precisa que tras recibir una petición del apoderado de la sociedad comercial Chía 200 Ltda., el 21 de enero de 2022, solicitando prescripción, notificó nuevamente la mencionada Resolución 3327 de manera electrónica los días 17 y 25 de febrero de 2022, esta última remisión al correo del propio apoderado, quien luego presentó el recurso de reconsideración dentro del término legal.
Así, la autoridad sostiene que la notificación fue debidamente realizada, y por lo tanto el argumento de la demandante sobre notificación tardía carece de sustento. Indica que la parte actora se limitó a afirmar la existencia del fenómeno extintivo de la prescripción sin demostrar los supuestos fácticos que exige el Estatuto Tributario.
Alega que aquella no acreditó, vigencia por vigencia, el punto de partida del término prescriptivo, ni las circunstancias necesarias 4 Expediente Digital, contenido en la herramienta electrónica Samai para los juzgados administrativos (índice 0004) 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.;
Demandado: municipio de Chía para concluir la extinción de la obligación. Asevera que la prescripción debe ser probada por quien la alega, conforme al artículo 817 del Estatuto Tributario, y que en este caso el contribuyente no cumplió dicha carga probatoria. También afirma que la prescripción fue interrumpida, sin que la parte demandante hubiera desvirtuado esta circunstancia. Precisa que, que la parte actora confunde el alcance del concepto 2504-29-01-2018 de la Dirección de Apoyo Fiscal y que, contrario a lo afirmado en el escrito demandatorio, se aplicaron correctamente las reglas sobre determinación oficial del tributo, en particular las previstas en el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006 y las modificaciones de las Leyes 1430 de 2010 (artículo 58) y 1819 de 2016 (artículo 358).
Expresa que la Resolución 3327 de 2017 cumple con todos los elementos formales del acto administrativo, incluidos los recursos, términos y factores de liquidación, por lo que el contribuyente conoció plenamente la obligación y tuvo oportunidad de ejercer su defensa. Dice que el demandante incurre en incongruencias y confusiones, particularmente al mezclar elementos de las Resoluciones 3327 y 3026, y al presentar afirmaciones que, a su criterio, no corresponden a los hechos probados.
Manifiesta que CHÍA 2000 LTDA se encuentra en mora en el pago de impuestos desde 1998, y que su conducta procesal evidencia ausencia de buena fe, al presentar solicitudes imprecisas y a su juicio tendientes a generar confusión frente al juez. 3. Sentencia Apelada5 El Juzgado Segundo (2°) Administrativo de Zipaquirá, mediante sentencia de 10 de marzo de 2025, accedió a las súplicas de la demanda (sin condena en costas).
Indica que el objeto del litigio consiste en establecer si las 5 Expediente Digital, contenido en la herramienta electrónica Samai para los juzgados administrativos (índice 031) 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.; Demandado: municipio de Chía obligaciones tributarias determinadas mediante la Resolución 3327 de 2017 y confirmadas en la Resolución 3026 de 2022 se encontraban prescritas al momento en que la administración municipal exigió su pago.
Para ello, precisa que resulta indispensable analizar no solo la legalidad del acto que resolvió el recurso de reconsideración, sino también la validez y oportunidad del acto de determinación oficial del tributo, puesto que la prescripción debía evaluarse respecto de cada vigencia fiscal y a partir de la fecha en que cada obligación se hizo exigible.
Señala que la entidad territorial demandada actuó de manera extemporánea en la liquidación y cobro del impuesto predial correspondiente a los años 2010 a 2017; pues, solo expidió la Resolución 3327 el 10 de octubre de 2017, es decir, siete años después del primer período adeudado, pese a que la carga tributaria del impuesto predial se causa y se hace exigible anualmente.
Arguye que la administración consolidó en un solo acto varias vigencias fiscales, lo cual contraviene la naturaleza anual del tributo y los principios de legalidad y seguridad jurídica tributaria. Según reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, recordó el a quo que la administración no puede acumular varios períodos ni determinar tardíamente obligaciones vencidas, pues ello habilitaría un cobro indefinido y quebrantaría el límite temporal fijado por la prescripción. Asevera que, conforme al Estatuto Tributario y al Estatuto de Rentas del Municipio de Chía, la acción de cobro prescribe en cinco años contados desde el momento en que la obligación se hace exigible.
En este caso, dice que, conforme a la información suministrada por la secretaría de hacienda de Chía, la norma municipal establece que el impuesto predial se hace exigible el 1° de julio de cada año, de manera que el término prescriptivo debía contarse individualmente para cada vigencia. Teniendo en cuenta lo anterior, concluye que las obligaciones de 2010 a 2017, objeto de controversia, prescribieron antes del 1° de agosto de 2022, fecha en que se notificó la Resolución 3026, que resolvió el recurso de reconsideración; máxime cuando ninguna actuación de la Alcaldía (ni notificación válida, ni mandamiento de pago, ni facilidad de pago, ni 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.;
Demandado: municipio de Chía concordato) interrumpió el término de prescripción conforme al artículo 818 del Estatuto Tributario. Aunado a lo anterior, resalta que la administración no notificó oportunamente la Resolución 3327 de 2017, pues los intentos realizados en 2018 resultaron infructuosos, y solo hasta febrero de 2022 se envió una notificación electrónica.
Advierte que la notificación constituye un requisito esencial para vincular al contribuyente al procedimiento y para que la administración pueda ejercer válidamente su facultad de cobro. En el caso concreto, la falta de una notificación oportuna evidenció que el municipio no actuó dentro del plazo legal, incluso bajo la perspectiva de la ejecutoria del acto de determinación. Esta omisión impidió que la administración consolidara jurídicamente su facultad de cobro y confirmó que, al momento de expedirse la Resolución 3026, la acción ya se encontraba prescrita.
En consecuencia, arriba a la conclusión que la decisión de la Alcaldía de Chía contenida en la Resolución 3026 de 2022 se encontraba viciada, pues desconoció el fenómeno de la prescripción tributaria y confirmó una obligación cuya exigibilidad había cesado jurídicamente. Por ello, declaró la nulidad tanto de dicha resolución como de la Resolución 3327 de 2017, en cuanto ambas fueron expedidas cuando la administración ya carecía de competencia temporal para determinar o cobrar los tributos de los años discutidos y, por tanto, decretó la prescripción de los impuestos prediales correspondientes a todas las vigencias reclamadas entre 2010 y 2017. 4.
Recurso de apelación6 El municipio de Chía, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 10 de marzo de 2025, dictada por el Juzgado Segundo (2°) Administrativo de Zipaquirá En el escrito de alzada, la entidad territorial, en primer lugar, reprocha que el fallo haya accedido a las pretensiones de la demanda sin considerar que 6 Expediente Digital, contenido en la herramienta electrónica Samai para lo juzgados administrativos (índice 0033) 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.;
Demandado: municipio de Chía la parte actora viene utilizando de forma reiterada los mecanismos judiciales para oponerse a los cobros coactivos iniciados por la administración. Señala que la sociedad ha instaurado varias acciones similares ante los juzgados administrativos de Zipaquirá, desconociendo su obligación legal de atender sus cargas tributarias.
Resalta que el Concejo Municipal ha otorgado beneficios de reducción o condonación de intereses a los contribuyentes en mora, pero la parte actora no ha demostrado interés alguno en acogerse a estos alivios ni en cumplir sus obligaciones, lo cual, a juicio de la entidad, evidencia una conducta evasiva y contraria a los deberes ciudadanos. Manifiesta que el juez de primera instancia debió mantener el llamado de atención hecho a la demandante por su comportamiento reiterado y omisivo frente a sus responsabilidades tributarias.
Aduce que la sociedad no solo ha incumplido por el predio objeto del litigio, sino también respecto de otros inmuebles de su propiedad, lo cual configura, a su juicio, una actuación de mala fe y temeraria, contraria a las buenas costumbres, a la moral y al estándar de diligencia exigible a un “buen hombre de negocios”. Por tanto, considera que la sentencia omitió valorar estos elementos y se concentró únicamente en aspectos formales del proceso sin atender al trasfondo de incumplimiento sistemático por parte del contribuyente.
Sostiene que la sentencia no tuvo en cuenta el marco legal que regula el impuesto predial unificado ni los fundamentos normativos que rigen su determinación. Expone que la base gravable del impuesto está dada por el avalúo catastral o el autoavalúo, cuya formación, actualización y conservación corresponde a las autoridades catastrales bajo parámetros fijados por la Ley 14 de 1983, el Decreto Ley 1333 de 1986, la Ley 44 de 1990, la Resolución 70 del IGAC de 2011 y la Resolución 1055 de 2012.
En su criterio, el fallo desconoce que estos avalúos tienen una vigencia anual y que, conforme al marco normativo, la administración debe liquidar el impuesto con base en dichas actualizaciones, lo cual se cumplió en el caso concreto. Manifiesta que el impuesto predial es de causación anual y se causa el 1° de enero de cada vigencia, tomando en consideración la situación jurídica, 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.;
Demandado: municipio de Chía física y económica del predio para ese momento. Asegura que la sentencia no valoró adecuadamente que los procesos de fiscalización se realizan tomando como referencia al propietario inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria y que la publicación del avalúo catastral genera la obligación tributaria sin necesidad de requerimientos adicionales.
Desde esta óptica, sostiene que la decisión judicial no consideró la carga que pesa sobre el contribuyente de mantenerse informado sobre su situación fiscal y cumplir con el pago oportuno del impuesto predial. Reprocha que la sentencia haya pasado por alto el conjunto de normas que regulan la liquidación y el recaudo del impuesto predial y que fundamentan la actuación administrativa.
A su juicio, la decisión judicial se enfocó exclusivamente en la prescripción sin tener en cuenta la obligación material del contribuyente de pagar el impuesto anualmente y sin ponderar que fue la propia omisión reiterada de la actora lo que dio origen al proceso de cobro. De este modo, la entidad territorial solicita al superior revocar la sentencia apelada y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, manteniendo incólume la validez de los actos administrativos que determinaron la obligación tributaria.
Por último, y en relación con la notificación de la Resolución 33227 de 10 de octubre de 2017el apelante manifiesta que se efectuó oportunamente, así lo indicó: La entidad territorial que represento a través de su Secretaría de Hacienda, expidió las facturas correspondientes al impuesto predial unificado y complementarios para los años 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016 y 2017, a la sociedad demandante CHIA 2000 LTDA, por ser propietaria del inmueble identificado con la cédula catastral número 251750100000000430901900000040 (y/o 1-00-0043-0040-901).
Sin embargo, como es habitual la sociedad demandante no ha venido cumpliendo su obligación principal de pagar el impuesto predial unificado y complementario a favor del Municipio de Chía. Conforme a ello, la Secretaría de Hacienda Municipal de Chía a través de la Resolución No. 3327 del 10 de octubre de 2017, determinó la liquidación oficial de los impuestos adeudados, notificando oportunamente la resolución a la sociedad demanda, en aras de recaudar los impuestos adeudados por la misma. 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.;
Demandado: municipio de Chía Teniendo en cuenta lo anterior, la Secretaría de Hacienda Municipal de Chía, respetando las garantías debido proceso -contradicción y defensa-, y atendiendo a los principios que rigen a la administración pública, entre ellos, publicidad, transparencia, eficacia, eficiencia, economía procesal y celeridad, surtió el proceso de notificación de la Resolución No. 3327 del 10 de octubre de 2017, en aras de que no deviniera una nulidad por indebida notificación, en garantía de los intereses administrativos de la sociedad demandante. 5.
Trámite de Segunda Instancia Mediante providencia del 23 de mayo de 20257 se admitió el recurso de apelación y teniendo en cuenta que aquel fue formulado en vigor de la Ley 2080 de 2021, se les advirtió a las partes y al Ministerio Público la oportunidad con la que contaban para pronunciarse respecto de la alzada y presentar el respectivo concepto, en su orden, etapa procesal en la que guardaron silencio.
I. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Tribunal es competente para conocer este asunto en segunda instancia de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que se trata de una sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Segundo (2°) Administrativo de Zipaquirá y corresponde a la Corporación su conocimiento como superior funcional. 2.
Problema jurídico. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a esta Corporación determinar si la Administración municipal de Chía tenía competencia temporal para expedir y notificar válidamente el acto de determinación del impuesto predial unificado correspondiente a las vigencias fiscales 2010 a 2017 del inmueble identificado con la cédula catastral 01‑00‑0043‑0040‑901, a partir de establecer si el mismo se notificó en tiempo 7 Expediente Digital, contenido en la herramienta electrónica Samai para esta Corporación (índice 004) 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.;
Demandado: municipio de Chía 3. Cuestiones previas. 3.1. Actos administrativos cuyo estudio de legalidad se pretende. Antes de abordar el estudio de fondo del recurso de apelación, es necesario precisar el alcance del objeto de control judicial en esta instancia. Si bien en el escrito introductorio la parte actora solicitó únicamente la nulidad de la Resolución 3026 del 22 de julio de 2022, acto mediante el cual la Administración resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución 3327 del 10 de octubre de 2017, lo cierto es que el objeto material de la controversia quedó delimitado de manera distinta en la audiencia inicial celebrada el 27 de noviembre de 20238, dentro del marco de fijación del litigio efectuada por el Juzgado Segundo (2°) Administrativo de Zipaquirá. En dicha diligencia, el a quo consideró que, dada la íntima relación temática y funcional existente entre la Resolución 3026 de 2022 (acto que decide el recurso) y la Resolución 3327 de 2017 (acto originario de determinación del tributo), resultaba imprescindible, para garantizar un control de legalidad pleno, coherente y eficaz, examinar también la validez de la Resolución 3327 de 2017, en cuanto su legalidad condiciona y determina la validez del acto que fue directamente demandado.
En consecuencia, este Tribunal examinará la legalidad conjunta de las Resoluciones 3327 de 10 de octubre de 2017 y 3026 de 22 de julio de 2022. 3.2. Congruencia del recurso de apelación La entidad territorial demandada, con el escrito de alzada, solicita que se revoque de manera integral la sentencia de primera instancia, por considerar que el a quo incurrió en errores tanto de hecho como de derecho al concluir que las obligaciones estaban prescritas.
En particular, el apelante sostiene que la entidad territorial demandada expidió las facturas correspondientes al impuesto predial unificado y complementarios para las 8 Expediente Digital contenido en la herramienta electrónica Samai para los juzgados administrativos (índice 0011) 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.;
Demandado: municipio de Chía vigencias fiscales 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016 y 2017, frente a lo cual indica que la entidad demandante no cumplió su obligación de pagar los impuestos de esas vigencias; ante esa circunstancia la entidad demandada expide la Resolución 3327 del 10 de octubre de 2017 mediante la cual determinó la liquidación oficial de los impuestos adeudados e hizo la correspondiente notificación de la misma.
Inconforme con la anterior decisión (Resolución 3327 del 10 de octubre de 2017) la parte demandante interpuso el correspondiente recurso de reconsideración, resuelto mediante la Resolución 3026 del 22 de julio de 2022. Lo anteriormente indicado, tal como ya se transcribió, lo hizo en los siguientes términos: La entidad territorial que represento a través de su Secretaría de Hacienda, expidió las facturas correspondientes al impuesto predial unificado y complementarios para los años 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016 y 2017, a la sociedad demandante CHIA 2000 LTDA, por ser propietaria del inmueble identificado con la cédula catastral número 251750100000000430901900000040 (y/o 1-00-0043-0040-901).
Sin embargo, como es habitual la sociedad demandante no ha venido cumpliendo su obligación principal de pagar el impuesto predial unificado y complementario a favor del Municipio de Chía. Conforme a ello, la Secretaría de Hacienda Municipal de Chía a través de la Resolución No. 3327 del 10 de octubre de 2017, determinó la liquidación oficial de los impuestos adeudados, notificando oportunamente la resolución a la sociedad demanda, en aras de recaudar los impuestos adeudados por la misma.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Secretaría de Hacienda Municipal de Chía, respetando las garantías debido proceso -contradicción y defensa-, y atendiendo a los principios que rigen a la administración pública, entre ellos, publicidad, transparencia, eficacia, eficiencia, economía procesal y celeridad, surtió el proceso de notificación de la Resolución No. 3327 del 10 de octubre de 2017, en aras de que no deviniera una nulidad por indebida notificación, en garantía de los intereses administrativos de la sociedad demandante. 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.;
Demandado: municipio de Chía En este punto resulta pertinente recordar que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado9, la oportunidad de los actos de determinación no se satisface únicamente con su expedición formal, pues los vocablos “expedir” o “resolver” empleados por el ordenamiento deben entenderse en armonía con la exigencia de notificación válida al contribuyente; pues, mientras este no conozca el acto administrativo, la determinación no produce efectos jurídicos, por lo que la notificación constituye requisito esencial para verificar la oportunidad del ejercicio de la facultad de fiscalización y determinación. Así las cosas, de acuerdo con el problema jurídico planteado en precedencia, corresponde a este Tribunal analizar si, como lo afirma el municipio apelante, la Resolución 3327 de 2017 fue efectivamente notificada dentro del término legal y, en consecuencia, si la administración conservaba o no competencia temporal para determinar las obligaciones del impuesto predial de las vigencias controvertidas.
Ahora bien, advertido que el único planteamiento del recurso que guarda concordancia con la motivación de la sentencia apelada es aquel referido a la notificación oportuna de la Resolución 3327 de 2017, debe precisarse que los demás argumentos expuestos por la entidad apelante carecen de congruencia con la ratio decidendi del fallo, razón por la cual este Tribunal no abordará el estudio de estos10, en aplicación del principio dispositivo que rige la apelación conforme a los artículos 281, 320 y 328 del Código General del Proceso, aplicables por remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. 4.
Marco jurídico. Con el fin de dar solución al problema jurídico planteado en precedencia, procede este Tribunal a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. 9 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, sentencia de 12 de agosto de 2021, expediente: 05001-23-33-000-2017-02297-01 (24616), consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto 10 “la debida sustentación del recurso materializa el debido proceso, teniendo en cuenta que la decisión que debe adoptar el ad quem necesariamente debe guardar congruencia con lo resuelto por el juez de primera instancia, razón por la cual los argumentos que se presenten en el recurso de apelación son los que eventualmente darán lugar a que la providencia sea confirmada, revocada o modificada, según el caso” [Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección A, consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, Bogotá, D. C., 26 de enero de 2023, expediente: 25000 23 42 000 2014 02547 01 (3011-17)] 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.;
Demandado: municipio de Chía 4.1. Del impuesto predial unificado. El impuesto predial unificado es un gravamen de naturaleza real, en tanto recae exclusivamente sobre el bien inmueble y no sobre las calidades personales, jurídicas o económicas de quien ostente el derecho sobre él. Se trata, por tanto, de un tributo cuyo hecho generador se encuentra constituido por la existencia del predio, independientemente de quien sea su propietario, poseedor, usufructuario o tenedor.
Esta característica fue reafirmada por el Consejo de Estado al indicar que el impuesto predial “no se creó para gravar la propiedad privada únicamente, sino que su finalidad ha sido, siempre, gravar la propiedad raíz, los bienes inmuebles, independientemente de la persona que ostente la calidad de propietario, poseedor, usufructuario o tenedor”11.
En desarrollo de este criterio, el máximo órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa ha señalado que el hecho generador está constituido por la propiedad o posesión ejercida sobre un bien inmueble, en cabeza de quien detente el título correspondiente; de allí que sean estos sujetos quienes, según corresponda, se encuentran obligados a declarar y pagar el tributo.
Esta determinación emana directamente de la interpretación de los artículos 13 y 14 de la Ley 44 de 1990, los cuales establecen que el impuesto grava la existencia del predio y su valor, sin atender a situaciones subjetivas del contribuyente12. En cuanto a su configuración como gravamen real, el artículo 60 de la Ley 1430 de 2010 dispone expresamente que el impuesto predial unificado “podrá hacerse efectivo con el respectivo predio independientemente de quien sea su propietario”, lo que significa que la obligación tributaria se encuentra adherida al bien inmueble, permitiendo al ente territorial perseguir el predio mismo, con independencia de cambios en su titularidad jurídica o posesoria.
Este enfoque refuerza la naturaleza objetiva del tributo y excluye cualquier dependencia respecto de la identidad del contribuyente o de su relación personal con el predio gravado. Al respecto el consejo de Estado precisó que “el respectivo municipio podrá perseguir el inmueble sea quien fuere el que lo posea, y a cualquier título que lo haya adquirido”13. 11 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, sentencia de 22 de septiembre de 2016, expediente: 25000-23-27-000-2011-00323-01 (19866), consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Barcenas 12 Ibidem. 13 Idem. 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.;
Demandado: municipio de Chía Adicionalmente, el impuesto predial unificado se causa el 1° de enero de cada año gravable, conforme lo establecen las normas tributarias territoriales, y su exigibilidad parte de la existencia misma del bien a esa fecha. Ello implica que para efectos de cuantificar el tributo deben considerarse las características físicas, jurídicas y económicas del predio a ese momento.
En esta medida, la determinación del impuesto descansa fundamentalmente sobre la información catastral, que constituye la principal fuente para cuantificar la base gravable mediante el avalúo catastral vigente o el autoavalúo declarado por el contribuyente, siempre que este último corresponda, como mínimo, al avalúo oficial adoptado por la autoridad catastral.
Las normas catastrales (Ley 14 de 1983, Decreto 3496 de 1983 y Decreto Ley 1333 de 1986) definen el catastro como el inventario actualizado de bienes inmuebles, destinado a identificar su realidad física, jurídica, fiscal y económica. En consecuencia, la función catastral resulta esencial para el impuesto predial, puesto que de ella dependen los elementos que permiten estructurar el tributo: identificación del predio, avalúo, área, linderos, edificaciones, mutaciones y demás factores necesarios para establecer su valor fiscal.
Al respecto, el Consejo de Estado precisó que, aunque el catastro constituye la fuente formal para determinar los elementos del tributo, en caso de discrepancia entre la situación real del predio y su registro catastral, prevalece la realidad física del bien al momento de causación, con el fin de garantizar la correcta determinación del impuesto14.
De lo anterior se colige que, la naturaleza del impuesto predial se articula en tres pilares: i) es un impuesto real, que grava el inmueble como objeto tributario; ii) su hecho generador es la propiedad o posesión del bien, independientemente de la calidad del sujeto pasivo; y iii) su determinación descansa en la función catastral, la cual provee la información física, jurídica y económica indispensable para establecer la base gravable y la cuantía del tributo. 14 Op. cit. 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.;
Demandado: municipio de Chía 4.2 Determinación oficial del impuesto predial por entidades territoriales. La determinación oficial del impuesto predial unificado constituye una de las funciones esenciales asignadas a los entes territoriales en el marco del procedimiento tributario. Conforme al artículo 59 de la Ley 788 de 2002, los municipios y distritos deben aplicar los procedimientos previstos en el Estatuto Tributario para la administración, determinación, discusión y cobro de los tributos territoriales, lo que implica la adopción de reglas uniformes en materia de liquidación oficial, facultades de fiscalización y mecanismos de exigibilidad de las obligaciones tributarias.
La determinación del impuesto predial unificado puede operar por dos vías complementarias, cuyo empleo depende tanto del diseño del estatuto de rentas de cada municipio como de la conducta tributaria del contribuyente. La primera es la determinación privada o por autoavalúo, que procede cuando la normativa territorial exige o permite que el sujeto pasivo declare directamente el impuesto, utilizando como base mínima el avalúo catastral vigente.
Esta modalidad se funda en lo dispuesto en los artículos 3° y 32 de la Ley 44 de 1990, que prevén que la base gravable del impuesto predial puede ser el autoavalúo, siempre que no sea inferior al avalúo catastral, y es reforzada por las normas catastrales que obligan a reflejar la realidad física, jurídica y económica del predio al 1º de enero de cada vigencia fiscal.
La segunda vía corresponde a la determinación oficial del impuesto predial, que se activa cuando el contribuyente omite el cumplimiento oportuno de su obligación o cuando la administración territorial decide ejercer su facultad de fiscalización. En estos casos, el ente territorial expide una liquidación oficial, una factura con efectos de acto administrativo o una cuenta de cobro con mérito ejecutivo, dependiendo del sistema adoptado por su estatuto de rentas.
Esta facultad encuentra fundamento en el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, que ordena aplicar a los tributos territoriales los procedimientos de determinación y cobro del Estatuto Tributario Nacional, así como en las reglas propias de cada municipio. Tanto en la determinación privada como en la oficial, el elemento estructural que condiciona la cuantificación del tributo es la información catastral, en la medida en que la función catastral (formación, actualización y 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.;
Demandado: municipio de Chía conservación) fija los elementos físicos, jurídicos y económicos que permiten establecer el valor fiscal del inmueble15. Así las cosas, la determinación oficial del impuesto predial constituye una facultad reglada que los municipios deben ejercer conforme al procedimiento tributario nacional, al estatuto de rentas local y a la información oficial proveniente del catastro.
Ya sea que la determinación se origine en una declaración privada o que se surta mediante liquidación oficial expedida por la administración, todas las actuaciones deben ajustarse a los principios de legalidad, seguridad jurídica, anualidad del tributo y verdad material, garantizando que cada vigencia fiscal sea determinada de manera independiente y oportuna.
En el caso el municipio de chía, su Estatuto de Rentas, adoptado mediante el Acuerdo 107 de 2016, establece expresamente que el impuesto predial unificado16 debe ser liquidado oficialmente por la Secretaría de Hacienda Municipal, constituyendo la factura, la cuenta de cobro o la resolución de liquidación el acto administrativo suficiente para efectos de cobro y para surtir la ejecutoria correspondiente.
El artículo 99 de dicho Estatuto confirma que estas actuaciones constituyen actos administrativos de determinación que prestan mérito ejecutivo para efectos del procedimiento de cobro coactivo, en concordancia con lo previsto en los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario Nacional. En ese orden de ideas, la facultad de determinación del impuesto predial por parte del Municipio de Chía se encuentra sometida a un límite temporal perentorio.
Aunque el Acuerdo 107 de 2016 no regula un término especial para la expedición de la liquidación oficial o de la factura con efectos de determinación, por lo que se encuentra sometido al término previsto en el artículo 2536 del Código Civil. 4.3. Caducidad de la facultad de determinación. La caducidad de la facultad de determinación corresponde al plazo perentorio e improrrogable dentro del cual la Administración Tributaria puede ejercer su potestad para 15 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, sentencia de 22 de septiembre de 2016, expediente: 25000-23-27-000-2011-00323-01 (19866), consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Barcenas 16 Capitulo II, artículos 46 y siguientes 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.;
Demandado: municipio de Chía verificar, modificar o determinar oficialmente una obligación tributaria. Vencido ese término, la Administración pierde competencia temporal para actuar, lo que se traduce en una garantía para el contribuyente al impedir que la autoridad fiscal pueda revivir, modificar o exigir obligaciones de manera indefinida; cualquier acto proferido después de dicho plazo es nulo por falta de competencia temporal.
Sobre el particular, el Consejo de Estado en sentencia de 14 de julio de 202217, precisó: En este caso, se reitera que los actos cuya legalidad se discute son los de determinación y no de cobro coactivo, pues en estos apenas se declara la existencia de la obligación tributaria por el impuesto predial a cargo del contribuyente. Adicionalmente, se pone de presente que es un aspecto no discutido por las partes que el impuesto predial en el municipio de San Antero no era declarable, como lo advirtió el Tribunal.
Por lo anterior, se precisa que, en este caso técnicamente se está ante la figura de la caducidad de la competencia de la administración para la determinación de tributo. Así lo ha considerado la Sala18: «Sea lo primero destacar que el ordenamiento tributario y administrativo carecen de normas que rijan la caducidad de la competencia de la Administración tributaria para la determinación oficial de la contribución de contratos de obra pública.
Así, porque las oportunidades fijadas en el ET para expedir liquidaciones oficiales (v. g. de revisión o de aforo) contemplan el deber de declarar como un presupuesto necesario de la actuación administrativa, deber que no se impuso a los obligados de la figura tributaria aquí analizada. Tampoco son aplicables al caso las oportunidades establecidas en las normas fiscales y administrativas para adelantar procesos de cobro coactivo, ya que estos tienen por objeto obtener el pago de deudas exigibles (i. e. que consten en títulos ejecutivos), mientras que las actuaciones que se demandan apenas buscan establecer el monto de las deudas tributarias.
Dada la ausencia de reglas particulares que gobiernen la oportunidad dentro de la que correspondía liquidar administrativamente el tributo, la norma que rige el caso viene a ser el artículo 2536 del Código Civil, que fija los términos generales de prescripción que resultan aplicables para las actuaciones que carecen de regulación específica […]».
Al respecto, debe tenerse en cuenta que en la demanda se discutió la competencia temporal de la administración para expedir la liquidación oficial del impuesto predial, a su vez, el Tribunal consideró que en relación a las vigencias 2002 a 2011 la administración no determinó el impuesto predial de manera oportuna, por cuanto desde la fecha de exigibilidad del mismo, esto es, el 1 de enero de cada anualidad, había 17 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, sentencia de 14 de julio de 2022, expediente: 23001-23-33-000-2016-00486-01 (26049), consejera ponente: Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 18 Sentencia del 12 de agosto de 2021, expediente 24616, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, que reitera la sentencia del 26 de noviembre de 2020, expediente 22937, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.;
Demandado: municipio de Chía transcurrido el término de 5 años previsto en el 817 del Estatuto Tributario. La Sala considera que si bien la parte demandante y el Tribunal hacen referencia al artículo 817 ibidem que alude al término de “prescripción de la acción de cobro”, norma que no es aplicable al proceso de determinación aquí discutido, lo cierto es que la demanda y la decisión de primera instancia versan sobre la competencia temporal de la administración para determinar el impuesto predial, como se constata en el conteo del plazo a partir de la exigibilidad de la obligación tributaria.
Lo que difiere de la controversia planteada por el municipio en la apelación que se concreta en la acción de cobro del tributo, por cuanto solicita que el término inicie desde la expedición de la liquidación oficial, cuando es respecto de este acto que se discute la competencia temporal de la administración en el presente proceso. Esto, se refuerza en que el apelante considera que los actos demandados son de carácter preparatorios por tratarse de un proceso de cobro coactivo.
En lo que concierne a la aplicación del artículo 2536 del Código Civil, esa misma Corporación, previamente, en sentencia de 12 de agosto de 2021 explicó: Según lo considerado por esta Sección, cuando las normas que rigen un tributo en particular no establecen el plazo que tiene la entidad administradora para la determinación oficial, y el deber de declarar, como presupuesto para acudir a los mecanismos de revisión y de aforo, no se halla expresamente consagrado, es dable acudir a los términos generales de prescripción que establecen las normas civiles (artículo 2536 del Código Civil).
Igual que sucedió en la jurisprudencia que en esta oportunidad se reitera, en el caso de la contribución con destino al FIC, no existe norma que fije la caducidad de la competencia del SENA para determinarla oficialmente, y no se puede acudir a las reglas fijadas por el artículo 717 del E.T. para dictar las liquidaciones de aforo o de revisión, dado que para los responsables de la contribución al FIC no está prevista la obligación de presentar declaración, pues la norma se refiere de manera expresa a que deben liquidar el tributo utilizando alguna de las siguientes alternativas: liquidación con base en el número de trabajadores mensuales o liquidación presuntiva.
Por lo tanto, el término que resulta aplicable para estos efectos, es el de la prescripción ordinaria (10 años), teniendo en cuenta que lo que se pretende es determinar el monto de la obligación tributaria, mas no su cobro por la vía ejecutiva, en cuyo caso, el plazo sería de cinco (5) años. En ese orden de ideas, de acuerdo con el precedente fijado por el Consejo de Estado, cuando la normativa especial que regula un tributo no establece un término propio para que la Administración ejerza su facultad de 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.;
Demandado: municipio de Chía determinación, y además, no existe deber legal de declarar que permita activar las reglas del artículo 717 del Estatuto Tributario, resulta aplicable el régimen general de prescripción previsto en el artículo 2536 del Código Civil. Bajo esta premisa, ante la ausencia de regulación específica sobre la caducidad de la facultad de determinación, la Administración cuenta con el término de la prescripción ordinaria, esto es, diez (10) años, para fijar oficialmente la obligación tributaria, en tanto lo que se pretende es determinar la existencia y cuantía del tributo, y no adelantar su cobro por la vía ejecutiva.
En consecuencia, dicho plazo opera como límite temporal preclusivo de la competencia administrativa para expedir y notificar válidamente los actos de determinación. La anterior postura fue reiterada recientemente por el Consejo de Estado19, al precisar: Respecto a la prescripción y caducidad de la competencia de la administración para expedir los actos administrativos, la Sala20 se ha pronunciado, por lo que se reiterará en lo pertinente.
Se ha precisado que los procedimientos de determinación y de cobro son diferentes e independientes; el primero tiene por objeto declarar la existencia y valor del tributo y el segundo, hacer efectivas, mediante su ejecución, las obligaciones tributarias previamente definidas a cargo de los contribuyentes. […] Respecto a la potestad que tiene la Administración de determinar tributos, cuando estos no son declarables, se debe atender la competencia temporal, que difiere de la prescripción de la acción de cobro del tributo.
Al respecto, la Sección21 ha expresado que «técnicamente se está ante la figura de la caducidad de la competencia de la administración para la determinación de tributo». Esta Sección22 ha considerado, además, que cuando las normas que rigen un tributo en particular no establecen el plazo que tiene la entidad administradora para la determinación oficial, y el deber de 19 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, sentencia de 21 de agosto de 2025, expediente: 76001-23-33-000-2020-00096-01 (29823), consejero ponente: Luis Antonio Rodríguez Montaño 20 Sentencias del 26 de noviembre de 2020, exp. 22937 C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, del 12 de agosto de 2021, exp. 24616 C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, del 14 de julio de 2020, exp. 26049 Myriam Stella Gutiérrez Arguello, del 10 de agosto de 2023 exp. 27561 y del 28 de noviembre de 2024, exp. 28590 C.P. Wilson Ramos Girón. 21 Sentencia del 14 de julio de 2022, exp. 26049, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello) 22 Sentencia del 12 de agosto de 2021, exp. 24616 C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto 22 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.;
Demandado: municipio de Chía declarar, como presupuesto para acudir a los mecanismos de revisión y de aforo, no se halla expresamente consagrado, es dable acudir a los términos generales de prescripción que establecen las normas civiles (artículo 2536 del Código Civil). Así las cosas, resulta claro que cuando el tributo, como ocurre con el impuesto predial, no es declarable y el Acuerdo municipal no regula el plazo dentro del cual la Administración debe ejercer su facultad de determinación, no es posible aplicar el término del artículo 717 del Estatuto Tributario, pues dicho precepto únicamente rige para tributos sujetos al deber de declarar.
En ausencia de un término especial y de la obligación de presentar declaración, debe acudirse a los términos generales de prescripción previstos en el artículo 2536 del Código Civil, de manera que la Administración dispone de diez (10) años para determinar oficialmente la obligación tributaria, por tratarse de una actuación orientada a fijar la existencia y cuantía del impuesto, y no a su cobro por vía ejecutiva.
Por este mismo motivo, tampoco es aplicable el artículo 817 del Estatuto Tributario, que regula exclusivamente la prescripción de la acción de cobro y no la competencia temporal para la determinación del tributo. 5. Caso actual. El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda;
En ese sentido, se destaca: a) Resolución 3327 del 10 de octubre de 201723, a través de la cual la alcaldía municipal de Chía resolvió: 23 Expediente Digital, contenido en la herramienta electrónica Samai para los juzgados administrativos (índice 003, págs. 25 y 26) 23 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.;
Demandado: municipio de Chía b) Oficio SHGEF-1015-2018 del 28 de septiembre de 2018, por medio del cual la alcaldía de Chía le solicitó a la Sociedad CHIA 2000 Ltda. presentarse con el fin de realizar la notificación personal de la Resolución 3327 del 10 de octubre de 201724. c) Escrito del 21 de enero de 2022, radicado 2022999902413,25 por medio del cual la parte actora le solicita a la alcaldía de Chía la “prescripción extintiva de los impuestos prediales […] por las vigencias fiscales 1998 a 2016, respecto de las cuales no se haya notificado acto administrativo que impida su prescripción”. d) Oficio SH-1458-2021, notificado el 17 de febrero de 202226, con el que resuelven de manera negativa la solicitud de prescripción pedida por la parte actora. e) Trazabilidad de la notificación de la Resolución 3327 de 2017, que da cuenta que la misma se efectuó el 24 de febrero de 202227. 24 Expediente Digital, contenido en la herramienta electrónica Samai para los juzgados administrativos (índice 004, archivos: ANEXOS CONTESTACION(.rar)/PRUEBAS PDF001 CHIA 200 LTDA, págs. 2 y 3). 25 Expediente Digital, contenido en la herramienta electrónica Samai para los juzgados administrativos (índice 004 archivos: ANEXOS CONTESTACION (.rar)/SHC-UR-45.PDF, págs. 67 y 68) 26) Expediente Digital, contenido en la herramienta electrónica Samai para los juzgados administrativos (índice 004 archivos: ANEXOS CONTESTACION (.rar)/SHC-UR-45.PDF, págs. 64 a 66) 27 Expediente Digital, contenido en la herramienta electrónica Samai para los juzgados administrativos (índice 003, págs. 27 y 28) 24 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.;
Demandado: municipio de Chía f) Escrito de 22 de marzo de 202228, mediante el cual la parte actora presentó recurso de reconsideración contra la Resolución 3327 de 2017 al considerar que “[l]a solicitud de PRESCRIPCIÓN EXTINTIVA DE LOS IMPUESTOS PREDIALES, se formula con fundamento en el artículo 817 del Estatuto Tributario y demás disposiciones concordantes, por cuanto transcurrió en cada periodo vencido, un término superior a los cinco (5) años, contados a partir del vencimiento de cada año fiscal, lo cual hace que las obligaciones fiscales se encuentren extinguidas por el modo 10° del artículo 1625 y siguientes del Código Civil […]”. g) Resolución 3026 del 22 de julio de 202229, por medio de la cual la administración resolvió de manera desfavorable el recurso de reconsideración impetrado contra la Resolución 3327 de 2017, al estimar que esta última contiene una obligación clara, expresa y exigible.
Asimismo, precisó que “en aquellos tributos en los cuales la administración es quien determina la obligación tributaria inicialmente, como en [este] caso con el impuesto predial unificado y complementario, el término de prescripción de la obligación tributaria se cuenta desde el momento en que el acto oficial de determinación del gravamen queda en firme”.
De igual manera, señaló que “si bien es cierto [que] el recurrente contempló la prescripción de la Acción de Cobro de las obligaciones en materia tributaria, no expresó los supuestos fácticos que garanticen el amparo de la prescripción, ni su punto de partida, ni el término o fecha de configuración, como bien lo regula el Estatuto Tributario Nacional, que de concretarse esta, se debe atender inequívocamente a cada uno de los requisitos; no basta con exponer el transcurrir del tiempo (5 años) sino que deben demostrarse los supuestos fácticos que por cada vigencia concretan la prescripción de la obligación tributaria […]”. h) Trazabilidad de la notificación de la Resolución 2026 de 2022, que da cuenta que la misma se efectuó el 1° de agosto de 202230. 28 Expediente Digital, contenido en la herramienta electrónica Samai para los juzgados administrativos (índice 003, págs. 21 y 22) 29 Expediente Digital, contenido en la herramienta electrónica Samai para los juzgados administrativos (índice 003, págs. 13 a 20) 30 Expediente Digital, contenido en la herramienta electrónica Samai para los juzgados administrativos (índice 003, págs. 23 y 24) 25 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.;
Demandado: municipio de Chía De las pruebas relacionas se advierte que, mediante la Resolución 3327 del 10 de octubre de 2017, la administración municipal de Chía determinó oficialmente el impuesto predial unificado correspondiente a las vigencias fiscales 2010 a 2017 respecto del inmueble identificado con la cédula catastral 01-00-0043-0040-901.
El material probatorio también da cuenta de que dicha resolución solo fue válidamente notificada el 24 de febrero de 2022. En contraste, el envío del oficio SHG-1015-2018, de 28 de septiembre de 2018, no constituye una notificación en los términos de los artículos 563 a 568 del Estatuto Tributario, pues no es más que una citación o requerimiento previo para que el contribuyente compareciera a notificarse, sin que la Administración hubiera agotado las etapas necesarias para perfeccionar la diligencia ni acudido a mecanismos supletorios como la notificación por aviso.
Por tanto, no puede otorgársele efectos jurídicos de notificación válida. Debe precisarse, antes de abordar el caso concreto, que aunque tanto la parte demandante como el juez de primera instancia sustentaron su análisis en la prescripción prevista en el artículo 817 del Estatuto Tributario, los actos cuya legalidad se controvierte en esta oportunidad no son actos de cobro, sino actos de determinación del impuesto predial unificado correspondientes a las vigencias 2010 a 2017 del inmueble identificado con la cédula catastral 01-00-0043-0040-901.
Tal como lo ha reiterado el Consejo de Estado, los procedimientos de determinación y de cobro son distintos e independientes: el primero tiene por finalidad declarar la existencia y cuantía del tributo, mientras que el segundo busca hacer exigible y ejecutar la obligación previamente determinada. En ese orden, lo que realmente se debate en este proceso no es la prescripción de la acción de cobro, sino la competencia temporal de la Administración para expedir y notificar válidamente la liquidación oficial, cuestión que se rige por las reglas de caducidad de la facultad de determinación y no por el artículo 817 del Estatuto Tributario, como equivocadamente consideró el a quo.
Ahora bien, conforme se explicó en el marco normativo de esta providencia, el Acuerdo 107 de 2016 del municipio de Chía, que regula el impuesto predial unificado, no prevé un término especial para el ejercicio de la facultad de determinación. En ausencia de regulación específica, resulta aplicable la regla del artículo 2536 del Código Civil, según la cual la 26 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.;
Demandado: municipio de Chía Administración cuenta con un plazo de diez (10) años para determinar válidamente el tributo, contado desde la causación del impuesto, esto es, desde el 1º de enero de cada vigencia fiscal, tal como lo ha precisado el máximo órgano de cierre en la jurisdicción contenciosa administrativo. Bajo este precedente, la oportunidad del acto de determinación debe evaluarse tomando como punto de partida la fecha de causación, y no el vencimiento del plazo para el pago, criterio este último que también llevó al a quo a un análisis errado.
De acuerdo con lo expuesto, procede este Tribunal a establecer el momento en que venció la competencia temporal de la administración municipal para determinar el impuesto predial unificado correspondiente a cada anualidad objeto de controversia. Para tal efecto, se presenta a continuación el cuadro que sintetiza la fecha de causación de cada vigencia, el término máximo para su determinación y el estado resultante de la facultad administrativa, teniendo en cuenta lo dispuesto por el inciso final del artículo 2536 del Código Civil, el cual prescribe que “una vez interrumpida o renunciada la prescripción, comenzará a contarse nuevamente el respectivo término”: VIGENCIA FISCAL FECHA DE CAUSACION FECHA DE NOTIFICACION DE ACTO DE DETERMINACION FECHA LIMITE DE DETERMINACION CADUCIDAD 2010 1 de enero de 2010 24 de febrero de 2022 1 de enero de 2020 Sí 2011 1 de enero de 2011 24 de febrero de 2022 1 de enero de 2021 Sí 2012 1 de enero de 2012 24 de febrero de 2022 1 de enero de 2022 Sí 2013 1 de enero de 2013 24 de febrero de 2022 1 de enero de 2023 No 2014 1 de enero de 2014 24 de febrero de 2022 1 de enero de 2024 No 2015 1 de enero de 2015 24 de febrero de 2022 1 de enero de 2025 No 2016 1 de enero de 2016 24 de febrero de 2022 1 de enero de 2025 No 2017 1 de enero de 2017 24 de febrero de 2022 1 de enero de 2026 No Del análisis anterior se concluye que la demandada perdió competencia temporal para determinar el impuesto predial unificado correspondiente a las vigencias 2010, 2011 y 2012, por cuanto el término de diez (10) años previsto en el artículo 2536 del Código Civil, aplicable ante la ausencia de regulación especial en el Acuerdo 107 de 2016, y contado desde la causación del tributo el 1º de enero de cada año fiscal31, venció antes de la notificación 31 De acuerdo con reciente jurisprudencia del Consejo de Estado, la exigibilidad del impuesto predial se configura el 1.º de enero de cada vigencia fiscal, en la medida en que en esa fecha ocurre la causación del tributo y, bajo el sistema de facturación, la Administración queda habilitada para exigir 27 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.;
Demandado: municipio de Chía válida de la Resolución 3327 de 2017, ocurrida el 24 de febrero de 2022. Por el contrario, respecto de las vigencias 2013 a 2017, dicho plazo aún no había expirado, por lo que la Administración sí conservaba competencia temporal para determinar oficialmente estas anualidades. En consecuencia, la extemporaneidad solo afecta las tres primeras vigencias, sin extenderse a los períodos posteriores que se encontraban dentro del término legal para ser válidamente determinados.
Por lo anteriormente analizado, se modificará la sentencia objeto de censura en el sentido de acceder parcialmente a las súplicas de la demanda y no de manera total como lo determinó el a quo. En consecuencia, se declarará la nulidad parcial de las Resoluciones 3327 de 2017 y 3026 del 2022 y se ordenará, a título de restablecimiento del derecho declarar que la sociedad Chía 2000 Ltda. no está obligada a pagar las sumas determinadas en los actos acusados por concepto de impuesto predial del inmueble identificado con cédula catastral 01-00-0043-0040-901, por las vigencias 2010, 2011 y 2012, y se negarán las demás pretensiones respecto de las vigencias 2013, 2014, 2015, 2016 y 2017, por las razones expuestas en esta providencia. 6.
Condena en costas Respecto de la condena en costas en segunda instancia, de conformidad con el artículo 1° (numeral 11) del Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 202532, en los procesos contencioso-administrativos en los que se discutan asuntos tributarios y de cobro coactivo, las tarifas de agencias en derecho en segunda instancia son entre 1 y 3 SMMLV.
De igual manera, y en concordancia con el acuerdo antes citado, el Consejo de Estado, en sentencia de 23 de septiembre de 202533, rectificó su posición respecto del régimen procesal de costas. En dicha decisión precisó que, en aplicación del artículo 365 del Código General del Proceso, procede la condena en costas tanto en los procesos en los que se niegan las su pago en su totalidad.
Cfr. Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, sentencia del 21 de agosto de 2025, expediente: 76001-23-33-000-2020-00096-01 (29823), consejero ponente: Luis Antonio Rodríguez Montaño. 32 “Por el cual se adiciona el artículo 5 del Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 que establece las tarifas de agencias en derecho” 33 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, sentencia de 23 de septiembre de 2025, expediente: 08001-23-33-000-2020-00668-01 (28292), consejero ponente: Wilson Ramos Girón. 28 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.;
Demandado: municipio de Chía pretensiones de la demanda como en aquellos en los que se declara la nulidad de los actos administrativos acusados dentro del respectivo medio de control. Asimismo, señaló que, en lo relativo al componente de agencias en derecho, siempre habrá lugar a su imposición sin que sea necesaria prueba alguna, siempre que exista una parte vencida en el proceso o una parte a la que se le resuelva desfavorablemente el recurso interpuesto, de conformidad con el numeral 1 del artículo 365 ibídem.
A su turno, el numeral 5 del artículo 365 de la mencionada codificación, dispone que “en caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas (…)”, precepto que resulta aplicable en este asunto, debido a que el recurso interpuesto por la entidad demandada prosperó de manera parcial y, en consecuencia, se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, razón por la cual, este Tribunal se abstendrá de condenar en costas a la entidad demandada atendiendo la norma en cita en precedencia. De otra parte, como se observa que el a quo en la parte motiva de su sentencia no condenó en costas, pero en la resolutiva no consignó lo pertinente a tal consideración, por esta razón se ajustara esa formalidad.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO. MODIFICAR, por las razones expuestas en esta providencia, la sentencia de 10 de marzo de 2025, dictada por el Juzgado Segundo (2°) Administrativo de Zipaquirá dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por Chía 2000 Ltda. contra el municipio de Chía, la cual quedará así:
PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL de las Resoluciones 3327 del 10 de octubre de 2017 y 3026 del 22 de julio de 2022, en lo correspondiente a la liquidación oficial del impuesto predial unificado del inmueble identificado con cédula catastral 01-00-0043-0040-901, para las vigencias 2010, 2011 y 2012. 29 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.;
Demandado: municipio de Chía SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que la sociedad Chía 2000 Ltda. no está obligada a pagar las sumas determinadas en los actos acusados por concepto de impuesto predial del inmueble identificado con cédula catastral 01-00-0043-0040-901, por las vigencias 2010, 2011 y 2012.
TERCERO. NEGAR las demás pretensiones respecto de las vigencias 2013, 2014, 2015, 2016 y 2017.
CUARTO. NO CONDENAR en costas.
SEGUNDO. ABSTENERSE de condenar en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la motivación de esta sentencia.
TERCERO. Notificar electrónicamente la presente providencia a las partes y al Agente del Ministerio Público.
CUARTO. Se informa que, para la radicación de los memoriales a los que haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087/ QUINTO. En firme el presente proveído, y hechas las anotaciones correspondientes, remítase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada en la sesión realizada en la fecha Firmado electrónicamente JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente AMPARO NAVARRO LÓPEZ GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ Magistrada Magistrada 30 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25899-33-33-002-2022-00527 01 Demandante: Chía 2000 LTDA.;
Demandado: municipio de Chía CONSTANCIA: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sesión virtual de la fecha. Asimismo, se precisa que la presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la Plataforma de dicha Corporación denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, conforme al artículo 186 del CPACA y el artículo 62 de la Ley 2430 de 2024.