REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “C” MAGISTRADO PONENTE: DR. SAMUEL JOSÉ RAMÍREZ POVEDA Bogotá D.C., once (11) de febrero de dos mil veintiséis (2026) R E F E R E N C I A S EXPEDIENTE: 11001-33-42-046-2022-00241-01 DEMANDANTE: DIANA PATRICIA PAÉZ CORREA DEMANDADO: SUDRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E. ASUNTO: RECONOCIMIENTO PRESTACIONES LABORALES POR DESNATURALIZACIÓN DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS.
Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante, contra la Sentencia dictada el veintiuno (21) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) por el Juzgado Cuarenta y Seis (46) Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá-Sección Segunda, que denegó las súplicas de la demanda interpuesta por la señora Diana Patricia Páez Correa contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E.
ANTECEDENTES La demandante, por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A., instauró demanda contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., para que se declare la nulidad del oficio No. 202211000038261 del 22 de febrero de 2022, mediante el cual se le negó el reconocimiento de una relación laboral y derechos que se deriven de aquella.
Reconocer y declarar entre la Subred y Diana Patricia Páez Correa existió una verdadera relación laboral entre el 30 de septiembre de 2012 al 31 de octubre de 2021. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 2 A título de reparación del daño, se condene a pagar las diferencias salariales existentes entre los servicios remunerados por prestación de servicios y los salarios legales y convencionales pagados en la Subred de Servicios de Salud Norte, a los tecnólogos administrativos causados por el periodo antes citado.
Que se condene a la Subred Norte a reconocer y pagar el auxilio de cesantías, los intereses a las cesantías, la prima de servicios de junio y diciembre, las primas extralegales de vacaciones, navidad y la compensación en dinero de las vacaciones que se hubieren causado dentro del periodo comprendido entre el 30 de septiembre de 2012 al 31 de octubre de 2021.
También, a devolver a la accionante, los porcentajes de cotización correspondientes a los aportes en pensión, caja de compensación familiar que le correspondía efectuar a la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte ESE y que efectivamente pagó la demandante en el periodo mencionado. Que se condene al pago de la indemnización extralegal por el despido injustificado; la indemnización contenida en el artículo 2° de la Ley 244 de 1990 por el no pago de las cesantías; a la indemnización contenida en el artículo 99 de la ley 50 de 1990 por no afiliar a la demandante al Fondo Nacional del Ahorro; al pago de 10 salarios mínimo legales mensuales vigentes por daños morales.
Que el tiempo que el demandante prestó sus servicios en la entidad demandada como contratista se compute para efectos pensionales. Que los valores reconocidos en favor de la demandante sean actualizados de acuerdo con el IPC y se disponga el pago de intereses moratorios de conformidad con el artículo 195 del CPACA. Que se dé cumplimiento a la sentencia de conformidad con el artículo 192 del CPACA.
Por último, se condene en costas y agencias en derecho. Para fundamentar sus peticiones, en la demanda se expusieron, en resumen, los siguientes HECHOS TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 3 1. La demandante laboró de manera constante e ininterrumpida para la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. en el cargo de Tecnólogo Administrativo I del 30 de septiembre de 2012 al 31 de octubre de 2021. 2.
La vinculación de la demandante con la subred, fue a través de intermediación laboral entre el antes Hospital de Suba y la empresa Temporal Servicios y Asesorías S.A. hasta el 30 de junio de 2016. En lo sucesivo, el vínculo laboral se disimuló a través de contratos de prestación de servicios sucesivos y habituales y sin interrupción. 3.
La accionante trabajó de manera constante e ininterrumpida para la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte desde el 30 de septiembre de 2012 al 31 de octubre de 2021. 4. La accionante devengó como último sueldo $2.774.748 y su horario era de lunes a viernes de 7:00 a.m. a 4:30 p.m. 5. Sus jefes inmediatos fueron Hugo Muñoz, Nancy Tabares y Yisela Piñeros y las funciones que cumplió, entre otras, dentro de la Subred, como Tecnólogo Administrativo II constan dentro de la certificación contractual aportada. 6.
La demandante y la Subred suscribieron de manera sucesiva e ininterrumpida 8 contratos de prestación de servicios. 7. La demandante no podía delegar las funciones a ella asignadas a una persona de su elección, para ausentarse debía pedir autorización de su jefe inmediato. Tuvo compañeras de trabajo que cumplían las mismas funciones que ella, que estaban vinculadas directamente con la Subred como funcionarios de planta. 8.
El 31 de octubre de 2021, la jefe de la accionante, de manera verbal le comunicó que su contrato no podía ser renovado, razón por la que no podía seguir ejerciendo sus funciones. 9. La demandante presentó reclamación administrativa ante la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte en febrero de 2022, siendo negada mediante acto administrativo 20221100038261 del 22 de febrero de 2022.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada no contestó la demanda. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Cuarenta y Seis (46) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda, mediante Sentencia proferida el veintiuno (21) de octubre de dos mil TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 4 veinticuatro (2024), denegó las súplicas de la demanda.
Con fundamento en las siguientes consideraciones: Desarrolló el marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso bajo estudio y se refirió a la naturaleza jurídica del contrato de prestación de servicios, Decreto Ley 1983, Ley 80 de 1993 y Ley 190 de 1995, e indicó que el contrato de prestación de servicios, no puede constituirse en un instrumento para desconocer derechos laborales.
La jurisprudencia constitucional ha establecido que es válida su celebración cuando: i. No se trate de funciones propias y permanentes de la entidad; ii. no puedan ser realizadas por el personal de planta y iii. requieran de conocimiento especializados. La Corte Constitucional, en Sentencia C-154 de 1997, al pronunciarse respecto de la constitucionalidad del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, estableció como elemento esencial del contrato de prestación de servicios, la autonomía e independencia y puntualizó las características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo, esto la subordinación o dependencia. Anotó que el máximo tribunal de la jurisdicción de lo contencioso precisó que al contratista que, por virtud de la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, se le reconozca el pago de prestaciones y salarios, no puede otorgársele la calidad de funcionario, pues aquel no ha cumplido a cabalidad con todos los requisitos constitucionales y legales para tal efecto.
Se refirió al principio de la prevalencia de la realidad sobre las formas en los contratos de prestación de servicios institucionalizado en el artículo 53 Constitucional, que resulta aplicable en aquellos eventos en los que a través de la figura del contrato de prestación de servicios se evitar obligaciones prestacionales y salariales derivadas de una relación laboral.
Pese a que la forma o denominación del contrato sea la prestación de servicios, en todo caso se podrá demostrar la existencia de una relación laboral entre las partes, cuando la misma haya estado oculta bajo la figura del contrato de prestación de servicios, siempre y cuando se acredite la concurrencia de los elementos esenciales de la misma, esto es, una actividad en la entidad empleadora que haya sido personal, que por dicha labor se haya recibido una remuneración o pago y, finalmente, se debe probar que en la relación existió subordinación o dependencia. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 5 Descendió al caso concreto e indicó que, de la prueba documental allegada por las partes, evidentemente Diana Patricia Páez Correa prestó sus servicios de manera personal y directa en favor de la demandada, en desarrollo de múltiples contratos de prestación de servicios.
Además, durante el periodo del 01/07/2016 al 31/10/2021. Frente a la remuneración, encontró acreditado en el expediente que la demandante percibió unos honorarios mensuales por concepto de la prestación del servicio. Respecto de la subordinación, dijo que la parte actora demostró el cumplimiento de un horario laboral y de directrices emanadas de funcionario del Hospital Vista Hermosa; sin embargo, ello no obsta para que se configure la subordinación. Puso de presente lo dicho por Héctor Giovanny Rocha Aguirre, y destacó que varios de los aspectos manifestados, entre ellos, las órdenes y cumplimiento de horario carecían de prueba documental que los fortaleciera, y en ese orden, resultaban insuficientes.
Explicó que los contratos de prestación de servicio celebrados entre el demandante y la entidad demandada no tenían el mismo objeto contractual, ni las mismas obligaciones, pues, justamente Diana Patricia Páez Correa prestó sus servicios tanto en el área de urgencias como de facturación, entre otros. Incluso, la demandante celebró contratos prestación de servicios de forma paralela con la entidad como se infiere al revisar los extremos (fecha de inicio-fecha de finalización) entre los contratos Nos. 1800 (Técnico Administrativo) y 4113 (Tecnólogo), lo que evidenció la ausencia de cláusula de exclusividad en los contratos, ya que podía suscribir otro contrato con la entidad demandada o con una entidad privada.
Precisó que, el cumplimiento de un horario y unas instrucciones, no conllevaban a concluir de forma inequívoca que existiera subordinación laboral, al contrario, la relación existente entre las partes requería de una coordinación para la ejecución de las labores desarrolladas por la demandante, lo que implicaba el cumplimiento de un horario y seguimiento de unas instrucciones que obedecían a unas necesidades particulares en la prestación del servicio.
Consideró que la demandante tenía autonomía, a tal punto que suscribió contratos de prestación de servicios simultáneos con la entidad, como fue evidenciado. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 6 Concluyó que entre Diana Patricia Páez Correa y la Subred Integrada de Servicios Norte E.S.E. no existió una relación laboral, toda vez que no se demostró la existencia de la subordinación laboral.
Si bien, la parte actora acreditó dos elementos del contrato de trabajo como lo son: i) la actividad personal del trabajador y ii) el salario como retribución del servicio; cierto es que no logró acreditar la subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, elemento esencial y diferenciador de una relación laboral Finalmente, se abstuvo de condenar en costas a la entidad demandada.
RECURSO DE APELACIÓN El apoderado judicial de la parte actora apeló la sentencia solicitando se revoque y en su lugar se acojan las pretensiones de la demanda. Manifiesta que la entidad por décadas viene perfeccionando sus procedimientos internos a efectos de evitar la utilización medio documental donde se evidencie la subordinación alegada.
Discute que el juzgador de primera instancia olvidó que bajo la égida de la sana crítica, naturalmente la demandante no tenía posibilidad alguna de reclamar la existencia de documentos para acreditar posteriormente que si recibía ordenes, se le controlaba el horario de entrada y salida para el personal de planta, sencillamente le terminaban el contrato, le modificaban progresivamente las condiciones de su contrato y las tareas que debía cumplir, pero sin interrumpir el vínculo laboral, cuando de por medio estaba su subsistencia y el de su núcleo familiar, por ejemplo, si no se cumplía con el horario establecido para el personal de planta, sencillamente se le terminaba el contrato.
Señala que, si se revisan los informes de ejecución mes a mes de cada uno de los contratos de prestación de servicios, se encontrará que se le obligaba a cumplir órdenes que no tenían sustento en los contratos celebrados; es decir, se le obligaba a cumplir con actividades naturales del personal de la planta de la entidad y roles para los cuales no estaba contratada.
Cuestiona que se le reste capacidad demostrativa y eficacia al testimonio recaudado, al punto de exigir prueba documental de confirmación, pues no existe indicio que torne dudoso, confuso, incompleto o parcializada la declaración del testigo; precisamente por que quien estaba llamada a demostrar lo contrario es la Subred Norte, quien no presentó TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 7 ninguna prueba al respecto y, además, no allego la totalidad de las pruebas decretadas en primera instancia. De modo que, el medio de contraste que exige el juzgador de primer grado no debe recaer en el trabajador en tanto la parte actora llevó a juicio el único medio de prueba que realmente existía para demostrar la subordinación. Que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado y de la sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, convocan a los jueces y magistrados a garantizar los principios generales del derecho que benefician a los trabajadores, verbi gracia, el indubio pro operario, que impone inclinar la balanza en favor del trabajador, cuando sobrevengan dudas frente a situaciones particulares y concretas como la acá discutida.
En tanto la duda no deviene de ausencia probatoria, sino de la exigencia excesiva y tarifada que se le hace a la demandante para demostrar unos hechos que realmente si se probaron con las declaraciones del testigo que fueron espontáneas, claras, detalladas y sin tacha alguna. Sostiene que la prueba testimonial no requiere de otro medio de prueba para que sea válida en un proceso de naturaleza laboral como el presente, de hecho, para ningún proceso salvo que se trata de asuntos que realmente estén señalados en la norma con una tarifa legal probatoria.
Dice que exigirle a la demandante exhibir evidencias de tales minucias y tarifarlas de forma que tengan que ser única y exclusivamente “documentales”, anulando las declaraciones recibidas en el juicio, constituye una violación a su derecho fundamental al debido proceso, porque, no puede fabricar una prueba documental que nunca se creó durante la relación laboral.
Debate que es completamente desatinado e injusto que la primera instancia le recrimine no haber aportado otra prueba de corroboración respecto al cumplimiento del horario, órdenes recibidas, etc, cuando el testigo fue claro en señalar que ello sí tuvo lugar. Téngase en cuenta que para los empleados de planta de la entidad demandada no tenían una programación de turnos y no figuraba su prestación del servicio en algún documento creado por ellos o por la demandada.
Refuta que a pesar que por algunos momentos, dos de los contratos suscritos por la actora fueron distintos, esto es, cuando se le remitió al área de facturación de la Subred TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 8 Norte y a la Subgerencia de Servicios de Salud, ello no quiere decir que se desvirtúa por ese hecho, la continuada subordinación que sí se probó en el proceso.
El juzgador de primer grado olvidó que la Subred Norte es una institución hospitalaria y que, por ende, el área de facturación hace parte integral de la prestación del servicio de salud a los pacientes, precisamente porque es el paso final donde se relacionan los factores del servicio asistencial prestado. Mientras que, el área de urgencias, es la puerta de entrada para quienes ingresan a la IPS buscando una atención inmediata.
De acuerdo con los informes mensuales de supervisión esta probado que la accionante debía encargarse de organizar la prestación de los servicios del personal médico en el área, coordinar su asistencia e intervención en los pacientes, resolver toda clase de eventualidades con respecto a los insumos, personal e instalaciones; de modo que, tales acciones hacían parte del giro ordinario de la Subred Norte y no podían realizarse con la autonomía que dice haberse presentado en la sentencia recurrida.
Tanto es así que, la relación contractual de la parte perduró más de tres años en cada área, situación que derrumba el carácter ocasional y esporádico de que trata el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Anota que es completamente equivocado colegir que la actora contaba con autonomía para el desarrollo de sus funciones, cuando no podía realizarlo por ejemplo por fuera de la Subred Norte.
Tampoco, en el horario que ella eligiera, porque, si se trataba de facturación, debía estar en la ventanilla de esa entidad, recibiendo a los pacientes en el tiempo que le fuera asignado, y con las herramientas institucionales dispuestas para facturar los servicios de salud que se le prestaba a cada paciente. ADMISIÓN RECURSO DE APELACIÓN Por cumplir los requisitos de ley, el recurso de apelación formulado por la parte demandante fue admitido mediante Auto del 22 de abril de 2025.
CONSIDERACIONES Se trata de decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora contra la Sentencia emitida el veintiuno (21) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 9 por el Juzgado Cuarenta y Seis (46) Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá- Sección Segunda, que denegó las súplicas de la demanda.
En este punto se advierte que el acto administrativo objeto de control de legalidad, esto es, el Oficio No. 202211000038261 del 22 de febrero de 2022; no se observa que se haya tramitado conciliación extrajudicial y, la demanda fue interpuesta el 19 de mayo de 2022, es decir, se radicó dentro el término de los cuatro meses concedido en el numeral 2° literal c del artículo 164 del C.P.A.C.A., por lo que no operó el fenómeno de la caducidad del medio del medio de control interpuesto.
I. PROBLEMA JURÍDICO Según las razones de la apelación, el problema jurídico se contrae a determinar si procede declarar que entre la señora Diana Patricia Páez Correa y la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte ESE ha existido una relación laboral desde el 30 de septiembre de 2012 al 31 de octubre de 2021 en que estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios.
Así mismo, si como consecuencia de lo anterior, hay lugar a que se ordene el reconocimiento y pago de prestaciones sociales y demás emolumentos laborales que no devengó. Con los argumentos de hecho anteriormente expuestos, a efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Sala procede a pronunciarse, de la siguiente manera: II.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS Y JURISPRUDENCIALES PARA LA DECISIÓN i) Formas de vinculación con el Estado. El conjunto de competencias asignadas a cada uno de los órganos gubernamentales, constituye la variedad de funciones públicas que deben ser ejecutadas o desarrolladas por las personas naturales que se vinculen con el Estado, lo que implica la existencia de la prestación de los servicios que puede darse a través de una pluralidad de vínculos jurídicos.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 10 El artículo 122 de la Constitución Política dispone: “Artículo 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. (…)”. Así el empleo público existe una vez se cree en la planta de personal respectiva, se señalen sus específicas funciones y, cuando sus emolumentos se encuentran previstos en el respectivo presupuesto.
La titularidad para ejercerlo se adquirirá sólo a partir de la posesión del mismo. Ahora, el artículo 125 Constitucional determinó las formas en que procede la vinculación con la administración pública, en los siguientes términos: “Artículo 125. Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público. El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes (…)”.
De acuerdo con el referido artículo, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, exceptuándose los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. De esta manera, se tiene que la Constitución prevé tres formas de vinculación con el Estado a saber: (i) a través de una relación legal y reglamentaria, propia de los empleados públicos;
(ii) mediante una relación contractual laboral, en la cual están los trabajadores oficiales y; (iii) por medio de una relación contractual de carácter estatal, configurada por los contratos de prestación de servicios1. Entonces, para que se admita que una persona pueda catalogarse como empleado público y pueda obtener los derechos que de ellos se derivan por su ejercicio, es necesario 1 Ibídem.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 11 en principio que se cumplan algunos presupuestos de orden tanto constitucional como legal relacionado necesariamente con los empleos estatales, entre los cuales están: - La existencia del empleo en la planta de personal de la entidad y la determinación de las funciones propias del cargo y la previsión de los recursos en el presupuesto para el pago de los gastos que demande el empleo. - El ingreso al servicio público en la forma establecida en el respectivo régimen, vale decir, en tratándose de empleos de carrera administrativa, se realizará con quien ocupe el primer lugar en el proceso de selección que se efectúe para la respectiva entidad.
Así mismo, para los empleos de libre nombramiento y remoción serán provistos por nombramiento ordinario, previo el cumplimiento de los requisitos exigidos para el desempeño del empleo y el procedimiento establecido en la ley. ii) Objeto del contrato estatal de prestación de servicios El objeto del contrato de prestación de servicios es bastante amplio.
Esto es así, toda vez que el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 no solo contempla varios tipos de contratos distintos, sino que, además, dispone que cualquier contrato de prestación de servicios tiene por objeto genérico «desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad».2 No obstante, la celebración del contrato de prestación de servicios debe formalizarse a través de las modalidades de la contratación directa, pues así lo dispone el artículo 2, numeral 4, literal h), de la Ley 1150 de 2007, cuyo tenor literal es el siguiente: “[…] Contratación directa.
La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los siguientes casos: […] h) Para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales”. Por lo tanto, la Administración Pública puede celebrar contratos de prestación de servicios que comprendan, como objeto, atender funciones ocasionales por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra pública –como peritos, técnicos y obreros–; y, también, de manera excepcional y temporal, cumplir funciones pertenecientes al objeto 2 Artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 12 misional de la respectiva entidad, siempre que no haya suficiente personal de planta o se requieran conocimientos especializados. iii) Los estudios previos La Administración Pública debe dar aplicación a un plan en cada uno de sus procesos de selección, en especial, en los que lleva a cabo de forma directa.
Así lo consideró el legislador al redactar el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 87 de la Ley 1474 de 2011, donde, en este último, bajo la figura denominada «maduración de proyectos»,3 dispuso la exigencia de elaborar estudios, diseños y proyectos, y los pliegos de condiciones, según corresponda, con anterioridad a la apertura de un proceso de selección o a la firma de un contrato si la modalidad de contratación es la directa.4 En la práctica, al conjunto de estas exigencias se le ha designado «estudios previos».
El mencionado artículo 87 de la Ley 1474 de 2011 resume los estudios previos como el análisis de conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar, la tramitación de las autorizaciones y las aprobaciones necesarias para la contratación o el desarrollo de los estudios, diseños y proyectos requeridos para tal fin. En el caso del contrato estatal de prestación de servicios profesionales, el análisis del sector depende del objeto del contrato y de las condiciones de idoneidad y/o experiencia que permiten contratar a la persona natural o jurídica que está en condiciones de desarrollarlo.
No obstante, al ser un contrato temporal, el término por el cual se celebra debe estar consignado en los estudios previos dentro del objeto contractual. Así lo ha interpretado la Corte Constitucional, al precisar que el objeto del contrato de prestación de servicios está conformado por «la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada».5 iv) De la presunción contenida en el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y en el acto que deniega el derecho prestacional reclamado. 3 Artículo 87 de la Ley 1474 de 2011. 4 Luis Alonso Rico Puerta: «Teoría general y práctica de la contratación estatal». 11 ed. Bogotá: Leyer, 2019. p. 338. 5 Corte Constitucional, Sentencia C-154 de 1997;
M.P. Hernando Herrera Vergara. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 13 Dentro del listado de contratos tipificados por la Ley 80 de 1993, se encuentra el consagrado en el artículo 32 denominado de prestación de servicio, cuya norma reza de la siguiente manera: “3º.
Contrato de prestación de servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” (Resaltado fuera del texto original) Dicha normatividad contempló una presunción iuris tantum, al establecer que en ningún caso estos contratos -entiéndase contratos de prestación de servicios- generan relación laboral ni reconocimiento de prestaciones sociales.
Las presunciones generan una de dos situaciones: quien alega la presunción para fundar su derecho desplaza la carga de la prueba en cabeza de su adversario o bien que quien alega la presunción le niegue a su adversario por entero la facultad de acudir a prueba alguna que demuestre la no existencia del hecho decisivo. De esta suerte, las presunciones relevan de la carga probatoria a los sujetos a favor de quienes operan.
Una vez demostrado aquello sobre lo cual se apoyan, ya no es preciso mostrar valiéndose de otros medios de prueba lo presumido por la ley. En ese orden, el artículo 166 del Código General del Proceso aplicable por remisión del artículo 211 de la Ley 1437 de 2011, regula las presunciones establecidas por ley señalando que “… el hecho legalmente presumido se tendrá por cierto, pero admitirá prueba en contrario cuando la ley lo autorice.” Así las cosas, la presunción contenida en el artículo transcrito al no tener el carácter de ser iuris et de iure, es decir, de pleno derecho, puede ser controvertida y desvirtuada, de tal manera que, en asuntos como el presente, quien pretenda la declaratoria de existencia de una relación laboral que subyace de la ejecución de contratos de prestación de servicio, con base en el principio consagrado en el artículo 53 de la Carta Superior de la primacía de la realidad sobre las formas, tiene el deber de probanza a fin de poder quebrantar la presunción que sobre este tipo o modalidad de contrato estatal recae.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 14 Aunado a todo lo anterior, y conforme a lo estatuido en el artículo 886 de la Ley 1437 de 2011, el acto administrativo ya sea ficto o concreto por medio del cual, la administración desata la reclamación prestacional pretendida por la parte actora, está igualmente revestida de la presunción de legalidad, la cual, necesariamente deberá ser desvirtuada por la parte interesa a través de los diversos medios probatorios regulados por el ordenamiento legal orientado a demostrar la existencia de una relación laboral. v) De la autonomía e independencia como elementos tipificantes del contrato de prestación de servicio El contrato de prestación de servicios estatuido en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es aquel que celebran las entidades estatales con personas naturales o jurídicas y cuyo objeto consiste en desarrollar actividades que no se pueden llevar a cabo con el personal perteneciente a ellas; contrato que, según se estipula en la misma norma, no genera relación laboral ni prestaciones sociales y se celebra por el término indispensable para el cumplimiento de la labor contratada.
La prestación de servicios en esta modalidad contractual versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores u oficios a ejecutar. El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada.
Empero, la autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato. Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas.
En ese orden se tiene que, la aludida modalidad contractual de prestación de servicio permanecerá inmutable, siempre que el contratista goce plenamente de autonomía y liberalidad en la ejecución del objeto contractual, de tal suerte que, podrá 6 Artículo 88. Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 15 desnaturalizarse en la medida que el contratista lleve a cabo las actividades contractuales de manera subordinada.
Y es que no puede perderse vista que, conforme el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, existirá contrato de trabajo cuando concurran la totalidad de los elementos esenciales del mismo, entre los cuales, se encuentra precisamente, la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Así pues, la viabilidad de las pretensiones dirigidas a la declaración de una relación laboral debe encontrar un sustento claro y preciso en la actividad probatoria que la parte demandante dirija a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación establecida, es decir, probando que el contratista careció de autonomía e independencia en desarrollo del objeto contractual. vi) Orientaciones jurisprudenciales sobre la configuración del contrato laboral por primacía de la realidad de las formas o mal llamado "contrato realidad" Sea lo primero indicar que, mediante la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016 –radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01-, la Sección Segunda del Consejo de Estado, unificó el criterio en el sentido de precisar que el “contrato realidad”, se configura, cuando se constata en juicio, la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.
Así lo indicó:7 "De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de 7 Consejero ponente Dr.: Carmelo Perdomo Cuéter.
Sentencia de 25 de agosto de 2016. Radicación número: 23001-23-33-000-2013-00260- 01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 16 la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado "contrato realidad" aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.
De igual manera, en reciente decisión la subsección B de esta sección segunda recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte adora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión." (Negrilla fuera del texto original) Esta Sala de decisión en virtud de los últimos pronunciamientos que al respecto se han hecho, ha acogido en varias sentencias, dicha orientación, puesto que corresponde dar primacía a la realidad que privilegia el artículo 53 de la Carta en toda relación laboral, que no puede disfrazarse bajo el ropaje del contrato de prestación de servicios para evitar el pago de prestaciones sociales como derecho laboral irrenunciable del servidor que presta su concurso para lograr los fines del estado, de buena fe bajo la figura que se le impone, pero que no puede ni debe renunciar al trato igualitario protegido por la Carta, frente a los demás empleados que prestan un servicio en similares circunstancias.
Con este reconocimiento tan sólo se da eficacia al principio laboral "a trabajo igual, salario igual y "primacía de la realidad sobre las formalidades del vínculo". Lo anterior, por supuesto, no lleva a concluir que deba admitirse la existencia de una relación legal y reglamentaria que no se puede presumir de derecho, bajo las reglas Constitucionales y legales para ella establecidas, tampoco se puede presumir por tal reconocimiento, la derivación de un derecho a indemnización por despido, dada la especial prestación del servicio temporal, en el cual no puede presumirse, ora por el criterio funcional, ora por el criterio orgánico, la existencia de un contrato de trabajo que genere tales derechos y que difiere de la realidad analizada que daría lugar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 17 reconocimiento de prestaciones sociales, para otorgar un trato igualitario al que se otorga al personal de planta, cuando el ejercicio de esas funciones fue en la práctica similar.
Claro es entonces, que en atención al análisis y valoración de las pruebas aportadas en cada caso en particular, se debe determinar si se configuró la relación laboral entre quienes suscribieron un contrato de prestación de servicios, esto es, si realmente existió o no, la prestación personal del servicio, la remuneración como contraprestación del servicio, el ejercicio de funciones permanentes o propias de la entidad, y especialmente, que la persona estuvo sometida a la continua subordinación y dependencia de la Administración. III.
HECHOS DEMOSTRADOS EN EL CASO CONCRETO 1. Mediante petición con radicado No.20221100038261 del 01 de febrero de 2022, la actora a través de reclamación administrativa solicito ante el la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte, el reconocimiento de una relación laboral con ella y en consecuencia, liquidar y pagar a su favor, varia acreencias laborales y prestacionales. 2.
El jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Subred Norte E.S.E. en Oficio No. 20221100038261 del 22 de febrero de 20228, indicó que revisada la información suministrada por el Grupo Funcional de Contratación, esto es la información que reposa en el expediente administrativo de la señora Diana Patricia Páez Correa, evidenció que entre la contratista y la Subred de Salud Norte, existieron contratos en la modalidad de órdenes de prestación de servicios, regidos bajo el principio de legalidad, buena fe, autonomía de la voluntad y bajo presupuestos de autonomía técnica administrativa y sin la existencia de subordinación jurídica alguna, lo que en ningún caso generó relación laboral alguna, razón por la que no había lugar al pago de prestaciones sociales o acreencias laborales. 3.
El director de Contratación de la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E.9, en certificación del 27 de octubre de 2021, constató: 8 archivo 01 Anexos de la demanda. 9 Fl.56 de los anexos de la demanda archivo digital
01. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 18 4. La Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. el 27 de octubre de 2021, certificó lo contratos suscritos con la demandante, así: 5. Certificación expedida el 17 de septiembre de 2017 por S&A Servicios y Asesorías, en la que se indicó que la señora Diana Patricia Páez Correa, laboraba en misión para su empresa con el cliente Hospital de Suba E.S.E. en el cargo de técnico III durante los siguientes periodos: 6.
El profesional Especializado de talento Humano del Hospital la Victoria, hizo constar: 7. Se allegaron los siguientes contratos de prestación de servicios: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 19 1. Contrato de prestación de Servicios No. 1962 de 2018 junto con sus adicciones y prorrogas.
(9 otrosí en total a este contrato). 2. Contrato 1820 de 2017. 3. Contrato 0347 de 2019 junto con sus correspondientes prorrogas. 4. Contrato 2322 de 2020 8. El director de contratación de la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte, expidió certificación del 27 de octubre de 2021, en la que consignó: 9. El 11 de abril de 2023, el Juzgado Cuarenta y Seis (46) Administrativo del Circuito de Bogotá, llevó a cabo la audiencia de pruebas de que trata el artículo 181 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la que se desistió de uno de los testimonios y, se recepcionó únicamente el del señor Giovanny Rocha Aguirre, quien en lo pertinente señaló que: Estuvo vinculado con la Subred de Servicios de Salud Norte, de septiembre de 2012 a junio de 2021, por contrato de prestación de servicios, y demandó a la Subred. Que conocía a la demandante porque fue su compañera laboral, que conoció a la demandante como asistente del área de urgencias, después en la Subgerencia de servicio de salud, luego en facturación, y después en la Subgerencia de Salud en la Subred Norte.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 20 Que la vinculación de la actora con la Subred fue por contrato de prestación de servicios, en la subgerencia de servicios del hospital de Suba el supervisor era el subgerente de servicios de salud que era el jefe directo de ella.
Que el horario de la actora era de 7 a 4 y media. Que en urgencias ella asistente de agendación, donde más tuvieron relación fue en la Sugerencia de servicios del hospital de suba donde ella manejaba todos los datos de los contratos que se manejaban, manejaba la agenda del jefe, manejaba la programación de varios empleados del área, coordinaba las citas y reuniones con todos los jefes de la oficina cuando había comités generales, en esa época el lideraba el proceso de compras y en esa parte fue donde más tuvieron conexión laboral.
Que en la subgerencia, ella tenía que llegar antes del horario de las 7, precisamente por las reuniones, que sus escritorios estaban a unos 7 metros de distancia, que no le constaba que hubieran otras personas que hicieran lo mismo que Diana y fueran de planta, que la idea era que los contratistas hacían labores diferentes a los de planta porque había mucha gente que no cumplía con el perfil, entonces esas exigencias eran idóneas.
Que no le constaba que a la señora Diana le hubieran dado vacaciones, que siempre estuvieron vinculados, las únicas interrupciones eran mientras se adecuaba contrato o le daban adición, cuando era nuevo contrato no pasaba de dos días, que siempre estuvieron trabajando, era requisito estar pendientes para que les firmaran sus contratos.
Que la Subred Norte era quien le daba sus implementos de trabajo, que estuvo en reunión donde se le impartían ordenes a la señora Patricia, porque él trabajaba en compras y ella tenía que tener los datos de los contratos que manejaba esa área en el hospital de Suba, y en la Subred en el área de servicios de salud para los programas de medicamentos ella gestionaba los informes para esas reuniones que eran solicitados por la jefe inmediata.
Que ella comenzó como auxiliar, después técnico y termino como tecnóloga, que a los contratistas les demoraban el pago, que ella era la única encargada de cumplir sus funciones. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 21 Que a veces, los enviaban a capacitaciones de Talento Humano, asistía ella a las reuniones para tomar nota y hacer las actas.
IV. CASO CONCRETO Dentro de las pruebas aportadas al plenario (certificaciones del 27 de octubre de 2021 y los contratos de prestación de servicios aportaos por la entidad, se advierte que la accionante suscribió con la Subred integrada de servicios de Salud Norte E.S.E. varios contratos de prestación de servicios sin solución de continuidad entre el 01 de julio de 2016 hasta el 31 de octubre de 2021, así: No. CONTRATO Desde Hasta Objeto 873 01/07/2016 31/08/2016 Auxiliar Administrativo UCI 3502 01/10/2016 31/12/2016 Bachiller 1820 01/01/2017 31/12/2017 Técnico administrativo 4113 02/06/2017 31/01/2018 Tecnólogo apoyo subgerencia de servicios 1962 01/02/2018 31/01/2019 Tecnólogo apoyo subgerencia de servicios 347 01/02/2019 31/01/2020 Tecnólogo apoyo subgerencia 2322 01/02/2020 01/02/2021 Tecnólogo administrativo II 1125 01/02/2021 31/03/2022 Tecnólogo apoyo subgerencia 6540 06/05/2021 31/10/2021 Técnico administrativo II En este punto, conviene indicar que, si bien en las pretensiones de la demanda se pide el reconocimiento de una relación laboral entre el 30 de septiembre de 2012 al 31 de octubre de 2021 y los consecuentes pagos; de las pruebas aportadas y relacionadas en el párrafo pertinente, no se corroboró nexo contractual entre la actora y la Subred demandada para el interregno del 30 de septiembre de 2012 al 30 de junio de 2016 (incluido en la petitum del líbelo).
No obstante, se aportó la certificación expedida el 17 de septiembre de 2017 por S&A Servicios y Asesorías, en la que se indicó que la señora Diana Patricia Páez Correa, laboraba en misión para su empresa con el cliente Hospital de Suba E.S.E. en el cargo de técnico III desde el 17 de septiembre de 2013, situación que se corrobora con lo anunciado en los hechos de la demanda, que estuvo bajo esta modalidad hasta el 30 de junio de 2016.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 22 Para el efecto, se tiene que la Corte Constitucional en las sentencias C-614 de 2009 y C- 171 de 2012, precisó que “no es procedente la designación de personal en forma directa o mediante las cooperativas de trabajadores asociados, empresas de servicios temporales o los denominados out sourcing para el desempeño de funciones permanentes de la administración pública” Sobre el particular, se debe advertir que en providencia de 30 de septiembre de 2021, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” 10, señaló que en los casos en que se pretende desnaturalizar el vínculo con una Cooperativa de Trabajo Asociado o Empresa de Servicios Temporales, se debe probar “tanto el vínculo de la persona natural con el denominado tercero como el de este con la entidad pública, con lo cual se estructura la relación triangular que resulta ser cuestionable por esta jurisdicción”.
Conforme a lo expuesto, si bien es posible establecer que, durante la vinculación con la empresa en misión, la actora prestó un servicio de manera personal y recibió una contraprestación económica a cambio, lo cierto es que no se allegaron los contratos suscritos por la demandante con la temporal S&A Servicios y Asesorías, ni tampoco los contratos de esta empresa suscritos con la E.S.E. para que aquella prestará sus servicios.
Es decir, no concurre prueba suficiente que permita acreditar la existencia de una subordinación permanente en ese periodo trabajado bajo la modalidad de misión, en relación con los elementos propios de la prestación del servicio, tales como el horario o modalidad de trabajo, el lugar específico de ejecución o las actividades concretas que debía desarrollar por disposición de la entidad.
De tal manera que, si bien fueron aportadas certificaciones en las que se indica que la señora Diana Patricia Páez Correa desempeñó labores como Técnica durante los periodos referidos, no se acreditó de manera concreta cuáles fueron las funciones efectivamente ejecutadas, ni se demostró la existencia de subordinación respecto de algún funcionario de la E.S.E. sobre este aspecto. 10 Proceso No. 20001233900020150022301, con ponencia del Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 23 En ese orden de ideas y atendiendo a la orientación jurisprudencial que antecede, con los documentos obrantes en el plenario no es posible establecer que no se hayan pactado prestaciones sociales en las vinculaciones llevadas a cabo entre la actora y la empresa citada para la prestación de servicios dentro de la entidad demandada.
Se resalta que la certificación expedida por la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. no detalla los negocios jurídicos celebrados entre dicha entidad y las cooperativas, razón por la cual no es posible determinar los valores efectivamente percibidos por la actora durante los periodos en que prestó sus servicios mediante esquemas de tercerización. Bajo el anterior contexto, la Sala procederá a estudiar cada uno de los elementos para efectos de establecer si se configuró o no una verdadera relación laboral entre la actora y la entidad demandada por el periodo comprendido entre el 1 de julio de 2016 al 31 de octubre de 2021, así: i.) Prestación personal del servicio: Como se vio, el accionante mantuvo una relación contractual ininterrumpida con la E.S.E. demandada; y el objeto de los contratos era realizar actividades de carácter netamente administrativo, según el contenido de las cláusulas contractuales que obran en medio magnético, como obligaciones le correspondían, entre otras, las siguientes (informe de ejecución de los contratos): En 2017 1.
Apoyar en la organización y gestión administrativa de las actividades de los servidores de Medicina Interna y UCI. 2. Apoyar en la preparación de los presupuestos del personal de los servicios. 3. Ejecutar funciones administrativas, en general elaboración de oficios y archivo de documentos. Clasificar, registrar y distribuir notas, memorandos y otros documentos de acuerdo al procedimiento establecido. 4.
Elaborar presentaciones técnicas cuando se soliciten. 5. Coordinar las actividades y agenda del supervisor y articular las mismas a las necesidades de la Unidad. programar y organizar reuniones de trabajo, tanto de carácter técnico como administrativo. 6. Organizar y llevar control de los pedidos y mantener existencias de suministros de oficina. 7.
Atender al personal que lo requiera en sus quejas, necesidades, propuestas y sugerencias para dar el trámite necesario a cada una de las necesidades e los usuarios tanto internos como externos. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 24 En 2018 1. Apoyar a la organización y gestión administrativa de las actividades de la Subgerencia de Servicios de Salud. 2.
Ejecutar actividades administrativas, como elaboración de oficios, informes, presentaciones, certificados, liquidaciones y demás documentos que se requieran en la Subgerencia de Prestación de Servicios de acuerdo con los formatos establecidos por la entidad. 3. Clasificar, registrar, distribuir y dar respuesta cuando sea pertinente a la correspondencia de la Subgerencia de Prestación de Servicios utilizando el programa ORFEO y correo institucional. 4.
Realizar el archivo de documentos de la Subgerencia de acuerdo con las normas de gestión documental y políticas de la entidad. 5. Realizar la radicación de prorrogas y adiciones ante contratación de los proveedores de servicios. En 2019 1. Contribuir con el mantenimiento y mejora del sistema del Sistema Obligatorio de Garantía de la Calidad Institucional durante el desarrollo de las responsabilidades asignadas en el marco de operación d ellos componentes del Sistema único de Habilitación, Auditorio para el mejoramiento 2.
Desarrollar las estrategias definidas a nivel institucional para el mantenimiento y mejora de los Ejes del Sistema Único de Acreditación; Gestión de Riesgo; Humanización de la Atención, Transformación Cultural, Gestión clínica excelente y segura, Gestión de la Tecnología, Atención centrada en el usuario y Responsabilidad Social, acorde al desarrollo de las responsabilidades asignadas, 3.
Apoyar en la organización y gestión administrativas de las actividades de la Subgerencia de Servicios de Salud. 4. Ejecutar actividades administrativas como elaboración de oficios, informes, presentaciones, certificados, liquidaciones y demás documentos que se requieran en la Subgerencia de Prestación de Servicios de acuerdo con los formatos establecidos por la entidad. 5.
Clasificar, registrar, distribuir y dar respuesta cuando sea pertinente a la correspondencia de la Subgerencia de Prestación de Servicios utilizando el programa ORFEO y correo institucional. 6. Realizar el archivo de documentos de la Subgerencia de acuerdo con las normas de gestión documental y políticas de la entidad 7. Realizar la radicación de prorrogas y adiciones ante contratación de los proveedores de servicios.
En 2020 1. Apoyar a la organización y gestión administrativa de las actividades de la Subgerencia de Servicios de Salud. 2. Ejecutar actividades administrativas, como elaboración de oficios, informes, presentaciones, certificados, liquidaciones y demás documentos que se requieran en la Subgerencia de Prestación de Servicios de acuerdo con los formatos TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 25 establecidos por la entidad. 3.
Clasificar, registrar, distribuir y dar respuesta cuando sea pertinente a la correspondencia de la Subgerencia de Prestación de Servicios utilizando el programa ORFEO y correo institucional. 4. Realizar el archivo de documentos de la Subgerencia de acuerdo con las normas de gestión documental y políticas de la entidad. 5. Llevar registro y control del correo electrónico y de los sistemas de información y bases de datos manejadas en la dependencia de manera completa y oportuna. 6.
Organizar y llevar el control de la agenda y citas de temas de Subgerencia de Prestación de Servicios con calidad y oportunidad. 7. Organizar y llevar el control de los pedidos y mantener existencias de suministros de oficina. 8. Apoyar en la preparación seguimiento y control de los presupuestos de los diferentes contratos, supervisados por la Subgerencia de Prestación de Servicios de Salud. 9.
Realizar la radicación de prorrogas y adiciones ante contratación de los proveedores de servicios. 10. Revisar las cuentas presentadas por los diferentes operadores para la certificación y radicación de facturas. Las obligaciones antes relacionadas, a juicio de la Sala requerían de una prestación de los servicios en forma personal en el área asignada Subgerencia de servicios de Salud. ii) Remuneración: De los contratos de prestación de servicios que reposan en el expediente y de las certificaciones emitidas por la entidad demandada, se demuestra que, en contraprestación a sus servicios, la actora percibió una remuneración tal como se infiere de los medios de prueba aportados al expediente la cual era cancelada con pagos mensuales. iii) Subordinación: Sobre el tema de la subordinación y los elementos que la configuran, el Consejo de Estado, Sección Segunda, en la Sentencia de unificación Jurisprudencial del nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), conforme al artículo 271 de la ley 1437 de 201111, precisó: “(…) 2.3.3.2.
Subordinación continuada 102. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante 11Consejo Estado, sentencia del 9 de septiembre de 2012, Radicado No. 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 26 que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio. 34 12 103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,35 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante 12 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 24 de abril de 2019; radicado 08001-23-33-000-2013-00074- 01(2200- 16);
C.P. William Hernández Gómez. 35 A este respecto: Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo. Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55. 20 Radicación: 05001-23- 33-000-2013-01143-01 (1317-2016) Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 27 de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral (…)” Para la Sala, contrario a lo que sucedió con los dos anteriores presupuestos analizados, en el sub lite no se demostró el cumplimiento de la última característica del contrato realidad, atinente a la existencia de subordinación o dependencia en la labor desarrollada, por las siguientes razones: En efecto, no se aportó prueba documental que permitiera dar cuenta de la existencia de subordinación en desarrollo de las actividades contractuales de la señora Diana Patricia Páez Correa, toda vez que, de las certificaciones de los contratos y el testimonio recepcionado al señor Giovanny Rocha Aguirre, no es posible establecer llamados de atención y el cumplimiento de órdenes.
Aunado, este único testigo relató que conoció a la demandante como asistente del área de urgencias, después en la Subgerencia de servicios de salud, luego en facturación, y en la Subgerencia de Salud en la Subred Norte; empero de los contratos aportados y principalmente de los informes de cumplimiento de actividades, se evidenció que en el 2017 ella presto sus servicios en el área de UCI adultos “área que no fue nombrada por él”.
Y si bien dentro de las áreas nombró los Servicios de Salud, no dio cuenta con precisión el periodo durante el cual la actora prestó sus funciones allí. Aunque, en su exposición dijo que, en la Subgerencia de Servicios de Salud del Hospital de Suba, el subgerente era el jede directo de la actora, no dio detalles concretos, como su nombre, ni las ordenes que éste le impartía por tal calidad, ni sobre los contornos que rodearon la prestación del servicio de aquella en esta dependencia, si bien adujo un horario de 7 a.m a 4: 30 p.m, no existe documento u otro medio testimonial que así permita corroborar su dicho.
Tampoco, en su relato rememoro que aquella para ausentarse tuviera que pedir permiso, de manera que se pruebe dependencia absoluta. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 28 De su versión, no pudo esta Sala determinar las circunstancia de tiempo, modo y lugar que rodearon la ejecución de funciones, quien fue su jefe, que ordenes se le emitían dependiendo del lugar donde las llevo a cabo, detalles particulares sobre lo que le tocaba hacer, pues de urgencia señaló que ella hacía agendación sin explicar de que, y en la Subgerencia de Servicios del Hospital de Suba donde dijo que mas tuvieron conexión, pese a describir algunas de las funciones, no manifestó con precisión el periodo en que le correspondió cumplirlas.
No puede pasarse por alto, que cuando se le pregunto acerca de si había personas de planta que cumplieran las mismas funciones que la actora, el respondió con seguridad “que la idea era que los contratistas hacían labores diferentes a los de planta porque había mucha gente que no cumplía con el perfil, entonces esas exigencias eran idóneas”.
De ahí que se entiende fue ella contratada dados sus conocimientos especializados, que admite la vinculación a una persona natural bajo esta forma de contratación Para este Tribunal, analizado el material probatorio mencionado, dentro de la sana crítica no hay alguno de ellos que de manera clara y sin lugar a dudas, permita establecer que la señora Diana Patricia recibió órdenes en cuanto modo, tiempo y lugar para el cumplimiento de los servicios por los cuales fue vinculada a la entidad demandada, como por ejemplo situaciones que den certeza de la subordinación o la forma en que fue tratada la contratista por los superiores.
Adviértase que no todo contrato de prestación de servicios se desnaturaliza por la exigencia del cumplimiento del objeto contractual. Tal exigencia es de la esencia misma de las obligaciones que la persona contratista adquiere al suscribir el contrato. El contrato debe cumplirse con el mayor rigor, excelencia y bajo la supervisión de la entidad que ha vinculado al contratista para que sus servicios redunden en la excelente prestación del mismo.
Conviene recordar que según lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado, hay lugar a celebrar contratos de prestación de servicio con base en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 cuando el propósito de los mismos sea “(…) suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de las entidades estatales, o para desarrollar labores especializadas que no pueden ser asumidas por el personal de planta de estas.
(…)”8. Asimismo, tanto la Corte Constitucional9 como por el Consejo de Estado10 han TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 29 proscrito que dichos contratos se utilicen para el desarrollo de funciones públicas asignadas a empleos de planta de la entidad contratante.
En el caso sub examine se tiene que, según las actividades de la señora Diana Patricia Páez Correa, las obligaciones contractuales que debía cumplir tenían que ver con apoyo administrativo a la Subgerencia de Servicios de Salud, que se encuentran relacionadas con la administración y funcionamiento de esa entidad. Entonces, resulta claro que los contratos de prestación de servicios celebrados entre la entidad demandada y la demandante cumplieron los presupuestos establecidos legal y jurisprudencialmente, pues la actividad principal contratada correspondía a una labor de la administración y funcionamiento de la entidad.
Respecto a la vocación de temporalidad de los contratos, la Sala encuentra que si bien se constató que se suscribieron en total de nueve (9) contratos de prestación de servicios, que se extendieron en el tiempo desde el 1 de julio de 2016 al 31 de octubre de 2021, lo que en principio, haría perder su carácter excepcional, lo cierto es que ello no significa que por tal circunstancia sea viable declarar que existió un contrato laboral entre la actora y entidad demandada, pues deben concurrir otros elementos para darse por acreditada la subordinación. Por último, tampoco se demostró que en la planta de personal de la demandada existiera empleado público alguno con las mismas labores que desarrollaba la señora Diana Patricia Páez Correa, sin que haya evidencia de las funciones legales del empleo Tecnólogo Administrativo I, ya que no se allegó por la parte interesada el Manual Especifico de Funciones que dé cuenta de éstas.
Además, por la entidad se informó que en su planta de personal no existe el empleo denominado Tecnólogo Administrativo y Técnico Administrativo; de manera que, permita a esta colegiatura hacer un ejercicio de comparación entre las funciones contratadas con la actora y las ejecutadas por el personal de la entidad. En línea con lo expuesto, y como en el proceso, se itera, no obra prueba documental que demuestre que la entidad ejerció sobre la demandante un poder de dirección o disciplinante (como correos electrónicos, memorandos u oficios que contuvieran llamados de atención, sanciones, advertencias o cualquier otra forma propia del correctivo laboral) la Sala encuentra la prueba testimonial insuficiente para determinar TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 30 que la accionante laboró para la mencionada entidad, en condiciones de subordinación o dependencia continuada.
En consecuencia, no obra en el plenario suficientes pruebas, de las que se puedan extraer elementos de juicio para probar la subordinación o dependencia, y conforme lo indica el aforismo latino “actori incumbit probarum”, le corresponde a la parte demandante la carga de probar la razón de su dicho, es decir, demostrar los hechos que sustentan sus pretensiones.
Así bien, en los términos del autor Jairo Parra Quijano13, la carga de la prueba “es una noción procesal que consiste en una regla de juicio, que le indica a las partes la autoresponsabilidad que tienen para que los hechos que sirven de sustento a las normas jurídicas cuya aplicación reclaman aparezcan demostrados y que, además, le indica al juez como fallar cuando no aparezcan probados tales hechos”.
Lo anterior encuentra sustento normativo en el artículo 167 del Código General del Proceso, el cual prescribe que por regla general le incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, y si bien, a los jueces les asiste un papel activo dentro del proceso, le compete a la parte que reclama desplegar su actividad probatoria para acreditar lo alegado en la demanda y brindar los elementos necesarios al operador judicial para desatar la litis, pues como bien lo señala Parra Quijano ut supra, “la jurisprudencia ha dicho que si el interesado en suministrar la prueba no lo hace, o la allega imperfecta, se descuida o equivoca en su papel de probador, necesariamente ha de esperar un resultado adverso a sus pretensiones”.
Quien no logra probar los hechos que fundamentan su reclamación ante la Jurisdicción no puede pretender la prosperidad de sus pretensiones. Si bien es cierto, según las particularidades del caso se podrá distribuir la carga de la prueba, no lo es menos que en eventos como el que ocupa la atención de la Sala, el H. Consejo de Estado ha reiterado que es a la parte demandante a quien le incumbe la carga probatoria de los elementos propios de una relación laboral.
En este orden de ideas, considera la Sala que los elementos del contrato de prestación del servicio establecidos en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 no fueron 13 QUIJANO PARRA, J. (2009). Manual de Derecho Probatorio. Bogotá D.C., Colombia: Librería Ediciones del Profesional Ltda. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 31 desvirtuados con base en el acervo probatorio obrante en el proceso, de donde se concluye que entre la demandante y la Subred demandada, no se encontró demostrada la existencia de una relación de carácter laboral en los términos legales y jurisprudenciales exigidos para tal efecto, sino una serie de contratos de prestación de servicios celebrados para el desarrollo de las actividades de administración y funcionamiento de la entidad.
Por consiguiente, si bien en el sub lite se demostró el desarrollo de una actividad de forma personal y haber percibido un pago de honorarios o remuneración por la misma, no se probó el elemento de subordinación o dependencia. Así las cosas, al no encontrarse acreditado el elemento de la subordinación en la prestación del servicio contratado, que permitieran presumir la existencia de un contrato laboral entre la parte actora y la entidad demandada, la Sala concluye que el acto administrativo demandado goza de presunción de legalidad.
Bajo las consideraciones anteriores, se confirmará la decisión del juez de primera instancia que denegó las súplicas de la demanda. VII. COSTAS Sobre este tema, el Consejo de Estado, Sección Segunda, en providencia de 19 de julio de 2018, radicación número: 68001-23-33-000-2013-00493-01(2276-16), aclaró: “(…) a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
(…) Así las cosas, la Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, pero para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues la imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella adolece de temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo; y, por lo tanto, al no comprobarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 32 condena en costas.
(…)” Así las cosas, si bien el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011- ordena pronunciarse en materia de costas, ello no implica que necesariamente deba ser en forma condenatoria, sino que solo procede dicha condena bajo los criterios de abuso del derecho, mala fe o temeridad, como ha sido reiterado por el Consejo de Estado, situaciones que no fueron demostradas en el plenario, razón por la cual no ha lugar a condenar en costas a la parte actora.
Además, porque no se demostró su causación. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección "C”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida el veintiuno (21) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) por el Juzgado Cuarenta y Seis (46) Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá-Sección Segunda, que denegó las súplicas de la demanda interpuesta por la señora Diana Patricia Páez Correa contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., de acuerdo a las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en la instancia TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado por la Sala en Sesión de la fecha No.___ SAMUEL JOSÉ RAMÍREZ POVEDA Firmado electrónicamente MIRTHA ABADÍA SERNA CARLOS ALBERTO ORLANDO JAIQUEL Firmado electrónicamente (Ausente con permiso) LVC Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los suscritos Magistrados en la Plataforma “SAMAI”.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00241 33