TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN “A” Bogotá D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Magistrada Ponente: BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Ref. Expediente: 11001-33-43-058-2022-00332-01 Demandante: LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Apoderado: Carlos Alberto Vélez Alegría Demandados: CELMIRA MARTÍN LIZARAZO Y SANDRA MARÍA DEL CASTILLO ABELLA Apoderados: José Armando Rondón Reyes y José María del Castillo Fallo de segunda instancia REPETICIÓN La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 28 de marzo de 2025 por el Juzgado Cincuenta y Ocho (58) Administrativo de Bogotá, D.C., que negó las pretensiones de la demanda de repetición. I.
ANTECEDENTES 1) La demanda 2. El Ministerio Nacional de Educación, por intermedio de apoderado judicial, instauró demanda, en ejercicio del medio de control de repetición, en contra de las señoras Celmira Martín Lizarazo y Sandra María del Castillo Abella, con las siguientes pretensiones1: PRIMERA: Que se declare civilmente responsables a los funcionarios de FIDUPREVISORA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN doctora SANDRA MARIA DEL CASTILLO, identificada con la c.c. No. 39.788.563, en su calidad de Directora de Prestaciones Económicas y a la SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEL ENTE TERRITORIAL DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ-SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL, CELMIRA MARTIN LIZARAZO, identificado con la c.c. No. 41.714.954, quienes se encontraban en ejercicio de los cargos para la fecha de los hechos, de los perjuicios ocasionados a LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – 1 P. 05, escrito de demanda 2 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-058-2022-00332-01 FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO FOMAG, quien asumió mediante el contrato de transacción el pago de la sanción moratoria de las cesantías de [la docente] SONIA ALEXANDRA QUINTERO.
SEGUNDA: A consecuencia, se condene a los funcionarios de FIDUPREVISORA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN doctora SANDRA MARIA DEL CASTILLO, identificada con la c.c. No. 39.788.563, en su calidad de Directora de Prestaciones Económicas y a la SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEL ENTE TERRITORIALDISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ– SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL, doctora CELMIRA MARTIN LIZARAZO, quien se identifica con la c.c.No. 41.714.954, a pagar solidariamente el 100%, de cada Contrato de Transacción en el cual se canceló la sanción moratoria.
El valor neto cancelado con el contrato de transacción por la sanción moratoria a los docentes enunciados asciende a OCHO MILLONES SEISCIENTOS SESENTA Y SIETE MIL SETECIENTOS OCHENTA Y SEIS PESOS CON VEINTISÉIS CENTAVOS MCTE ($ 8.667.786,26). TERCERA: Que se ordene a los Demandados, a pagar cada uno solidariamente, la suma equivalente a la respectiva indexación y los intereses comerciales o moratorios que correspondan, desde la fecha de ejecutoria de la sentencia, hasta la fecha efectiva de pago a la Entidad.
CUARTA: Que se condene en costas y agencias en derecho al demandado. 2) Hechos relevantes 3. De conformidad con el escrito de demanda, la Sala sintetiza los hechos relevantes: 3.1. El 10 de septiembre de 2018, la docente Sonia Alexandra Quintero perteneciente a la Secretaría de Educación de Bogotá solicitó el pago de sus cesantías. 3.2.
Ante la omisión en el cumplimiento del plazo previsto en la Ley 1071 de 2006 para resolver esa solicitud (15 días), la docente Sonia Alexandra Quintero solicitó el reconocimiento de la sanción moratoria, la cual fue reconocida por la entidad mediante el contrato de transacción CTJ0051- FID 3.3. El valor transado ($8.667.786,26) fue pagada por el Ministerio de Educación Nacional el 26 de octubre de 2020. 3 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-058-2022-00332-01 3) Fundamento de la demanda 4.
El Ministerio de Educación Nacional considera que la señora Celmira Martín Lizarazo, en su condición de Secretaria de Educación de Bogotá actuó de manera gravemente culposa, al proferir el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías de la docente Sonia Alexandra Quintero transcurridos más de 180 días de la solicitud. De igual manera, la señora Sandra María del Castillo Abello, en su condición de directora de Prestaciones Económicas de la Fiduprevisora, incurrió en un comportamiento gravemente culposo al ordenar el pago de las cesantías de dicha docente por fuera del término legal. 4) Trámite procesal en primera instancia 5.
La demanda radicada el 27 de octubre de 20222, fue repartida al Juzgado Cincuenta y Ocho (58) Administrativo de Bogotá, D.C., quien, previa subsanación, la admitió en auto del 22 de agosto 20233. 5) Contestación de la demanda 6. La señora Sandra María del Castillo Abella4, a través de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda.
Explicó que en el reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes oficiales intervienen diferentes autoridades de las secretarías de educación y del FOMAG: la elaboración del proyecto del acto administrativo de reconocimiento está a cargo de la secretaría de educación a la cual pertenece el docente. Posteriormente, este proyecto es revisado y aprobado por el FOMAG y devuelto a la secretaría para que suscriba el acto administrativo definitivo.
Finalmente, el acto administrativo definitivo es enviado al FOMAG para que allí se gestione el pago. Adicionó, que el reconocimiento tardío de las prestaciones de los maestros era un tema problemático antes de su llegada a la entidad, dada su complejidad. Sin embargo, durante su vinculación a la Fiduprevisora, la aquí demandante elaboró mensualmente mesas de seguimiento con la Procuraduría General de la Nación para prevenir la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías de los docentes, así como, jornadas de capacitación dirigidas a los funcionarios de las secretarías de educación, optimización en los procesos de 2Archivo 31, aplicativo Samai Juzgado 3 Archivo 34, aplicativo Samai Juzgado 4 Archivo 36, aplicativo Samai Juzgado 4 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-058-2022-00332-01 liquidación a cargo del FOMAG, contratación de personal nuevo, aumento de nómina y digitalización de procesos, entre otros.
De otra parte, resumió el trámite de pago de las cesantías de la docente Sonia Alexandra Quintero en la entidad, así: Fecha de radicación FOMAG 17/12/2018 Fecha aprobación 21/12/2018 Fecha de remisión aprobación 27/12/2018 Fecha radicación acto de reconocimiento 19/02/2019 Fecha validación área de nómina 13/03/2019 Fecha de pago 15/03/2019 7.
Conforme a lo anterior, concluyó que la Fiduprevisora efectuó el pago 19 días después a la recepción de acto administrativo ejecutoriado y solo 14 días después de su posesión como directora de Prestaciones Económicas de la sociedad fiduciaria. Lo anterior, demuestra que, contrario a lo considerado por el Ministerio de Educación, actuó con diligencia en el cumplimiento de sus funciones. 8.
Como excepciones presentó las denominadas: i) “caducidad” y ii) “falta de legitimación en la causa por pasiva”. 9. Por su parte, la señora Celmira Martín Lizarazo5, a través de apoderado judicial, indicó que no se cumplen los requisitos para acceder a las pretensiones de repetición, por cuanto la entidad demandante no aportó prueba de la condena impuesta en su contra en sentencia, conciliación extrajudicial o cualquier otra forma de terminación de conflictos.
Explicó que su conducta no se puede catalogar como gravemente culposa y que, en todo caso, la misma no fue generadora de la erogación que debió realizar la cartera ministerial por concepto de sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías de la docente Sonia Alexandra Quintero. 10. Como excepciones presentó las denominadas: i) “ausencia de legitimación en la causa por pasiva”; ii) “ausencia de los requisitos legales para la procedencia de la declaración de responsabilidad del exservidor” y iii) “inexistencia de conducta gravemente culposa o dolosa generadora de la condena”. 6) Resolución de excepciones 11.
Mediante auto del 02 de abril de 20246, el juzgado de primera instancia resolvió las excepciones de caducidad y falta de legitimación en la causa por pasiva, 5 Archivo 41, aplicativo Samai Juzgado 6 Archivo 28, aplicativo Samai Juzgado 5 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-058-2022-00332-01 propuestas por las entidades demandadas y las declaró no probadas.
Frente a la caducidad, indicó que, para el momento en que se presentó la demanda (27 de octubre de 2022) estaba vigente la Ley 2195 de 2022, que modificó el literal l) del artículo 164 del CPACA y amplió el término de caducidad del medio de control de repetición hasta 5 años, contados a partir del pago. Como en el caso, el Ministerio de Educación Nacional pagó la sanción moratoria el 26 de octubre de 2020, el plazo para demandar se extendió hasta el 27 de octubre de 2025.
Igualmente, consideró que a las demandadas le asistía legitimación procesal en la causa. 7) Trámite de sentencia anticipada 12. Mediante auto del 28 de octubre de 20247, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 182A del CPACA, adicionado por la Ley 2080 de 2021, el juzgado de primera instancia efectuó los trámites previos para adecuar al proceso a sentencia anticipada: fijó el litigio8, incorporó las pruebas documentales aportadas por las partes y corrió traslado para alegar de conclusión, dado que no había pruebas por practicar. 8) Alegatos de conclusión en primera instancia 13.
El Ministerio de Educación Nacional9 solicitó acceder a las pretensiones de la demanda, pues el trámite de reconocimiento de las cesantías de la docente Sonia Alexandra Quintero estaba a cargo de la señora Celmira Martín Lizarazo, en su calidad de directora de Talento Humano de la Secretaría de Educación de Bogotá. Sin embargo, la referida exservidora expidió el acto administrativo de reconocimiento transcurridos más de 180 días de la solicitud.
Por su parte, la señora Sandra María del Castillo, quien para la época de los hechos se desempeñaba como directora de Prestaciones Económicas de la Fiduprevisora efectuó el pago de manera tardía. 14. Por su parte, la señora Celmira Martín Lizarazo10, a través de su apoderado judicial, reiteró los argumentos de la contestación de la demanda e insistió en que no 7 Archivo 29, aplicativo Samai Juzgado 8 El litigio se fijó en determinar: “Determinar si las señoras Celmira Martín Lizarazo y Sandra María del Castillo Abella son civilmente responsables por la condena que el Ministerio de Educación tuvo que cancelar como consecuencia de la sanción moratoria que le fue impuesta como consecuencia del pago tardío de las cesantías de la docente Sonia Alexandra Quintero.
Si la respuesta a los anteriores cuestionamientos resulta afirmativa, el Despacho deberá determinar con base en las pruebas allegadas si es posible acceder al reembolso solicitado en la demanda”. 9 Archivo 29, aplicativo Samai Juzgado 10 Archivo 31, aplicativo Samai Juzgado 6 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-058-2022-00332-01 se cumplían los presupuestos para acceder a las pretensiones de repetición. 9) Sentencia de primera instancia 15.
El 28 de marzo de 2025, el Juzgado Cincuenta y Ocho (58) Administrativo de Bogotá, D.C., profirió sentencia de primera instancia, en la que resolvió11: Primero: Reconocer como sucesor procesal de la señora Celmira Martín Lizarazo (Q.E.P.D) a favor de sus sucesores de manera genérica. Segundo: Declarar la falta de legitimación en la causa material por pasiva de la señora Celmira Martín Lizarazo (Q.E.P.D).
Tercero: Negar las pretensiones de la demanda. Cuarto: Sin condena en costas. 16. Lo anterior, al considerar que, aunque se probó la existencia de un contrato de transacción celebrado entre el Ministerio de Educación Nacional y la docente Sonia Alexandra Quintero por concepto de sanción moratoria, en virtud del cual, la cartera ministerial pagó la suma de $8.667.786,26, no se probó que el mismo fuera atribuible a una actuación dolosa o gravemente culposa de la exfuncionaria Celmira Martín Lizarazo.
Al respecto, el fallo concluyó que, para el momento en que se realizó el trámite del reconocimiento de las cesantías a favor de la docente Sonia Alexandra Quintero (26 de septiembre de 2018) no se acreditó qué cargo ejercía la referida demandada en la Secretaría de Educación de Bogotá y, por lo tanto, no era posible verificar si tenía dentro de sus funciones el reconocimiento de las cesantías de los docentes oficiales.
En todo caso, indicó, a partir del Manual de Funciones de la entidad, que el trámite del reconocimiento de las cesantías de los docentes del FOMAG no está a cargo del director de Talento Humano de la Secretaría de Bogotá sino del profesional especializado de la Oficina de Nomina. 17. En lo que respecta a la señora Sandra María del Castillo Abello, la sentencia de primera instancia concluyó que estaba acreditado que ella ejercía el cargo de directora de Prestaciones Económicas de la Fiduprevisora.
En ese orden, tenía bajo 11 Archivo 34, aplicativo Samai Juzgado 7 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-058-2022-00332-01 sus funciones la liquidación de las prestaciones económicas a favor de los docentes del FOMAG y, en efecto, realizó el pago de las cesantías a la docente Sonia Alexandra Quintero. Sin embargo, no se probó en el proceso que la señora Sandra María del Castillo Abello haya actuado con dolo o culpa grave.
En cambio, se acreditó que, para el momento en que fueron pagadas las cesantías (15 de marzo de 2019), la funcionaria llevaba solo 15 días ejerciendo el cargo y, en todo caso, no transcurrieron más de 19 días desde que el expediente regresó a la Fiduprevisora para el pago, término que no supera el plazo previsto en el artículo 2° de la Ley 244 de 1995, subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 200612. 10) La sucesión procesal de la demandada Celmira Martín Lizarazo13 18.
En la sentencia de primera instancia, el juzgado declaró la sucesión procesal de los herederos de la señora Celmira Martín Lizarazo, al haberse acreditado su fallecimiento durante el trámite del presente proceso (07 de agosto de 2024). Así mismo, precisó que la muerte de la poderdante no extingue los efectos del poder por ella conferido al abogado José Armando Rondón Reyes, quien continuaría representando los intereses de los sucesores procesales. 11) Recurso de apelación 19.
Mediante memorial radicado el 10 de abril de 202514, el apoderado del Ministerio de Educación Nacional interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, en el que solicitó revocar la decisión y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. 20. Fundamentó la solicitud en que la señora Celmira Martín Lizarazo, en su calidad de directora de Talento Humano de la Secretaría de Educación de Bogotá suscribió tardíamente el acto administrativo de reconocimiento de cesantías a favor de la docente Sonia Alexandra Quintero. 21.
De igual manera, indicó que, aunque existía un grupo de trabajo al interior de la Secretaría de Educación de Bogotá y de la Fiduprevisora encargado de apoyar y 12 ARTÍCULO 2o. <Artículo subrogado por el artículo 5o. de la Ley 1071 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro. 13 P. 14, sentencia de primera instancia 14 Archivo 35, aplicativo Samai Juzgado 8 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-058-2022-00332-01 sustanciar los actos administrativos y las liquidaciones de las prestaciones sociales de los maestros, las señoras Celmira Martín Lizarazo y Sandra María del Castillo Abello, en su condición de directora de Talento Humano de la Secretaría de Educación de Bogotá y directora de Prestaciones Económicas de la Fiduprevisora, ejercían como “líder[es] o jefe[s] del mencionado grupo de trabajo”, por lo que les asistía el deber de coordinar, supervisar y hacer seguimiento a los procesos y así garantizar el cumplimiento de los plazos establecidos en la ley. 22.
En igual sentido, indicó que las demandadas tenían “deberes funcionales” relacionados con el pago oportuno de las cesantías a los docentes del magisterio, por lo que les correspondía: “disponer de los medios y el recurso humano suficiente para atender de manera efectiva, oportuna e idónea, las reclamaciones de cesantías presentadas por los docentes”. 23.
Además, señaló que las exfuncionarias demandadas no observaron ni dispusieron lo correspondiente para dar estricto cumplimiento a los términos para el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas o parciales a los docentes, por lo que incurrieron en un desconocimiento de la ley y la jurisprudencia que, en los términos del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, configura una culpa grave. 12) Trámite procesal en segunda instancia 24.
El Juzgado Cincuenta y Ocho (58) Administrativo de Bogotá, D.C., mediante auto del 01 de julio de 202515, concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, el cual fue admitido por este Despacho en providencia del 05 de septiembre de 202516. 13) Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de repetición porque la entidad demandada no cumplió con la carga que le asiste de acreditar la condición de exfuncionarias del Estado de las demandadas por el periodo cuestionado.
Sumado a ello, no aportó al proceso el acto administrativo que reconoció las cesantías a favor de la docente Sonia Alexandra Quintero, el cual permitiría 15 Archivo 35, aplicativo Samai Juzgado 16 Índice 04, aplicativo Samai Tribunal 9 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-058-2022-00332-01 establecer si las demandadas intervinieron en esa determinación. II.
CONSIDERACIONES 14) Jurisdicción y Competencia 25. La Sala es competente para conocer el presente asunto en segunda instancia, de conformidad con el artículo 153 del CPACA, por tratarse de la apelación de una sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Cincuenta y Ocho (58) Administrativo de Bogotá, D.C. 15) Alcance del recurso de apelación y límites a la competencia del juez de segunda instancia 26.
La sentencia de primera instancia fue apelada únicamente por la parte demandante, razón por la cual, en esta instancia la Sala no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, en aplicación del principio de la non reformatio in pejus, consagrado en el artículo 328 del CGP, salvo que debido a la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con la sentencia. 27.
Además, según la referida norma, la Sala deberá pronunciarse sobre los argumentos del apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 16) Problema jurídico 28. Corresponde a la Sala determinar, acorde con los argumentos o reparos concretos del recurso de apelación de la parte demandante, si se debe revocar la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda de repetición. 29.
Para el efecto, analizará si se encuentra acreditada la condición de exservidoras estatales de las demandadas y, por lo tanto, su legitimación en la causa. En caso afirmativo, si las demandadas actuaron con culpa grave, como lo afirma la parte recurrente y si con ello dieron lugar a la sanción por mora en el pago 10 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-058-2022-00332-01 de las cesantías de la docente Sonia Alexandra Quintero, pagada por el Estado. 30.
Comoquiera que en la sentencia de primera instancia se resolvió lo relativo a la sucesión procesal de los herederos de la hoy fallecida Celmira Martín Lizarazo, aspecto que no fue cuestionado en el recurso de apelación, la Sala no efectuara pronunciamiento al respecto. 17) Tesis de la Sala 31. La sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda de repetición será confirmada porque la entidad demandante no cumplió con la carga de demostrar que el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías que debió asumir fuera atribuible a la conducta dolosa o gravemente culposa de las demandadas. 32.
Para sustentar esa conclusión, la Sala empezará por precisar que en el caso no se cuestionan las conclusiones de la sentencia de primera instancia sobre la existencia de un contrato de transacción entre las partes donde se acordó el pago de la sanción moratoria a cargo de la docente Sonia Alexandra Quintero y el pago de la misma por parte del Ministerio de Educación Nacional, por lo que el análisis se circunscribirá al cumplimiento del requisito subjetivo para la prosperidad de las pretensiones del medio de control de repetición. 33.
En cuanto a la responsabilidad subjetiva de la primera de las demandadas, dirá que, aunque se probó que la señora Celmira Martín Lizarazo ejerció el cargo de directora de Talento Humano de la Secretaría de Educación de Bogotá, al momento en que se efectuó el reconocimiento de las cesantías a la docente oficial Sonia Alexandra Quintero (05 de febrero de 2019), pues al proceso se aportó la certificación de Área de Talento Humano que da cuenta que desempeñó el cargo desde el 07 de octubre de 2013 hasta el 30 de septiembre de 2020, al proceso no se aportó la copia del acto administrativo que reconoció las cesantías y que permitiría verificar que él mismo, en efecto, fue suscrito por la señora Celmira Martín Lizarazo, como se aduce en la demanda.
Sumado a ello, no probó que la señora Celmira Martín Lizarazo, durante el tiempo que ejerció el cargo, haya tenido como función el reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes oficiales. De igual manera, sostendrá que los argumentos del recurso de apelación referidos al incumplimiento de deberes como “líder o jefe” del grupo de trabajo que tenía a su cargo la 11 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-058-2022-00332-01 sustanciación de actos administrativos de reconocimiento de cesantías, son reproches que no formaron parte de los argumentos de la demanda y, en consecuencia, sobre los mismos la demandada no pudo ejercer el derecho de defensa.
De cualquier manera, la condición de jefe o líder del referido grupo de trabajo no se encuentra demostrada en el expediente ni resulta suficiente para edificar la responsabilidad de la exfuncionaria demandada, según las reglas fijadas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-259 del 2021. 34. En cuanto a la responsabilidad subjetiva de la demandada Sandra María del Castillo Abella sostendrá que dicha funcionaria, en su condición de directora de Prestaciones Económicas de la Fiduprevisora, como vocera del FOMAG, efectuó el pago de las cesantías de la docente Sonia Alexandra Quintero dentro del término de 45 días previsto en el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006 (45 días).
Ello, toda vez que, según lo certificó la entidad, el acto administrativo de reconocimiento se presentó ante el FOMAG el 19 de febrero de 2019 y el pago tuvo lugar el 15 de marzo de 2019, esto es, transcurridos 18 días desde la radicación lo que descarta que la referida funcionaria haya incurrido en culpa grave, al no haber desatendido el término para cumplir la función a su cargo de pagar las cesantías reconocidas a los docentes oficiales. 18) Valoración probatoria 35.
Prueba documental: se otorgará valor probatorio los documentos que reposan en el plenario. Ello, en la medida que no fueron tachados y los tuvieron a su disposición durante todo el proceso, de conformidad con la sentencia de unificación proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 28 de agosto de 201428. 19) Hechos probados 36.
La Sala, a partir de los medios de prueba oportunamente allegados al proceso, encuentra probados los siguientes hechos relevantes: El reconocimiento y pago de las cesantías 37. El 15 de marzo de 201917, el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG pagó a favor de la docente Sonia Alexandra Quintero la suma de 17 P. 680, escrito de demanda 12 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-058-2022-00332-01 $17.700.000 por concepto de las cesantías parciales reconocidas a través de la Resolución n.° 837 del 05 de febrero de 2019. 38.
El 03 de octubre de 2023, la Fiduprevisora informó las siguientes fechas relacionadas con el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías de la docente Sonia Alexandra Quintero18: Fecha de radicación FOMAG 17/12/2018 Fecha aprobación 21/12/2018 Fecha de remisión aprobación 27/12/2018 Fecha radicación acto de reconocimiento 19/02/2019 Fecha validación área de nómina 13/03/2019 Fecha de pago 15/03/2019 Reintegro No se registra Funcionarios que intervinientes Radicación Jenny Riaño exfuncionaria vinculada por temporal, Asignación Ronald Monrroy. exfuncionario vinculado por temporal, estudio MIM excontrastista Diana España, ingreso a nómina Andrés Ustariz Martínez técnico || vinculado directamente con la entidad.
Contrato de transacción 39. La docente Sonia Alexandra Quintero y el Ministerio de Educación Nacional celebraron un contrato de transacción en el que las partes acordaron el reconocimiento y pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías, en los siguientes términos19: CLÁUSULA PRIMERA: OBJETO. Transar las obligaciones derivadas de los procesos judiciales que pretenden el reconocimiento y pago de sanción por mora en el pago tardío de las cesantías solicitadas por los docentes del FOMAG, para precaver eventuales condenas en contra de la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO.
CLÁUSULA SEGUNDA: En cumplimiento a lo establecido en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y el Decreto 2020 de 2019 y realizado el análisis económico y jurídico de los procesos judiciales descritos en este acuerdo, así como los riesgos y gastos derivados hasta el momento, las partes 18 P. 27, archivo 36, aplicativo Samai Juzgado 19 P. 673, escrito de demanda 13 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-058-2022-00332-01 acuerdan resolver sus diferencias mediante transacción extinguiendo la obligación que dio lugar a los litigios mediante la firma del presente contrato.
CLÁUSULATERCERA: CONCESIONES RECÍPROCAS. Las partes acuerdan hacer mutuas concesiones para evitar una eventual condena derivada de los procesos judiciales a que se refiere este acuerdo, en los siguientes términos: […] CLÁUSULA CUARTA: PAGO. FIDUPREVISORA S.A. como vocera y administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- FOMAG, y en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y el Decreto 2020 de 2019, dentro de los 8 días siguientes a la celebración del presente contrato, realizará el pago poniendo a disposición los recursos en ventanilla de la entidad bancaria, conforme a la liquidación remitida mediante su comunicación 2020-ER-248331 y 2020-ER-251224 del 7 y 9 de octubre de 2020 respectivamente, en la cual se relaciona detalladamente cada una de los procesos judiciales a reconocer y pagar en los términos aquí dispuestos, documento que hace parte integral de este contrato, sin perjuicio de lo cual se relacionan a continuación: […] CLÁUSULA QUINTA: De conformidad con lo señalado en el artículo 2483 del Código Civil, las partes reconocen que la presente transacción hace tránsito a cosa juzgada, por lo tanto, se declaran mutuamente en paz y a salvo en relación con la sanción por mora en el pago extemporáneo de las cesantías de los docentes y demás emolumentos derivados de los procesos judiciales a que se refiere este contrato.
Así mismo, renuncian en mutuo y recíproco beneficio a cualquier acción judicial en razón a los asuntos objeto de esta transacción, por la reclamación efectuada y especificada en el presente contrato. El pago de la obligación 40. La Dirección del FOMAG certificó que dicho fondo pagó, por concepto de sanción por mora por el pago tardío de las cesantías, a la docente Sonia Alexandra Quintero, la suma de $8.667.786, los cuales quedaron a disposición del acreedor a partir del 26 de octubre de 2020, en la ventanilla del Banco BBVA, así20: 20 P. 669, escrito de demanda 14 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-058-2022-00332-01 LA DIRECCION DE PRESTACIONES ECONÓMICAS DEL FONDO DEL MAGISTERIO CERTIFICA: De conformidad con la información que reposa en los aplicativos oficiales de la entidad nos permitimos certificar que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio realizó pago por concepto de SANCION POR MORA al docente SONIA ALEXANDRA QUINTERO identificado con CC No. 52.195.052, por el pago tardío de la CESANTIA PARCIAL reconocida por la Secretaría de Educación de BOGOTA D.C. mediante resolución 837 el día 5 de febrero del 2019, quedando a disposición a partir del 26 de octubre del 2020 por valor de $8.667.786, a través del Banco BBVA.
La conducta atribuida a la demandada 41. El Comité de Conciliación y Defensa Judicial del Ministerio de Educación Nacional determinó iniciar acción de repetición en contra de la señora Celmira Martín Lizarazo, al considerar que su conducta encuadra dentro de la presunción de culpa grave establecida en la Ley 678 de 2001, al infringir los términos establecidos legalmente para tramitar las cesantías de los docentes oficiales, así21: En sesión No. 81 del 03 de octubre de 2022, el Comité de Conciliación y Defensa Judicial del Ministerio de Educación Nacional determinó la procedencia de “iniciar acción de repetición” en contra de los agentes o ex agentes estatales que intervinieron en el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías del (la) docente afiliado(a) al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, señor(a) SONIA ALEXANDRA QUINTERO identificado(a) con la cédula de ciudadanía No 52195052.
Lo anterior, en virtud de los lineamientos aprobados por el Comité de Conciliación respecto del estudio de las acciones de repetición relacionadas con condenas u otras formas de terminación de los conflictos vinculados a la sanción mora por pago tardío de cesantías de los docentes del FOMAG, en donde es posible encuadrar la conducta del servidor o ex servidor dentro de las presunciones de culpa grave por cuanta de la infracción a los términos establecidos legalmente para tramitar las cesantías de los docentes oficiales, los cuales se encuentran fijados en el Acuerdo No. 002 de 3 de diciembre de 2020, modificado por el acuerdo 002 de 08 de julio de 2022 “Por el cual se fijan los lineamientos para el estudio de procedencia de las acción de repetición de las condenas u otras formas de terminación de conflictos generados por el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.
En tal virtud, el Comité de Conciliación y Defensa Judicial aprobó la recomendación de la Oficina Asesora Jurídica de iniciar acción de repetición en contra de CELMIRA MARTIN LIZARAZO identificado(a) con la cédula de ciudadanía 41714954 quien emitió́ el acto administrativo de reconocimiento 21 P. 45, escrito de demanda 15 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-058-2022-00332-01 de las cesantías en calidad de DIRECTORA DE TALENTO HUMANO - SECRETARIA DE EDUCACIÓN BOGOTÁ.
Calidad de exfuncionarias del Estado 42. El 22 de enero de 202122, la Fiduprevisora certificó que la señora Sandra María del Castillo Abella desempeñó el cargo de directora de Prestaciones Económicas de la Vicepresidencia del Fondo de Prestaciones desde el 25 de febrero de 2019 hasta el 30 de octubre de 2020. 43. El 22 de marzo de 2023, la Dirección de Talento Humano de la Secretaría de Educación de Bogotá, certificó que a señora Celmira Martín Lizarazo desempeñó los siguientes cargos en la entidad23: Cargo Fechas Jefe de Oficina 06-05, en la Oficina de Personal A partir del 01/10/2012 Asesor de despacho 115-06, Oficina Asesora Jurídica A partir del 24/12/2012 hasta 28/12/2012 Director Técnico 009-06, en la Dirección de Talento Humano A partir del 24/12/2012 hasta 28/12/2012 Director Técnico 009-06, en la Dirección de Talento Humano A partir del 22/01/2013 hasta 10/02/2013 Director Técnico 009-06, en la Dirección de Talento Humano A partir del 01/04/2013 Director Técnico 009-06, en la Dirección de Talento Humano A partir del 12/06/2013 hasta 14/06/2013 Director Técnico 009-06, en la Dirección de Talento Humano A partir del 19/06/2013 Director Técnico 009-06, en la Dirección de Talento Humano A partir del 08/07/2013 hasta el 07/10/2013 por renuncia Director Técnico 009-06, en la Dirección de Talento Humano A partir del 07/10/2013 Subsecretario de Despacho 045-08 en la Subsecretaria de Gestión Institucional A partir del 05/01/2015 hasta el 11/01/2015 Subsecretario de Despacho 045-08 en la Subsecretaria de Gestión Institucional A partir del 02/03/2015 hasta el 23/03/2015.
Subsecretario de Despacho 045-08 en la Subsecretaria de Gestión Institucional A partir del 21/05/2015 hasta el 21/05/2015. Subsecretaria de Despacho 045-08 en la Subsecretaria de Gestión Institucional. A partir del 15/07/2015 hasta el 16/07/2015. Comisión de Servicios Remunerada A partir del 31/08/2015 hasta el 01/09/2015 Subsecretario de Despacho 045-08 en la Subsecretaria de Gestión Institucional A partir del 10/12/2015 hasta el 11/12/2015 22 P. 29, archivo 36, aplicativo Samai Juzgado 23 P. 20, archivo 42, aplicativo Samai Juzgado 16 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-058-2022-00332-01 Subsecretario de Despacho 045-08 en la Subsecretaria de Gestión Institucional A partir del 15/12/2015 hasta el 18/12/2015.
Subsecretario de Despacho 045-08 en la Subsecretaria de Gestión Institucional A partir del 21/12/2015 hasta el 24/12/2015 Jefe de Oficina Código 006 Grado 05 en la Oficina de Nomina A partir del 15/06/2018 hasta 06/07/2018 Jefe de Oficina Código 006 Grado 05 en la Oficina de Escalafón Docente A partir del 22/08/2018 hasta 25/09/2018 Retiro por renuncia A partir de 30/09/2020 El fallecimiento de la señora Celmira Martín Lizarazo 44.
La señora Celmira Martín Lizarazo falleció el 07 de agosto de 2024, según el registro civil de defunción que obra en el expediente24. 20) De los elementos estructurales del medio de control de repetición 45. El artículo 90 de la Constitución Política de 1991 prevé que el Estado colombiano, en caso de ser condenado a la indemnización de un daño antijurídico, deberá repetir contra su agente, cuando la condena haya sido resultado de una conducta dolosa o gravemente culposa de este. 46.
Por su parte, la Ley 678 de 2001, “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”, define la acción de repetición como una vía judicial de carácter patrimonial que debe ejercerse en contra del servidor o exservidor público, cuando como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado lugar a una condena en contra del Estado contenida en una sentencia, conciliación o cualquier otra forma de terminación del conflicto. 47.
La Corte Constitucional en la sentencia SU-354 de 2020, al analizar la vulneración del derecho fundamental al debido proceso de exservidores estatales condenados en el marco de la acción de repetición, fijó los presupuestos constitucionales que debían ser tenidos en cuenta por los funcionarios judiciales al momento de resolver las demandas de repetición, así25: 24 Archivo 32, aplicativo Samai Juzgado 25 C.Const.
Sentencia SU-354 del 26 de agosto de 2020. MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez 17 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-058-2022-00332-01 [A] partir de las anteriores consideraciones, fundadas en la jurisprudencia del Consejo de Estado y en los precedentes de esta corporación, es posible establecer unos presupuestos constitucionales que fijan el ámbito de la acción de repetición y el marco que gobierna la actuación de los funcionarios competentes para resolverla. - Presupuesto 1: La prosperidad de la acción de repetición está determinada por la acreditación, por parte de la entidad demandante, de los siguientes supuestos ante el juez contencioso administrativo: (i) La existencia de una providencia judicial condenatoria, un acuerdo conciliatorio, una transacción o cualquier otro documento válido para finalizar un conflicto, en el que se le imponga al Estado la obligación de pagar una suma de dinero por haber causado un daño antijurídico;
(ii) La calidad del demandado como servidor del Estado o particular que cumplía funciones públicas para el momento en que ocurrió el daño antijurídico; (iii) El pago de la obligación dineraria al destinatario; y (iv) La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente a título de dolo o culpa grave. - Presupuesto 2: La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente, a título de dolo o culpa grave, implica probar ante el juez contencioso administrativo que, al margen del análisis efectuado en la providencia de responsabilidad del Estado: (i) El daño antijurídico haya tenido su origen en una acción u omisión del demandado; y (ii) Que tal actuación, conforme a la normatividad vigente para la época en que se presentó el daño antijurídico: (a) estuvo dirigida a “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado” (dolo), o (b) es calificable como “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones” (culpa grave). - Presupuesto 3: Las presunciones legales de dolo y culpa grave contempladas en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001: (i) No relevan a la entidad actora de probar ante el juez contencioso administrativo que (a) el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, y que (b) tal actuación se enmarca en alguno de los supuestos legales (i.e. desviación de poder o infracción manifiesta e inexcusable de una norma de derecho); y (ii) Ante la demostración de que la actuación del agente se enmarca en alguno de los supuestos legales, eximen a la entidad de acreditar que la acción u omisión estuvo dirigida a “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado”, o es calificable como “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones”. 18 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-058-2022-00332-01 - Presupuesto 4: A efectos de garantizar el derecho al debido proceso, en el trámite de repetición la valoración en torno a la existencia de dolo o culpa grave debe realizarse de manera integral, y para determinar la responsabilidad del agente, está excluida la posibilidad de extrapolar las conclusiones sobre la responsabilidad del Estado o del agente que puedan estar contenidas en la providencia condenatoria a la administración. Por consiguiente, el juez contencioso debe examinar todos los elementos de juicio allegados al proceso de repetición y realizar un análisis totalmente independiente, en el cual el demandado tenga la oportunidad real de ejercer su defensa. - Presupuesto 5: A fin de determinar si el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, así como si dicha actuación fue dolosa o gravemente culposa, el juez de lo contencioso administrativo debe valorar los aspectos propios de la gestión pública, tales como: (i) las funciones del agente contempladas en la ley y en el reglamento, o (ii) el grado de diligencia que le sea exigible al servidor en razón de los requisitos para acceder al cargo, la jerarquía del mismo en la escala organizacional o la retribución económica por los servicios prestados. - Presupuesto 6: Una vez constatada la responsabilidad patrimonial del agente, el juez de lo contencioso administrativo deberá determinar el monto a reintegrar al Estado por parte del servidor, adoptando las previsiones respectivas para que la condena de repetición no se convierta en una decisión que, debido a su desproporción, vulnere los derechos fundamentales por resultar una obligación excesiva, irredimible o contraria a la distribución de las cargas públicas.
Con tal propósito, sin entrar a analizar las condiciones subjetivas del funcionario, el operador jurídico debe: (i) Valorar el grado de participación del demandado en los hechos que dieron lugar al daño y las circunstancias objetivas de las relaciones entre los funcionarios y la administración, pues puede ocurrir que: (a) la responsabilidad sea atribuible a múltiples personas debido a la distribución de funciones y jerarquías dentro de la institución pública;
(b) el perjuicio causado se derive en parte del riesgo inherente a la actividad de la entidad; o (c) el menoscabo se origine, entre otras razones, por fallas estructurales en los diseños de los procesos misionales de la administración; (ii) Tener en cuenta circunstancias atenuantes que, a pesar de no tener la entidad para modificar la calificación de la actuación del agente como dolosa o gravemente culposa, sí influyen en el monto del reintegro que debe efectuar el servidor, como sucede en los casos en que las acciones u omisiones que causaron el daño persiguieron un fin legítimo y no se realizaron de mala fe;
(iii) Precaver que el monto a reintegrar no sea mayor a la obligación impuesta al Estado, con lo cual, por ejemplo, el funcionario no debe asumir los intereses que se causen desde la ejecutoria de la sentencia condenatoria hasta su efectivo pago por parte de la administración; e (iv) Identificar el verdadero valor del daño atribuible al agente, ya que, en algunas ocasiones, la condena al Estado puede verse seriamente incrementada por factores ajenos a la voluntad del servidor y que, por ello, no le resultan imputables.
Por consiguiente, debe evitarse que el servidor asuma: (a) las consecuencias de la demora en la resolución del proceso judicial en el que se determinó la responsabilidad de la administración; o (b) 19 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-058-2022-00332-01 el pago de elementos de la reparación que tengan un objetivo mayor al resarcimiento del perjuicio concreto que causó el agente, como ocurre con medidas de no repetición dirigidas a superar problemáticas institucionales.
Del mismo modo, debe tenerse en cuenta que no siempre todo el valor del daño es susceptible de trasladarse al agente responsable a título de dolo o culpa grave, atendiendo a criterios de proporcionalidad en el ejercicio de la función pública y a la responsabilidad que cabe a quienes actúan a nombre del Estado. - Presupuesto 7: En casos en los que existan dudas en torno a la forma en la que deba realizarse la imputación de la responsabilidad patrimonial al agente del Estado o en relación con la fijación del monto de la condena, la administración, a fin de determinar si promueve la pretensión de regreso, y el juez contencioso administrativo, al momento de resolver el caso, deben tener como criterios orientadores de su actuación que la acción de repetición tiene: (i) una naturaleza subsidiaria, subjetiva y sujeta a criterios de proporcionalidad, y (ii) una triple funcionalidad, a saber: resarcitoria, preventiva, y retributiva.
(Resalta la Sala) 48. En línea con lo anterior, la Sección Tercera del Consejo de Estado26 ha determinado que la prosperidad de las pretensiones de repetición está supeditada al cumplimiento de los siguientes elementos objetivos y subjetivos: i) la existencia de una condena al Estado de reparar un daño antijuridico causado a un particular; ii) el pago efectivo a la víctima del daño; iii) la calidad de agente o exagente estatal de los demandados y iv) la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa del agente como causa determinante de la condena. 21) Caso concreto 49.
En el presente asunto, la Sala observa que la sentencia de primera instancia encontró acreditada la existencia de un contrato de transacción celebrado entre el Ministerio de Educación Nacional y la docente Sonia Alexandra Quintero por el pago de la sanción moratoria por el pago de las cesantías a favor de la referida maestra. De igual manera, la sentencia recurrida encontró acreditado el pago de la suma transada por concepto de sanción moratoria.
Sin que la existencia de estos elementos objetivos haya sido cuestionada por la parte demandada a través del recurso de apelación. 50. En ese contexto, el análisis de la Sala se limitará a verificar si, como lo afirma el recurrente, se encuentra acreditada la culpa grave de las exfuncionarias Celmira 26 Al respecto, ver, entre otras: CE.
Sección Tercera. Sentencia n.° 72.639 del 11 de julio de 2025. CP. Fernando Alexei Pardo Flórez 20 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-058-2022-00332-01 Martín Lizarazo y Sandra María del Castillo Abella. 51. En la demanda, el Ministerio de Educación Nacional solicitó declarar la responsabilidad de la señora Celmira Martín Lizarazo porque, en su calidad de directora de Talento Humano de la Secretaría de Educación de Bogotá, incurrió en culpa grave al suscribir el acto administrativo que reconoció las cesantías de la docente Sonia Alexandra Quintero por fuera del plazo previsto en la Ley 1071 de 2006 para resolver esa solicitud (15 días).
Así mismo, considera que la señora Sandra María del Castillo Abella, como directora de Prestaciones Económicas de la Fiduprevisora debe concurrir al pago de la condena, al incurrir en culpa grave por efectuar el pago de las cesantías de la docente Sonia Alexandra Quintero por fuera del plazo previsto en la Ley. 52. En relación con el trámite de las peticiones en materia de reconocimiento y pago de cesantías en favor de los docentes del magisterio, el Decreto 2831 de 2005 señala que las mismas deben ser radicadas ante la secretaría de educación a la que pertenezca o haya pertenecido el solicitante.
A su vez, la entidad territorial, dentro del término de 15 días, deberá elaborar el proyecto de acto administrativo de reconocimiento y suscribir el mismo, previa aprobación de la sociedad fiduciaria que administra el FOMAG. Además, ejecutoriado el acto administrativo de reconocimiento, deberá enviar el mismo a la sociedad fiduciaria para que proceda al pago.
Sobre el particular, los artículos segundo a quinto del referido decreto disponen lo siguiente: ARTÍCULO 2°. RADICACIÓN DE SOLICITUDES. Las solicitudes de reconocimiento de prestaciones sociales, deberán ser radicadas en la secretaría de educación, o la dependencia o entidad que haga sus veces, de la respectiva entidad territorial certificada a cuya planta docente pertenezca o haya pertenecido el solicitante o causahabiente, de acuerdo con el formulario adoptado para el efecto por la sociedad fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
La sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo, implementará un sistema de radicación único, que registre las solicitudes de reconocimiento de prestaciones económicas que deba pagar el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en forma simultánea en la respectiva entidad territorial certificada y en la sociedad fiduciaria y que permita a los solicitantes conocer electrónicamente el estado de su trámite.
ARTÍCULO 3 °. GESTIÓN A CARGO DE LAS SECRETARÍAS DE EDUCACIÓN. De acuerdo con lo establecido en el artículo 3° de la Ley 91 de 1989 y el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, la atención de las solicitudes relacionadas con las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de 21 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-058-2022-00332-01 Prestaciones Sociales del Magisterio será efectuada a través de las secretarías de educación de las entidades territoriales certificadas, o la dependencia que haga sus veces.
Para tal efecto, la secretaría de educación de la entidad territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente, deberá: 1. Recibir y radicar, en estricto orden cronológico, las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de prestaciones sociales a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de acuerdo con los formularios que adopte la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos de dicho Fondo. 2.
Expedir, con destino a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo y conforme a los formatos únicos por esta adoptados, certificación de tiempo de servicio y régimen salarial y prestacional, del docente peticionario o causahabiente, de acuerdo con la normatividad vigente. 3. Elaborar y remitir el proyecto de acto administrativo de reconocimiento, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud, a la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para su aprobación, junto con la certificación descrita en el numeral anterior del presente artículo. 4.
Previa aprobación por parte de la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio suscribir el acto administrativo de reconocimiento de prestaciones económicas a cargo de dicho Fondo, de acuerdo con las Leyes 91 de 1989 y 962 de 2005 y las normas que las adicionen o modifiquen, y surtir los trámites administrativos a que haya lugar, en los términos y con las formalidades y efectos previstos en la ley. 5.
Remitir, a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, copia de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones sociales a cargo de este, junto con la respectiva constancia de ejecutoria para efectos de pago y dentro de los tres días siguientes a que estos se encuentren en firme.
PARÁGRAFO 1 °. Igual trámite se surtirá para resolver los recursos que sean interpuestos contra las decisiones adoptadas de conformidad con el procedimiento aquí establecido y aquellas que modifiquen decisiones que con anterioridad se hayan adoptado respecto del reconocimiento de prestaciones a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO 2 °. Sin perjuicio de la responsabilidad administrativa, disciplinaria, fiscal y penal a que pueda haber lugar, las resoluciones que se expidan por parte de la autoridad territorial, que reconozcan prestaciones sociales que deba pagar el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin la previa aprobación de la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos de tal Fondo, carecerán de efectos legales y no prestarán mérito ejecutivo.
ARTÍCULO 4 °. TRÁMITE DE SOLICITUDES. El proyecto de acto administrativo de reconocimiento de prestaciones que elabore la secretaría de educación, o la entidad que haga sus veces, de la entidad territorial certificada a cuya planta docente pertenezca o haya pertenecido el 22 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-058-2022-00332-01 solicitante, será remitido a la sociedad fiduciaria que se encargue del manejo de los recursos del Fondo para su aprobación. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al recibo del proyecto de resolución, la sociedad fiduciaria deberá impartir su aprobación o indicar de manera precisa las razones de su decisión de no hacerlo, e informar de ello a la respectiva secretaría de educación. ARTÍCULO 5°.
RECONOCIMIENTO. Aprobado el proyecto de resolución por la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo, deberá ser suscrito por el secretario de educación del ente territorial certificado y notificado en los términos y con las formalidades y efectos previstos en la ley. 53. La Corte Constitucional, mediante la sentencia SU-336 de 201727, determinó que los términos y condiciones para el pago de las cesantías de los servidores del sector público, establecidos en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, resultaban aplicables a los docentes oficiales.
En lo que interesa al presente asunto, el referido cuerpo normativo señala: ARTÍCULO 4o. TÉRMINOS. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
ARTÍCULO 5 o. MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable 27 C.Const. Sentencia SU-336 del 18 de mayo de 2017. MP. Iván Humberto Escrucería Mayolo 23 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-058-2022-00332-01 a este. 54. Por lo expuesto, la Sala concluye que el reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes oficiales es un procedimiento que requiere la intervención de al menos dos entidades: por un lado, la secretaría de educación a la pertenezca el solicitante y de la Fiduprevisora, como vocera y administradora del FOMAG, correspondiéndole a la primera la elaboración y suscripción del acto administrativo de reconocimiento (15 días), previo concepto favorable de la sociedad fiduciaria y a la segunda el pago efectivo de la prestación para lo cual tiene un plazo de 45 días. 55.
En lo que respecta a la señora Celmira Martín Lizarazo, la parte demandante pretende deducir la existencia de una culpa grave en su contra a partir del hecho de que ella, en su calidad de directora de Talento Humano de la Secretaría de Educación de Bogotá, suscribió tardíamente el acto de reconocimiento de las cesantías de la docente Sonia Alexandra Quintero. 56.
De acuerdo con las pruebas del proceso, la Secretaría de Educación de Bogotá reconoció y ordenó el pago de las cesantías a favor de la docente Sonia Alexandra Quintero, mediante la Resolución n.° 837 del 05 de febrero de 2019. 57. Aunque está probado que para ese momento (05 de febrero de 2019) la señora Celmira Martín Lizarazo ejercía el cargo de directora de Talento Humano en la Secretaría de Educación de Bogotá, pues con la certificación expedida por la entidad se acredita que ocupó el cargo desde el 07 de octubre de 2013 hasta el 30 de septiembre de 2020 28, al proceso no se aportó la copia del acto administrativo que reconoció las cesantías y que permitiría verificar que él mismo, en efecto, fue suscrito por la señora Celmira Martín Lizarazo, como se aduce en la demanda. 58.
Pese a que lo anterior resulta suficiente para negar las pretensiones de la demanda de repetición, al no haberse acreditado el supuesto de hecho en el que la entidad demandante fundó la responsabilidad subjetiva de la demandada, la Sala precisa que tampoco se probó que la señora Celmira Martín Lizarazo, durante el tiempo que ejerció el cargo de directora de Talento Humano, haya tenido entre sus funciones el reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes oficiales. 59.
En el Manual de Funciones y de Competencias Laboral de la Secretaría de Educación de Bogotá (R. 3950 del 07 de octubre de 2018), aportado al proceso por 28 P. 20, archivo 42, aplicativo Samai Juzgado 24 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-058-2022-00332-01 la parte demandante, se indica que a la directora de Talento Humano le asiste la función de “atender los asuntos relacionados con beneficios y prestaciones […] de los docentes de la Secretaría”29, sin embargo, aquella competencia se desarrolla a través de la Fiduprevisora, como administradora del Fondo Prestacional del Magisterio, como lo indica el propio manual de funciones, por lo que no podría edificarse una responsabilidad subjetiva en cabeza de la directora de Talento Humano por este aspecto. 60.
Ahora bien, el Ministerio de Educación Nacional, en el recurso de apelación, reconoció que existía un grupo de trabajo al interior de la Secretaría de Educación de Bogotá encargado de apoyar y sustanciar los actos administrativos30. Empero, acusó a la demandada de omitir el cumplimiento de sus deberes funcionales como “líder o jefe” del referido grupo de trabajo para garantizar el cumplimiento de los plazos de las reclamaciones de cesantías.
La Sala precisa que esta afirmación constituye un señalamiento nuevo, introducido con ocasión del recurso de apelación, que no fue planteado en la demanda y frente al cual la demandada no tuvo la posibilidad de ejercer el derecho de defensa. En efecto, en el escrito de demanda, los argumentos del Ministerio de Educación Nacional se circunscribieron al desconocimiento del término previsto en la ley para el reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes oficiales, y no a la omisión de funciones de dirección y/o coordinación del personal a su cargo. 61.
En todo caso, de aceptarse que la aquí demandada tenía la calidad de “líder o jefe” del respectivo grupo de trabajo, aquella circunstancia, por sí misma, no es suficiente para edificar un juicio de responsabilidad en su contra. Sobre el particular, la Corte Constitucional en la sentencia SU-259 del 202131, al estudiar la condena impuesta por el Consejo de Estado al exalcalde de Enrique Peñaloza en sede de revisión, sostuvo que para determinar la existencia de dolo o culpa grave en la actuación de los directores de las entidades públicas debe tenerse en cuenta que: “a menos de existir razones claras para considerar que un funcionario de apoyo se ha desviado de sus competencias o ha dejado de sujetarse al ordenamiento jurídico, los directores de las entidades pueden confiar razonablemente en su criterio y seguir las opiniones emitidas en cada caso”.
Sin que esté demostrado en el proceso que la 29 P. 325, escrito de demanda 30 Sobre el particular, en el recurso de apelación se indicó textualmente lo siguiente: “[C]ontrario a lo manifestado por el Juzgado de conocimiento si bien, podría existir al interior de la Secretaría de Educación Distrital y de la Oficina de Talento Humano, un equipo de trabajo conformado por diferentes profesionales, encargado de apoyar y sustanciar los trámites administrativos correspondientes, la señora CELMIRA MARTIN LIZARAZO, suscribió́ el acto administrativo de reconocimiento de cesantías de la docente SONIA ALEXANDRA QUINTERO, en ejercicio de sus funciones como Directora de Talento Humano de la Secretaria de Educación del Distrito, lo que le daría el carácter de líder o jefe del mencionado equipo de trabajo”. 31 C.Const.
Sentencia SU-259 del 06 de agosto de 2021. MP. José Fernando Reyes Cuartas 25 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-058-2022-00332-01 aquí demandada haya tenido razones evidentes para dudar que los colaborares cumplirían con los roles y responsabilidades a su cargo. 62. De igual manera, la Sala advierte que tampoco se aportó al proceso la totalidad del expediente administrativo en el que se acredite la fecha en la que la docente Sonia Alexandra Quintero solicitó la prestación, que permitiría verificar si, en efecto, el reconocimiento se efectuó por fuera del plazo legal (15 días). 63.
En cuanto a la señora Sandra María del Castillo Abella, el Ministerio de Educación Nacional pretende deducir la existencia de una culpa grave en su contra a partir del hecho de que ella, en su calidad de directora de Prestaciones Económicas de la Fiduprevisora (administradora del FOMAG) efectuó tardíamente el pago de las cesantías de a favor de la docente Sonia Alexandra Quintero. 64.
A pesar de que la señora Sandra María del Castillo Abella, para el momento en que se efectuó el pago de las cesantías (15 de marzo de 201932), se desempeñaba como directora de Prestaciones Económicas de la Fiduprevisora, pues ejerció el cargo desde el 25 de febrero de 2019 hasta el 30 de octubre de 2020, según certificación expedida por la entidad33 y, por lo tanto, tenía dentro de sus funciones “garantizar que se realice la oportuna, veraz y confiable revisión de la liquidación de las prestaciones económicas, radicadas por las Secretarias de Educación certificadas de los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), para dar cumplimiento a las obligaciones contractuales contraídas por el mismo”, así como, “fijar, cuando se requiera, las directrices para la ejecución de las políticas relacionadas con el trámite de prestaciones económicas […] con el fin de cumplir los términos establecidos en la normatividad vigente”, no se advierte que su comportamiento configure dolo o culpa grave. 65.
Las pruebas del proceso, en especial la certificación emitida por la Fiduprevisora, aportada con la contestación de la demanda, acreditan que el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías de la docente Sonia Alexandra Quintero fue remitido a la Fiduprevisora el 19 de febrero de 201934, esto es, con anterioridad a que la aquí demandada Sandra María del Castillo Abella se vinculara con la institución financiera (25 de febrero de 2019).
Sin embargo, el pago de la prestación se efectuó el 15 de marzo de 2019, esto es, transcurridos 18 días desde 32 P. 680, escrito de demanda 33 P. 29, archivo 36, aplicativo Samai Juzgado 34 P. 27, archivo 36, aplicativo Samai Juzgado 26 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-058-2022-00332-01 la radicación ante el FOMAG, plazo que no supera los 45 días previstos en la Ley 1071 de 2006 para efectuar el pago35. 66.
En ese orden, está demostrado en el proceso que la funcionaria encargada de efectuar el pago de las cesantías de la docente Sonia Alexandra Quintero a cargo de la Fiduprevisora, como administradora del FOMAG, observó los términos legales para ello, por lo que su conducta no es constitutiva de dolo o culpa grave ni mucho menos dio lugar a la sanción moratoria asumida por el Ministerio de Educación Nacional. 67.
Sin perjuicio de lo anterior, la Sala reitera, tal y como lo hizo, al estudiar la responsabilidad subjetiva atribuida a la señora Celmira Martín Lizarazo que los argumentos del recurso de apelación relativos al incumplimiento de los deberes funcionales a cargo de la demanda constituyen un reparo nuevo que se introduce con ocasión de recurso de apelación, que impide su análisis de fondo. 68.
Lo dicho hasta el momento, permite a la Sala concluir que la entidad demandante, tal y como lo estableció la sentencia recurrida, no cumplió con la carga de demostrar que la mora en el reconocimiento y pago de las cesantías de la docente Sonia Alexandra Quintero y que justificó la erogación asumida por el Estado, fuera atribuible a la conducta dolosa o gravemente culposa de las demandadas.
Sin que en el caso haya lugar a desatar favorablemente alguno de los cargos de apelación formulados por la parte recurrente. Ello, porque, como se explicó: i) no se probó que la señora Celmira Martín Lizarazo haya firmado el acto administrativo de reconocimiento; ii) no tenía dentro de sus funciones la tramitación de las solicitudes de los docentes relacionadas con el reconocimiento de las cesantías; iii) el pago de las prestaciones efectuado por la Fiduprevisora fue oportuno y iv) la omisión en los deberes funciones como “líder o jefe” del grupo de trabajo es un reproche nuevo, introducido con el recurso de apelación, que, en todo caso, no se encuentra demostrado ni resulta suficiente para edificar la responsabilidad de las exfuncionarias demandadas. 69.
Con fundamento en las razones precedentes, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de repetición. 35 ARTÍCULO 5o. MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro. 27 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-058-2022-00332-01 22) Condena en costas 70.
Las costas del proceso son todas aquellas erogaciones necesarias para dar curso a la actuación judicial y llevarla a su culminación. Están compuestas por dos tipos de gastos, de un lado, los denominados gastos ordinarios del proceso y, de otro lado, las agencias en derecho. 71. Los gastos ordinarios del proceso corresponden a las expensas útiles para tramitar el proceso, o sea, están destinados a sufragar los costos de la actuación judicial y sin estos no es posible impulsar el proceso.
Están a cargo de la parte demandante, por ser quien activa la jurisdicción, y su falta de cancelación puede conllevar a la declaratoria de desistimiento tácito del proceso. 72. De otro lado, las agencias en derecho corresponden a las sumas discrecionalmente que el juez decreta a favor de la parte vencedora del litigio por apoderamiento judicial, pero que no corresponden a los honorarios del abogado que ejerce la representación judicial de quien sale avante en el proceso. 73.
En cuanto a la condena en costas, el artículo 188 del CPACA establece:
ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 74.
De acuerdo con lo anterior, en los procesos en los que se ventila un interés público, como lo es el medio de control de repetición, no hay lugar a condenar en costas o agencias en derecho. A similar conclusión arribó esta Sala de decisión en sentencias del 01 de agosto de 202436 y 24 de octubre de 202537. 75. De igual manera, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 11 de julio de 2025, al analizar la procedencia de la condena en costas y agencias en derecho en el medio de control de repetición, sostuvo38: 36 TAC.
Sección Tercera. Sentencia del 01 de agosto de 2024. Rad. 1100133343062-2023-00081. MP. Juan Carlos Garzón Martínez 37 TAC. Sección Tercera. Sentencia del 23 de octubre de 2025. Rad. 11001334306320230005601. MP. Beatriz Teresa Galvis Bustos 38 CE. Sección Tercera. Sentencia n.° 72.639 del 11 de julio de 2025. CP. Fernando Alexei Pardo Rubio 28 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-058-2022-00332-01 El artículo 188 del CPACA dispone que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá́ sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil.
Esta Subsección, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-832 de 2001, ha considerado que el proceso que se adelanta en ejercicio de la pretensión de repetición es uno de aquellos en los que se ventila un interés público, pues se busca la protección del patrimonio público, por lo tanto, la Sala se abstendrá de condenar en costas.
(Resalta la Sala) 76. Así las cosas, dado que en los procesos que se adelantan en ejercicio del medio de control de repetición está de por medio un interés público, no hay lugar a imponer costas o agencias en derecho en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera– Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 28 de marzo de 2025 por el Juzgado Cincuenta y Ocho (58) Administrativo de Bogotá, D.C.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO
NOTIFÍQUESE ELECTRÓNICAMENTE la presente decisión, mediante el envío de mensaje de datos a los correos electrónicos de las partes y a la agente del Ministerio Público al buzón de correo electrónico institucional; bajo la advertencia de que las manifestaciones de las partes deberán efectuarse de manera preferente a través del uso de las tecnologías de la información y la comunicación.
CUARTO. La presente decisión fue discutida y aprobada en Sala de Decisión virtual de la fecha, y en constancia de aceptación de su contenido se suscribe por los Magistrados que la conforman a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en la plataforma SAMAI.
QUINTO. Ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen, previas las constancias del caso. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE (Aprobado en Acta de Sesión de la fecha.) 29 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-058-2022-00332-01 Firmado electrónicamente BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada Firmado electrónicamente JUAN CARLOS GARZÓN MARTÍNEZ Magistrado Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado