REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C MAGISTRADO PONENTE: ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) (Proyecto discutido y aprobado en Sala de la fecha) Expediente 110013343064201600236-02 Sentencia SC3-11-25- 4566 Sala 162 Medio de Control REPARACIÓN DIRECTA Demandante LUIS QUERUBÍN LÓPEZ CALLEJAS Y OTRO Demandados INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ Asunto SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Tema RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO POR OCUPACIÓN DE BIEN INMUEBLE.
CADUCIDAD. I. OBJETO DE LA DECISIÓN Decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el treinta y uno (31) de enero de dos mil veintitrés (2023), por el Juzgado Sesenta y Cuatro (64) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que declaró la caducidad de la acción, sin condena en costas.
II.ANTECEDENTES EN PRIMERA INSTANCIA 1. Argumentos y pretensiones de la demanda Los señores Luis Querubín López Callejas y Álvaro Castiblanco Callejas, por intermedio de apoderado judicial, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra el Instituto de Desarrollo Urbano del Distrito Capital de Bogotá – IDU--, con las siguientes pretensiones: “1.1.
Que se declare la responsabilidad administrativa patrimonial objetiva del Distrito de Bogotá y del Instituto de Desarrollo Urbano -IDU-, por los perjuicios causados a mis poderdantes con ocasión de la ocupación de hecho y permanente de una parte (35m2) del predio de su propiedad, ubicado en la Avenida Calle 72 No. 70G-62, distinguido con la Matrícula Inmobiliaria No. 50C – 369155, Cédula catastral EGU A68 69 15, CHIP AAA0059LMEP, el cual se encuentra en Zona De Reserva Vial y que fue ocupado por el Distrito Capital para ampliar la Avenida Calle 68, hoy Avenida Calle 72, conforme a los hechos de la demanda. 1.2.
Como consecuencia de lo anterior, CONDENAR solidariamente al Distrito de Bogotá y al Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- a pagar en dinero a favor de los señores Luis Querubín López Callejas y Álvaro Castiblanco Callejas, el precio indemnizatorio, según avalúo comercial actualizado, de la parte del predio ocupado conforme a lo indicado en la pretensión anterior. 1.3.
Igualmente condenar a los demandados a indemnizar a mis representados por el valor de todos los pagos que, desde la fecha en que ocurrió la ocupación permanente han venido haciendo en forma ininterrumpida al Distrito Capital de Bogotá por concepto de impuestos, valorizaciones y contribuciones, por la totalidad del predio, pues en realidad por la parte ocupada no existe obligación de pagar suma de dinero alguna al Distrito Capital. 1.4.
ORDENA R al Distrito Capital de Bogotá a elevar a escritura pública con el correspondiente registro en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, a favor del Distrito Capital de Bogotá, para hacer tradición del dominio privado al dominio público la parte ocupada del mencionado predio, para lo cual deben realizarse las diligencias administrativas correspondientes, tales como estudio topográfico de cabidas y linderos y las demás que sean necesarias para determinar con exactitud las medidas con que queda ahora el predio de mis representados. 1.5.
Que los anteriores perjuicios sean debidamente indexados. 1.6. Que se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada.”1 2.2. Como fundamento de su reclamación afirma la ocurrencia de los siguientes hechos: • Los señores Luis Querubín López Callejas y Álvaro Castiblanco Callejas son propietarios del predio ubicado en la Avenida Calle 72 No. 70G-62, Urbanización La Bonanza primer sector, identificado con la Matrícula Inmobiliaria No. 50C- 369155, CHIP AAAO0S9LMEP. • El Distrito Capital de Bogotá llevó a cabo una ocupación de hecho por utilidad pública de una parte de dicho predio(35m2) para ampliar la Avenida Calle 68, hoy la Avenida Calle 72, sin hacer reconocimiento económico alguno. • A la fecha de la demanda no se había elevado anotación alguna correspondiente a la ocupación del predio en el folio de matrícula inmobiliaria del predio. • Los demandantes han pagado los impuestos derivados de su propiedad del predio sin que se haya tenido en cuenta el cambio en el área del mismo. • El día 2 de junio de 2015 los demandantes elevaron solicitud al Instituto de Desarrollo Urbano con las mismas pretensiones de la demanda, solicitud que fue resuelta negativamente.
III. SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN 3.1. El juez de primera instancia negó las pretensiones de la demanda sin condena en costas, al considerar que se configuró la caducidad. En todo caso, el fallador de 1 Ver expediente digital. Carpeta Folio132CD. Pp. 63-64. primera instancia analizó el daño como elemento de la responsabilidad estatal, encontrando que el demandante no había probado su ocurrencia. Para el fallador, el término de caducidad de la acción de reparación directa en casos como el estudiado, esto es, donde el hecho reclamado es la ocupación de facto de un predio por parte de la administración en como resultado de la ejecución de una obra pública, se cuenta desde la fecha en que se finaliza totalmente dicha obra pública.
Consideró acreditada la configuración de la caducidad al evaluar el dictamen pericial allegado al proceso y los informes documentales rendidos por la demandada IDU. Señala el fallador que no se allegó al proceso prueba de obra pública alguna en la zona reclamada por los demandantes desde el año 2001, por lo que, a pesar de que en el dictamen pericial fue imposible determinar la vetustez de la obra, era claro que la misma había concluido a más tardar el año 2001, por lo que la demanda, presentada en 2015, era extemporánea. 3.2 Luego, analizó las pruebas para determinar si efectivamente se acreditó un daño a los demandantes, en atención a la íntima conexión entre este asunto y la determinación del término de caducidad.
El despacho fallador consideró que la parte demandante incumplió su carga de la prueba en este sentido, pues no allegó los planos del predio cuya expropiación se reclama, ni documento alguno que pruebe la existencia del antejardín de 35 m2 reclamado. El juez de primera instancia señaló que esta falla del demandante deviene en que no se tenga por cierto el daño, que es uno de los requisitos de éste para ser considerado capaz de generar obligaciones.
Así, de nuevo, se haría necesario negar las pretensiones de la demanda por esta razón. IV.RECURSO DE APELACIÓN 4.1. La parte demandante en su recurso solicitó que se revoque la sentencia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Como razones de inconformidad con el fallo, el recurrente indicó que el a quo valoró erróneamente el material probatorio allegado al proceso y que la carga de la prueba de la excepción de caducidad corresponde a las demandadas y no a la demandante.
Señaló que con el dictamen pericial aportado y controvertido en audiencia quedó probado que materialmente se estaba desarrollando una obra en la zona reclamada de manera intermitente, donde la ejecución de las obras estaba constantemente sujetas a pausas y reinicios. Así las cosas, como la obra no ha terminado, a la luz de la jurisprudencia del Consejo de Estado, el término de caducidad no ha empezado a correr.
Por otro lado, la ausencia de actas de inicio o terminación de las obras no debe interpretarse en su contra, sino en contra de la parte demandada, pues es ésta la que está en capacidad de allegar al proceso estas pruebas y, además, la carga de la prueba del término de caducidad recae sobre quien la invoca. También señala que el juez está facultado para decretar las pruebas que considere pertinentes y necesarias para dar adecuada solución al problema jurídico.
Con respecto de la certeza del daño, señala que, de nuevo, el juez de instancia hizo una interpretación errónea de las pruebas allegadas al proceso, pues sí fueron allegados planos al proceso de la propiedad que origina el litigio, donde consta la existencia del antejardín de 35 m2, que señala el demandante fue expropiado de hecho por la demandada.
El recurrente señala lo siguiente: Frente a la consideración del A-quo en el que indica que la negativa a acceder a las pretensiones de la demanda están basadas en que no se cumplió por parte de los demandantes con el tercer requisito de la responsabilidad para la acreditación del daño, esto es: “la parte actora no logró acreditar el tercer presupuesto del daño, es decir que sea cierto, que se pueda apreciar material y jurídicamente; que no se limite a una mera conjetura; respetuosamente expresamos nuestro desacuerdo por lo siguiente:
1. QUE SEA CIERTO: En el presente caso está plenamente demostrado el daño antijurídico, pues es evidente y cierto que el lote de terreno de los demandantes tenía un área de 171.50 M2, y la administración ocupó en forma permanente 35 m2 que hacían parte del inmueble de los demandantes (Zona de antejardín), por lo cual actualmente el lote de terreno cuenta con un área de 136.50 M2.
Prueba lo anterior: • Con la copia de la escritura pública No. 2062, otorgada por la Notaría (70) setenta del Circulo de Bogotá D.C., el día 15 de diciembre de 2019, que obra en el plenario, la cual expresa: …”LOTE DE TERRENO JUNTO LA CASA DE HABITACION EN EL LEVANTADA, MARCADO CON EL NÚMERO 38 DE LA MANZANA V-43/ DE LA URBANIZACIÓN/LA BONANZA DE ESTA CIUDAD DE BOGOÁ, D.C., INMUEBLE UBICADO EN LA AVENIDA 68 NÚMERO 69 A-06, ACTUALMENTE AVENIDA CALLE 72 NÚMERO 70G-62, lote con una extensión aproximada de 267.97 V2 o sea 171.50M2 aproximadamente…” • El certificado de Libertad y Tradición del inmueble, objeto de controversia, de fecha 14 de enero de 2023 (Que se anexa), donde consta que el lote de terreno a la fecha supuestamente tiene un área de 171.50 M2, como si no se hubiera quitado el antejardín en un área de 35 M2, ocupado actualmente por las demandadas. • El Certificado de Libertad y Tradición del inmueble, arrimado al plenario, de fecha 05 de agosto de 2014, donde indica en: “DESCRIPCION -CABIDA Y LINDEROS: LOTE DE TERRENO Y CASA EN EL CONSTRUIDA, QUE ES EL # 38 DE LA MANZANA V-43 DE LA 6 URBANIZACIÓN LA BONANZA DE ESTA CIUDAD DE BOGOTÁ D.E CON UNA EXTENSIÓN SUPERFICIARIA DE 177.50 M.N2”.
(Negrilla fuera de testo). • La certificación expedida por el Sistema Integrado de Información Catastral- SIIC, de fecha 02 de diciembre de 2014, obrante en el plenario, en el cual expresa: INFORMACION ACTUAL- Área Terreno: 170.9 m2. • Con el certificado de Plano Predial Catastral, expedido por la oficina de Catastro Bogotá, que obra en el plenario, con fecha 02 de diciembre de 2014, la cual expresa: “DATOS DEL PREDIO…(…) Área de Terreno 170.9”. • Con la respuesta de Certificación de Cabida y linderos, de fecha 10 de diciembre de 2014, expedida por la Unidad Administrativa de Catastro Distrital, que obra en el plenario, la cual expresa: “Área de Terreno 170.9 m2”. • Con los formularios de pago del impuesto predial unificado de los años 2009, 2010, 2013, 2014, 2015 y 2016, obrantes en el plenario, en los que expresan: “B. INFORMACION SOBRE LAS AREAS DEL PREDIO. 5.
TERRENO (M2) 170.9”. • Con la respuesta recibida por mis clientes por la Secretaría de Planeación Distrital, de fecha 26 de agosto de 2014, obrante en el plenario, en la cual expresa: “Zona de reserva. De acuerdo a la BDGC, el lote 38 de la manzana 43, se encuentra parcialmente en la zona de reserva vial por el desarrollo de la Avenida Chile, vía tipo V-2 con un ancho de mínimo 40.0 metros.” • Copia de los Planos originales, expedidos por Planeación Distrital de fecha 03 de octubre de 1968, que se adjuntan al presente escrito, donde prueba la existencia del antejardín en el predio ocupado en forma permanente con un área de 35 m2.
(2 planos). • Con el avaluó del predio actual por el perito Jorge Valdez, expedido por la firma Metro Construido SAS, de fecha 17 de diciembre de 2018, obrante en el plenario, en el cual expresa: “B. Características del predio. El predio con un área de terreno de 136,50 M2 y con un construcción aproximada de 409.50 M2.” • La complementación del dictamen pericial aportado por el Ingeniero Jorge Valdés Martínez, que expresa lo siguiente: “4.- OBRAS EN ÁREA DE ANTEJARDÍN o EN LOTE OCUPADO.
El área de Antejardín de 35,00 M2 ocupada por IDU fue utilizada por el mismo Ente distrital, como área de Anden o Corredor en Concreto reforzado para el tránsito peatonal, no sin antes haber ejecutado obras subterráneas para la conducción de Redes de Servicios públicos, especialmente con ducterias y Cajas de Inspección para acueducto, Gas natural y energía eléctrica”.
Como es evidente y cierto con los documentos probatorios obrantes en el proceso se puede determinar con total certeza, que el predio de mis prohijados tenía un área de 171.5 M2 inicialmente y que le fue cercenado el antejardín con un área de 35 M2, por parte del IDU para construcción del puente de la avenida Boyacá con calle 72 y obras complementarias, por lo cual, en la fecha el lote de terreno solo tiene un área de 136.50 M2.
Por lo anterior, no cabe duda alguna que el daño antijurídico ocasionado a mis clientes por la ocupación de parte de su predio (35 M2) por Bogotá D.C, y el IDU, es totalmente cierto. Junto con su escrito de apelación, el demandante anexó seis pruebas documentales nuevas. Cuatro de ellas responden a ratificación y actualización del dictamen pericial practicado en primera instancia; una de ellas se refiere a la actualización del certificado de tradición y libertad del bien que da origen del litigio para la fecha de presentación del recurso, y la última de estas pruebas se refieren a los planos del bien, cuya ausencia fue reseñada por el fallador de primera instancia. V.TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA Con auto del 15 de enero de 2024 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el treinta y uno (31) de enero de dos mil veintitrés (2023), por el Juzgado Sesenta y Cuatro (64) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y se ordenó notificar personalmente al Agente del Ministerio Público y, por estado, a los demás sujetos procesales.
Por medio de memorial del 16 de enero de 2024, la Secretaría Jurídica de la Alcaldía Distrital de Bogotá descorrió traslado del recurso de apelación. La demandada señaló que ésta no tiene legitimación por pasiva, pues como entidad jurídica no tiene relación alguna con los supuestos fácticos que dan origen a la demanda. Lo anterior pues se trata de un asunto dentro del ámbito de competencia exclusiva del Instituto de Desarrollo Urbano -IDU-, que es una entidad separada jurídicamente de la Alcaldía Distrital.
También señalo que en el casi sub judice operó el fenómeno de la caducidad, a su juicio término que operó desde 1996, año en el que el demandante Distrito Capital de Bogotá hizo la expropiación de hecho. A su vez señaló que las pruebas aportadas con el recurso de apelación eran improcedentes, pues estas pruebas no corresponden a ninguno de los supuestos de hecho previstos para tal efecto en el artículo 212 de la Ley 1437 de 2011.
El agente del Ministerio Público no se pronunció en esta instancia. La Sala observa que en el auto del 15 de enero de 2024 donde se admitió el recurso de apelación no hubo pronunciamiento alguno sobre la solicitud probatoria hecha en el recurso de apelación. Al no haberse recurrido ni solicitado adicción o corrección al auto admisorio, fue subsanada la irregularidad conforme al artículo 136 del Código General del Proceso.
En todo caso. la Sala rectifica esta omisión señalando que ninguna de las pruebas aportadas será tenida en cuenta, pues no se trata de pruebas solicitadas oportunamente en el marco de la primera instancia, no tratan de hechos sobrevinientes a la etapa probatoria de primera instancia y no hay razón para considerar que su presentación extemporánea haya obedecido a fuerza mayor o caso fortuito.
Una vez ejecutoriado el auto por medio del cual se admitió el recurso de apelación, el expediente ingresó al Despacho para proferir sentencia. VI.CONSIDERACIONES DE LA SALA
6.1. ASPECTOS DE EFICACIA Y VALIDEZ Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación, toda vez que se elevó conta sentencia proferida por Juez Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Tercera. La ley 1437 de 2011 dispone en su artículo 153: “(…) Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda”.
(Suspensivos fuera de texto). 2. Presupuestos procesales Respecto de la oportunidad de la demanda, la Sala considera que el objeto del recurso de apelación estudiado es el de controvertir la declaratoria de caducidad en primera instancia, por lo que se estudiará el tema en el análisis de fondo, a la luz del material probatorio aportado al proceso. 6.1.2.2.
En relación con la legitimación en la causa, se tiene que en medio de control de reparación directa la procesal por activa, se da con la invocación que hace el accionante de ser la víctima directa o indirecta del daño antijurídico que pretende le sea indemnizado y, por pasiva, con la imputación que hace el accionante contra la accionada, de ser la entidad pública causante del daño. La legitimación material se acredita en curso del proceso y según resulte probada la condición que se alega.
En este orden de ideas, se encuentra acreditado que los señores Luis Querubín López Callejas y Álvaro Castiblanco Callejas acreditan tener derecho real de dominio sobre el bien que, al decir de la demanda, fue objeto de expropiación de hecho y, por lo tanto, son las supuestas víctimas del acto de la administración. Así, para la Sala se encuentra acreditada la legitimación formal por activa de la parte demandante.
En relación con la legitimación formal por pasiva, debe señalarse que la parte accionante presentó la demanda en contra del Instituto de Desarrollo Urbano -IDU-, y del Distrito Capital de Bogotá, dado que, a su juicio, las actuaciones u omisiones desplegadas por estas entidades produjeron el daño antijurídico por el que se reclama la responsabilidad.
Así, se encuentran legitimadas formalmente por pasiva las entidades demandadas.
2. FIJACIÓN DEL DEBATE La controversia se suscita en esta instancia porque en criterio de la parte demandante debe revocarse el fallo proferido por el a quo y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. El recurrente sustenta su solicitud señalando que no se configuró el fenómeno de caducidad, pues a su juicio el fallador de primera instancia interpretó erróneamente el material probatorio al concluir que de la ausencia de actas de iniciación y de cierre de contrato de obra posteriores al año 2001 se deriva que el término de caducidad debe contarse desde ese año. Considera además que se cumplen los requisitos del título de imputación de daño especial, pues el daño está probado en el expediente, en especial con la adecuada valoración del dictamen pericial aportado. 6.2.2.
En contraste, el juez de primera instancia negó las pretensiones de la demanda, al considerar que se había configurado el fenómeno de caducidad, pues la única prueba que acredita trabajo alguno en la dirección donde se ubica el mueble que origina el litigio se refiere al año 2001, por lo que la demanda, presentada en 2016, es inoportuna.
Igualmente consideró el a quo que en el acervo probatorio no se acreditó la existencia del antejardín del predio que señalan los demandantes que haya sido expropiado por vía de hecho, ni queda claro el área reclamada en la demanda, por lo que las pretensiones de la demanda no tienen vocación de prosperidad. 6.2.3. Problema jurídico ¿Se configuró el fenómeno de la caducidad de la acción? En caso de ser negativa la respuesta a la pregunta anterior: ¿Se acreditan los elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado?
3. ASPECTOS SUSTANCIALES 6.3.1 La tesis de la Sala es que en el presente asunto no se compromete la responsabilidad de las accionadas, teniendo en cuenta que no se probó la ocurrencia de un daño ni de un hecho dañoso. Como en el material probatorio no está probada ni siquiera la ocurrencia de un hecho dañoso, es imposible determinar la fecha en que éste ocurrió o los demandantes debieron tener conocimiento del mismo, por lo que no se puede dar por probada la caducidad.
Así, se negarán las pretensiones al no haber sido probado el daño sufrido por los demandantes. Premisas normativas: 6.3.2. Sobre la caducidad. La caducidad es un fenómeno jurídico relativo a la oportunidad como requisito del ejercicio de la acción ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Cuando se incumple el requisito de oportunidad de la acción es necesario declarara la caducidad de esta y rechazar la demanda o negar las excepciones de la misma, dependiendo del momento procesal en que se acredite.
En el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 se regula la oportunidad de la acción. En específico se regula la oportunidad en la acción de reparación directa en el literal i del numeral 2 del artículo reseñado, donde se establece que: “Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.” En materia de ocupación de bienes inmuebles por razón de obras públicas, el asunto del cómputo del término de caducidad de la acción de reparación directa ha sido estudiado por el Consejo de Estado2, que estableció la regla general de éste en los siguientes términos, reiterando lo dispuesto bajo la vigencia del Código de lo Contencioso Administrativo: 2 Consejo de Estado.
Sentencia del 18 de julio de 2025, proferida bajo el radicado 08001-23-33-000- 2022-00441-01 (72.474). C.P. Fredy Ibarra Martínez En efecto, en auto de unificación del 9 de febrero de 2011, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado precisó que en este tipo de asuntos la caducidad de la acción (decisión proferida en aplicación de las reglas del CCA), se contabiliza (i) desde el día siguiente al de la ocupación temporal o permanente del inmueble, (ii) salvo en aquellos eventos en que esta no pudo ser conocida por el afectado, caso en el cual se cuenta desde el momento en que la víctima tuvo conocimiento, pero, (iii) desde el momento de la finalización de la obra pública correspondiente, debido a que no puede quedar suspendida en el tiempo, en forma permanente, la oportunidad para acudir ante la administración de justicia… Más aún, en caso de no estar claro el último supuesto de hecho; esto es, la fecha de finalización de la obra, el término debe contarse desde que el afectado conoció de la consolidación de las obras en el inmueble3: Entonces, partiendo de que no existe prueba de la finalización de la obra de ampliación de la avenida y de que el contrato de pavimentación recién mencionado es posterior a la ocupación de los predios de los demandantes (daño por el que aquí se demanda), procede la Sala a determinar el momento en el que éstos tuvieron conocimiento de la ocupación de sus propiedades con ocasión de la mencionada obra pública.
El artículo 90 de la Constitución Política establece que: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.” Así, queda claro que el principio de responsabilidad estatal es de raigambre constitucional, al igual que el requisito de imputabilidad.
El  ha precisado que el juez de la responsabilidad patrimonial del Estado debe constatar la antijuridicidad del daño y elaborar un juicio de imputabilidad que le permita encontrar un título jurídico de imputación, es decir, no la mera causalidad material, sino establecer la imputación jurídica y la imputación de hecho. La imputación de hecho se refiere al análisis de los hechos y sus pruebas para determinar si materialmente fue el Estado o sus agentes el causante fáctico del hecho dañoso.
Esto debe hacerse teniendo en cuenta las normas que regulan la carga probatoria, que por regla general establecen que ésta recae en quien afirma el hecho. En cuanto a la imputación jurídica, esta se refiere a la aplicación de las normas que determinan según la situación si los hechos son atribuibles al Estado. En el régimen subjetivo de responsabilidad, que se aplica por regla general, la obligación de reparar tiene su fundamento la atribución de dolo o culpa y en el principio de igualdad ante las cargas públicas.
Así, aceptando que la vida organizada bajo un estado conlleva ciertos riesgos y ciertas cargas, son imputables alstado los daños que resultan de un error o una falla de la administración que, al redundar en un acto ilícito, produce el desequilibrio en la carga pública. 3 Consejo de Estado, Sentencia del 25 de agosto de 2016 expediente 35.947A, CP Carlos Alberto Zambrano Barrera, citada en Consejo de Estado, sentencia del 19 de agosto de 2025, proferida bajo el radicado 68001-23-33-000-2019-00254-01 (68.139).
C.P. Fredy Ibarra Martínez. Por otro lado, el régimen objetivo4 de imputación de la responsabilidad estatal es aplicable de manera excepcional, en los casos que se ha considerado que la naturaleza del daño es tal que no es razonable esperar que el administrado lo soporte, de manera independiente a la calidad de la actuación de la administración en el caso concreto.
En este supuesto, el desequilibrio del principio de igualdad ante las cargas estatales se deriva del daño mismo y no de atribuciones de dolo o culpa. Así, se trata de los casos donde la ilicitud de la causa del daño no es condición necesaria para la declaratoria de la responsabilidad. De lo anterior surge que, al momento de fallar, el operador jurídico debe abordar el estudio del daño en primer lugar.
De encontrarse acreditada la existencia de este daño, debe pasar entonces el fallador a estudiar el régimen de imputación aplicable. El daño requiere como condiciones de existencia que sea personal, directo y cierto5. De carácter personal pues se trata de la violación de un interés legítimo de la persona, sea en forma inmediata o mediata en virtud del daño sufrido por otro con quien el damnificado tiene relación. Este segundo caso es el del daño reflejo, que es el menoscabo soportado por persona distinta del damnificado inmediato, caso del daño patrimonial y moral que se ocasiona a los parientes de la víctima directa.
El carácter directo del daño supone un nexo de causalidad respecto del perjuicio, de forma que este sea consecuencia de la alteración negativa que comporta el primero, y solo indemnizable en cuanto provenga del mismo. El perjuicio puede definirse en contraste con el daño como la expresión económica de éste. El carácter cierto del daño refiere a su real acaecimiento; es decir, que el daño debe existir y hallarse probado dentro del proceso para que origine el derecho a obtener un resarcimiento, sin distinguir si se trata de daño consolidado o de daño futuro.
Por otro lado, el daño que da lugar a la reparación es el daño antijurídico. El daño antijurídico comporta una aminoración en una situación favorable que el afectado no encuentra en la obligación de soportar. No todo daño es un daño antijurídico y el carácter de antijurídico estriba en que el afectado no tiene la obligación de soportarle.
Ha precisado el (…) a la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extra patrimonial, que la víctima no está en la obligación de soportar, que no está justificado por la ley o el derecho”6. El modelo de responsabilidad estatal que adoptó la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez definir frente a cada caso concreto la construcción de una motivación tanto fáctica como jurídica, que den 4 Ver, por ejemplo, Sentencia del 13 de abril de 2011, proferida bajo el radicado 66001-23-31-000- 2000-00095-01(22679).
C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. La sentencia trata del régimen de responsabilidad por privación injusta de la libertad, pero ilustra doctrinariamente el concepto y aplicación de un régimen objetivo de responsabilidad. 5 Consejo de Estado. Sentencia del 22 de febrero de 2019, proferida bajo el radicado 73001-23-31-000- 2010-00014-01(42785).
C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. 6 Consejo de Estado. Sentencia de 2 de marzo de 2000, proferida bajo dentro del expediente 11945, C.P. María Elena Giraldo Gómez. su decisión7. En el caso concreto nos encontramos ante la responsabilidad extracontractual del Estado por la ocupación permanente de un bien inmueble. 6.3.3. El Consejo de Estado8, desde hace mucho tiempo, ha señalado que en el trámite la acción de reparación directa con ocasión de la ocupación de un bien inmueble privado por parte del Estado sin sujeción al principio de legalidad y sin echar mano de las herramientas de adquisición voluntaria y expropiación administrativa, se sigue un régimen objetivo de imputación: “Respecto a la responsabilidad por ocupación de inmuebles por causa de trabajos públicos, la Sala ha considerado que en estos eventos existe un daño antijurídico que sus titulares no están en la obligación jurídica de soportar, lo cual constituye un típico caso de responsabilidad objetiva del Estado.
Igualmente, de tiempo atrás se ha afirmado que "si de la ejecución de trabajos públicos resultan daños en los inmuebles, la administración responde de ellos sin que el demandante tenga que probar la existencia de la culpa, descuido o negligencia para obtener la correspondiente indemnización.” Se debe precisar que cuando se condena a la administración al pago resarcitorio con ocasión de la ocupación permanente de un inmueble, la sentencia judicial constituirá título traslaticio de dominio en favor de la entidad pública correspondiente.” Esta posición ha sido reiterada y desarrollada en jurisprudencia reciente9: Asimismo, y en punto del régimen de responsabilidad aplicable a los casos de ocupación de inmuebles, es dable aclarar que este es un título de atribución de responsabilidad de carácter objetivo, desligado de toda noción de culpa o de falla del servicio, y fundado no en la noción de “riesgo” sino en el principio general de derecho público que proclama la igualdad de todos los ciudadanos ante las cargas públicas.
Así las cosas, el fundamento de la responsabilidad en estos eventos no tiene que ver con la omisión en el ejercicio de los instrumentos que la ley le otorga a la administración para adquirir inmuebles en forma forzosa o para expropiarlos, sino en el necesario restablecimiento del equilibrio frente a las cargas públicas, respecto de quien ha sido privado, en procura del interés general, del derecho de propiedad que la ley protege y que de acuerdo con el artículo 58 Superior no puede ser desconocido por el Estado sin previa indemnización. Aunque cierto sector de la jurisprudencia considera que el título de imputación es, en el fondo, la falla del servicio, lo cierto es que en términos probatorios la diferencia es meramente académica, pues este sector jurisprudencial en todo caso considera que la responsabilidad del Estado se configura con la acreditación de la ocupación permanente del bien, aunque sigue siendo necesario acreditar las varias formas del daño para dar lugar a su indemnización: “La jurisprudencia de esta Corporación ha definido que la responsabilidad, en estos eventos, “[s]e configura con la prueba de que una parte o la totalidad de un bien inmueble respecto del cual se detenta el derecho de dominio, fue ocupado 7 Consejo de Estado.
Sentencia del 13 de junio de 2016, proferida bajo el radicado 850012331000200500630-01(37.387). C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 8 Consejo de Estado. Sentencia del 12 de noviembre de 1998, proferida bajo el radicado 13531 9 Consejo de Estado. Sentencia del 11 de diciembre de 2024, proferida bajo el radicado 68001233300020140032803 (68928).
C.P. Nicolás Yepes Corrales. permanentemente por la administración o por particulares que actuaron autorizados por ella”. En esta línea, la prosperidad de las pretensiones exige la comprobación de la ocupación —como hecho generador del daño—, causada por el Estado directamente o a través de particulares autorizados —de lo que se deriva su imputación— y de la lesión sufrida como consecuencia. En los términos del artículo 167 del CGP, en casos como el presente, le corresponde al demandante la carga de probar los elementos que estructuran la responsabilidad patrimonial del estado, como vienen de mencionarse.
Se ha precisado que el daño puede consistir, entre otros, en la afectación al derecho de propiedad, en la limitación al ejercicio de las facultades propias de los derechos reales y en el menoscabo del derecho de posesión que se ejerce respecto del predio ocupado, lesiones que —además de tenerse que acreditar plenamente en el proceso— dependen de la naturaleza permanente o temporal de la ocupación, lo que, a su vez, responde a las circunstancias fácticas que la rodean.
En efecto, en palabras de esta Sección, “la ocupación permanente —y no así la temporal— implica la exclusión definitiva en el tiempo del propietario o poseedor sobre la disposición del inmueble”. En cuanto a la ocupación, que constituye el hecho generador del daño, debe demostrarse la invasión —temporal o permanente— al predio sobre el cual se alega el derecho vulnerado, y que ésta fue causada por el Estado.
Recientemente, esta Sección explicó que, si bien en estos eventos el título de imputación era realmente el de falla en el servicio, la carga probatoria definida por esta Sección se mantenía incólume.”10 6.4.1 Aspectos Probatorios 6.4.1.1. Medios de prueba relevantes: Medios de prueba Contenido Ubicación Certificado de tradición y libertad de la matrícula inmobiliaria 50C- 369155.
El documento da fe de la existencia de un predio de linderos: Lote de terreno y casa en el construida, que es el 4 38 de la manzana v-43 de la Urbanización la Bonanza de esta ciudad de Bogotá D.C. con una extensión superficiaria de 171.50 m.2. Alinderado así: por el oriente, en 24.50 mtrs. con el lote 137 de la misma manzana; por el norte en 7.00 mtrs. con el lote # 9 de la misma manzana; por el occidente, en 24.50 mtrs. con el lote #39 de la misma manzana: y por el sur en 7.00 mtrs| con la avenida 68 que es su frente.
Con direcciones en Avenida 68 4 69a-06 y AC72 706 62. Expediente digital. Archivo DemandaReparacion.pdf pp 4-7. 10 Consejo de Estado. Sentencia del 14 de julio de 2025, proferida bajo el radicado 68001-23-33-000- 2018-00275-02 (72.124). C.P. William Barrera Muñoz. En las anotaciones del FMI señalado se establece que: El folio de matrícula fue abierto mediante la escritura número 2880 del 13 de julio de 1967, suscrita ante la Notaría 9 de Bogotá D.C. de compraventa.
Por medio de escritura pública 2062 del 15 de diciembre de 2009 los señores Luis Querubín López Callejas y Álvaro Castiblanco Callejas adquirieron el derecho real de nuda propiedad sobre el bien. No hay más anotaciones relevantes. Formularios de declaración y pago del impuesto predial del inmueble de FMI 369155 y Reporte de declaraciones y pagos impuesto predial unificado.
Los documentos dan fe del pago del impuesto predial del inmueble de FMI 369155 desde el año 2009 hasta el año 2016. Expediente digital. Archivo DemandaReparacion.pdf pp. 48-53. 001CuadernoPrincipal.pdf pp. 328-331. Dictamen pericial del 17 de diciembre de 2018, rendido por la empresa Metro Construido S.A.S. y avalado por el ingeniero Jorge Andrés Valdés. Certificados de vigencia y antecedentes disciplinarios N° E2018VEN00249442 y E2018VEN00211134.
Listado de peritajes rendidos por la empresa Metro Cuadrado S.A.S. ante la Rama Judicial dos años previos al 17 de diciembre de 2018. Certificación del Consejo Judicial dos la Judicatura N° CAJV49107. Avalúo comercial rendido por la empresa Metro Construido S.A.S. Certificado de existencia y representación legal de Metro Construido S.A.S. En primer lugar, se da fe documental de que la empresa Metro Construido S.A.S. y el ingeniero Jorge Andrés Valdés estaban calificados y autorizados por el Consejo Superior de la Judicatura para rendir dictámenes periciales de obra y avalúo comercial.
La empresa Metro Cuadrado S.A.S. avaluó el inmueble de FMI 369155 en $1.158’273.171 y el área supuestamente ocupada del predio $91’000.000. El dictamen pericial rendido por la empresa Metro Cuadrado S.A.S. después de dar una reseña del régimen regulatorio y técnico de las construcciones sismorresistentes y fotografías del inmueble, concluye que: Se realizó una alteración estructural arquitectónica por parte del IDU al bien inmueble evaluado, al proyectar y ejecutar una obra de ampliación de la Calle 72.
Esta ampliación afectó el uso ambiental del antejardín del predio de 35 m2. Señaló además que debido a la intermitencia de las obras no es posible determinar la fecha de consolidación de las mismas. El dictamen fue sustentado en audiencia de pruebas del 11 de abril de 2019. El perito aclaró que el antejardín que origina el proceso se ubicaba frente los 7 metros de fachada de la casa sobre la Calle 72, con una profundidad de 5 metros.
Expediente digital. Archivo. 001CuadernoPrincipal.pdf pp. 343-369 y complementación de pp 378- 379 carpeta AudienciaPruebas11-04- 2019 archivo RD 2016-236 pruebas min 9-1:12. El perito señaló además que la ocupación del predio se dio en el marco de la construcción del puente de la Calle 72 con Avenida Boyacá, en la que se eliminaron los antejardines de casas para instalar cajas de servicios públicos y el corredor de aislamiento de la Avenida; es decir, el andén. Señaló además que las obras no fueron concluidas y que se trata de una obra intermitente, pues se ha hecho por etapas discontinuas, pues el ´puente se entregó sin “orejas”.
El perito señaló que, además de la expropiación de hecho, el daño que produjo la obra fue el de la afectación del diseño ambiental de la casa afectada. El perito señaló que usó como método para realizar la pericia la inspección ocular y la revisión documental. Oficios expedidos por el Instituto de Desarrollo Urbano de radicado 20185261215352, J64- 2018-917 y 1-2018- 71743 En el oficio de respuesta al radicado 20185261215352 el Instituto de Desarrollo Urbano señaló que es la Secretaría de Planeación Distrital y no éste la entidad competente para rendir informe sobre el plan de ampliación vial de las Avenidas Boyacá y Calle 72.
Mediante oficio de respuesta al oficio J64- 2018-917, el Instituto de Desarrollo Urbano señaló no haber encontrado en su archivo contratos de obra cuyo objeto haya sido la ampliación de ejecución de contratos que hayan tenido por objeto la ampliación de la Avenida Calle 72 con Avenida Boyacá. Esta revisión se hizo desde el año 2001.
Mediante el oficio 1-2018-71743 el Instituto de Desarrollo Urbano señaló las normas que adoptaron el plan vial del Distrito Especial de Bogotá y lo modificaron, Acuerdo 2 de 1980 y Decreto Distrital 619 del 2000, donde se proyectaron las Avenidas Chile y Gabriel Andrade Lleras (Av. 68), sin hacer referencia a la intersección entre la Avenida Chile y la Avenida Boyacá. Expediente Digital.
Archivo 001CuadernoPrincipal.pdf pp. 294-299. 337-338, 370- 372. 6.4.1.2. En consecuencia, se destacan los siguientes hechos probados relevantes: Los señores Luis Querubín López Callejas y Álvaro Castiblanco Callejas son propietarios del bien inmueble identificado por el folio de matrícula inmobiliaria 50C- 369155 desde el 8 de febrero de 2010, alinderado así: por el oriente, en 24.50 metros. con el lote 137 de la misma manzana; por el norte en 7.00 metros. con el lote # 9 de la misma manzana; por el occidente, en 24.50 metros. con el lote #39 de la misma manzana: y por el sur en 7.00 metros| con la avenida 68 que es su frente.
El inmueble identificado por el folio de matrícula inmobiliaria 50C-369155 está avaluado en $1.158’273.171 y el área supuestamente ocupada del predio por parte del Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- lo está en $91’000.000. Al evaluar el dictamen pericial allegado por la demandante y controvertido en audiencia del 11 de abril de 2019, encuentra la Sala que éste no tiene capacidad para probar los hechos que pretende acreditar por fuera del avalúo comercial.
Al hacer una evaluación del dictamen y de su sustentación en audiencia, es claro que el método empleado, que fue el de la mera inspección ocular y el de una revisión documental limitada al folio de matrícula inmobiliaria no es suficiente para dar por ciertas las conclusiones del dictamen. También es claro para la Sala que el dictamen no allega ni señala medios de convicción que soporten estas conclusiones más allá de su mero testimonio, por lo que la Sala considera que el dictamen se rindió de manera deficiente tanto técnica como sustantivamente.
Por ejemplo, no se hizo una medición y una comparación de medidas en los planos iniciales de la vivienda frente a las que tenía el predio al momento de la realización del dictamen, o consulta en archivos oficiales de fotos aéreas del inmueble en distintas épocas. Más aún, varias de las conclusiones del dictamen que serán ignoradas en esta instancia versan sobre puntos de derecho, como lo son la supuesta violación por parte del IDU de la obligación de adelantar estudios técnicos ambientales y la supuesta violación del derecho real de dominio de los demandantes por parte del Instituto demandado.
Las conclusiones que no se tendrán por ciertas son que hubo una ocupación del bien inmueble identificado por el folio de matrícula inmobiliaria 50C-369155, que fruto de esta ocupación se produjo un daño de orden ambiental a los propietarios del bien, que se han realizado obras en la intersección de la Avenida Calle 72 y la Avenida Carrera Boyacá y que estas han sido “intermitentes”.
Lo anterior pues, de acuerdo con el artículo 232 del Código General del Proceso, el dictamen será evaluado por el juez de acuerdo con la sana crítica, teniendo en cuenta su solidez y la calidad de sus fundamentos. Como los fundamentos del peritaje presentado no solo es deficiente, sino prácticamente ausentes, debe la Sala apartarse de sus condiciones.
Por otro lado, no hay otros medios de prueba allegados al proceso que tiendan a dar fe de la realización de obra alguna en la zona aledaña al bien inmueble identificado por el folio de matrícula inmobiliaria 50C-369155 ni de que esta obra haya derivado en una intervención arquitectónica al mismo.
6.4.2. ANÁLISIS DEL CASO Y DECISIÓN La tesis de la Sala es que en el presente asunto no se compromete la responsabilidad de las accionadas, teniendo en cuenta que no se probó la ocurrencia de un daño ni de un hecho dañoso. Al evaluar la sentencia de primera instancia y el recurso de apelación, encuentra la Sala que el debate en segunda instancia se centra alrededor de la declaratoria de caducidad de la acción de reparación directa decidida en la sentencia del 31 de enero de 2023.
Por un lado, el fallador de primera instancia considera que el término debe contarse desde el año 2001, pues la revisión documental hecha por el IDU se hace desde este año; por el otro lado, el demandante considera que la obra ha sido intermitente y no ha finalizado, por lo que debe entenderse que la demanda se presentó oportunamente.
Por un lado, considera la Sala que la consideración hecha por el recurrente no está sustentada fácticamente. Si estuviera probado en este proceso que se inició efectivamente una obra en la zona señalada y la misma no hubiera terminado, tendría razón el recurrente, pero lo cierto es que no solo no está probada la culminación de la obra, sino que tampoco lo está su inicio.
Por el contrario, la Sala considera que la decisión del a quo de considerar probada la caducidad es errónea pues no está sustentada jurídicamente su interpretación del material probatorio. El cálculo de la caducidad, según las normas y jurisprudencia ya señaladas, se debe hacer desde el momento en que los demandantes debieron saber de la consolidación de las obras, en el caso de mayor ignorancia posible sobre los hechos.
Como en el material probatorio no está probada ni siquiera la ocurrencia de un hecho dañoso, es imposible determinar la fecha en que éste ocurrió o los demandantes debieron tener conocimiento de este, por lo que no se puede dar por probada la caducidad, que es un fenómeno excepcional al derecho fundamental de acceso a la justicia, por lo que requiere estar plenamente acreditado para entenderse configurado.
De una recolección incompleta y vaga de los hechos no es posible derivar la caducidad. Finalmente, considera la Sala que la razón por la que es imposible determinar la caducidad es la misma razón, que también señaló el juzgado de primera instancia, para negar las pretensiones. Como se reseñó ya, el daño es el primer elemento que debe evaluarse en el marco de la responsabilidad extracontractual del Estado, necesario para determinar el régimen de imputación y, en este caso, la caducidad.
Su no acreditación es en sí suficiente es innecesario realizar un análisis posterior, pues las pretensiones no tienen vocación de prosperidad alguna. Así, la Sala modificará la decisión de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. 6.5. No procede condena en costas del extremo procesal vencido De conformidad artículo 188 del CPACA, la condena en costas estará regido por la ley procesal general, lo que corresponde al artículo 365 del Código de General del Proceso.
El numeral 8 de este instrumento dispone que: solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. De conformidad con lo anterior y en concordancia con lo establecido en el artículo 103 del CPACA, la condena en costas exige que se tenga en cuenta la conducta asumida por las partes y en contraste con el presente asunto no se evidencia una actuación temeraria o sin fundamento alguno, razón por la que no se impondrá condena en costas a la parte demandada.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Modificar sentencia proferida el treinta y uno (31) de enero de dos mil veintitrés (2023), por el Juzgado Sesenta y Cuatro (64) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y negar las pretensiones de la demanda conforme a lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: Abstenerse de condenar en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen para lo de su competencia Notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente a través de plataforma Samai ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ Magistrado FERNANDO IREGUI CAMELO Magistrado Aclaro Voto JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Magistrado DFVG