REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN “A” Bogotá D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADA PONENTE: DRA. GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ EXPEDIENTE: 11001-33-37-041-2022-00362-01 DEMANDANTE: FIDUPREVISORA S.A. DEMANDADO: UGPP MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: APORTES PATRONALES SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 2 de julio del 2025 proferida por el Juzgado Cuarenta y Uno (41) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y no condenó en costas.
I.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA La Fiduprevisora S.A-., Patrimonio Autónomo de Defensa Jurídica del Extinto DAS y su Fondo Rotatorio, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó demanda en contra de la UGPP tendiente a obtener las siguientes, PRETENSIONES “PRIMERA: Se declare la nulidad de los actos administrativos que a continuación se relacionan: 1.1.
La Resolución RDP 009928 DEL 22 DE ABRIL DE 2022“POR LA CUAL SE ADICIONA LA RESO LUCIÓN No. RDP 787 DEL 14 DE ENERO DE 2022.” proferida por la subdirectora (e) de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, que ordenó; “ARTÍCULO PRIMERO: Adicionar los artículos DÉCIMO y UNDÉCIMO de la resolución No. RDP 787 de 14 de enero de 2022, los cuales quedaran así: (…)ARTÍCULO UNDÉCIMO: Envíese copia de la presente resolución al área competente para que efectúe los trámites pertinentes al cobro de lo Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-041-2022-00362-01 Demandante: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: UGPP 2 adeudado por concepto de aporte patronal por DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD NNACIONAL- LA FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A., por un monto de CIENTO VEINTIDOS MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS SESENTA Y TRES($122.875.663.00 m/cte), UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, por un monto de ONCE MILLONES TRESCIENTOS DIECINUEVE MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y SIETE pesos ($11.319.257.00 m/cte), a quienes se les notificara el contenido del presente artículo informándoles que contra el mismo proceden los recursos de reposición y apelación ante la SUBDIRECTORA DE DETERMINACIÓN DE DERECHOS PENSIONALES, De estos recursos podrán hacerse uso dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación, manifestando por escrito las razones de inconformidad, según el C.P.A.C.A. Lo anterior, sin perjuicio de que con posterioridad se determine que se adeudan valores adicionales o superiores por el referido concepto, o se establezca que la suma indicada debe ser objeto de la aplicación de algún tipo de actualización o ajuste en su valor, y en consecuencia se deba adelantar su cobro.
Igualmente, la Subdirección de Nómina tendrá especial cuidado en deducir los valores previamente ordenados y descontados en actos administrativos anteriores por el mismo concepto)” 1.2. La Resolución RDP 014792 DEL 08 DE JUNIO DE 2022 proferida por el subdirector de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP “por la cual se resuelve un recurso de reposición y se modifica la Resolución RDP 9928 del 22 de abril de 2022” 1.3.
La Resolución RDP 017790 DEL 14 DE JULIO DE 2022 proferida por el director de Pensiones de la UGPP “Por la cual se resuelve un recurso de apelación en contra de la Resolución RDP 9928 del 22 de abril de 2022” SEGUNDA: Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho: 2.1. Se exonere a mi representada del pago de la suma de CIENTO VEINTIDOS MILLONES OCHO CIENTOS SETENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS SESENTA Y TRES ($122.875.663.00); en caso de que se haya realizado el pago solicito que se le ordene a la demandada proceder a reintegrar la suma recibida al Patrimonio Autónomo PAP Fiduprevisora S.A., Defensa Jurídica Extinto Departamento Administrativo de Seguridad – DAS – y su Fondo Rotatorio con los correspondientes intereses liquidados desde la fecha en que se efectuó el pago. 2.2.
La suma a que sea obligada la UGPP a pagar al Patrimonio Autónomo PAP Fiduprevisora S.A., Defensa Jurídica Extinto Departamento Administrativo de Seguridad – DAS – y su Fondo Rotatorio, será actualizada en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, tomando como base el Índice de Precios al Consumidor IPC certificado por el DANE, más los intereses comerciales moratorios a que hubiere lugar en los términos del artículo 192 del CPACA.
HECHOS Indica que el 14 de enero de 2022 la UGPP expidió la Resolución No. RDP 000787, por medio de la cual dio cumplimiento a un fallo judicial del 12 de junio de 2020 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-041-2022-00362-01 Demandante: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: UGPP 3 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E, que reliquidó la pensión de vejez del señor Jimmy Galvis Caballero, y se ordenó el recobro de lo adeudado por concepto de aporte patronal por un monto de $122.875.663.
Refiere que a través de la Resolución RDP 009928 del 22 de abril de 2022 la Unidad demandada adicionó la resolución RDP 787 del 14 de enero de 2022, decisión contra la cual se interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, siendo resuelto el recurso de reposición mediante la Resolución RDP 014792 del 08 de junio de 2022 y el de apelación a través de la Resolución RDP 017790 del 14 de julio de 2022, confirmando en todas sus partes el acto recurrido.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN • Artículos 6 y 29 de la Constitución Política • Artículos 42 y 91 de la Ley 1437 de 2011. • Artículos 40 y 41 del Decreto Ley 2106 de 2019. • Artículo 238 de la Ley 1753 de 2015. 1. Extinción de la obligación por supresión de obligaciones entre la UGPP y entidades del orden nacional (Decreto Ley 2106 de 2019 “Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”) Sostiene que de conformidad con los artículos 40 y 41 del Decreto Ley 2106 de 2019 las posibles obligaciones por aportes patronales se extinguieron por mandato legal desde el 22 de noviembre de 2019, razón por la cual no son actualmente exigibles los valores referidos en los actos demandados. 2.
Prescripción de la acción de cobro Señala que, en el caso concreto, el señor Jimmy Galvis Caballero se encuentra pensionado desde el año 2012. Es decir, han transcurrido más de 10 años desde que su empleador realizó los últimos aportes. Por tal razón, no es posible que la unidad pueda hacer uso de la prerrogativa de la acción de cobro, para lo cual se debe tener en cuenta el artículo 24 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012. 3.
Violación del derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 Constitución Política) y vulneración del artículo 238 de la Ley 1753 de 2015 Expone que dentro de la naturaleza de las obligaciones a cargo de La Fiduprevisora S.A. no se encuentra la de calidad de empleador, parte sustituta, representante legal o subrogatoria de las obligaciones que tenía a su cargo el DAS, toda vez que las situaciones inherentes a la relación laboral del extinto Departamento Administrativo de Seguridad DAS con sus exfuncionarios se extinguieron en el momento de la Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-041-2022-00362-01 Demandante: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: UGPP 4 supresión de dicha entidad y, por tanto, escapan de la competencia de la Fiduprevisora S.A. como vocera del PAP.
Considera que la Fiduprevisora no está obligada a pagar unos aportes patronales que no adeuda y que le impusieron en las resoluciones demandadas. Dado que, el señor Jimmy Galvis Caballero no ha figurado en su planta de personal. Agrega que si la UGPP consideraba que eventualmente el Patrimonio Autónomo Público PAP Fiduprevisora S.A. Defensa Jurídica del Extinto Departamento Administrativo DAS y su Fondo Rotatorio estaba llamada a responder ante una eventualmente condena, ha debido realizar el llamamiento en garantía de conformidad con el CPACA en armonía con el artículo 64 del CGP. 4.
Ilegalidad del acto administrativo por falta de motivación Manifiesta que en los actos demandados la UGPP omitió explicó el vínculo entre la sentencia de segunda instancia y la obligación que pretende cobrar al PAP Fiduprevisora S.A., encargado de la defensa jurídica del extinto DAS. Tampoco precisó a qué períodos de cotización se refiere ni cómo la reliquidación pensional ordenada a la entidad administradora podría generar la obligación de efectuar aportes adicionales por parte del antiguo empleador.
Añade que en los actos administrativos no se ofrece una razón clara y precisa que justifique atribuir a Fiduprevisora S.A. el pago de los aportes patronales del señor Jimmy Galvis Caballero. Esta ausencia de motivación evidencia la inobservancia de las formalidades y procedimientos exigidos para su expedición, pues la UGPP no determinó de manera suficiente por qué el PAP Fiduprevisora S.A. debe asumir una suma que no fue impuesta a su cargo por autoridad judicial. 5.
De la inexistencia de competencias implícitas Comenta que en Colombia no hay competencias implícitas, tal como se desprende del artículo 6 de la Constitución Política. 6. La sentencia judicial a la que da cumplimiento la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP-, no vinculó ni dispuso obligación alguna a cargo del Patrimonio Autónomo Público PAP Fiduprevisora S.A. Defensa Jurídica del Extinto Departamento Administrativo DAS y su Fondo Rotatorio Refiere que al revisar los registros del PAP Fiduprevisora S.A., Defensa Jurídica del extinto DAS, se constató que dicha entidad nunca fue vinculada al proceso como parte pasiva, razón por la cual no fue condenada ni quedó obligada a realizar pago alguno derivado de la reliquidación pensional de la afiliada.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-041-2022-00362-01 Demandante: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: UGPP 5 Destaca que, aunque la parte motiva de una sentencia expone los fundamentos fácticos y jurídicos, es en la parte resolutiva donde se fijan de manera expresa las obligaciones y los sujetos responsables. Bajo este criterio, el PAP Fiduprevisora S.A. no intervino en el proceso, no ejerció actuaciones procesales y no fue mencionado ni en la motivación ni en la parte resolutiva de la sentencia de segunda instancia. (fls. 1-18, archivo 3, índice 19 SAMAI Juzgado).
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada se opone a las pretensiones de la demanda indicando que no se incurrió en ninguna infracción que justifique la nulidad de los actos demandados. Argumenta que los artículos 17 y 20 de la Ley 100 de 1993 establecen la obligación de cotizar al Sistema General de Pensiones y regulan los porcentajes de aportes a cargo del empleador y del trabajador.
Explica que la pensión del señor Jimmy Galvis Caballero fue inicialmente reconocida por la extinta CAJANAL, pero que, tras decisiones judiciales que ordenaron su reliquidación con nuevos factores salariales y efectos fiscales desde el retiro del servicio, se expidió la Resolución RDP 009928 de 2022 y los actos posteriores. En cumplimiento de dichas sentencias y del artículo 24 de la Ley 100 de 1993, la UGPP emitió los actos cuestionados.
Sostiene que los descuentos ordenados responden a los principios constitucionales de solidaridad y sostenibilidad presupuestal. Afirma haber enviado a la parte demandante una liquidación detallada con los montos y la metodología aplicada, y recalca que la UGPP es la entidad competente para determinar y cobrar las contribuciones al Sistema de Protección Social.
Propuso las excepciones de “Buena Fe de la UGPP”, “Legalidad de los Actos Administrativos demandados”, “Existencia de la obligación a cargo de la demandante”; “Cumplimiento de los actos administrativos”, “Falta de título y causa para pedir de parte demandada” e “Innominada o Genérica”. (archivo 1, índice 26 SAMAI Juzgado).
3. SENTENCIA APELADA El Juzgado Cuarenta y Uno (41) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 2 de julio de 2025, resolvió: “PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones planteadas por la demandada, conforme a lo expuesto en la anterior motivación.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL del artículo primero de la Resolución RDP 009928 del 22 de abril de 2022 en lo atinente a la obligación Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-041-2022-00362-01 Demandante: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: UGPP 6 que le había creado a la parte demandante (y que adicionó el Acto No. RDP 000787 del 14/01/2022) y la nulidad de los que resolvieron sus recursos, esto es, de las Resoluciones Nos. RDP 014792 del 08 de junio de 2022 y RDP 017790 del 14 de julio de 2022 emitidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social U.G.P.P., por lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que la Fiduprevisora S.A., Patrimonio Autónomo de Defensa Jurídica del Extinto DAS y su Fondo Rotatorio no debe a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social., la suma de $122.875.663.00 m/cte; por concepto de aportes patronales derivados de la reliquidación de la pensión del señor Jimmy Gálvez Caballero.
CUARTO: NEGAR, las demás pretensiones de la demanda. (…)
SEXTO: Sin costas y agencias en derecho en esta instancia.” Como sustento de la decisión se expuso los siguientes argumentos: Describe que para el caso concreto se profirieron fallos judiciales que ordenaron la reliquidación pensional del señor Jimmy Galvis Caballero, razón por la cual la UGPP expidió los actos demandados, por concepto de aportes patronales derivados de la reliquidación de la pensión de un ex servidor del DAS.
Expone que los actos administrativos demandados incurrieron en falsa motivación, toda vez que no existen fundamentos de hecho ni de derecho, para la expedición de la orden impartida a la sociedad fiduciaria que actualmente asumió o represente la defensa de los intereses del extinto DAS y su fondo rotatorio, con el fin de que cancelara la suma determinada por la UGPP, al ex–empleador del señor Jimmy Galvis Caballero, como se advierte en las sentencias proferidas que preceden los actos administrativos.
Destaca que en los actos administrativos demandados se distorsionó la realidad, dado que la UGPP, aduciendo el cumplimiento de unos fallos judiciales le impuso a la Fiduprevisora S.A., Patrimonio Autónomo de Defensa Jurídica del Extinto DAS y su Fondo Rotatorio una obligación que no fue ordenada en las sentencias que le sirven de sustento a las resoluciones demandadas.
Agrega que se desconoció el debido proceso, en la medida en que si la UGPP consideraba que la Fiduprevisora S.A., como garante y defensa Jurídica del antiguo empleador de un exfuncionario estaba obligada a pagar nuevos aportes por concepto de la reliquidación de la pensión realizada y, debió iniciar el procedimiento autónomo previsto en el artículo 24 de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, o en su defecto del artículo 37 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para cobrar las acreencias.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-041-2022-00362-01 Demandante: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: UGPP 7 Sintetiza que la vulneración al debido proceso por omisión del procedimiento establecido para cobrar los aportes por los nuevos factores salariales reconocidos en la mesada pensional del señor Jimmy Galvis Caballero, que le impidió ejercer el derecho de defensa y contradicción; y la falsa motivación de la orden que impuso el pago de la suma de dinero que se cobra en los actos administrativos demandados, constituyen razón suficiente para declarar la nulidad parcial del artículo primero de la Resolución No. RDP 009928 del 22 de abril de 2022 en lo atinente a la obligación que le había creado a la parte demandante y adicionó el Acto No. RDP 787 del 14/01/2022; y la nulidad de los que resolvieron sus recursos.
(índice 42 SAMAI Juzgado).
4. RECURSO DE APELACIÓN La UGPP solicita se revoque la sentencia apelada y en su lugar se declaren ajustados a derecho los actos demandados por encontrarse motivados y fundamentados en la normatividad vigente, en particular los artículos 17, 20 y 24 de la Ley 100 de 1993, la Ley 1753 de 2015 y el artículo 334 de la Constitución Política, así como en el principio de sostenibilidad fiscal y la obligación imprescriptible de los empleadores de financiar el Sistema General de Pensiones.
Expone que el acto administrativo cuya nulidad se dispuso está plenamente soportado en la obligación legal que recae sobre todo empleador de cubrir integralmente las cotizaciones al Sistema General de Pensiones, de conformidad con los artículos 17, 20 y 24 de la Ley 100 de 1993, normas de orden público que determinan la fuente de financiación primaria del régimen de prima media con prestación definida.
Precisa que la UGPP actuó dentro de sus competencias, al verificar, liquidar y cobrar aportes omitidos, además, que los actos demandados están debidamente motivados y gozan de presunción de legalidad. Describe que el cálculo financiero de los aportes adicionales determinados en este caso no constituye una determinación arbitraria ni caprichosa, sino que obedece estrictamente a la diferencia objetiva y verificable entre la base inicial de liquidación de la pensión y la base ajustada como resultado de la reliquidación ordenada por decisión judicial ejecutoriada.
(índice 44 SAMAI Juzgado).
5. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Por auto del 10 de septiembre de 2025 se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada en contra de la sentencia de 2 de julio de 2025, en los términos previstos en el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 (índice 4 SAMAI). Con informe secretarial el proceso Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-041-2022-00362-01 Demandante: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: UGPP 8 ingresó al despacho de la Magistrada Ponente el 17 de septiembre de 2025, para proferir sentencia de segunda instancia (índice 8 SAMAI).
6. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA El Ministerio Público no emitió concepto en esta oportunidad. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 2 de julio de 2025, proferida por el Juzgado Cuarenta y Uno (41) Administrativo del Circuito de Bogotá. PROBLEMA JURÍDICO El debate jurídico se centra en determinar, conforme los argumentos de apelación formulados por la parte demandada, la legalidad del artículo primero de la Resolución RDP 009928 del 22 de abril de 2022, que adicionó la resolución No. RDP 000787 del 14 de enero de 2022 y de las resoluciones Nos. RDP 014792 del 08 de junio de 2022 y RDP 017790 del 14 de julio de 2022, a través de las cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente; para lo cual se hace necesario establecer: si los actos administrativos demandados incurren en nulidad por falsa motivación, expedición irregular de los actos administrativos, violación al debido proceso y al derecho de defensa.
Para resolver el problema jurídico planteado, se encuentran acreditados a proceso los siguientes hechos: 1-. El 14 de enero de 2022, el Subdirector de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP profirió resolución No. RDP 000787, por medio de la cual se dio cumplimiento a un fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, y reliquidó la pensión de vejez del señor Galvis Caballero Jimmy (fls. 75-83, archivo 3, índice 19 SAMAI Juzgado). 2.- El 22 de abril de 2022, el Subdirector de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP expidió la resolución No. RDP 009928, a través de la cual se adicionó la resolución No. RDP 787 del 14 de enero de 2022, estableciendo en su parte resolutiva lo siguiente: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-041-2022-00362-01 Demandante: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: UGPP 9 (fls. 85-90, archivo 3, índice 19 SAMAI Juzgado). 3.- La parte demandante presentó los recursos de reposición y en subsidio de apelación en contra del anterior acto, siendo desatados por medio de las Resoluciones Nos. RDP 014792 del 08 de junio de 2022 y RDP 017790 del 14 de julio de 2022, en el sentido de confirmar el acto recurrido (fls. 93-134, archivo 3, índice 19 SAMAI Juzgado).
Determinados los hechos probados, se proceden a resolver los problemas jurídicos planteados: Sea lo primero precisar que a través de la Resolución No. RDP 000787 del 14 de enero de 2022 la UGPP dio cumplimiento a un fallo judicial, en el sentido de reliquidar la pensión de vejez del señor Jimmy Galvis Caballero, la cual fue adicionada a través de la resolución No. RDP 009928 del 22 de abril de 2022, además, en la parte resolutiva de este último acto, artículo primero, se dispuso en contra de la la Fiduciaria la Previsora S.A. un cobro por concepto de aporte patronal, decisión contra la cual la entidad interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, los cuales fueron resueltos mediante las resoluciones Nos. RDP 014792 del 08 de junio de 2022 y RDP 017790 del 14 de julio de 2022, confirmando en su integridad el acto recurrido.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-041-2022-00362-01 Demandante: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: UGPP 10 Así resulta pertinente precisar que el artículo 48 de la Constitución es la norma fundante del Sistema de la Protección Social, el cual determina el carácter público de este servicio, los principios que lo rigen y garantizan el amparo de las contingencias propias de la seguridad social mediante la imposición al Estado de mantener la sostenibilidad del sistema.
En desarrollo de la anterior norma constitucional, la Ley 100 de 1993 busca garantizar a la población el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, invalidez y muerte mediante el reconocimiento de pensiones y prestaciones, así como propender por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de la población marginada.
En este sentido, la afiliación es obligatoria para todos los trabajadores dependientes e independientes y comporta efectuar los aportes previstos en la ley, tal como fue establecido en los artículos 17, 18, 20 y 22 que textualmente indican: “Artículo 17. Obligatoriedad de las cotizaciones. Durante la vigencia de la relación laboral y del contrato de prestación de servicios, deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los regímenes del sistema general de pensiones por parte de los afiliados, los empleadores y contratistas con base en el salario o ingresos por prestación de servicios que aquellos devenguen.
(…) Artículo 18. Base de cotización. La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual. El salario mensual base de cotización para los servidores del sector público, será el que señale el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4a. de 1992. El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado.
Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales. Las cotizaciones de los trabajadores cuya remuneración se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calculará sobre el 70% de dicho salario.
En todo caso, el monto de la cotización mantendrá siempre una relación directa y proporcional al monto de la pensión. (…) Artículo 20. Monto de las cotizaciones. La tasa de cotización continuará en el 13.5% del ingreso base de cotización. (…) A partir del 1o. de enero del año 2004 la cotización se incrementará en un uno por ciento (1%) sobre el ingreso base de cotización. Adicionalmente, a partir del 1o. de enero del año 2005 la cotización se incrementará en medio por ciento (0.5%) y otro medio punto (0.5%) en el año 2006.
A partir del 1o. de enero del año 2008, el Gobierno Nacional podrá incrementar en un (1%) punto adicional la cotización por una sola vez, siempre y cuando el crecimiento del producto interno bruto sea igual o superior al 4% en promedio durante los dos (2) años anteriores.1 (…) Los empleadores pagarán el 75% de la cotización total y los trabajadores el 25% restante.
(…). Artículo 22. Obligaciones del empleador. El empleador será responsable del pago de su aporte y del aporte de los trabajadores a su servicio. Para tal efecto, descontará del salario de cada afiliado, al momento de su pago, el monto de las Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-041-2022-00362-01 Demandante: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: UGPP 11 cotizaciones obligatorias y el de las voluntarias que expresamente haya autorizado por escrito el afiliado, y trasladará estas sumas a la entidad elegida por el trabajador, junto con las correspondientes a su aporte, dentro de los plazos que para el efecto determine el Gobierno.” De las normas en cita, se destaca que durante la relación laboral es responsabilidad del empleador efectuar los aportes a pensión, teniendo como base de liquidación el salario remunerado, aporte que debe ser asumido en un 75% por el empleador y el 25% por el trabajador.
Además, debe resaltarse que el monto de la cotización tiene relación directa y proporcional con el monto a sufragar por la pensión. Por su parte el artículo 24 de la Ley 100 de 1993 también contempló que las entidades administradoras de fondos de pensiones, tanto públicas como privadas, disponen de facultades de cobro, con el fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones del empleador y trabajador en materia de aportes al sistema de pensión, norma que establece: “Artículo 24.
Acciones de cobro. Corresponde a las entidades administradoras de los diferentes regímenes adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Para tal efecto, la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado, prestará mérito ejecutivo.” Conforme a lo anterior, los fondos administradores de pensiones tienen la potestad de cobrar los aportes al SGSSP dejados de realizar por el empleador, para el caso, la UGPP es la entidad competente para adelantar las acciones de determinación y cobro de las Contribuciones al Sistema de Protección Social en razón a las funciones determinadas en la Ley 1151 de 2007 y la Ley 1607 de 2012.
En relación con el cobro de nuevos conceptos con ocasión de reliquidación de pensión por parte de la UGPP, el Consejo de Estado1 ha manifestado: “En materia de obligaciones pensionales, al empleador le asiste, entre otras, la de realizar el pago oportuno de los aportes por concepto de seguridad social a las entidades administradoras, tanto de los que están a su cargo como en cabeza del trabajador; lo anterior de conformidad con el artículo 22 de la Ley 100 de 23 de diciembre de 1993. [F]rente a las obligaciones del empleador, son las entidades administradoras las que deben requerirlo para que realice el pago de los aportes o lo haga de manera correcta, e iniciar las acciones de cobro correspondientes y proceder en debida forma a liquidar y reconocer la pensión respectiva, sin que ello pueda influir en el derecho al reconocimiento pensional y su régimen, por ser este de estirpe legal con apego a los deberes del administrador.
Con base en los argumentos expuestos en los acápites anteriores, es preciso señalar que la UGPP es quien, de manera inequívoca e independiente, tiene la obligación de realizar en debida forma la liquidación de la pensión, proceder a 1Sentencia del 11 de julio de 2018, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Dr. William Hernández Gómez, Exp. 17001-23-33-000-2016-00538-01(3351-17).
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-041-2022-00362-01 Demandante: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: UGPP 12 su reconocimiento y atender el pago de las cuantificaciones pensionales que efectúe.” De la jurisprudencia referida, se resalta que las entidades administradoras deben requerir al empleador para que realice de manera correcta el pago de los aportes, para lo cual debe iniciar las acciones de cobro correspondientes y proceder en debida forma a liquidar y reconocer la pensión. Ahora bien, en el caso sub judice, la parte apelante indica que los actos expedidos por la UGPP se encuentran plenamente motivados y fundamentados en los artículos 17, 20 y 24 de la Ley 100 de 1993, la Ley 1753 de 2015 y el artículo 334 de la Constitución Política y gozan de presunción de veracidad; es decir, se cuestionan los argumentos expuestos en la sentencia apelada relacionados con la motivación del acto demandado.
El Consejo de Estado2 ha señalado que la falta de motivación en los actos administrativos es violatoria del debido proceso, estableciendo: “Conforme a la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional, el derecho fundamental al debido proceso, consagrado, entre otras normas integrantes del bloque de constitucionalidad, en el artículo 29 de la Carta, comprende los siguientes derechos: (…) (iv) Derecho a que las actuaciones se efectúen con base exclusivamente en normas jurídicas, y con respeto de los principios, valores y bienes jurídicos constitucionales y legales pertinentes, incluido el de prevalencia del derecho sustancial, y dentro de un término razonable.
Este último aspecto implica que la falta de motivación es violatoria del derecho al debido proceso, como lo estableció la Corte Constitucional en un fallo de 2005, basado en la Sentencia SU 250 de 1998, entre otras, y que constituye precedente aplicable al caso sub examine: (…) La motivación de los actos administrativos es una carga que el derecho constitucional y administrativo contemporáneo impone a la administración, según la cual ésta se encuentra obligada a exponer las razones de hecho y de derecho que determinan su actuar en determinado sentido.
Así, el deber de motivar los actos administrativos, salvo excepciones precisas, se revela como un límite a la discrecionalidad de la administración. En este orden de ideas, los motivos del acto administrativo, comúnmente llamados "considerandos", deberán dar cuenta de las razones de hecho, precisamente circunstanciadas, y de derecho, que sustenten de manera suficiente la adopción de determinada decisión por parte de la administración pública, así como el razonamiento causal entre las razones expuestas y la decisión adoptada.
(…) 2 Sentencia del 05 de julio de 2018, Sección Segunda, Subsección A. C.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández, Rad.: 110010325000201000064 00 (0685-2010). Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-041-2022-00362-01 Demandante: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: UGPP 13 Así las cosas, salvo excepciones previstas en el ordenamiento, un acto administrativo sin motivación alguna o con una motivación manifiestamente insuficiente, carece de validez constitucional y legal, al no expresar las causas tácticas y jurídicas que determinan su adopción.” Conforme a la jurisprudencia anterior, se tiene que los actos administrativos deben encontrarse debidamente motivados, señalando con precisión las razones de hecho y derecho que los fundan, so pena de ser considerados como actuaciones violatorias del debido proceso administrativo.
Igualmente, es pertinente precisar en relación con la falta de motivación que el artículo 42 de la Ley 1437 de 2011 prescribe: “Artículo 42. Contenido de la decisión. Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión, que será motivada. (…)” Respecto de la falta de motivación de los actos administrativos como causal de nulidad por expedición irregular, el Tribunal de cierre de lo contencioso3 ha precisado lo siguiente: “Por su parte, en cuanto a la falta o ausencia de motivación, la Sección Cuarta ha señalado lo siguiente: "La motivación de un acto implica que la manifestación de la administración tiene una causa que la justifica y debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable; los motivos en que se instituye el acto deben ser ciertos, claros y objetivos.
Los motivos del acto administrativo deben ser de tal índole, que determinen no sólo la expedición de un acto administrativo sino su contenido y alcance; la motivación debe ser clara, puntual y suficiente, hasta tal punto que justifique la expedición de los actos y que suministre al destinatario las razones de hecho y de derecho que: inspiraron la producción de los mismos.
En cuanto a la falta de motivación, la Sala recuerda que este cargo se denomina técnicamente expedición en forma irregular del acto. En efecto, cuando la Constitución o la ley mandan que ciertos actos se dicten de forma motivada y que esa motivación conste, al menos en forma sumaria, en el texto del acto administrativo, se está condicionando la forma del acto administrativo, el modo de expedirse.
Si la Administración desatiende esos mandatos normativos, incurre en vicio de expedición irregular y, por ende, se configura la nulidad del acto administrativo. En efecto, la expresión de los motivos por los cuales se profiere un acto administrativo de carácter particular y concreto es indispensable, pues es a partir de los mismos que el administrado puede controvertir aquellos aspectos de hecho y de derecho que considera no pueden ser el soporte de la decisión, pero cuando se prescinde de la motivación se impide que el particular afectado con la decisión pueda ejercitar cabalmente su derecho de defensa y contradicción” 3 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 26 de julio de 2017.
C.P. Dr. Milton Chaves García. Radicado interno: 22326. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-041-2022-00362-01 Demandante: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: UGPP 14 De acuerdo con lo anterior, la motivación es la manifestación de voluntad de la Administración y por tanto debe ser clara, cierta, objetiva, puntual, suficiente y determinar su contenido y alcance.
En ese sentido, la manifestación de los motivos es necesaria e indispensable en la formación del acto; ya que así el administrado puede controvertir aquellos aspectos que considera no pueden ser sustento de la decisión y de esta forma ejercitar su derecho de contradicción y de defensa; los cuales se ven transgredidos cuando un acto se expide de manera irregular por falta de motivación. En el caso en concreto, una vez analizados los actos administrativos demandados se advierte que en las consideraciones de la Resolución No. RDP 009928 del 22 de abril de 2022 en lo atinente a la obligación que le había creado a la parte demandante (y que adicionó el Acto No. RDP 000787 del 14 de enero de 2022, la UGPP trascribió algunos apartes de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E del 12 de junio de 2020 que ordenó la reliquidación pensional, y con fundamento en esta decisión judicial determinó la situación jurídica, particular y concreta del señor Jimmy Galvis Caballero en cuanto al período de reliquidación, los factores salariales constitutivos del IBL, el porcentaje aplicable y el nuevo monto a pagar como mesada pensional.
Ahora, respecto de la situación jurídica de la Fiduciaria la Previsora S.A., solamente a través de lo señalado en el artículo 1° de la Resolución No. RDP 009928 del 22 de abril de 2022, se determinó la suma de $122.875.663, como valor a cargo de la entidad demandante por concepto de aporte patronal; sin embargo, en ninguno de los apartes de los considerandos del acto se hizo alusión a las razones fácticas y jurídicas que condujeron a la entidad demandada a adoptar una decisión en ese sentido.
Así las cosas, verificado el contenido del acto acusado inicial se advierte que se omitió precisar la información relacionada con la entidad demandante y el cálculo empleado por la UGPP para determinar la suma adeudada en virtud de las cotizaciones no pagadas provenientes de la reliquidación de la mesada pensional, así como la invocación de las normas que sirvieron de fundamento para efectuar la liquidación del aporte a cargo de la parte demandante.
En ese orden, no se desconoce que el cobro pretendido deviene de la reliquidación pensional ordenada en sentencia judicial, pero ello no habilita para que la UGPP en las resoluciones demandadas establezca una obligación que adolece de falta de motivación clara, cierta, objetiva, puntual y suficiente, en cuanto a la situación jurídica particular y concreta de la Fiduciaria la Previsora S.A. específicamente, Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-041-2022-00362-01 Demandante: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: UGPP 15 como se evidencia del contenido del artículo primero de la resolución No. RDP 009928 del 22 de abril de 2022.
En virtud de las anteriores consideraciones, concluye la Sala que los actos administrativos demandados están viciados de nulidad únicamente en lo que refiere a la falta de motivación que condujo a la Administración a cobrar los aportes patronales a la demandante; por lo expuesto, en el presente caso se configura la causal de nulidad de expedición irregular por falta de motivación del acto de liquidación inicial respecto del cobro efectuado a la entidad demandante por concepto de aportes patronales sobre la reliquidación pensional del señor Jimmy Galvis Caballero.
Por lo tanto, no prospera el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. Conforme el análisis efectuado, y no desvirtuarse en esta instancia la legalidad de los actos administrativos demandados procede confirmar la sentencia apelada. Finalmente, respecto de la condena en costas, en segunda instancia, el Consejo de Estado en sentencia de 23 de septiembre de 2025, C.P. Dr. Wilson Ramos Girón4 determinó la condena en costas cuando se resuelva de forma desfavorable el recurso de apelación, y las agencias en derecho corresponderán a un monto que fijará el A quem entre uno (1) y seis (6) salarios mínimos legales mensuales vigentes, según las características que en cada caso deban tenerse en cuenta, de acuerdo con el ordinal 4° del art. 366 del CGP.
Así mismo, conforme el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025 del Consejo Superior de la Judicatura5, en los procesos contencioso administrativo en los que se discutan asuntos tributarios, proceden las agencias en derecho en segunda instancia entre uno (1) y tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMMLV). Teniendo en consideración la nueva posición asumida por la Alta Corporación, y que en el presente caso se confirmará la sentencia de primera instancia, procede la aplicación del numeral 3o del artículo 365 del CGP, que prevé: “En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda”.
Al efecto, se tasan las agencias en derecho en segunda instancia a cargo de la parte demandada en un (1) SMMLV; para lo cual, se ordenará al Juzgado de primera instancia tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas, conforme a las reglas previstas en el art. 366 del CGP. 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta, expediente No. 08001-23-33-000-2020-00668-01 (28292). 5 “Por el cual se adiciona el artículo 5 del Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 que establece las tarifas de agencias en derecho” Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-041-2022-00362-01 Demandante: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: UGPP 16 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta – Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 2 de julio de 2025 por el Juzgado Cuarenta y Uno (41) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá D.C., de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: CONDENÁSE en costas (agencias en derecho) en segunda instancia a la demandada en un (1) SMLMV, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. En consecuencia, ordénase al Juzgado de primera instancia tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas, conforme a las reglas previstas en el art. 366 del CGP.
TERCERO
NOTIFÍQUESE la presente providencia en los términos previstos en el artículo 203 del CPACA.
CUARTO: Remítase copia de esta providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en virtud de lo previsto en el inciso final del artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.
QUINTO: Se informa que, para la radicación de los memoriales a los que haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087/ SEXTO: En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sesión virtual de la fecha LOS MAGISTRADOS Firmado Electrónicamente GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ Firmado Electrónicamente JUAN DARIO CONTRERAS BAUTISTA Firmado Electrónicamente AMPARO NAVARRO LÓPEZ CONSTANCIA: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sesión virtual de la fecha.
La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la Plataforma de dicha Corporación denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, y el artículo 62 de la Ley 2430 de 2024 que modificó el artículo 122 de la Ley 270 de 1996.