25000-23-37-000-2024-00057-00 · Administrative Court of Cundinamarca

REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN “A” Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADA PONENTE: DRA. GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ EXPEDIENTE: 25000-23-37-000-2024-00057-00 DEMANDANTE: ASOCIACIÓN BANCARIA Y DE ENTIDADES FINANCIERAS DE COLOMBIA – ASOBANCARIA DEMANDADO: MUNICIPIO DE SUBACHOQUE MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE ASUNTO:

ARTÍCULO 104 DEL ACUERDO No. 009 DEL 26 DE DICIEMBRE DE 2016 SENTENCIA ANTICIPADA La ASOCIACIÓN BANCARIA Y DE ENTIDADES FINANCIERAS DE COLOMBIA – ASOBANCARIA, identificada con el NIT 860.006.532-1, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó demanda en contra del MUNICIPIO DE SUBACHOQUE – CUNDINAMARCA, con el propósito de obtener la nulidad parcial del artículo 104 del Acuerdo 009 del 26 de diciembre de 2016, “por medio del cual se expide y modifica el estatuto tributario y de rentas del municipio de Subachoque, se adiciona la normatividad tributaria sustantiva, el procedimiento tributario y el régimen sancionatorio para el municipio, se deroga el acuerdo 021 del 20 de diciembre 2013, sus modificaciones y se dictan otras disposiciones”.

ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA En la demanda se formulan las siguientes PRETENSIONES “Se declare la nulidad parcial del artículo 104 del Acuerdo No.009 del 26 de diciembre de 2016, expedido por el Concejo Municipal de Subachoque, Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00057-00 Demandante: ASOCIACIÓN BANCARIA Y DE ENTIDADES FINANCIERAS DE COLOMBIA – ASOBANCARIA Demandado: MUNICIPIO DE SUBACHOQUE ________________________________________________________________________ departamento de Cundinamarca cuyo texto se transcribe a continuación, destacando la parte de la disposición cuya nulidad se demanda (Actividades Financieras): ”

HECHOS Manifiesta que mediante el Acuerdo No. 009 del 26 de diciembre de 2016 el Concejo Municipal de Subachoque expidió el Estatuto Tributario, dentro del cual, el artículo 104 estableció que la tarifa para liquidar el impuesto de industria y comercio de las entidades del sector financiero sería la correspondiente a las “Actividades Financieras” es decir del siete por mil (7 X1000).

Señala que el mencionado acto fue debidamente sancionado y promulgado. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La demandante señala como normas violadas: - Artículos 287, 313, numeral 4º, de la Constitución Política. - Artículo 208 del Decreto-Ley 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal) En síntesis, sustenta el concepto de violación en los siguientes términos: En primer lugar hace hincapié en reiteradas providencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado para señalar que conforme con la Constitución Política, las entidades territoriales tienen una autonomía relativa para el establecimiento de sus tributos, por lo que si bien las asambleas y los concejos pueden fijar directamente los elementos de los tributos locales, cuando las cargas fiscales hayan sido creadas previamente por el legislador o autorizadas por él y haya también definido algunos de los elementos de la obligación tributaria, las entidades territoriales no pueden modificarlos, teniendo en cuenta que ello quebranta el principio de legalidad.

En el caso del impuesto de industria y comercio, la ley ha determinado un límite a la tarifa de dicho gravamen, respecto del cual el departamento o el municipio no pueden exceder. Así, el Decreto 1333 de 1986 -Código de Régimen Municipal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00057-00 Demandante: ASOCIACIÓN BANCARIA Y DE ENTIDADES FINANCIERAS DE COLOMBIA – ASOBANCARIA Demandado: MUNICIPIO DE SUBACHOQUE ________________________________________________________________________ estableció a cargo de las entidades financieras y de las corporaciones de ahorro y vivienda para el pago de ICA unas tarifas máximas de cinco por mil (5x1000) y de tres por mil (3x1000).

De ahí que las tarifas impuestas por el municipio demandado, esto es, siete por mil (7x1000), configura una violación directa al tope fijado por la función legislativa en el decreto aludido, siendo forzoso declarar su nulidad. (archivo “001_ED_01DEMANDAARTICULO1.pdf”, Zip 3, índice 4 SAMAI)

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El ente territorial accionado se opuso a las pretensiones elevadas por la parte demandante, por cuanto, a pesar de que aceptó como ciertos todos los hechos de la demanda, indicó que el artículo 524 del Acuerdo No. 11 del 26 de diciembre de 2022, derogó el acto demandado. En consecuencia, sostiene que la demandante incurrió en la “carencia de invocación normativa”, habida consideración que, el Acuerdo 09 del 26 de diciembre de 2016 es un acto administrativo derogado, y, por tanto, dejo de surtir efectos jurídicos.

(documento 27, índice 17 SAMAI).

3. TRÁMITE PROCESAL Por medio de auto del 18 de abril de 2024 se admitió la demanda (índice 4 SAMAI), el cual fue notificado el 3 de mayo del mismo año por correo electrónico a la parte demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (índice 12 SAMAI). En memorial radicado el 19 de junio de 2024 el extremo pasivo contestó la demanda (índice 17 SAMAI).

El 12 de marzo de 2025 se negó la medida cautelar de suspensión provisional (índice 20 SAMAI), y por auto de la misma fecha se tuvo por contestada la demanda, se resolvió la excepción previa de inepta demanda, se prescindió de realización de las audiencias previstas en los artículos 180, 181 y 182 del CPACA, se dispuso tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, así como los antecedentes administrativos, se fijó litigio y se dispuso correr traslado por el término de 10 días para que la partes presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto (índice 21 SAMAI); la parte demandada presentó alegatos de conclusión en tiempo (índice 27 SAMAI).

Finalmente, con informe secretarial del 15 de mayo de 2025 el proceso ingresó al Despacho de la Magistrada Ponente para proferir sentencia (índice 29 SAMAI). Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00057-00 Demandante: ASOCIACIÓN BANCARIA Y DE ENTIDADES FINANCIERAS DE COLOMBIA – ASOBANCARIA Demandado: MUNICIPIO DE SUBACHOQUE ________________________________________________________________________

4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante no presentó sus alegatos de conclusión. Por su parte, el extremo demandado presentó sus alegatos de conclusión, en los que afirmó que carece de legitimación en la causa por pasiva, habida consideración que la responsabilidad de expedir el acto demandado recayó exclusivamente en el Concejo Municipal, quien, en virtud de su autonomía constitucional, tiene la facultad exclusiva de establecer, modificar o derogar normas de contenido tributario dentro de la jurisdicción municipal.

(índice 27 SAMAI).

5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público no rindió concepto alguno.

6. AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no intervino en este proceso. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA COMPETENCIA Es competente esta Corporación para conocer el presente proceso en primera instancia, por disposición de los artículos 152 y 156 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigentes para el momento de la interposición de la respectiva demanda.

CUESTIÓN PREVIA Revisado el expediente, se advierte que la parte demandada en los alegatos de conclusión incluyó un argumento nuevo que no propuso en la contestación de la demanda, relacionado con la falta de legitimación en la causa por pasiva, respecto del cual, el extremo demandante no tuvo ocasión de controvertir ni tampoco fue objeto de pronunciamiento del Despacho sustanciador al momento de resolver las excepciones previas y fijar el litigio.

En esa medida, no sería del caso pronunciarse sobre el aspecto propuesto por la pasiva, en la medida que los alegatos de conclusión no es la etapa procesal para adicionar argumentos que deban ser objeto del litigio, pues tal conducta desconoce Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00057-00 Demandante: ASOCIACIÓN BANCARIA Y DE ENTIDADES FINANCIERAS DE COLOMBIA – ASOBANCARIA Demandado: MUNICIPIO DE SUBACHOQUE ________________________________________________________________________ el debido proceso y el derecho de defensa de la parte que no tuvo la oportunidad de oponerse.

Sin embargo, como lo alegado por el demandado está relacionado con la legitimación por pasiva para concurrir al presente proceso, aspecto sustancial para emitir el presente fallo, resulta necesario hacer un pronunciamiento al respecto. Sobre el particular, el artículo 53 del C.G.P., aplicable por remisión del artículo 306 del C.P.A.C.A., dispone que, podrán ser parte en un proceso: las personas naturales y jurídicas, los patrimonios autónomos, el concebido, para la defensa de sus derechos y los demás que determine la ley.

En lo que respecta a la calidad de persona jurídica, el artículo 80 de la Ley 153 de 1887, dispone que: “[l]a Nación, los Departamentos, los Municipios, los establecimientos de beneficencia y los de instrucción pública, y las corporaciones creadas ó reconocidas por la ley, son personas jurídicas.” En lo que respecta a los municipios, el artículo 312 de la C.N., señala que: “en cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denominará concejo municipal, integrado por no menos de 7, ni más de 21 miembros según lo determine la ley de acuerdo con la población respectiva.

Esta corporación podrá ejercer control político sobre la administración municipal.” De otro lado, el artículo 314 ejusdem, modificado por el Acto Legislativo 2 de 2002, dispone que en cada municipio habrá un alcalde, “jefe de la administración local y representante legal del municipio”. Por su parte, el artículo 84 de la Ley 136 de 1994 indica que el alcalde ejercerá la autoridad política, será jefe de la administración local y representante legal de la entidad territorial.

En ese sentido, no cabe duda de que el Concejo Municipal, por su naturaleza de corporación pública de origen popular que desempeña funciones de naturaleza legislativa y no administrativa, carece de personería jurídica para comparecer en calidad de parte en un proceso judicial, pues tal facultad fue conferida, por ministerio de la ley al Municipio, en cabeza del alcalde, quien ejerce su representación legal.

Sobre el particular, el Consejo de Estado1, ha precisado que: “(…) el Concejo Distrital carece de personalidad jurídica, requisito sine qua non para que pudiese actuar como parte o intervenir en procesos judiciales o extrajudiciales. Debe, por tanto, hacerlo por intermedio del ente territorial – 1 Sección Primera. Auto del 8 de mayo de 2014.

Expediente No. 25000-23-24-000-2010-00554-01. C.P. Dra. María Claudia Rojas Lasso. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00057-00 Demandante: ASOCIACIÓN BANCARIA Y DE ENTIDADES FINANCIERAS DE COLOMBIA – ASOBANCARIA Demandado: MUNICIPIO DE SUBACHOQUE ________________________________________________________________________ Distrito Capital, quien goza de dicho atributo jurídico.

En efecto, el Concejo es una dependencia administrativa, con múltiples características y atribuciones, pero sin personalidad jurídica, la cual sólo se adquiere conforme a la ley. De lo anterior se infiere que el Concejo Distrital carece de personería jurídica y de capacidad jurídica para constituirse como parte en un proceso. Entonces, para intervenir como parte en un proceso judicial o extrajudicial, debe hacerlo a través del ente territorial quien sí tiene personería jurídica para representarlo.” Así la cosas, resulta claro que no es procedente la desvinculación del ente territorial, pues a pesar de que fue el Concejo Municipal quien emitió el Acuerdo enjuiciado, dicha corporación debe acudir al proceso a través del Municipio, quien se encuentra representado por el alcalde.

PROBLEMA JURÍDICO La controversia en el presente proceso versa sobre la legalidad del artículo 104 del Acuerdo 009 del 26 de diciembre de 2016, “[p]or medio del cual se expide y modifica el estatuto tributario y de rentas del municipio de Subachoque, se adiciona la normatividad tributaria sustantiva, el procedimiento tributario y el régimen sancionatorio para el municipio, se deroga el acuerdo 021 del 20 de diciembre 2013, sus modificaciones y se dictan otras disposiciones”.

Y de manera específica, el litigio frente al acto acusado se centra en determinar, conforme a los cargos de nulidad formulados: (i) si existió violación de los artículos 287 y 313 de la Constitución Política, y (ii) si se presentó violación del artículo 208 del Código de Régimen Municipal – Decreto Ley 1333 de 1986.

HECHOS PROBADOS Para resolver el problema jurídico planteado se encuentran acreditados a proceso los siguientes hechos: 1.- Mediante Acuerdo No. 09 del 26 de diciembre de 2016, el Municipio de Subachoque, expidió y modificó el Estatuto Tributario de las rentas del Municipio. (documento “005_ED_05ANEXOSDEMANDAART.pdf”, Zip 3, índice 2 SAMAI) 2.- El artículo 104 del mencionado Acuerdo, establece las tarifas del impuesto de Industria y Comercio, de la siguiente manera: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00057-00 Demandante: ASOCIACIÓN BANCARIA Y DE ENTIDADES FINANCIERAS DE COLOMBIA – ASOBANCARIA Demandado: MUNICIPIO DE SUBACHOQUE ________________________________________________________________________ (fl. 26, documento “005_ED_05ANEXOSDEMANDAART.pdf”, Zip 3, índice 2 SAMAI). 3.- El Municipio de Subachoque expidió el Acuerdo No. 11 de 2022, cuyo artículo 524 derogó expresamente el Acuerdo 09 del 26 de diciembre de 2016 (archivo 26, índice 17 SAMAI).

La Sala procede a desatar los problemas jurídicos planteados, respecto de lo cual, se advierte que lo que motiva la interposición de este medio de control es la invocada ilegalidad contenida en el artículo 104 del Acuerdo 009 del 26 de diciembre de 2016, en el cual, el Municipio de Subachoque – Cundinamarca, gravó con una tarifa del siete por mil (7 x 1.000) la actividad identificada con el código “401” que hace referencia a las actividades financieras.

La demandante cuestiona el acto administrativo por desconocer el artículo 208 del Decreto 1333 de 1986, concluyendo que la demandada desbordó la facultad con la que contaba al fijar la tarifa para liquidar el impuesto de industria y comercio de las actividades financieras en número superior a aquel que había sido señalado por la mencionada norma para las entidades del sector financiero, pues, en materia impositiva los Concejos Municipales sólo tienen potestad derivada y, por ende, están obligados a respetar los marcos establecidos por la ley.

Por su parte, el demandado indica que la presente acción carece de fundamento, por cuanto el Acuerdo 09 del 26 de diciembre de 2016 demandado, fue derogado con la expedición del Acuerdo No. 11 del 26 de diciembre de 2022. Para resolver el asunto, es menester precisar que, el argumento de defensa planteado por el ente territorial fue abordado en el auto que resolvió la excepción previa de inepta demanda2, en el cual se concluyó que, si bien se encontraba demostrado que Acuerdo 09 del 26 de diciembre de 2016 demandado, fue derogado 2 Auto del 12 de marzo de 2025. índice 21 SAMAI.

Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00057-00 Demandante: ASOCIACIÓN BANCARIA Y DE ENTIDADES FINANCIERAS DE COLOMBIA – ASOBANCARIA Demandado: MUNICIPIO DE SUBACHOQUE ________________________________________________________________________ con la expedición del Acuerdo No. 11 del 26 de diciembre de 2022, lo cierto es que, la legalidad de las disposiciones administrativas generales, tal y como la que se demanda en el presente asunto, puede ser planteada ante la jurisdicción aun cuando hayan sido derogadas, en el entendido que durante el término de vigencia ostentó la presunción de legalidad y generó efectos jurídicos que puede ameritar un control de legalidad, y en ese sentido el acto es plenamente enjuiciable y su control jurisdiccional procedente.

Por ende, corresponde abordar el estudio de legalidad a partir de la confrontación del acto demandado con las disposiciones que se consideran violadas. Para el efecto, la Sala considera pertinente traer a colación la posición jurisprudencial del Consejo de Estado sobre la autonomía fiscal de las entidades territoriales3. Así, en sentencia proferida el 6 de agosto de 20254 precisó: “Para resolver, se pone de presente que con fundamento en los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, consagrados en los artículos 1, 287-3, 300-4 y 313-4 de la Constitución Política, y la competencia para establecer tributos prevista en el artículo 338 ibidem, esta Sección, de manera reiterada, ha señalado que los municipios mediante sus órganos de representación popular, determinan los presupuestos de los gravámenes de acuerdo con la ley.

A su vez, ha aclarado que esta competencia no es ilimitada, porque no puede excederse al punto de instituir tributos ex novo, pues la facultad creadora está atribuida al Congreso, y solo a partir de que se establezca legalmente el impuesto, los mencionados entes territoriales, de conformidad con las pautas dadas por la ley, pueden determinar los elementos de la obligación tributaria14.

De igual forma, la Corte Constitucional15 sostuvo que el legislador tiene una competencia concurrente con las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales. Por ello, la Sección ha concluido que «si bien los municipios tienen autonomía en materia fiscal, no pueden prescindir de la ley para el ejercicio de sus respectivas competencias, pues precisamente, la autorización. De igual forma, la Corte Constitucional (Sentencia C-101 de 2022) sostuvo que el legislador tiene una competencia concurrente con las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales.

Por ello, la Sección ha concluido que «si bien los municipios tienen autonomía en materia fiscal, no pueden prescindir de la ley para el ejercicio de sus respectivas competencias, pues precisamente, la autorización legal determina de manera general o específica, los límites dentro de los cuales el acuerdo municipal fija los contenidos concretos del tributo». 3 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias del 7 de marzo de 2013, exp. 18579, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; del 19 de marzo de 2019, exp. 22645 C.P. Milton Chaves García; del 28 de mayo de 2020, exp. 23333, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 11 de noviembre de 2021, exp. 25479, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; del 04 de julio de 2024, exp. 28171, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, entre otras. 4 Expediente No. 20001-23-33-000-2023-00200-01 (30104), C.P. Dra. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Luego, el Decreto Ley 1333 de 1986 «Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal», expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 11 de 1986, compiló la mencionada regulación legal. Estas normativas establecen los límites y parámetros para la determinación de la obligación tributaria, las cuales deben ser observadas e incorporadas por los municipios en el acuerdo que adopte el impuesto.” De conformidad con la jurisprudencia en cita, en nuestro ordenamiento jurídico la potestad impositiva de las entidades territoriales está sometida al principio de legalidad, lo que implica que en materia de tributos no tienen una facultad creativa u originaria, sino una potestad derivada; siendo así, el poder para la creación de los tributos nacionales y territoriales radica en el Congreso de la República.

Sin embargo, en cuanto a los gravámenes del orden municipal, distrital o departamental, las entidades territoriales pueden establecer los elementos de la obligación tributaria en aquellos eventos en los cuales la ley no los hubiere fijado directamente, de lo contrario las asambleas y concejos no pueden apartarse de lo dispuesto por la ley.

En este orden de ideas, el artículo 32 de la Ley 14 de 19835, establece que “[e]l Impuesto de Industria y Comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.” Por su parte, el inciso primero del artículo 33 ejusdem dispone: “El Impuesto de Industria y Comercio se liquidará sobre el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados en moneda nacional y obtenidos por las personas y sociedades de hecho indicadas en el artículo anterior, con exclusión de: Devoluciones ingresos proveniente de venta de activos fijos y de exportaciones, recaudo de impuestos de aquellos productos cuyo precio esté regulado por el Estado y percepción de subsidios.” Ahora, en lo correspondiente al impuesto de Industria y Comercio al sector financiero, los artículos 41 al 46 de precitada la Ley 14 de 1983 prescribió lo siguiente: “ARTÍCULO 41.- Los Bancos, Corporaciones de Ahorro y Vivienda, Corporaciones Financieras, Almacenes Generales de Depósito, Compañías de Seguros Generales, Compañías Reaseguradoras, Compañías de Financiación Comercial, Sociedades de Capitalización y los demás establecimientos de crédito que definan como tales la Superintendencia Bancaria e Instituciones 5 “Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones” Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00057-00 Demandante: ASOCIACIÓN BANCARIA Y DE ENTIDADES FINANCIERAS DE COLOMBIA – ASOBANCARIA Demandado: MUNICIPIO DE SUBACHOQUE ________________________________________________________________________ financieras reconocidas por la ley, son sujetos del impuesto municipal de industria y comercio de acuerdo con lo prescrito por esta Ley.

ARTÍCULO 42. - La base impositiva para la cuantificación del impuesto regulado en la presente Ley se establecerá por los Concejos Municipales o por el Concejo del Distrito Especial de Bogotá, de la siguiente manera: 1. Para los Bancos, los ingresos operacionales anuales representados en los siguientes rubros: a. Cambios posición y certificado de cambio b. Comisiones de operación en moneda nacional de operaciones en moneda extranjera c. Intereses de operaciones con entidades públicas, de operaciones en moneda nacional, de operaciones en moneda extranjera. d. Rendimiento de inversiones de la Sección de Ahorros. e. Ingresos varios. f. Ingresos en operaciones con tarjetas de crédito. 1.

Para las Corporaciones Financieras, los ingresos operacionales anuales representados en los siguientes rubros: a. Cambios posición y certificados de cambio. b. Comisiones de operaciones en moneda nacional. c. de operaciones en moneda extranjera. d. Intereses de operación en moneda nacional e. de operaciones en moneda extranjera. f. de operaciones con entidades públicas. g. Ingresos varios. 1.

Para las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, los ingresos operacionales anuales representados en los siguientes rubros: a. Intereses b. Comisiones c. Ingresos varios d. Corrección monetaria, menos la parte exenta. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00057-00 Demandante: ASOCIACIÓN BANCARIA Y DE ENTIDADES FINANCIERAS DE COLOMBIA – ASOBANCARIA Demandado: MUNICIPIO DE SUBACHOQUE ________________________________________________________________________ 1.

Para Compañías de Seguros de Vida Generales y Compañías reaseguradoras, los ingresos operacionales anuales representados en el monto de los mismos retenidos; 2. Para Compañías de Financiamiento Comercial, los ingresos operacionales anuales representados en los siguientes rubros: a. Intereses b. Comisiones c. Ingresos varios ARTÍCULO 43.- Sobre la base gravable definida en el artículo anterior, las Corporaciones de Ahorro y Vivienda pagarán en 1983 y años siguientes el tres por mil (3º/oo) anual y las demás entidades reguladas por la presente Ley, el cuatro por mil (4º/oo) en 1983 y el cinco por mil (5º/oo) por los años siguientes sobre los ingresos operacionales anuales liquidados el 31 de diciembre del año inmediatamente anterior al del pago.

PARÁGRAFO. - La Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero y la Financiera Eléctrica Nacional no serán sujetos pasivos del Impuesto de Industria y Comercio. (…)

ARTÍCULO 45. - Ninguno de los establecimientos de crédito, instituciones financieras, compañías de seguros y reaseguros de que trata la presente Ley, pagará en cada municipio o en el Distrito Especial de Bogotá como impuesto de Industria y Comercio una suma inferior a la válida y efectivamente liquidada como impuesto de industria y comercio durante la vigencia presupuestal de 1982.

ARTÍCULO 46. - Para la aplicación de las normas de la presente Ley, los ingresos operacionales generados por los servicios prestados a personas naturales o jurídicas se entenderán realizados en el Distrito Especial de Bogotá o en el municipio según el caso, donde opere la principal, sucursal, agencia u oficinas abiertas al público. Para estos efectos las entidades financieras deberán comunicar a la Superintendencia Bancaria el movimiento de su operaciones discriminadas por las principales, sucursales, agencias u oficinas abiertas al público que operen en los municipios, o en el Distrito Especial de Bogotá.” Posteriormente, el Decreto 1333 de 19866, compiló las diferentes disposiciones aplicables a los entes municipales y reprodujo lo que la Ley 14 de 1983 había dispuesto en materia de impuestos.

Así el artículo 208 del referido decreto reiteró las mismas tarifas fijadas por el artículo 43 citado en precedencia para el sector financiero, por lo que a las corporaciones de ahorro y vivienda se determinó el tres por mil (3%) y respecto de las demás entidades reguladas de este sector el cinco por mil (5%), sobre los ingresos 6 Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00057-00 Demandante: ASOCIACIÓN BANCARIA Y DE ENTIDADES FINANCIERAS DE COLOMBIA – ASOBANCARIA Demandado: MUNICIPIO DE SUBACHOQUE ________________________________________________________________________ operacionales anuales liquidados al 31 de diciembre del año inmediatamente anterior al pago.

Ahora bien, los artículos 313 y 338 de la Constitución Nacional, regulan la facultad impositiva, de lo cual, es del caso resaltar lo siguiente: “ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…). Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y gastos locales ARTÍCULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.” Así, con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 se otorgó en favor de las Asambleas Departamentales y de los Concejos Distritales y Municipales la facultad de fijar directamente los elementos de los impuestos, no obstante, la Sala advierte que, como se ha indicado en precedencia, dicha facultad no es absoluta y no puede entenderse sin examinar sistemáticamente todas las disposiciones que regulan la facultad impositiva.

Así, el artículo 287 superior prevé que la autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, de la cual se deriva su derecho de establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, debe ejercerse dentro de los límites de la Constitución y la Ley. Respecto del impuesto de Industria y Comercio para el sector financiero y la fijación de las tarifas de este tributo en el ámbito municipal, el Consejo de Estado en sentencia del 20 de febrero de 20257, precisó lo siguiente: 7 Expediente No. 66001-23-33-000-2023-00123-02 (28970).

C.P Dr. Luis Antonio Rodríguez Montaño. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00057-00 Demandante: ASOCIACIÓN BANCARIA Y DE ENTIDADES FINANCIERAS DE COLOMBIA – ASOBANCARIA Demandado: MUNICIPIO DE SUBACHOQUE ________________________________________________________________________ “Para resolver, debe señalarse que el ICA es un tributo municipal que grava la realización de actividades comerciales, industriales y de servicios.

La Ley 14 de 19839 autorizó a los municipios la aplicación del tributo en sus jurisdicciones -arts. 32 a 39-, estableciendo los límites para la determinación de la obligación tributaria a cargo de los contribuyentes; regulación compilada en el Decreto Ley 1333 de 198610 expedido por el Gobierno Nacional -arts. 195 a 205-. Los elementos del ICA para las entidades que conforman el sector financiero están definidos en los artículos 206 a 208 del Decreto Ley 1333 de 1986.

Este último fija la tarifa en consideración a dos categorías: (i) las corporaciones de ahorro y vivienda -3x1000-, y (ii) «las demás entidades reguladas por el presente Código» -5x1000-, por lo que para decidir la litis, esta será tenida en cuenta. Así y en consideración a la facultad prevista en el artículo 338 de la CP, que como se expuso con anterioridad es limitada, los concejos municipales al fijar la tarifa del ICA para el sector financiero deben tener en cuenta las normas de rango legal, para el caso, las del artículo 208 del Decreto Ley 1333 de 1986, pues de lo contrario el acto expedido por la corporación pública deviene en nulo al desconocer las disposiciones constitucionales acerca de la autonomía fiscal de los entes territoriales.” Por consiguiente, en materia de Impuesto de Industria y Comercio el legislador definió la mayoría de sus elementos y, en particular, la facultad impositiva de las entidades territoriales quedó establecida en cuanto a la fijación de la tarifa para las entidades financieras dentro de los límites establecidos en el artículo 43 de la Ley 14 de 1983, compilado y reiterado en el artículo 208 del Decreto 1333 de 1986.

En esa medida, la Sala advierte que pese a la autonomía tributaria reconocida constitucionalmente a las entidades territoriales, el ejercicio del poder impositivo de las mismas no es un ejercicio absoluto e ilimitado y que se encuentran sometidas a las disposiciones legales correspondientes, lo que no implica la cesión al legislador de su poder de imposición, sino el desarrollo de unas atribuciones otorgadas por los mandatos superiores dentro de un marco legal que fija unas pautas y directrices para la exigencia del gravamen respectivo.

En ese sentido, las facultades concedidas a las entidades territoriales en los artículos 313-4 y 338 de la Constitución Política de 1991 no efectuaron ninguna modificación a las disposiciones emitidas por el legislador para el impuesto de industria y comercio en la Ley 14 de 1983 y el Decreto 1333 de 1986, de manera que la forma de interpretar el ejercicio de la facultad impositiva del Municipio de Subachoque - Cundinamarca era armonizar las disposiciones legales con los mandatos constitucionales, con arraigo en los criterios jurisprudenciales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00057-00 Demandante: ASOCIACIÓN BANCARIA Y DE ENTIDADES FINANCIERAS DE COLOMBIA – ASOBANCARIA Demandado: MUNICIPIO DE SUBACHOQUE ________________________________________________________________________ desarrollados por el Consejo de Estado respecto de la autonomía tributaria de las entidades territoriales.

En el presente asunto, la Sala observa que el Municipio de Subachoque invocando las atribuciones constitucionales y legales conferidas, entre otras, los artículos 313, 338 y 363 de la Constitución Política, expidió el Acuerdo No. 09 del 26 de diciembre de 2012 “por medio del cual se expide y modifica el estatuto tributario y de rentas del municipio de Subachoque, se adiciona la normatividad tributaria sustantiva, el procedimiento tributario y el régimen sancionatorio para el municipio, se deroga el acuerdo 021 del 20 de diciembre 2013, sus modificaciones y se dictan otras disposiciones”, estableciendo para las entidades financieras tarifa del 7% para la liquidación del Impuesto de Industria y Comercio.

Nótese que habiéndose determinado en el artículo 43 de la Ley 14 de 1983, compilado por el artículo 208 del Decreto 1333 de 1986, unos límites para la tarifa aplicable a la actividad desarrolla por las entidades financieras, correspondientes al 3 por mil (3‰) para las Corporaciones de Ahorro y Vivienda y cinco por mil (5‰) para las demás entidades reguladas, sobre los ingresos operacionales anuales liquidados al 31 de diciembre del año inmediatamente anterior al pago; el municipio demandado decidió fijar la tarifa para los bancos comerciales en siete por mil (7‰), siendo evidente el exceso en su facultad impositiva, toda vez que determinó tarifas que superan los topes establecidos por el legislador.

En estas condiciones, como la ley prevé una tarifa específica en el impuesto de industria y comercio, no es menester a los Concejos ni Asambleas fijar tarifas distintas y mayores a las establecidas por el legislador, tal como sucedió en el caso que ahora se analiza; pues tal actuación desconoció el principio de legalidad en que se funda nuestro sistema tributario, siendo procedente concluir que el artículo 104 del Acuerdo demandado, en lo que respecta a las “Actividades Financieras”, desconoció las normas superiores que se invocaron en la demanda.

En este orden, tienen vocación de prosperidad los argumentos de la parte actora y, por ende, se declarará la nulidad parcial del del artículo 104 del Acuerdo 009 del 26 de diciembre de 2016 expedido por el Concejo Municipal de Subachoque – Cundinamarca, únicamente respecto del ítem “Actividades Financieras”. Respecto de la condena en costas, se debe señalar que el Consejo de Estado8 en sentencia de 23 de septiembre de 2025 rectificó posición respecto del tema 8 Sentencia del Consejo de Estado - Sección Cuarta, C.P. Dr. Wilson Ramos Girón, expediente No. 08001-23- 33-000-2020-00668-01 (28292).

Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00057-00 Demandante: ASOCIACIÓN BANCARIA Y DE ENTIDADES FINANCIERAS DE COLOMBIA – ASOBANCARIA Demandado: MUNICIPIO DE SUBACHOQUE ________________________________________________________________________ procesal de costas, precisando que en aplicación del artículo 365 del CGP, se condenará en costas en aquellos procesos que nieguen las pretensiones de la demanda o se declare la nulidad pretendida de los actos administrativos acusados en el mencionado medio de control, y en lo que atañe al componente de las agencias en derecho, siempre habrá lugar a esa parte de la condena en costas, sin que haga falta prueba alguna, a condición de que exista una parte vencida en el juicio o a la que se le resuelva desfavorablemente el recurso interpuesto (ordinal 1º del artículo 365 del CGP).

Así mismo, conforme el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025 del Consejo Superior de la Judicatura9, en los procesos contencioso administrativo en los que se discutan asuntos tributarios sin cuantía, proceden las agencias en derecho entre uno (1) y tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMMLV). Teniendo en consideración la nueva posición asumida por la Alta Corporación y el referido acuerdo, que en el presente caso se accederá a la pretensión de nulidad parcial del acto demandado, y que la entidad demandante –parte beneficiada con la condena- no acreditó el monto de las costas (expensas y gastos del proceso), sólo procede la condena en costas por agencias en derecho a la parte vencida (parte demandada) en un (1) SMLMV; para lo cual, se ordenará al Secretario de la Sección Cuarta de esta Corporación tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas, conforme a las reglas previstas en el art. 366 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta – Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial del artículo 104 del Acuerdo 009 del 26 de diciembre de 2016, en lo que respecta a las “Actividades Financieras”, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: CONDÉNASE en costas a la parte vencida (parte demandada), por agencias en derecho en un (1) SMLMV, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. En consecuencia, ordénese al Secretario de la Sección Cuarta de esta 9 “Por el cual se adiciona el artículo 5 del Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 que establece las tarifas de agencias en derecho” Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2024-00057-00 Demandante: ASOCIACIÓN BANCARIA Y DE ENTIDADES FINANCIERAS DE COLOMBIA – ASOBANCARIA Demandado: MUNICIPIO DE SUBACHOQUE ________________________________________________________________________ Corporación tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas (agencias en derecho), conforme a las reglas previstas en el art. 366 del CGP.

TERCERO: NOTIFICAR la presente providencia en los términos previstos en el artículo 203 del C.P.A.C.A.

CUARTO: RECONOCER personería adjetiva al Dr. DIEGO HERNÁN GAMBA LADINO, para actuar como apoderado judicial del MUNICIPIO DE SUBACHOQUE, en los términos y para los fines del poder conferido10, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 74 y siguientes del C.G.P.

QUINTO: REMITIR copia de esta providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al correo notificacionesjudiciales@defensajuridica.gov.co, en virtud de lo previsto en el inciso final del artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.

SEXTO: Se informa que, para la radicación de los memoriales a que haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087 SÉPTIMO: En firme, ARCHIVAR el expediente. Déjense las constancias del caso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LOS MAGISTRADOS Firmado Electrónicamente GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ Firmado Electrónicamente JUAN DARIO CONTRERAS BAUTISTA (ausente por comisión de servicios) AMPARO NAVARRO LÓPEZ Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sesión virtual de la fecha. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma de dicha Corporación denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA y el artículo 62 de la Ley 2430 de 2024, que modificó el artículo 122 de la Ley 270 de 1996. 10 índice 34 SAMAI.