REPÚBLICA DE COLOMBIA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B 1 Magistrado ponente: Luis Gilberto Ortegón Ortegón Bogotá, D.C., 13 de febrero del 2026 Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Relación laboral encubierta o subyacente Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la apoderada judicial de la entidad demandada contra la sentencia del 17 de enero del 2025, expedida por el Juzgado 51 Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de la referencia. 1.
ANTECEDENTES El medio de control. La señora Ana María Lozano Santos, a través de apoderado judicial, acude ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con el fin de interponer demanda de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., con el fin de que se efectúen las siguientes declaraciones: 1.
Nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. 2023-310026089-1 del 08 de noviembre del 2023, por el cual, se niega el reconocimiento de la relación laboral entre demandante y demandada y el pago de los derechos laborales legales y extralegales derivados de la misma, por haber prestado sus servicios durante el periodo comprendido entre el 15 de agosto del 2015 y el 30 de septiembre del 2022. 2.
Que entre la señora Ana María Lozano Santos y la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., existió una relación laboral dentro del marco de un contrato de trabajo a término indefinido, por el periodo Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 2 comprendido entre el 15 de agosto del 2015 y el 30 de septiembre del 2022.
Como consecuencia de tales declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene a la demandada, lo siguiente: 1. Reconocer, liquidar y pagar las sumas resultantes por las diferencias existentes entre el valor mensual del contrato de prestación de servicios y el salario cancelado por la entidad al profesional universitario (médico veterinario), código 219, grado 13 o uno homologable, vinculado como empleado público a la planta de personal en carrera administrativa, durante el lapso comprendido entre el 15 de agosto del 2015 y el 30 de septiembre del 2022.
Debidamente indexados conforme al índice de precios al consumidor, cancelados junto con los intereses moratorios. 2. Reconocer, liquidar y pagar las prestaciones sociales, tales como, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, prima semestral, prima de navidad, vacaciones en dinero, bonificación por servicios prestados, bonificación por recreación, prima de vacaciones y demás derechos laborales del orden legal y extralegal, por el periodo comprendido entre el 15 de agosto del 2015 y el 30 de septiembre del 2022, de manera ininterrumpida y continua, tomando como base de liquidación, el salario y los factores devengados por el profesional universitario (médico veterinario), código 219, grado 13, de la planta de personal, debidamente indexados, junto con los intereses moratorios. 3.
Respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensión, tomar el ingreso base de cotización de la contratista, mes a mes y, si existe diferencia en los aportes efectuados y los que se debieron efectuar, cotizar al fondo de pensiones la suma faltante en el porcentaje que le corresponda como empleador, durante el periodo comprendido entre el 15 de agosto del 2015 y el 30 de septiembre del 2022, de manera ininterrumpida y continua. 4.
A título de reparación del daño, realizar la devolución de los dineros aportados por la demandante por concepto de aportes a seguridad social en salud, pensión y riesgos laborales, entre el 15 de agosto del 2015 y el 30 de septiembre del 2022. 5. A título de indemnización, reconocer, liquidar y pagar los dineros sufragados por concepto de aportes a Caja de Compensación Familiar, tales como, Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 3 subsidio familiar, centro de recreación, educación y cultura, entre otros, por el periodo comprendido entre el 15 de agosto del 2015 y el 30 de septiembre del 2022, por cuanto no disfrutó de tales beneficios. 6.
Declarar que el tiempo laborado como profesional universitario (médico veterinario) bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, entre el 15 de agosto del 2015 y el 30 de septiembre del 2022, se debe computar para efectos pensionales. 7. Reconocer, liquidar y pagar los demás derechos laborales en atención al artículo 50 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. 8.
Dar cumplimiento a la sentencia, en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. 9. De no pagar en forma oportuna la sentencia, pagar los intereses moratorios del artículo 195 ibidem. Fundamentos fácticos. La demandante señaló como soporte del presente medio de control lo siguiente: Estuvo vinculada al Hospital Engativá E.S.E. hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., mediante contratos de prestación de servicios, para ejercer como profesional universitario – médico veterinario en el plan de intervenciones colectivas, que en la planta de personal se denomina profesional universitario, código 219, grado 13, durante el tiempo comprendido entre el 15 de agosto del 2015 y el 30 de septiembre del 2022, de manera ininterrumpida y continua, mediante la suscripción de 10 contratos de prestación de servicios.
Las labores fueron desarrolladas a través de órdenes impuestas desde el Área de Vigilancia Sanitaria por los líderes de alimentos de la localidad, la Subgerencia de Servicios de Salud, la Dirección de Gestión del Riesgo en Salud, la coordinadora de vigilancia sanitaria y ambiental y las supervisoras de los contratos; sin tener ningún tipo de autonomía, cuyas órdenes por parte de la líder de alimentos de la localidad se impartían a través de whatsapp e igualmente, mediante correos electrónicos recibía programación de actividades, requerimientos y órdenes de entrega de trabajo a diario, cumplimiento de horario inclusive los días domingos.
Además, debía asistir en forma obligatoria, a inducciones, reinducciones y Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 4 capacitaciones sobre normas de alimentos y reuniones direccionadas por los líderes de alimentos por localidad y la coordinadora de vigilancia sanitaria y ambiental, las cuales eran realizadas en la entidad.
Igualmente, reiteró que en ejecución del cumplimiento de la función pública de vigilancia epidemiológica y vigilancia sanitaria ambiental, debía cumplir un horario conforme a la programación de actividades impuestas, de 08:00 a.m. a 07:00 p.m. de lunes a viernes y los fines de semana. Para ausentarse del lugar de trabajo debía contar con la autorización previa de los líderes de alimentos de la localidad o la coordinadora de vigilancia sanitaria y ambiental y reponer el tiempo que le hubiere sido autorizado y era sujeto de llamados de atención verbal o a través de los grupos de whatsapp o correo electrónicos.
El día 20 de junio del 2023, radicó derecho de petición ante la demandada solicitando la declaratoria de existencia de la relación laboral, así como el reconocimiento y pago de todas las acreencias laborales y prestacionales; solicitud que fue resuelta en forma desfavorable mediante oficio No. E2023-310026089-1 del 08 de noviembre del 2023.
Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Citó como normas violadas con la expedición del acto administrativo, las siguientes: los artículos 1°, 2°, 4°, 6°, 13, 25, 29, 48, 53, 83, 84, 95 numeral 1°, 121, 122, 123, 125, 126, 209 y 277 de la Constitución Política; el artículo 5° de la Ley 4 de 1915; los artículos 1°, 46, 47, 48 y 49 de la Ley 6 de 1945; los artículos 1° y 2° de la Ley 65 de 1946; los artículos 1°, 99, 102 y 104 de la Ley 50 de 1990; los artículos 1°, 2°, 3° y 4° de la Ley 4 de 1992; los artículos 2° numeral 2° y 32 numeral 3° de la Ley 80 de 1993; los artículos 15, 17, 18, 20, 22, 23, 128, 157, 161, 194, 195, 196 197 y 204 de la Ley 100 de 1993; la Ley 244 de 1995; la Ley 443 de 1998; los artículos 1°, 3°, 4°, 38, 68, 83 y 115 de la Ley 489 de 1998; el artículo 1° de la Ley 995 de 2000; los artículos 1°, 2°, 5° y 25 de la Ley 909 de 2004; la Ley 1071 de 2006; el artículo 63, inciso 1° de la Ley 1429 de 2010; los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011; el artículo 103 de la Ley 1438 de 2011; el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011; el artículo 48 numeral 29 de la Ley 1952 de 2019; la Ley 2080 de 2021 y la Ley 2213 de 2022; los artículos 19, 23 y 24 del Decreto 2663 de 1950; el Decreto 1732 de 1960; el artículo 2° inciso 4° del Decreto 2400 de 1968; el Decreto 3074 de 1968; el Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 5 Decreto 3135 de 1968; los artículos 2° y 51 del Decreto 1848 de 1969; los artículos 180, 209 y 215 del Decreto 1950 de 1973; el Decreto 1042 de 1978; el Decreto Ley 1045 de 1978; el Decreto 451 de 1984; el Decreto 1335 de 1990; el Decreto 2503 de 1998; el Decreto 1252 de 2000; el artículo 2° del Decreto 1919 de 2002; el Decreto 770 de 2005; el Decreto 853 de 2012; el Decreto 1029 de 2013; el artículo 81 del Decreto 1510 de 2013; el Decreto 199 de 2014; el Decreto 101 de 2015; el Decreto 229 de 2016; el Decreto 999 de 2017; el Decreto Legislativo 491 de 2020; la Resolución 630 de 2019; el Acuerdo 17 de 1997; el Acuerdo 11 de 2000; el artículo 2° del Acuerdo 92 de 2003; el Acuerdo 199 de 2005; los artículos 26, 45, 83, 84 y 85 del Acuerdo 257 de 2006 y los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6° y 7° del Acuerdo 641 de 2016.
Indicó que, en el presente caso se generó una verdadera relación laboral y por tanto se debe declarar la misma y proceder al reconocimiento, liquidación y pago de los factores salariales y demás prestaciones a que haya lugar, más teniendo en cuenta que se encubrió una relación de carácter laboral con la suscripción de contratos de prestación de servicios.
Afirmó que se desconocen las normas invocadas en precedencia, toda vez que, las actividades desarrolladas por la contratista corresponden a aquellas funcionales y misionales de la entidad, que a su vez, también eran desarrolladas por empleados de planta en carrera administrativa, bajo la denominación de profesional universitario, código 219, grado 13 (médico veterinario).
En conclusión, manifestó que se configuran los elementos que conforman la relación laboral, a saber, prestación personal del servicio, una remuneración y especialmente, la continua subordinación y dependencia, como quiera que, se le impartían órdenes respecto de la ejecución de la labor contratada, se le fijó un horario que era de obligatorio cumplimiento.
Por tanto, el acto administrativo demandado se encuentra incurso en las causales de nulidad de falsa motivación y desviación de poder, al haber contratado a la demandante mediante órdenes de prestación de servicios para no reconocer las prestaciones sociales y los factores salariales que le debieron ser reconocidos, por cuanto, en realidad se generó una vinculación legal y reglamentaria.
Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 6 Contestación de la demanda. La Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., a través de su apoderada judicial, contestó la demanda manifestando que se opone a cada una de las pretensiones expuestas en la demanda, por considerar que entre las partes no existió relación laboral alguna que le permita a la demandante ser acreedora de lo pretendido.
Por el contrario, existió una relación de carácter civil derivada de los contratos de prestación de servicios suscritos, en los cuales existió plena autonomía para la ejecución de labores. Posteriormente, señaló que no es procedente la declaratoria de una relación laboral frente a la demandante, por cuanto lo único que existió fue un vínculo a través de prestación de servicios, conforme a la Ley 80 de 1993, afirmando que la entidad estaba plenamente habilitada para realizar este tipo de contrataciones.
Finalmente, propuso las excepciones que denominó legalidad del acto administrativo acusado; inexistencia de los elementos de una relación de trabajo; falta de causa e inexistencia de la obligación; inexistencia de la calidad de empleado público; prescripción trienal de derechos y cualquier genérica que pueda ser decretada por el Despacho.
2. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Juzgado 51 Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante sentencia del 17 de enero del 2025, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad del acto administrativo mediante el cual, se negó a la demandante la existencia de la relación laboral y el reconocimiento y pago de las acreencias laborales y prestacionales solicitadas.
Consideró el Despacho de primera instancia, que se configuran los elementos para el reconocimiento de una relación laboral entre demandante y demandada, específicamente el elemento de la subordinación. Finalmente, en cuanto al caso concreto y el restablecimiento del derecho, resolvió la sentencia, lo siguiente: “(…). Está demostrado en el plenario que la demandante prestaba personalmente sus servicios, toda vez que se trata de una labor que no podía delegar en terceras personas, ya que, como médico veterinario, ejerció actividades realizando visitas de inspección, vigilancia y control sanitaria en diferentes establecimientos dentro de las localidades que comprenden la Subred Norte E.S.E., siendo elegida por sus capacidades y cualificaciones personales.
Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 7 Así mismo, se advierte que, conforme a lo señalado por la demandante y las testigos Yenny Paola Fresneda Garnica y Luz Marina Ramírez Gómez, la actora desempeñó su trabajo en horario de 8:00 a.m. a 5:00 p.m. y, pese a que la testigo Leidy Lorena Moreno Castiblanco mencionó que era difícil determinar un horario de inicio y finalización de las labores, se manifestó en las demás declaraciones que las actividades, por el tiempo previsto en los lineamientos para las visitas de establecimientos, eran programadas por horas, para lo cual se calculaba el tiempo de jornadas a diarias en todo el mes para la imposición de las metas, tiempo que en todo caso debía cubrirse hasta con fines de semana.
(…). El cumplimiento de órdenes y reglamentos: al respecto, se encuentra que la demandante y las testigos afirmaron que la actora recibió órdenes de los líderes y referentes de vigilancia sanitaria de la entidad, en los que se indicaba las metas mensuales que debía cumplir, ante quienes se reportaban las actas semanales de las visitas realizadas y a quienes la actora debía informar si se ausentaba de sus labores por motivos personales.
(…). Permanencia en la entidad: de la mano con lo expuesto en el acápite de la prestación personal del servicio, se advierte que, si bien la demandante no debía estar obligatoriamente dentro de las instalaciones de alguno de los hospitales de la Subred Norte E.S.E., lo cierto es que sus actividades eran supervisadas y coordinadas por funcionarios de esa entidad, ya que, por la naturaleza de las funciones como profesional que realiza las visitas de inspección, vigilancia y control sanitaria de los distintos establecimientos, se requiere que las actividades se desarrollen directamente en los establecimientos, los cuales, en todo caso, se encuentran ubicados dentro de las localidades que comprende la Subred Norte E.S.E. Además, según se indicó en todas las declaraciones escuchadas en la audiencia de pruebas, para el desarrollo de las funciones se requería que la demandante portara con chaqueta y carnet que la identificaban como funcionaria de la entidad demandada.
Similitud con los funcionarios de planta / funciones del giro ordinario de la empresa: al expediente se allegó extracto del Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de planta de planta de personal de la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., contenido en el Acuerdo No. 032 de 2019, donde consta que existe el cargo de profesional universitario, código 219, grado 13 (…); de igual forma, de las pruebas allegadas al proceso y en especial de las actividades desarrolladas por la demandante, se infiere que desarrollaba similares actividades o funciones a las que desarrolla un profesional universitario, código 219, grado 13.
(…). Adicionalmente, lo cierto es que las funciones para las cuales fue contratada hacen parte del giro ordinario de la entidad, pues no se trata de conocimientos especializados para una tarea transitoria sino de una labor que se volvió continua; tanto es así que los contratos se suscribieron de forma sucesiva a lo largo de aproximadamente 7 años, teniendo en cuenta que entre uno y otro no hubo solución de continuidad, excepto por algunos días de interrupción, elementos que configuran los criterios de habitualidad y continuidad y desvirtúan la excepcionalidad en la prestación del servicio.
En conclusión, esta sede judicial encuentra desvirtuada la existencia del contrato de prestación de servicios y configurados los elementos que constituyen el contrato realidad de Ana María Lozano Santos; sin embargo, previo a disponer la nulidad del acto administrativo acusado y el Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 8 correspondiente restablecimiento del derecho, será necesario pronunciarse frente al fenómeno jurídico de la prescripción. (…).
Ahora bien, de acuerdo con los contratos de prestación de servicios aportados al expediente y relacionados anteriormente, así como de la certificación emitida por la entidad, se vislumbra que no se presentó una interrupción de más de 30 días hábiles entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente. Igualmente, el último contrato de prestación de servicios objeto de reclamación finalizó el 30 de septiembre de 2022, la reclamación fue presentada por la demandante el 20 de junio de 2023 (…) y la demanda fue presentada el 12 de febrero de 2024 (…), por lo que al no trascurrir un lapso superior a tres años entre una actuación y otra no operó el fenómeno jurídico de la prescripción extintiva del derecho.
(…). TERCERO.- Como consecuencia de la declaración de nulidad y, a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E. a reconocer y pagar en favor de ANA MARÍA LOZANO SANTOS, identificada con Cédula de Ciudadanía No. 39.568.175: i) la diferencia salarial que se pueda originar a su favor entre los honorarios percibidos con ocasión de los contratos de prestación de servicios y lo que devenga un profesional universitario, código 219, grado 13, de planta de la entidad demandada desde el 15 de agosto de 2015 hasta el 30 de septiembre de 2022 (descontando los días de interrupción de los contratos); ii) la totalidad de prestaciones sociales y demás acreencias laborales devengadas desde el 15 de agosto de 2015 hasta el 30 de septiembre de 2022, tomando como base lo realmente devengado por un profesional universitario, código 219, grado 13, de planta de la entidad demandada (descontando los días de interrupción de los contratos); y iii) tomar el ingreso base de cotización de la demandante (honorarios pactados) mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar al sistema integral de seguridad social en pensiones conforme a lo cotizado por profesional universitario, código 219, grado 13, de planta de la entidad, cotizar la suma faltante solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, para lo cual la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó durante su vínculo contractual y, en caso de no haberlas hecho o existir diferencias en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le correspondía como trabajadora12, por el periodo trabajado entre el 15 de agosto de 2015 y el 30 de septiembre de 2022 (descontando los días de interrupción de los contratos).
(…). QUINTO.- DECLARAR que el tiempo laborado por ANA MARÍA LOZANO SANTOS, identificada con Cédula de Ciudadanía No. 39.568.175, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios desde el 15 de agosto de 2015 hasta el 30 de septiembre de 2022 (descontando los días de interrupción de los contratos) se deben computar para efectos pensionales.
(…). SÉPTIMO.- NEGAR las demás pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto en la parte motiva de este proveído. (…)”. Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 9
3. DEL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la apoderada judicial de la entidad demandada, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando denegar las pretensiones de la demanda, al no hallarse probada la existencia de los elementos propios de la relación laboral. Para el efecto, argumentó: “(…).
Resalta es Despacho que la demandante no actuaba de forma autónoma e independiente, de lo anterior se hace necesario resaltar que no es cierto, toda vez que de las pruebas testimoniales no se precisó la clase de órdenes especiales que se impartían según la demándate, pues solo se señala como órdenes las actividades que se encontraban estipuladas en el contrato de prestación de servicio.
Es entonces, que se deberá tener en cuenta que no se aporta prueba de llamados de atención, ni inicio de proceso disciplinario en contra de la actora que lograran demostrar dicha subordinación, es así como no se desvirtuó la autonomía o independencia que debe caracterizar la relación contractual. (…). Dicha carga no fue asumida por el demandante como lo menciona el despacho, de las pruebas revisadas se deslumbra que el demandante estuvo bajo una coordinación de actividades, lo cual no puede confundirse con una subordinación de carácter laboral.
(…). El Despacho en primera instancia omitió tener en cuenta los testimonios practicados en el proceso, ya que por ejemplo una testigo, mencionó que efectivamente no le eran impuestos horarios, que la demandante presentaba un cronograma con sus actividades, incluso si debían visitar restaurantes había algunos que abrían 10:00 am otras veces 9:00am lo que evidencia no tenía un horario fijo, también menciona que había aproximadamente 2 personas de planta, pero quienes no realizaban las actividades idénticas a la demandante, los de planta tenían otras actividades que las diferencian.
Así mismo menciona que había protocolos que debían cumplir, pero esos no eran impuestos por mi representada eran protocolos inherentes a la profesión que son impuestos por la Secretaría de salud, circunstancias que omitió tener en cuenta el Juez. Es entonces que solicitamos al Despacho de segunda instancia, tenga en cuenta que lo que existió sobre el demandante es una relación contractual, de la cual al ser un tema relacionado a la salud y material asistencial requería de una coordinación previa, no podría desempeñarse la actividad de una manera eficiente si no se realizada bajo una coordinación de la actividad.
(…)”. Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 10
4. TRÁMITE PROCESAL El recurso interpuesto fue concedido mediante providencia del 20 de marzo del 2025 y admitido por este Despacho a través de proveído del 18 de julio de la misma anualidad, en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3.º) y 201 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Una vez concedido y admitido el recurso de apelación, se tiene que las partes procesales demandante y demandada no efectuaron pronunciamiento en esta etapa procesal y el Ministerio Público igualmente guardó silencio, tal como se establece en la constancia secretarial del 05 de agosto del 2025. 5. CONSIDERACIONES Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 1531 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. Problema jurídico.
Corresponde a la Sala determinar sí entre la señora Ana María Lozano Santos y la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., existió un verdadero vínculo laboral durante el periodo que prestó sus servicios para dicha entidad, esto es, del 15 de agosto del 2015 hasta el 30 de septiembre del 2022 y, si como consecuencia del mencionado vínculo, le asiste derecho a que se le reconozcan y paguen las prestaciones sociales y salariales a que tenía derecho, durante el periodo en que al parecer duró la vinculación. Tesis de la Sala.
En el asunto sometido a estudio se confirmará la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por cuanto se desvirtuó la legalidad del acto acusado expedido por la entidad demandada, de acuerdo con el principio de la primacía de la realidad sobre las 1 «Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda».
Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 11 formalidades, tal como se encuentra preceptuado en el artículo 53 de la Constitución Política y, conforme al material probatorio allegado al plenario, se acreditó la existencia de los elementos que configuran una verdadera relación laboral: a) prestación personal del servicio, b) contraprestación y c) subordinación.
6. ANÁLISIS DE LA SALA Ahora, para desatar el problema jurídico planteado, se entrará a estudiar los siguientes temas: marco normativo y jurisprudencial de la relación laboral encubierta o subyacente; hechos probados; caso concreto y condena en costas. 6.1. Marco normativo y jurisprudencial de la relación laboral encubierta o subyacente.
La Corte Constitucional declaró exequible el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que estableció la posibilidad de celebrar contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público, después de hacer un análisis al respecto y definió las características de dicha modalidad de contratación estableciendo las diferencias con el contrato de trabajo, donde concluyó que el contrato de prestación de servicios es ajustado a la Constitución, siempre y cuando la administración no la utilice para ocultar la existencia de una verdadera relación laboral personal subordinada y dependiente.
Lo anterior significa, que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestre la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, artículo 53 de la Constitución Política; de igual manera, se resaltó que este tipo de vinculación procede cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta y además que la vigencia del contrato debe ser temporal.
El Consejo de Estado, ha reiterado en varias oportunidades2 que, para que se configure un contrato de trabajo, se deben acreditar los tres elementos propios de 2 Ver entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección «B», sentencia de 1° de marzo y 26 de julio de 2018, radicados Nos. 68001-23-31-000-2010-00799-01 y 23001-23-33-000-2013- 00117-01 (3730-2014), Consejero Ponente: César Palomino Cortés; 1° de marzo de 2018, radicado Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 12 una relación laboral de trabajo, los cuales son: a) la prestación personal del servicio; b) la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador y c) la remuneración. Ahora bien, nos enfocaremos en dar un leve concepto de cada uno de los elementos exigidos para que se configure una relación de trabajo, los cuales son: a) Prestación personal del servicio, este elemento es relevante para demostrar la permanencia que se necesita en la entidad respecto de la labor desarrollada, que la hace inherente, además demuestra la «[…] equidad o similitud, que el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios […] para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral […]»3. b) Subordinación, sujeción a la orden, mando o dominio de alguien4, es la situación en la que se exige al servidor público el cumplimiento de unas órdenes en cuanto a la forma y manera de realizar el trabajo, bajo una coordinación y parámetros establecidos, durante el tiempo que dure el vínculo. c) Remuneración, contraprestación pecuniaria que se obtiene por la prestación de un servicio.
Se comprueba de este modo que la relación laboral encubierta o subyacente se configura solamente si se logra demostrar que, dentro de ese acuerdo contractual, se constituyen los elementos que generan un verdadero vínculo laboral, solo que la administración en su afán de disfrazarlo, le da otra connotación. Es de resaltar que el reconocimiento de la existencia de una relación laboral no implica conferir la condición de empleado público, pues, según lo ha señalado en varias oportunidades el Consejo de Estado5, dicha calidad no se otorga por el sólo hecho de trabajar para el Estado. 23001-23-33-000-2013-00117-01 (3730-2014), Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter; 1° de marzo de 2018, radicado 76001233300020130040901 (0349-16), Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas; 20 de septiembre de 2018, radicado 66001233300020160026201 (20462017), Consejera Ponente: Sandra Lisett Ibarra Vélez. 3 Posición que adoptó el Consejo de Estado, ver entre otras, Sentencia de 8 de marzo de 2018, radicado 76001-23-33-000-2013-00409-01, Magistrado Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 4 Concepto dado por el diccionario de la lengua española. 5 Sentencia de veintitrés (23) de febrero de dos mii diecisiete (2017) radicado 11001-33-31-021- 2007-00729-02; dieciocho (18) de mayo de dos mil diecisiete (2017) expediente 25000 23 25 000 Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 13 Sentencias de unificación respecto de la relación laboral encubierta o subyacente.
Este tema ha sido tan sensible, que el máximo órgano de control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha proferido en los últimos años dos sentencias de unificación con el ánimo de reducir el empleo de los contratos de prestación de servicios para encubrir relaciones laborales. En efecto, en la Sentencia de Unificación del 25 de agosto del 20166, el Consejo de Estado señaló como reglas de unificación las siguientes: “(…). i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos· laborales y los principios de in dubio pro-operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación ·con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). 2006 08204 01 (1452-2013) «[…] Pese a hallarse probados los elementos configurativos de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación o dependencia), destaca la Sala que ello no implica que la persona obtenga la condición de empleado público, ya que no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria en armonía con el artículo 122 superior». 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección «B», sentencia de 25 de agosto de 2016, radicado N° Radicación número: 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, Actor: Lucinda María Cordero Causil, demandado: Demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba).
Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 14 v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de· nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que· a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la.relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.
De igual modo, se unifica la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados”.
De la jurisprudencia transcrita se tiene que la prescripción recae sobre el reconocimiento de derechos de carácter patrimonial el cual, en este caso, se da en las prestaciones sociales reconocidas como consecuencia de un vínculo laboral, más no se aplica a los derechos pensionales por tener la calidad de prestación periódica, como tampoco a la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes.
En la más reciente Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-202 del 09 de septiembre del 20217, la misma Corporación precisó tres reglas relacionadas con la relación laboral encubierta o subyacente, así: 7 Sentencia de unificación Consejo de Estado por importancia jurídica SUJ-025-CE-S2-202, del nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 15 “(…). 167.
La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 168.
La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 169.
La tercera regla determina que, frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal (…)”. En esta providencia se puntualizó que el término «estrictamente indispensable» que deben durar los contratos de prestación de servicios será el que se señale en la minuta respectiva y que corresponde al lapso que, según los estudios previos, debe concederse a la espera de que el contratista cumpla con el objeto contractual, sin perjuicio de las prórrogas que puedan concederse para garantizar ese cumplimiento.
Igualmente, se expuso que aun cuando los contratistas de las entidades partes en una relación laboral encubierta o subyacente no hayan sido afiliados al sistema de seguridad social para cubrir riesgos y contingencias laborales y de salud, no procede reembolsarle los aportes que haya efectuado de más, por ser aportes parafiscales obligatorios y con destinación específica. 6.2.
Hechos probados. En atención al material probatorio y conforme a los hechos constatados por la Sala, se destaca: 1. El 20 de junio del 2023, la señora Ana María Lozano Santos solicitó, ante la (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: municipio de Medellín – Personería. Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 16 Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., el reconocimiento y pago de las acreencias laborales causadas por el servicio prestado durante su vinculación, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, durante el tiempo comprendido entre el 15 de agosto del 2015 y el 30 de septiembre del 2022. 2.
En respuesta a la anterior petición, la jefe Oficina Jurídica de la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., expidió el acto administrativo contenido en el Oficio No. E2023-310026089-1 del 08 de noviembre del 2023, en el que expuso, entre otras cosas, lo siguiente: “(…). La señora ANA MARÍA LOZANO SANTOS suscribió contratos mediante Órdenes de Prestación de Servicio con la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E; en donde primo la autonomía de su voluntad, para el desarrollo de las actividades a las cuales la contratista se obligó al momento de firmar los mismos, por lo tanto, la relación laboral que usted pretende nunca existió. En virtud de lo expuesto, no es posible acceder a las solicitudes que usted cita en el oficio, con relación al pago de las acreencias laborales a las cuales usted considera que tiene derecho, teniendo en cuenta que el contratista suscribió Contratos de Prestación de Servicios, los cuales, en ningún momento generaron relación laboral alguna, ya que, siempre se acordó en el clausulado de los mismos, pues desde el primer contrato conoció que el mismo se regiría por el Derecho Civil y comercial.
(…)”. 3. Según certificaciones expedidas por el director de contratación de la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., los días 01 de diciembre del 2022 y 14 de febrero del 2024, se acreditó que la señora Ana María Lozano de Santos prestó sus servicios como profesional universitario – médico veterinario, a dicha entidad, mediante contratos de prestación de servicios, cuya ejecución se desarrolló así: a) del 18 de agosto del 2015 al 12 de enero del 2016; b) del del 13 de enero al 30 de agosto del 2016; c) del 03 de septiembre al 31 de diciembre del 2016; d) del 01 de enero del 2017 al 31 de enero del 2018; e) del 01 de febrero del 2018 al 31 de marzo del 2019; f) del 01 de abril del 2019 al 03 de junio del 2020; g) del 04 de junio del 2020 al 01 de febrero del 2021; h) del 18 de marzo al 15 de julio del 2021; i) del 15 de julio del 2021 al 08 de septiembre del 2022 y j) del 11 de septiembre al 31 de octubre del 2022. 4.
Aunado a la certificación descrita, se advierte igualmente que la señora Lozano Santos suscribió y ejecutó con la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., los siguientes contratos de prestación de servicios: Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 17 No. Contrato Vigencia Valor total Objeto/Perfil 1457 15/08/2015 a 12/01/2016 $6.218.711 Prestación de servicios profesionales como profesional universitario – médico veterinario 0832 13/01/2016 a 30/08/2016 $2.798.864 (honorarios mensuales) Prestación de servicios profesionales como profesional universitario – médico veterinario 2092 03/09/2016 a 31/12/2016 $11.670.308 Prestación de servicios profesionales como médico veterinario en el plan de intervenciones colectivas de la red norte 2560 01/01/2017 a 31/01/2018 $8.752.731 Prestación de servicios profesionales como médico veterinario para el área de salud pública dentro de los diferentes procesos y procedimientos de la Subred Norte 2754 01/02/2018 a 31/03/2019 $39.071.756 Prestación de servicios profesionales como médico veterinario para el área de salud pública dentro de los diferentes procesos y procedimientos de la Subred Norte 4027 01/04/2019 a 03/06/2020 $3.090.000 (honorarios mensuales) Prestación de servicios profesionales como médico veterinario para el área de salud pública dentro de los diferentes procesos y procedimientos de la Subred Norte 4447 04/06/2020 a 28/02/2021 $32.821.938 Prestación de servicios profesionales como médico veterinario para el área de salud pública dentro de los diferentes procesos y procedimientos de la Subred Norte 5031 18/03/2021 a 15/07/2021 $3.627.744 (honorarios mensuales) Prestación de servicios como médico veterinario dentro de los diferentes procesos y procedimientos de la Subred Norte 7111 15/07/2021 a 08/09/2022 $36.394.464 Prestación de servicios como médico veterinario dentro de los diferentes procesos y procedimientos de la Subred Norte 6765 09/09/2022 a 30/09/2022 $3.736.514 (honorarios mensuales) Prestación de servicios como profesional universitario II - médico veterinario dentro de los diferentes procesos y procedimientos de la Subred Norte 5.
Expediente contractual y hoja de vida correspondiente a la señora Ana María Lozano Santos. 6. Correos electrónicos en los que se observan las órdenes impartidas para el desarrollo de las actividades, inclusive se establece cronograma para apoyo archivo casa granja en el que se indica que, todo el personal debe estar en el horario de 08:00 a.m. a 05:00 p.m., firmando la lista de asistencia y el acta.
Así como programación del personal para apoyo en jornadas distritales de vacunación canina y felina, operativos y metas a cumplir. 7. Carnet expedido por la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., a nombre de la señora Ana María Lozano Santos, en el que se identifica como médico veterinario – contratista. 8. Acuerdo No. 032 de 2019, en el que se identifica el empleo denominado profesional universitario, código 219, grado 13, cuyo propósito principal es realizar actividades relacionadas con la planeación, organización, ejecución Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 18 y desarrollo de las acciones operativas en la línea de intervención en medio ambiente, con el fin de dar respuesta a la problemática ambiental de la localidad 9.
En diligencia adelantada en estrados judiciales del juzgado de primera instancia se escuchó el testimonio de las señoras Leidy Lorena Moreno Castiblanco, Yenny Paola Fresneda Garnica y Luz Marina Ramírez Gómez. ➢ La señora Leidy Lorena Moreno Castiblanco quien expresó entre otros que, es ingeniera ambiental en calidad de contratista de la entidad desde el 2013 y que conoce a la señora Ana María Lozano Santos cuando se produjo la fusión en Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., ya que trabajaban en el área de vigilancia sanitaria, relatando que la demandante como médico veterinario hacía visitas a restaurantes, supermercados y expendio de carnes, aproximadamente tres o cuatro al día; asistía a capacitaciones que realizaba la entidad, realizaba jornadas de vacunación o de apoyo a nivel distrital.
Afirmó que para realizar la vigilancia sanitaria había establecimientos objeto de inspección, vigilancia y control, que eran asignados a los profesionales por parte del líder, quien en conjunto con el referente sanitario estaban pendientes del cumplimiento a los periodos de tiempo de los cronogramas y señaló que para cumplir con las actividades se debían tener en cuenta los horarios de los establecimientos, inclusive en horarios nocturnos y fines de semana.
Indicó que en la entidad existía personal de planta que cumplía las mismas labores de la demandante y que ésta para cumplir sus actividades debía ceñirse a las directrices y lineamientos de la Subred, pudiendo ser objeto de llamados de atención. Precisó que en la entidad había una cuenta electrónica de Gmail en la que, se generaba un control de establecimientos y el soporte de trabajo diario y que en desarrollo de las labores debía la demandante utilizar la chaqueta de dotación. Finalmente, manifestó que el horario de trabajo de la demandante dependía de los horarios de los establecimientos que tenía que visitar, por tanto, variaba pero debía cumplir el cronograma de visitas diarias. ➢ La señora Yenny Paola Fresneda Garnica manifestó que labora como ingeniera de alimentos en la entidad siendo contratista desde el 2014; que conocer a la demandante porque realizaban visitas de inspección, vigilancia y control sanitario en las localidades de Engativá y Barrios Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 19 Unidos, realizando actividades en restaurantes, carnicerías y otros, los cuales eran previamente programados.
Afirmó que en las visitas debían usar la chaqueta de dotación y el carnet suministrado por la entidad, diligenciando las actas y los formatos entregados. Expresó que las actividades las cumplía la demandante en horario de 08:00 a.m. a 05:00 p.m., el cual se podía extender dependiendo de las medidas sanitarias y en caso de poder cumplir todas las visitas se debían realizar los fines de semana.
Afirmó que había personal de planta que debía cumplir las mismas funciones en apoyo especialmente en la realización de medidas sanitarias y que era la entidad la que les suministraba los implementos de trabajo como termómetros, kit de cloro y ph, uniformes, carnet, papelería, formatos y otros y manifestó que para ausentarse del trabajo, la demandante debía solicitar al líder pero siempre debía cumplir con las actividades programadas.
Igualmente, adujo que la demandante debía asistir a capacitaciones, cursos virtuales programados por la entidad y la Secretaría Distrital de Salud. ➢ La señora Luz Marina Ramírez Gómez afirmó que, es tecnóloga en saneamiento ambiental y trabajó para la Subred Norte E.S.E., desde noviembre del 2008 hasta el 31 de agosto del 2021, mediante contratos de prestación de servicios y que conoce a la demandante por aspectos laborales, señalando que ésta tenía una programación de actividades que debía cumplir a diario y que, en calidad de médico veterinario, realizaba visitas de inspección, vigilancia y controla expendios de carne, restaurantes, realizaba operativos y control a accidentes rábicos, labores que desarrollaba en horario de 08:00 a.m. a 05:00 p.m., con un cumplimiento de metas y que además de tales funciones, debía asistir a jornadas de vacunación y de archivo, participar en capacitaciones y reuniones programadas y citadas por la entidad, debiendo firmar asistencia. Afirmó que había personal de plante en la entidad que hacía las mismas funciones de la demandante, quienes ejercían apoyo cuando se debía adoptar una medida sanitaria y relató que para ausentarse del trabajo, debía pedir permiso a los líderes, pero igual debía cumplir las metas inclusive reponiendo tiempo los fines de semana.
Finalmente, que al cumplir las actividades debía portar la chaqueta de la entidad y el carnet que se le suministraba, así como un termómetro. Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 20 10. De igual manera, por parte del Juzgado de primera instancia, se recepcionó el interrogatorio de la demandante Ana María Lozano Santos quien adujo, entre otras cosas que, laboró para la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., desarrollando actividades de inspección, vigilancia y control en establecimientos de tres localidades, tales como Engativá, Barrios Unidos y Suba, en restaurante, expendios de carne, de pescados y supermercados.
Afirmó que para el desarrollo de sus actividades, el coordinador enviaba mediante correo electrónico una base de establecimientos priorizados a los que debía visitar físicamente y se debía realizar un cronograma de visitas, del cual se establecían las metas a cumplir, en cuya materialización debía utilizar chaqueta institucional y carnet junto con los distintivos de la entidad.
Manifestó que cumplía sus actividades en un horario de 08:00 a.m. a 05:00 p.m. e inclusive en ocasiones se extendía de dicha hora y realizaba visitas en fines de semana, afirmando que el horario no era impuesto pero si no cumplía dichas horas no alcazaba a ejecutar las actividades contractuales. Precisó que siempre ejerció como médico veterinaria y que había personal de planta que ejercía las mismas funciones, especialmente las visitas y que éstas en los supermercados se realizaban con cuatro personas, un médico veterinario, un ingeniero de alimentos, un tecnólogo sanitario y algún empleado de plante y que en ocasiones recibió llamados de atención por parte de la líder de la entidad.
Expresó que para ausentarse de su trabajo debía pedir permiso y éstos se concedían siempre y cuando se cumplieran las metas, detallando que los permisos se solicitaban al líder, éste los enviaba al referente de vigilancia sanitaria y ambiental quien daba la aprobación. 6.3. Caso concreto. En el presente caso la señora Ana María Lozano Santos pretende que se declare la existencia de una relación laboral durante el periodo comprendido entre el 15 de agosto del 2015 y el 30 de septiembre del 2022, que en su sentir, asegura se generó con la prestación del servicio que realizó en la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., en la modalidad de contratos de prestación de servicios, teniendo en cuenta que se configuran los elementos que constituyen un vínculo laboral.
Como consecuencia de ello, solicita que se le reconozcan y paguen, entre Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 21 otros, las prestaciones que se derivan de la mencionada relación, tales como, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, prima semestral, prima de navidad, vacaciones en dinero, bonificación por servicios prestados, bonificación por recreación, prima de vacaciones.
Así como la devolución por concepto de lo aportado a seguridad social en salud, pensión y riesgos laborales. Por su parte, la entidad demandada, aduce que no se puede acceder a las pretensiones de la demanda toda vez que la relación que existió entre las partes se efectuó mediante contratos de prestación de servicios regidos por los preceptos del derecho privado, sin que se pueda inferir que, de dicha relación contractual, surjan o se configuren los elementos propios de la relación laboral como son la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación. En ese orden, es necesario establecer si de las pruebas allegadas, se logra demostrar, la configuración de los tres (3) elementos que constituyen una vinculación laboral, así: a) Prestación personal del servicio.
Este elemento ha sido reiterado por el Consejo de Estado, bajo el entendido de que, la labor encomendada la debe prestar de manera personal y directa el presunto contratista, ya que el contrato obedeció a sus capacidades y cualidades. Del análisis del acervo probatorio, en especial de los testimonios y las documentales aportadas, se tiene que las funciones realizadas por la demandante, se debían ejercer de manera personal, esto por cuanto, ejercía su labor de prestación de servicios, como profesional universitario – médico veterinario, debiendo encargarse, como actividades y obligaciones, entre otros de: a) Realizar acciones de inspección, vigilancia y control, verificando condiciones higiénico sanitarias, teniendo en cuenta la normatividad sanitaria vigente, lineamientos de la Secretaría Distrital de Salud y dando cumplimiento al portafolio de actividades, según puntos críticos de intervención; b) Desarrollo de capacitaciones específicas de la línea asignada; c) Participar activamente con aportes relacionados con la actualización del diagnóstico local ambiental, según las necesidades;
Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 22 d) Soportar el trabajo realizado con calidad frente a las auditorías internas o externas evitando glosas; e) Apropiación conceptual de los referentes teóricos necesarios para asegurar la pertinencia y el enfoque de las acciones de inspección, vigilancia y control sanitario de la Subred Norte de salud; f) Realizar convocatoria y acercamiento de pares con la comunidad en general, teniendo énfasis en las poblaciones priorizadas de acuerdo a las líneas de intervención; g) Responder a las quejas y solicitudes asignadas, de manera oportuna, clara y de acuerdo a los estándares de calidad exigidos por la Subred norte; h) Informar oportunamente de las dificultades y deficiencias que se presenten en el despliegue de sus actividades al líder respectivo y a la coordinación del componente, para que se puedan tomar las medidas pertinentes frente a estas, así como los insumos que se requieren para el desarrollo de las actividades contratadas, con el fin de lograr su gestión oportuna; i) Realizar acciones en la vigilancia a la rabia y animales agresores, con seguimiento a las personas que inician tratamiento antirrábico según se requiera; j) Aportar significativamente a las actividades de gestión documental asignadas en el área; k) Efectuar entregas parciales de productividad semanal previas al informe de cumplimiento; l) Responder y velar por el cuidados y debido uso de los bienes del hospital y en caso de pérdida o daño a los elementos utilizados deberá responder;
Se destaca que aunque la entidad demandada asegura que la relación contractual estuvo bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, dicha vinculación perduró en forma continua, con algunas interrupciones, por aproximadamente siete años, un mes y quince días, con la suscripción de diez contratos de prestación de servicios, algunos de ellos con sus respectivas prórrogas y adiciones, en cuya ejecución se presentó una suspensión no imputable a la demandante; desdibujándose de esta forma el criterio de temporalidad, que fue reiterado en la sentencia de unificación, como el término estrictamente indispensable que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales.
Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 23 A partir de lo anterior, se demuestra la necesidad del servicio de manera permanente, lo que permite concluir que la demandante no desarrolló funciones temporales, pues estuvo vinculada, se reitera, por siete años, un mes y quince días en la entidad y ejercía las labores propias asignadas por ésta, quedando desvirtuado el vínculo contractual. b) Subordinación. Sobre este asunto el órgano de cierre ha precisado una serie de indicios que nos permiten determinar la existencia de una relación laboral dentro de los cuales se destacan: a) espacio físico de un lugar de trabajo (el cual debe tener en cuenta la nueva modalidad tecnológica); b) el horario de labores, valorada en función al objeto contractual; c) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar y d) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
Del estudio integral de todo el acervo probatorio se arriba a la conclusión que: a) La demandante laboró para la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., por siete años, un mes y quince días, con la suscripción de diez contratos de prestación de servicios con sus respectivas adiciones y prórrogas; b) A la señora Ana María Lozano Santos se le adjudicaron funciones que debía ejecutar tanto en las instalaciones de la entidad demandada, como en los lugares que ésta le asignaba y los implementos, suministros y material con los cuales desempeñaba sus labores, eran de propiedad de la entidad, pero estaban a su cargo y debía velar por su cuidado y conservación, como fue señalado en sus actividades y obligaciones contractuales; c) La demandante prestó sus servicios bajo una supervisión constante, pues como se indicó en la declaración de parte y en los testimonios practicados, las funciones eran constantemente supervisadas y vigiladas por los respectivos coordinadores o líderes y referentes sanitarios, quienes además daban las instrucciones precisas relacionadas con lugar de trabajo asignado, reuniones, horarios, cronograma, permisos y cumplimiento de metas, aunado al hecho que debía sujetarse a las directrices y lineamientos relativos a la prestación del servicio de sanidad;
Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 24 d) De la prueba testimonial, igualmente se evidencia que la señora Lozano Santos, debido a las funciones que desempeñaba debía realizar de manera permanente e ininterrumpida el trabajo, denotando con ello la prestación del servicio en forma personal.
En ese orden de ideas, en el sub-lite se desvirtuaron las características del contrato de prestación de servicios, porque la demandante, en su condición de profesional universitario como médico veterinario, cumplía funciones que no tienen el carácter de temporales, dado que la vinculación se mantuvo por siete años, un mes y quince días, cumpliendo la disponibilidad y el cronograma que la entidad le imponía. Así mismo, los contratos celebrados fueron continuos, evidenciándose que no existieron interrupciones que hicieran perder la continuidad de la prestación del servicio, es decir, que no excedieron los treinta (30) días hábiles.
De igual manera, no contaba con autonomía, ni independencia pues sus funciones se encontraban bajo coordinación y supervisión, es decir, se encontraba dependiente y sometida a una subordinación, siendo éstos, elementos propios de la relación laboral y no de un contrato de prestación de servicios. Por otra parte, aunado a la subordinación de la demandante a las directrices impartidas por la entidad demandada, de las pruebas obrantes en el plenario y las declaraciones surtidas en el presente asunto, se advierte la necesidad del servicio de manera permanente, teniendo en cuenta que las funciones que la señora Ana María Lozano Santos desempeñó como contratista, son propias del aspecto misional y derivan en el adecuado funcionamiento de la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., situación que permite evidenciar, que la demandante no desarrolló funciones de carácter temporal y que necesariamente conllevan que se desvirtúe el vínculo contractual. c) La contraprestación. Por otra parte, aun cuando en el expediente no obran la totalidad de los desprendibles de pago en los que se haga constar que a la demandante se le pagó por los servicios prestados, en los contratos allegados al expediente se observa que se estipuló el valor a pagar por la función a desempeñar, lo que nunca controvirtió alguna de las partes, por lo que se entiende Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 25 que el pago de cada orden de servicio se realizó de manera periódica – mensual como lo afirma la demandante.
Dado que la actividad desarrollada por la contratista implicó la subordinación y dependencia, que cumpliera un horario de trabajo, actividad que desempeñó de forma personal y que por este servicio devengaba un salario, es evidente, que se desvirtuaron los contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes. Así las cosas, las pruebas demuestran que las funciones desempeñadas por la demandante no fueron de carácter transitorio, característica propia del contrato de prestación de servicios, sino que por el contrario, se trató de una relación prolongada en el tiempo, pues duró vinculada por un periodo significativo, lo que constituye un indicio claro de que, bajo la figura de órdenes de prestación de servicios, se configuró en realidad una relación de tipo laboral, es así como al desvirtuarse el vínculo contractual es procedente la declaración de una relación laboral encubierta o subyacente, que si bien, no puede tener la misma connotación del empleado vinculado mediante una relación legal y reglamentaria, sí genera un trato similar al que tiene un empleado público que ejerce las mismas funciones, en relación al tema económico.
Al respecto, es de resaltar que la consecuencia de reconocer la existencia de la relación laboral encubierta, es el reconocimiento de las prestaciones dejadas de percibir, las cuales se deben reconocer como si el cargo se hubiera ejercido de planta, o equipararlas al valor de las órdenes de servicio que se acordaron. Luego entonces, resalta esta Sala que la condena al pago de las prestaciones derivadas de la existencia de una verdadera relación laboral se otorga a título de restablecimiento del derecho, como consecuencia lógica de la nulidad que se decreta, dado que el acto administrativo que negó su reconocimiento desaparece del mundo jurídico a causa de su anulación y no como reparación indemnizatoria, atendiendo al criterio unificado dado por el Consejo de Estado en providencia del 25 de agosto de 2016.
Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 26 Por otra parte, atendiendo a lo dispuesto en la sentencia de unificación del 09 de septiembre de 20218, en relación con el término de interrupción de los contratos, esta Sala determina que la no solución de continuidad se contabilizará en un periodo de 30 días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente.
Así las cosas, conforme a la regla de unificación referida, se tiene que para determinar si hubo o no pérdida de continuidad en la relación laboral, las interrupciones entre contrato y contrato no deben superar los 30 días hábiles. Fijado lo anterior, es preciso concluir que en este caso no hubo solución de continuidad, es decir, que no opera la interrupción de contratos, toda vez que, entre la fecha de finalización de cada contrato y la de su inicio, teniendo en cuenta las respectivas prórrogas y modificaciones, no transcurrió en ningún caso un interregno de tiempo superior a 30 días hábiles, como se advierte de las pruebas relacionadas en párrafos precedentes.
En tal sentido, determina esta Sala que, la relación laboral entre la señora Ana María Lozano Santos y la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., se generó durante el tiempo en que estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios como médica veterinaria, esto es, desde el 15 de agosto del 2015, con la suscripción de la orden 1457 hasta el 30 de septiembre del 2022, con el contrato 6765.
Así las cosas, esta Sala considera procedente ordenar el reconocimiento y pago de las prestaciones y demás derechos laborales (únicamente aquellas prestaciones pedidas en la demanda y que legalmente hayan sido reconocidas y pagadas por la entidad a los empleados de planta de la época que se ordena en esta sentencia y no podrán reconocerse aquellas extralegales por cuanto comportan un beneficio para los empleados públicos, beneficio que no cobija a la demandante), por hallarse configurada la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente. 8 Sentencia de unificación Consejo de Estado por importancia jurídica SUJ-025-CE-S2-202, del nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: municipio de Medellín – Personería. Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 27 Lo anterior, como restablecimiento del derecho, para el tiempo comprendido entre el 15 de agosto del 2015 y el 30 de septiembre del 2022, sin lugar a declarar la prescripción, cuya base de liquidación de dicho reconocimiento, en armonía con lo desarrollado por el órgano de cierre de esta Jurisdicción en las dos últimas sentencias de unificación, se hará teniendo en cuenta para ello, el salario y lo devengado por el empleo de planta denominado profesional universitario, código 219, grado 13, siempre que éste no sea inferior a los honorarios percibidos, por cuanto, se probó la existencia de dicho cargo de planta con funciones similares a las que ejecutó la contratista.
En ese orden de ideas, se confirmará la sentencia de primera instancia en cuanto declaró la existencia de una relación laboral, ya que, en efecto, esta desproporción en la utilización de la figura prevista en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, evidencia que la contratación de la señora Ana María Lozano Santos, se dio con el ánimo de emplearla de modo permanente en la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., cumpliendo funciones propias para el adecuado funcionamiento y de la misión de la entidad, pero desconociendo sus derechos salariales y prestacionales de carácter irrenunciable y en abierta pugna con el principio constitucional de igualdad. 6.4.
Condena en costas. Con respecto a la condena en costas, esta Sala observa que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que: “(…), salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de procedimiento Civil (…)”.
Así mismo, el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, adicionó el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: “(…). En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal (…)”. De las normas transcritas, se advierte que no se impone al funcionario judicial la obligación de condenar en costas, solo le da la posibilidad de «disponer», esto es, Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 28 de pronunciarse sobre su procedencia. En el presente asunto, para esta Sala no es procedente imponerlas, ya que no se verifica una conducta de mala fe que involucre abuso del derecho, pues las partes esbozaron argumentos que son jurídicamente razonables.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero. Confirmar la sentencia del 17 de enero del 2025, proferida por el Juzgado 51 Administrativo del Circuito de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Ana María Lozano Santos en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en las dos instancias.
Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones a que haya lugar. Cópiese, Notifíquese y Cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha. (FIRMADO EN SAMAI) Luis Gilberto Ortegón Ortegón Magistrado (FIRMADO EN SAMAI) (FIRMADO EN SAMAI) José Rodrigo Romero Romero Magistrado Alberto Espinosa Bolaños Magistrado YCA Expediente: 11001-33-42-051-2024-00055-01 Demandante: Ana María Lozano Santos Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 29 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Sección Segunda – Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.