TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN F MAGISTRADA PONENTE: DRA. PATRICIA SALAMANCA GALLO Bogotá D.C., diez (10) de diciembre de dos mil veinticinco (2025). Demandante: Ferney Pinzón Demandada: Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación y Fiduciaria la Previsora S.A. Tema: Sanción moratoria pago tardío cesantías docente Radicación: 253073333001-2023-00176-01 Nulidad y restablecimiento del derecho La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Cundinamarca (archivo 56 exp. digital), contra la sentencia proferida el 25 de abril de 2025, por el Juzgado Primero (1°) Administrativo del Circuito Judicial de Girardot, que condenó a dicha Entidad a pagar a favor del demandante la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías; y se abstuvo de condenar en costas.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del CPACA, el señor Ferney Pinzón, a través de apoderado judicial, solicita se declare la existencia y nulidad del acto ficto presunto negativo derivado de la petición radicada 27 de octubre de 2020, orientada al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.
A título de restablecimiento del derecho, solicita se condene a las entidades demandadas a reconocer y pagar la sanción prevista en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, por el pago extemporáneo de las cesantías reconocidas mediante Resolución No. 1503 del 16 de octubre de 2019. Mora que comprende el periodo del “20 de noviembre de 2019, hasta la fecha de pago que fue el día 16 de enero de 2020” (sic).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333001-2023-00176-01 Página. 2 Así mismo, solicita que se dé cumplimiento al fallo en el término previsto en el artículo 192 del CPACA, que sobre las sumas adeudadas se incorporen los ajustes de valor, pagar intereses moratorios; y que se condene en costas a la demandada. 2.
Hechos La parte demandante afirma que el 9 de agosto de 2019 solicitó las cesantías parciales, las cuales fueron reconocidas mediante Resolución No. 1503 del 16 de octubre de 2019. Alude que el pago efectivo de la prestación se realizó el 16 de enero de 2020. Indica que solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales ante las Entidades demandadas.
Afirma que no resolvieron de fondo la petición. Precisa que el 19 de enero de 2021, la Fiduciaria la Previsora S.A. efectuó un pago parcial por concepto de sanción moratoria en la suma de $3.555.460, que no cubre la totalidad de la penalidad causada por el pago extemporáneo de la prestación. 3. Normas violadas y concepto de la violación Considera como violados los artículos 25 y 53 de la Constitución Política; 5 y 15 de la Ley 91 de 1989; 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006.
Afirma que las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 extensivas a los docentes, establecen plazos claros para el reconocimiento y pago de las cesantías. Sostiene que el Consejo de Estado en sentencia de unificación emitida el 18 de julio de 2019, estableció que la entidad responsable del pago tiene de 70 días hábiles para poner a disposición del docente las cesantías reclamadas, distribuido así: 15 días para el reconocimiento, 10 días para la ejecutoria del acto administrativo y 45 días para el pago.
Superado este plazo, se genera una sanción moratoria equivalente a un día de salario por cada día de retraso hasta el momento en que se efectúe el pago. Refiere que la Secretaría de Educación superó el término dispuesto en la norma para expedir el acto de reconocimiento de las cesantías de la parte demandante. Además, la entidad responsable del pago desbordó el plazo para poner a disposición el monto otorgado.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333001-2023-00176-01 Página. 3 Manifiesta que con la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, se estableció que la Secretaría de educación territorial será responsable de la sanción moratoria, cuando el retraso en el pago de las cesantías se origine por la remisión extemporánea del acto de reconocimiento para pago.
No obstante, la norma dispone que las sanciones por mora causadas hasta el 31 de diciembre de 2019, serán asumidas por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG. Solicita se realice el análisis de la actuación administrativa a cargo de cada entidad, a efectos de establecer la imputación de la mora en proporción a su responsabilidad. 4.
Contestaciones de la demanda 4.1. Nación - Ministerio de Educación Nacional – FOMAG La apoderada de la Cartera Ministerial manifiesta que, en efecto, el 19 de enero de 2021, se pagó a favor del actor la sanción moratoria que se ocasionó en el año 2019, por la sanción moratoria derivada del pago tardío de las cesantías parciales reconocidas mediante Resolución No. 1503 del 16 de octubre de 2019 (archivo 11 exp. digital).
Argumenta que el Fomag no es el llamado a responder por la mora que se generó en el año 2020. Indica que, conforme a lo previsto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la indemnización está a cargo de la Secretaría de Educación por la expedición extemporánea del acto de reconocimiento de las cesantías parciales reclamadas por el actor.
Propone las siguientes excepciones: “pago de la sanción moratoria pretendida”. “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “ausencia de responsabilidad del Fomag en el pago de la sanción moratoria”, “improcedencia de la indexación de la sanción moratoria”, e “imposibilidad de indemnizar conjuntamente intereses moratorios y sanción moratoria”. 4.2.
Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación El apoderado de la Secretaría de Educación de Cundinamarca sostiene que la eventual mora en el pago de las cesantías a favor del accionante debe ser asumida Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333001-2023-00176-01 Página. 4 por el Fomag con títulos de tesorería, conforme a lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Norma que fue modificada por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, ampliando la cobertura de esta financiación para incluir las sanciones causadas hasta el 31 de diciembre de 2022 (archivo 25 exp. digital). Destaca que debe darse aplicación a los decretos que ordenaron la suspensión de términos de la actuación administrativa con ocasión del Estado de Emergencia, Social y Ecológica por el Covid-19.
Considera que no debe contabilizarse la sanción mora desde el 26 de marzo hasta el 8 de junio de 2020. Propone las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “inexistencia de obligaciones a cargo del Departamento de Cundinamarca por inaplicabilidad de la norma”, “responsabilidad exclusiva de la Fiduprevisora S.A.”, “la liquidación de la sanción moratoria no da lugar a indexación”, “enriquecimiento injusto”, “prescripción”, “compensación”, “genérica o innominada”. 4.3.
Fiduciaria la Previsora S.A. La apoderada de la Sociedad Fiduciaria afirma que la Ley 1955 de 2019, prevé que la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías de los docentes recae exclusivamente en las entidades territoriales; naturaleza que no ostenta la Fiduprevisora por ser una empresa social y comercial del Estado (archivo 19 expediente digital).
Indica que la Entidad dejó a disposición del docente el monto reconocido por cesantías parciales en el término de 45 días que dispone la Ley 1071 de 2006, razón por la cual no es responsable de la penalidad por el pago extemporáneo de la prestación. Propone las excepciones de “enriquecimiento sin justa causa” e “innominada”. 5. La sentencia recurrida.
El Juzgado Primero (1°) Administrativo del Circuito Judicial de Girardot profirió sentencia el 25 de abril de 2025, en la cual condenó al Departamento de Cundinamarca - Secretaría de Educación a pagar a favor del demandante la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías por el periodo comprendido entre el 1 y el 15 de enero de 2020; y se abstuvo de condenar en costas (archivo 56 exp. digital).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333001-2023-00176-01 Página. 5 Indica que la solicitud de cesantías se radicó el 9 de agosto de 2019, por lo tanto, el término de 15 días para expedir el acto de reconocimiento y los 10 días de ejecutoria vencieron el 16 de septiembre de 2019. Precisa que la Secretaría de Educación de Cundinamarca expidió la resolución de reconocimiento de la prestación el 16 de octubre de 2019, esto es, de forma extemporánea.
Argumenta que el término de 45 días para pago finalizó el 21 de noviembre de 2019; sin embargo, el monto reconocido por el auxilio quedó a disposición del docente en entidad bancaria el 16 de enero de 2020. Concluye que se configuró la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías del demandante, prevista en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, desde el 22 de noviembre de 2019 hasta el 15 de enero de 2020, la cual debe ser liquidada con la asignación básica que percibió para la fecha de causación de la penalidad (2019), así: Asignación básica año 2019 $ 2.666.595 Salario diario $ 88.886 Días de mora 2019 40 Sanción moratoria $ 3.555.440 Días de mora 2020 15 Sanción moratoria $ 1.333.290 Total $ 4.888.730 Afirma que se encuentra demostrado que el Fomag pagó la sanción mora que se causó desde el 22 de noviembre al 31 de diciembre de 2019, que equivale a 40 días, razón por la cual, el demandante tiene derecho al pago equivalente a 15 días, contados desde el 1 de enero hasta el 15 de enero de 2020, en la suma de $1.333.290.
Indica que para el momento que se causó la mora estaba vigente la Ley 1955 de 2019, que prevé que la entidad territorial será responsable de la sanción por mora cuando el retraso en el pago de cesantías se deba al incumplimiento de los plazos para remitir la solicitud al Fondo, como ocurrió en este caso. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333001-2023-00176-01 Página. 6 Destaca que la “Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca, … sólo hasta el 16 de octubre de 2019 profirió el acto administrativo de reconocimiento y pago de la misma, y fue remitido ante la Fiduciaria la Previsora– FIDUPREVISORA S.A. para el estudio el 19 de noviembre de 2019”.
Manifiesta que la Sociedad Fiduciaria pagó dentro del término de 45 días las cesantías reconocidas al actor. Argumenta que la sanción moratoria finalizó con anterioridad a la suspensión de términos decretada por el Departamento de Cundinamarca con ocasión de la emergencia sanitaria (26 de marzo al 8 de junio de 2020), por lo que no puede tenerse en cuenta.
Destaca que la mora en el pago de las cesantías inició el 22 de noviembre de 2019, la solicitud de pago de la indemnización se radicó el 27 de octubre de 2020 y la demanda se promovió el 4 de julio de 2023, razón por la cual no se configuró la prescripción, toda vez que no se superó el término de tres (3) años contemplado en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral. 6.
Recurso de apelación. El apoderado de la Entidad territorial solicita que se revoque la sentencia de primera instancia (archivo 58 exp. digital). Indica que, el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, introdujo un nuevo procedimiento para el reconocimiento y pago de cesantías, así como para sanciones moratorias de docentes afiliados al FOMAG, asignando responsabilidades a las entidades territoriales para la expedición del acto de reconocimiento y al Fomag para el pago; sin embargo, esta disposición se reglamentó hasta el 1 de junio de 2022, mediante el Decreto 942 de 2022 Precisa que, el Departamento de Cundinamarca carece de legitimación en la causa por pasiva, como quiera que no se puede aplicar el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, por omisión de regulación vigente para la fecha de radicación de cesantías.
No obstante, arguye que el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, modificado por la Ley 2294 de 2023, autoriza al Ministerio de Hacienda y Crédito Público a emitir Títulos de Tesorería para financiar el pago de las sanciones por mora en cesantías a cargo del Fondo causadas hasta diciembre de 2022. Estos títulos cubren el periodo de penalidad que reclama la parte demandante.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333001-2023-00176-01 Página. 7 Solicita que se absuelva al Departamento de Cundinamarca de las pretensiones de la demanda; y en consecuencia, se condene al Ministerio de Educación – Fomag al pago de la sanción moratoria ordenada por el a quo. 7. Trámite en Segunda Instancia. Recibido el expediente proveniente del Juzgado Primero (1°) Administrativo del Circuito Judicial de Girardot, se admitió el recurso de apelación interpuesto y sustentado por el Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación (archivo 4 expediente samai).
Así mismo, se ordenó notificar al Ministerio Público en forma personal; y no se dispuso correr traslado de alegatos en los términos del artículo 247 numeral 5 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, como quiera que no se decretaron pruebas en esta instancia. II. CONSIDERACIONES Surtido el trámite de segunda instancia y sin que se observe vicio de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a adoptar la decisión que en derecho corresponda, así: 1.
Cuestión previa. Antes de emprender el análisis del fondo del asunto, se hace necesario decantar que, así como la demanda es el marco de juzgamiento, de igual forma, el recurso de apelación determina los límites del pronunciamiento de segunda instancia, razón por la cual el estudio se circunscribirá a los motivos expuestos por la Gobernación de Cundinamarca – Secretaría de Educación en su escrito de impugnación respecto a la Entidad responsable de la penalidad.
En consecuencia, no es procedente emitir pronunciamiento en esta instancia respecto del periodo y monto de mora determinado por el a quo, por no ser objeto de apelación. Tampoco, sobre el pago de la penalidad realizado por el Fomag para la vigencia 2019. 2. Problema jurídico. Conforme al recurso de apelación del Departamento de Cundinamarca, se debe analizar si la condena debe ser asumida por el Ministerio de Educación – FOMAG, a Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333001-2023-00176-01 Página. 8 través de TES, conforme a lo establecido en parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 3.
Tesis de la Sala El Ministerio de Educación Nacional – FOMAG no debe asumir la penalidad que se generó en la vigencia 2020, por el pago tardío de las cesantías reconocidas al demandante, conforme a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, según el cual la “entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías”. Para desatar el punto de inconformidad, la Sala abordará el fondo del asunto de la siguiente manera: 4. Marco legal y jurisprudencial sobre la mora en el pago de las cesantías a los docentes afiliados al FOMAG La Ley 244 de 1995 fijó los términos para el pago oportuno de las cesantías de manera general para todos los servidores públicos, así como también la respectiva sanción moratoria; esta normativa fue modificada y complementada por la Ley 1071 de 2006, en los siguientes términos: “Artículo 4o.
Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5º. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333001-2023-00176-01 Página. 9 Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este” (Negrilla de la Sala). La Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación proferida el 18 de julio de 20181, determinó que las disposiciones contenidas en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, relacionadas con el procedimiento de reconocimiento de cesantías y de sanción moratoria, son aplicables a los docentes oficiales, en los siguientes términos: “3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago.
(…) 234. En tal virtud, en el asunto objeto de estudio, los plazos descritos transcurrieron así: Término Fecha Caso concreto Fecha de la reclamación de las cesantías definitivas 11/03/2013 Fecha de reconocimiento: 03/02/2014 Fecha de pago: 08/08/2014 Período de mora: 27/06/13 – 07/08/14 Vencimiento del término para el reconocimiento - 15 días (Art. 4 L. 1071/2006 04/04/2013 Vencimiento del término de ejecutoria – 10 días (Arts. 76 y 87 CPACA) 18/04/2013 Vencimiento del término para el pago - 45 días (Art. 5 L. 1071/2006) 26/06/2013 235.
Tal como se evidencia, se causó un período de mora desde el 27 de junio de 2013 hasta el 7 de agosto de 2014, día anterior a aquél en que la Fiduprevisora realizó el pago de las cesantías definitivas, generándose un retardo de 1 año, 1 mes 9 días”. Con base en esta tesis jurisprudencial unificada, se extraen las siguientes conclusiones: i) a los docentes afiliados al FOMAG les aplica las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 en lo relacionado a la indemnización moratoria por el pago tardío de las cesantías; ii) prevalece el procedimiento general y los términos establecidos en la Ley 1071 de 2006, sobre los previstos en el Decreto 2831 de 2005, por virtud del factor 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda, Subsección B, Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Sentencia CE-SUJ2-012-18 de 18 de julio de 2018, Radicación número: 73001-23- 33-000-2014-00580-01(4961-15).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333001-2023-00176-01 Página. 10 jerárquico de la Ley sobre el reglamento; iii) para efectos de contabilizar el término oportuno para reconocer y pagar las cesantías (70 días), se debe realizar un análisis individualizado en cada caso concreto, teniendo en cuenta como criterios la fecha de la solicitud, la oportunidad en la respuesta, la notificación de la respuesta, la eventual renuncia a los términos para recurrir, la presentación de recursos y la fecha de pago; y iv) la indemnización moratoria se calcula con base en el valor de la asignación básica devengada al momento en que se genere la mora para el caso de las cesantías parciales, o con la última devengada para el caso de la cesantías definitivas. 5.
Entidades responsables del reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes oficiales y de la respectiva sanción moratoria La Ley 91 de 1989 dispuso que el reconocimiento de las cesantías del personal docente se realiza con cargo a los recursos del FOMAG. No obstante, la competencia para la elaboración y suscripción del acto administrativo fue delegada a las entidades territoriales (artículo 9).
Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1075 de 2015, por medio del cual reguló el procedimiento para el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas a cargo del FOMAG, normativa que fue subrogada por el Decreto 1272 de 23 de julio de 20182, con el objeto de, entre otros aspectos: i) incorporar disposiciones normativas del régimen general contenidas en la Ley 1071 de 2006 que señalan que el reconocimiento de cesantías debe realizarse en el término de 15 días hábiles a partir de la debida radicación de la solicitud; ii) especificar el procedimiento que deben aplicar los entes territoriales y el FOMAG en materia de reconocimiento y pago de prestaciones, en el cual se destaca que la expedición del acto administrativo de reconocimiento está supeditado a aprobación previa por parte del Fomag; y iii) establecer que el pago de la sanción moratoria por la cancelación tardía de las cesantías estaba a cargo de los recursos del FOMAG3. 2 “Por el cual se modifica el Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación-, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones”. 3 “Artículo 2.4.4.2.3.2.28.
Sanción moratoria. El pago de la sanción moratoria se hará con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin perjuicio de las acciones legales o. judiciales correspondientes que se deban adelantar en contra de quien dé lugar a la configuración de la sanción moratoria, con el fin de que el Fondo recupere las sumas pagadas por el incumplimiento de los términos previstos en la Ley 1071 de 2006”.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333001-2023-00176-01 Página. 11 La Ley 1955 de 2019, “Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”, derogó4 expresamente el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, en el que se establecía el procedimiento para el reconocimiento y pago de prestaciones por parte del FOMAG. En su lugar, estableció un nuevo procedimiento para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas en favor de los docentes oficiales, en concordancia con los términos previstos en la Ley 1071 de 2006, el cual presenta las siguientes características principales: i) se eliminó el trámite de aprobación previa del proyecto de acto administrativo de reconocimiento por parte del FOMAG, de manera que la expedición de ese acto quedó a cargo de la entidad territorial de forma exclusiva; y ii) se discriminó la responsabilidad de cada una de las Entidades que intervienen (entidades territoriales para el reconocimiento y FIDUPREVISORA para el pago), respecto al incumplimiento de los términos y la configuración de la respectiva sanción moratoria.
En efecto, el artículo 57 de la referida Ley 1955 de 2019, estableció que la mora en el pago de cesantías que se genere por el incumplimiento de los plazos de radicación o entrega de la solicitud por parte de la Secretaría de Educación a la sociedad fiduciaria para pago debe ser asumida por la entidad territorial. Así mismo, previó que los recursos del Fondo están destinados exclusivamente al pago de las prestaciones sociales de los docentes, por lo que prohibió su utilización para financiar indemnizaciones económicas derivadas de decisiones judiciales o administrativas.
No obstante, la norma contempló un periodo de transición para las sanciones por mora causadas hasta diciembre de 2019, facultando al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería, los cuales serán administrados por sociedades fiduciarias públicas, con el fin de garantizar el cumplimiento de dichas obligaciones sin comprometer el presupuesto del Fomag.
El parágrafo transitorio fue modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023 “[p]or el cual se expide el Plan Nacional De Desarrollo 2022- 2026”. Estableció que “[p]ara efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio 4 El artículo 336 de la Ley 1955 de 2019 preceptuó “La presente Ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
(…) Se derogan expresamente (…) el artículo 56 y 68 de la Ley 962 de 2005”. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333001-2023-00176-01 Página. 12 de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas” (negrilla fuera de texto). Posteriormente, se expidió el Decreto 942 de 1° de junio de 20225 con el propósito de reglamentar la Ley 1955 de 2019, de la siguiente manera: “Artículo 2.
Modifíquese los artículos 2.4.4.2.3.2.1, 2.4.4.2.3.2.2, 2.4.4.2.3.2.3, 2.4.4.2.3.2.22, 2.4.4.2.3.2.24, 2.4.4.2.3.2.25, 2.4.4.2.3.2.27, 2.4.4.2.3.2.28 y 2.4.4.2.3.3.2, del Decreto 1075 de 2015, los cuales quedarán así: (…) Artículo 2.4.4.2.3.2.28. Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.
Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.
Parágrafo. La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria. En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, ésta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad” (negrilla fuera de texto).
Con base en las normas citadas, se concluye que la Ley 1955 de 20196 introdujo varias modificaciones relacionadas con el procedimiento para el reconocimiento y pago de cesantías de docentes oficiales y la determinación de la responsabilidad de las entidades que participan en ese tipo de actuaciones administrativas, las cuales se pueden puntualizar de la siguiente manera: 5 “Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones”. 6 La Ley 1955 de 2019 entró en vigencia el 25 de mayo de 2019, fecha de su publicación, de conformidad con el artículo 336 que dispone lo siguiente: “Artículo 336.
Vigencias y derogatorias. La presente Ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333001-2023-00176-01 Página. 13 a. De conformidad con el procedimiento general y los plazos establecidos en la Ley 1071 de 2016, las Entidades Territoriales cuentan con un término de 15 días para expedir el acto administrativo de reconocimiento; y el FOMAG, una vez en firme dicho acto administrativo (10 días), cuenta con 45 días para realizar el pago.
El incumplimiento de estos términos genera una sanción moratoria equivalente a un día de salario por cada día de mora. b. La expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías por parte de las entidades territoriales ya no está supeditada a la verificación y autorización previa del FOMAG, con la finalidad de simplificar y agilizar la gestión administrativa. c. No se podrán imponer indemnizaciones o sanciones administrativas o judiciales con cargo de los recursos del FOMAG (verbigracia, sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías), por cuanto estos recursos, por mandato legal, tienen como destinación específica el pago de las prestaciones sociales. d. La sanción que se genere por la mora de las entidades territoriales en el trámite y cumplimiento de los plazos previstos para el reconocimiento de cesantías debe ser asumida por dichas entidades con sus propios recursos. 6.
Financiación del pago de la sanción moratoria con Títulos de Tesorería. La Corte Constitucional en sentencia SU-041 de 2020, que estableció un periodo de transición para el pago de la sanción moratoria, precisó que la emisión de los TES busca financiar la penalidad que estuvo a cargo del FOMAG. Resaltó que, conforme a lo previsto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, se concretó un plan de financiamiento que permite gestionar los recursos para el pago de la indemnización. Indicó: “En lo atinente a la expedición y entrega de los TES, el representante legal de la FIDUPREVISORA S.A. deberá elevar una solicitud de pago al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, indicando la suma por concepto del pago de la sanción por mora, certificando que esta no se causó después del 31 de diciembre de 20197.
Una vez dicho Ministerio reciba la solicitud tendrá diez días hábiles para llevar a cabo la expedición de los TES”. 7 En relación con este aspecto, el Decreto 2020 de 2019 dispone que: “Artículo 3°. Solicitud de Expedición y Entrega de los Títulos de Tesorería TES Clase B. Fiduprevisora S. A., mediante comunicación suscrita por el representante legal de la entidad, deberá presentar una solicitud de pago o cuenta de cobro al Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, avalada por el Revisor Fiscal de Fiduprevisora S. A., en la cual conste el valor a reconocer por concepto del pago de las sanciones por mora en el pago de las cesantías a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), certificando que la fecha de las obligaciones relacionadas no se causaron con posterioridad al 31 de diciembre Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333001-2023-00176-01 Página. 14 Como puede verse, el Fondo contaba con presupuesto para pagar la penalidad causada hasta el 31 de diciembre de 2019; no obstante, debido a que los recursos no están disponibles de forma inmediata, el pago debía ser distribuido entre las vigencias fiscales de 2019 y 2020.
La Corporación Judicial señaló: “[A] pesar de que el FOMAG-FIDUPREVISORA S.A., en la actualidad, sí cuenta con el presupuesto para sufragar la sanción moratoria causada hasta el 31 de diciembre de 2019, la disponibilidad presupuestal para dicho pago no es inmediata, ya que está dividida en las vigencias fiscales de 2019 y 2020, lo que obliga al fraccionamiento del pago de la sanción por mora.
No obstante, a juicio de esta Corporación, esta situación no deriva en una espera prolongada o indefinida en el tiempo para los docentes oficiales, quienes podrán conocer una fecha cierta de pago, de conformidad con el plan de acción que se ordenará diseñar en esta providencia. Además, el hecho de contar con un presupuesto específico para financiar la sanción moratoria elimina la afectación que se venía causando a los recursos del FOMAG destinados al pago de cesantías, intereses a las cesantías y pensiones” En ese sentido, los títulos de tesorería no financian la mora que se cause con posterioridad a la vigencia de la Ley 1955 de 2019, por la omisión de la entidad territorial de culminar la actuación administrativa de expedición del acto de reconocimiento y remisión para pago.
Al respecto, la Corte Constitucional puntualizó: “[E]ste Tribunal no tiene evidencias (i) de la observancia del término legal para la contestación por parte de las Secretarías de Educación certificadas, ni (ii) del tiempo real de respuesta a los docentes -en el marco del nuevo procedimiento- por parte de dichas entidades territoriales, lo que resulta de vital importancia pues si, a pesar de los cambios introducidos por la ley, se mantiene la falta de oportunidad en la atención de estas solicitudes, la sanción por mora causada sería responsabilidad de las entidades territoriales certificadas y no se podría pagar dicha indemnización con recursos del FOMAG” Es del caso advertir que cuando la sanción moratoria se causa hasta el 31 de diciembre de 2019, no se ha establecido una tesis pacífica en torno a la Entidad que debe asumir la responsabilidad del pago de ésta8.
Tampoco es pacífica la posición en de 2019. Parágrafo: La veracidad, oportunidad, y verificación de los requisitos para el pago de las sanciones por mora en el pago de las cesantías a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), así como la responsabilidad de adelantar las gestiones pertinentes para su pago, radicará exclusivamente en cabeza de Fiduprevisora S. A., como administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), sin que implique responsabilidad alguna para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional y sin perjuicio de las sanciones penales, disciplinarias y fiscales a que haya lugar por incumplimiento de lo previsto en el presente Decreto.” 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 25 de enero de 2024, C.P. Dr. Jorge Iván Duque Gutiérrez, expediente No. 17001-23-33-000-2021-00300-01 (4284-2022).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 9 de mayo de 2024, C.P. Dr. Juan Enrique Bedoya Escobar, expediente No. 17001-23-33-000-2020-00072-01 (3962-2022). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333001-2023-00176-01 Página. 15 torno a si es posible realizar los pagos con TES cuando la responsable es la Entidad territorial, por el incumplimiento de los plazos previstos para culminar la actuación administrativa y la penalidad se causa antes del 1 de enero de 20209.
Aspecto que no es relevante analizar en el caso de autos debido a que el FOMAG pagó, en vía administrativa, la penalidad que se causó para el año 2019, tal como lo determinó el a quo. 7. Análisis del caso concreto En el presente asunto, se tienen probados los siguientes hechos: • El señor Ferney Pinzón presta sus servicios como docente “Departamental… fuente de recursos – sistema general de participaciones” (parte considerativa Resolución No. 1503 del 16 de octubre de 2019 - f. 13 archivo 2 expediente digital). • El 9 de agosto de 2019 solicitó el reconocimiento y pago de cesantías parciales ante la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca (parte considerativa Resolución No. 1503 del 16 de octubre de 2019 f. 12 archivo 2 expediente digital). • La Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca, mediante Resolución No. 1503 del 16 de octubre de 2019, reconoció y ordenó el pago de las cesantías parciales al demandante por valor de $10.775.311 (f. 12 sig. archivo 2 expediente digital). • La Entidad territorial remitió a la Fiduprevisora la información para el pago el 19 de noviembre de 2019.
Mediante Hoja de Revisión No. 1845778 del 19 de diciembre de dicho año, la Sociedad Fiduciaria aprobó el pago de la prestación (f. 3 archivo 35 exp. digital). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 3 de abril de 2025, C.P. Dr. Jorge Edison Portocarrero Banguera, expediente No. 66001-23-33-000-2022-00068-01 (1244-2024).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 29 de febrero de 2024, C.P. Dr. Jorge Iván Duque Gutiérrez, expediente No. 25000-23-42-000-2021-00802-01 (2002- 2023). 9 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”. M.P. Dr. Luis Alfredo Zamora Acosta, sentencia del 5 de agosto de 2025, expediente No. 25269-33-33-002-2023-00061-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333001-2023-00176-01 Página. 16 • Las cesantías parciales del demandante quedaron a su disposición el 16 de enero de 2020 (f. 17 archivo 2 exp. digital).
Con base en esas premisas, se concluye que en el asunto objeto de estudio los términos para el reconocimiento y pago de las cesantías transcurrieron, de la siguiente manera: Término Fechas límite Fechas de cumplimiento Fecha de presentación de solicitud 09/08/2019 Fecha de reconocimiento: 16/10/2019 Fecha de pago: 16/01/2020 Vencimiento del término para el reconocimiento - 15 días (Art. 4 L. 1071/2006 02/09/2019 Vencimiento del término de ejecutoria – 10 días (Arts. 76 y 87 CPACA) 16/09/2019 Vencimiento del término para el pago - 45 días (Art. 5 L. 1071/2006) 21/11/2019 En ese orden de ideas, como el término oportuno para el pago venció el 21 de noviembre de 2019, pero éste solo se hizo efectivo el 16 de enero de 2020, se concluye que se incurrió en mora desde el 22 de noviembre de 2019 hasta el 15 de enero 2020, como lo determinó el a quo.
Así las cosas, es del caso observar los tiempos que se tardaron cada una de las Entidades (Departamento de Cundinamarca y Fiduprevisora) para el cumplimiento de sus funciones, de la siguiente manera: ENTIDAD FECHAS DE GESTIÓN DÍAS DE GESTIÓN TIEMPO LÍMITE INCURRIÓ EN MORA Dep. de Cundinamarca (15 + 10 = 25 días) Desde el 09/08/2019 hasta el 19/11/201910 68 hábiles 25 hábiles SÍ FIDUPREVISORA (45 días) Desde el 20/11/2019 hasta el 16/01/202011 39 hábiles 45 hábiles NO Atendiendo a lo anterior, la Sala advierte que, conforme a lo señalado en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca es responsable de la sanción moratoria de las cesantías del demandante, por cuanto el pago extemporáneo de esta prestación se 10 Fecha en que el Departamento de Cundinamarca remitió la información a la Fiduprevisora para pago. 11 Fecha en que los dineros quedaron a disposición del accionante.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333001-2023-00176-01 Página. 17 generó como consecuencia del incumplimiento del plazo previsto para el reconocimiento de las cesantías y la remisión del acto para el pago. Por consiguiente, la Fiduprevisora no tuvo responsabilidad en la mora. Por otra parte, no se encuentra en discusión el pagó realizado al demandante por la suma de $3.555.460, correspondiente a la sanción moratoria causada en la vigencia 2019 (f. 5 archivo 11 exp. digital), por el pago tardío del auxilio reconocido a través de la Resolución No. 1503 del 16 de octubre de 2019.
Así las cosas, el FOMAG a través de la Fiduciaria la Previsora S.A. asumió el pago de la mora por el periodo comprendido entre el 22 de noviembre y el 31 de diciembre de 2019, aspecto que no fue objeto de apelación, por lo que no es del caso realizar mayores pronunciamientos sobre dicho período. En consecuencia, no le asiste razón al recurrente al sostener que la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías del demandante debe cubrirse con títulos de tesorería emitidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y administrados por la sociedad fiduciaria, pues, como se demostró, la penalidad pendiente de pago corresponde a la causada en el año 2020 por el incumplimiento de los plazos legales por parte de la entidad territorial en la culminación de la actuación administrativa a su cargo. 8.
Conclusiones. La Sala advierte que no le asiste razón a la Entidad territorial en el recurso de apelación que promovió contra la sentencia de primera instancia, toda vez que el Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación es responsable de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales del demandante, pues como quedó suficientemente expuesto, este caso se rige por la Ley 1955 de 2019 que regula el reconocimiento y pago de prestaciones de los docentes, entre ellas, las cesantías; normativa que mantuvo la remisión a la norma general, contenida en Ley 1071 de 2006, aplicable en concordancia con lo preceptuado en el Decreto Nacional 1272 de 201812, subrogatorio la Subsección 2 del Decreto 1075 de 2015 que regula 12 “Por el cual se modifica el Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación-, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones”.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333001-2023-00176-01 Página. 18 de manera específica el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas a cargo del FOMAG. En este caso, la sanción moratoria causada en la vigencia 2020 no es atribuible al Fondo, razón por la cual no debe ser asumida con los títulos de tesorería que expide el Ministerio de Hacienda y Crédito Público conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023.
En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia que condenó al Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación a pagar la sanción moratoria a favor del demandante por el pago extemporáneo de las cesantías parciales. 9. Costas La Sala advierte que la imposición de costas está sujeta a criterios definidos por el legislador.
El artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que adicionó el artículo 188 del CPACA., dispone que procede la condena cuando se acredite que la demanda fue presentada con “manifiesta carencia de fundamento legal”, presupuesto que no se configura en el presente caso, razón por la cual no hay lugar a imponer costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 25 de abril de 2025, por el Juzgado Primero (1°) Administrativo del Circuito Judicial de Girardot, que condenó al Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación a pagar a favor del señor Ferney Pinzón la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías parciales.
SEGUNDO: ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333001-2023-00176-01 Página. 19 TERCERO: En firme esta sentencia, por Secretaría envíese el proceso al a quo, previas las anotaciones de rigor. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) PATRICIA SALAMANCA GALLO Magistrada (Firmado electrónicamente) (Ausente con excusa) BEATRIZ HELENA ESCOBAR ROJAS LUIS ALFREDO ZAMORA ACOSTA Magistrada Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Sección Segunda, Subsección “F” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.