TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN F MAGISTRADA PONENTE: DRA. PATRICIA SALAMANCA GALLO Bogotá, D.C. dos (2) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Demandante: Andrea Johanna Herrera Vargas Demandado: Subred Integrada de Servicios Salud Sur Occidente E. S. E. Tema: Relación laboral encubierta Expediente: 110013335017-2022-00470-01 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Procede la Sala a resolver los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante (Archivo 40 - expediente digital) y la Entidad demandada (Archivo 39 - expediente digital) contra la sentencia proferida el 08 de julio de 2025 (Archivo 37 – expediente digital) por el Juzgado Diecisiete (17) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, a través de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones (Archivo 6 – expediente digital) En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Andrea Johanna Herrera Vargas a través de apoderado judicial, solicita que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. 20222100100731 del 09 de junio de 2022, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de las acreencias laborales derivadas de la existencia de un contrato realidad que existió entre las partes en el período comprendido del 20 de noviembre de 2018 hasta el 31 de octubre de 2019.
A título de restablecimiento del derecho solicita que se declare que entre las partes existió relación laboral encubierta; y en consecuencia, reclama las diferencias salariales, el reconocimiento y pago de las siguientes acreencias laborales: cesantías, intereses de cesantías, primas de servicio, de navidad, de vacaciones, compensación en dinero de las vacaciones, la devolución de los aportes pagados por concepto de salud, pensión, “la devolución del importe pagado por salud, pensión, Medio: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335017-2022-00470-01 Pág. No. 2 riesgos profesionales y caja de compensación, indemnización por despido injusto”, “las cotizaciones en forma retroactiva realizadas a la Caja de Compensación Familiar” (Pg. 4, archivo 6 – expediente digital) Solicita se compulsen copias de la sentencia con destino al Ministerio del Trabajo para que imponga la multa contemplada en el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010.
Solicita el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 187 y 192 del CPACA y se condene en costas a la Entidad demandada. 2. Hechos (Archivo 6 – expediente digital) El apoderado de la parte actora refiere que la señora Andrea Johanna Herrera Vargas, laboró desde el 20 de noviembre de 2018 hasta el 31 de octubre de 2019 mediante contratos de prestación de servicios de forma constante e ininterrumpida para la Subred Integrada de Servicios Salud Sur Occidente E. S. E., como Auxiliar de enfermería. Indica que la demandante debía cumplir con un horario de lunes a viernes de 7:00 a.m. a 1:00 p.m. y los sábados, domingos y festivos de 12 horas de 7:00 a.m. a 7:00 p.m..
Agrega que la Entidad demandada le consignaba un pago a la accionante, en una cuenta bancaria de manera mensual, una vez se cumplía el mes de trabajo. Refiere que la demandante desempeñó funciones como Auxiliar de enfermería que resultan permanentes y esenciales para el cumplimiento de la misión de la entidad accionada. Señala que la Entidad demandada le exigía a la demandante afiliarse como trabajadora independiente al Sistema General de Seguridad Social en Salud, ARL y Pensiones; y adquirir una póliza de cumplimiento de responsabilidad civil.
Agrega que le descontaban mensualmente en cada pago el impuesto de retención en la fuente e I.C.A. Expresa que a la accionante le fue expedido un carnet de trabajo que la identificaba como empleada de la Unidad de servicios de salud del Tintal adscrito al Hospital de Kennedy III Nivel E. S. E., el cual debía usar de manera obligatoria.
Medio: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335017-2022-00470-01 Pág. No. 3 Asegura que la demandante no podía delegar las funciones impuestas y para ausentarse debía pedir autorización de su jefe inmediato. Señala que la accionante siempre utilizó las herramientas dadas por el Hospital para desarrollar su actividad como Auxiliar de enfermería, tuvo a su disposición utensilios o suministros para desarrollar las funciones propias de su cargo.
Expone que la demandante tenía compañeros de trabajo que cumplían las mismas funciones y estaban vinculados directamente con la entidad, disfrutaban de todas las prestaciones legales y extralegales y recibían salarios más altos. Advierte que el día 20 de mayo de 2022, presentó la reclamación en vía administrativa solicitando el pago de las prestaciones sociales por todo el tiempo laborado, petición que fue resuelta de manera negativa originando el acto acusado. 3.
Normas violadas y concepto de la violación (Archivo 6 - expediente digital) En la demanda se invocaron como normas vulneradas los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 14, 25, 29, 48, 53, 58, 121, 122, 123, 126, 209, 277 y 351 de la Constitución Política; 8 del Decreto 3135 de 1968; 51 del Decreto 1848 de 1968; 25 del Decreto 1045 de 1968; 5 y 71 del Decreto 1250 de 1970; 26, 40, 46 y 61 del Decreto 2400 de 1968; 108, 180, 215, 240, 241 y 242 del Decreto 1950 de 1973; 2 del Decreto 1919 de 2002;
Decretos 3074 de 1968, 01 de 1984, 1335 de 1990,3135 de 1968; 15, 17, 18, 20, 22, 23, 128, 157, 161, 195 y 204 de la Ley 100 de 1993; 32 de la Ley 80 de 1993; 99 de la Ley 50 de 1990; 8 de la Ley 4 de 1990; Leyes 4 de 1992, 332 de 1996, 1437 de 2011, 1564 de 2012, 244 de 1995, 443 de 1998, 909 de 2004, 3135 de 1968 y 23 y 24 del Código Sustantivo del Trabajo.
Argumenta que la intermediación laboral está prohibida por expresa disposición del Código Laboral, sólo es permitida cuando es temporal, para cubrir vacantes de personal que salga a vacaciones, licencias o incapacidades o para que ayuden a un aumento de producción, caso en el cual no podrá ser superior a 6 meses. Considera que la Entidad demandada, para no contratar directamente a la demandante, utilizó la fachada de “ordenes de prestación de servicios”, para vincularla irregularmente y así no cancelarle las prestaciones sociales.
Medio: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335017-2022-00470-01 Pág. No. 4 Señala que, en la presente controversia, concurrieron los tres elementos de que trata el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, para que exista un contrato de trabajo, toda vez que la demandante cumplió funciones misionales de la entidad, realizó sus actividades en las instalaciones del Hospital, cumpliendo con las agendas previamente elaboradas por el empleador, sin poder delegar sus actividades a un tercero y además recibía una contraprestación por sus servicios.
Refiere que el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un elemento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, se debe acudir a los principios establecidos en el artículo 53 de la Constitución Política, que contempla la primacía de la realidad sobre las formas y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones de quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos.
Cita sentencias del Consejo de Estado y la Corte Constitucional para apoyar sus argumentos. 4. Contestación de la demanda (Archivo 1 – expediente digital) El apoderado judicial de la Entidad demandada se pronunció sobre los hechos y se opuso a las pretensiones, argumentó que la vinculación que existió entre las partes obedeció a contratos de prestación de servicios de acuerdo con lo previsto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993; modalidad contractual que no genera una relación laboral y en consecuencia no surge el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales requeridas en la demanda.
Manifiesta que teniendo en cuenta el servicio que prestan las Empresas Sociales del Estado, es posible que se presenten situaciones fácticas que ocasionen gran cúmulo de actividades a desarrollar que naturalmente deben suplirse mediante un contrato de prestación de servicios, toda vez que la planta de personal de la Entidad resulta insuficiente para cumplir con la gestión encomendada, luego la entidad demandada goza de total autonomía administrativa, presupuestal y financiera para celebrar los contratos que considere pertinentes en aras del cumplimiento de su misión. Indica que el hecho que la accionante cumpliera un horario y acatara instrucciones no da cuenta de la existencia de una relación laboral, sino que ello obedece al cumplimiento del objeto de los contratos de prestación de servicios.
Medio: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335017-2022-00470-01 Pág. No. 5 Presenta como excepciones: “Inexistencia de la aplicación de la primacía de la realidad, falta de causa e inexistencia de la obligación, inexistencia de subordinación, no existir causal que declare ineficaz o invalido el contrato suscrito entre las partes, carencia de requisitos para configurar un contrato realidad, cobro de lo no debido, coordinación de actividades entre la entidad contratante y la demandante y legalidad del acto acusado.” (Pg. 16 – archivo 1 – expediente digital) 5.
Sentencia recurrida (Archivo 61 – expediente digital) El Juzgado Diecisiete (17) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia emitida el 8 de julio de 2025, accedió parcialmente a las prestaciones de la demanda; declaró la nulidad del acto acusado y la configuración de una relación laboral encubierta entre las partes desde el 20 de noviembre de 2018 hasta el 31 de octubre de 2019.
A título de restablecimiento del derecho condenó a la Subred Integrada de Servicios Salud Sur Occidente E. S. E. a: “(i) a pagar a favor de la señora Andrea Johanna Herrera Vargas, el equivalente a las prestaciones sociales ordinarias que percibían los empleados públicos de planta de la Entidad demandada, con el perfil de auxiliar de enfermería, en el período comprendido desde el 20 de noviembre de 2018 hasta el 31 de octubre de 2019, tomando como base de liquidación el valor mensual de honorarios pactados con la demandante”, (ii) el pago de los aportes pensionales a la Entidad administradora de pensiones a la que se encuentre afiliada la demandante y (iii) negó las demás pretensiones.
(Pg. 29 – archivo 37 – expediente digital). Luego de relacionar la totalidad de pruebas allegadas al proceso y citar el marco jurisprudencial de la configuración de una relación laboral encubierta, el a quo advierte que en la presente controversia se logró acreditar que la demandante prestó sus servicios para la Subred Integrada de Servicios Salud Sur Occidente E. S. E., como Auxiliar de enfermería durante el periodo comprendido entre el 20 de noviembre de 2018 hasta el 31 de octubre de 2019, y que percibía una remuneración como contraprestación a la labor desempeñada.
Señala que las pruebas que obran en el expediente acreditan que labor que desarrolló la demandante no puede realizarse de manera autónoma, pues no podía escoger el lugar ni el horario para cumplir con sus obligaciones, debía cumplir con una jornada laboral que era impuesta por la Entidad demandada, debía seguir las órdenes de sus jefes inmediatos y estaba sujeta a la asesoría médica para la ejecución de los procedimientos que realizaba.
Medio: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335017-2022-00470-01 Pág. No. 6 Advierte que las actividades desarrolladas por la demandante son inherentes al objeto misional de la Entidad demandada y guardan similitud al cargo de Auxiliar Área Salud Código 412 Grado 17. Asegura que en la presente controversia no se configuró el fenómeno de la prescripción, toda vez, que la parte actora presentó su reclamación -20 de mayo de 2022- dentro de los tres años siguientes a la terminación del vínculo contractual -31 de octubre de 2019- 6.
Los recursos de apelación 6.1. Parte demandante (Archivo 40 – expediente digital) El apoderado de la parte demandante apela parcialmente la decisión adoptada por el Juez de primera instancia y solicita: “(a) se realice la liquidación de las prestaciones sociales con base al salario devengado por un trabajador de planta de la entidad que ejerce las actividades o similares cumplidas por la demandante;(b) se reconozca y pague los subsidios y beneficios que otorgan las Cajas de Compensación Familiar a favor de la demandante;
(c) el reconocimiento y pago del dinero por concepto de vestido de labor dejado de percibir por el demandante durante la relación laboral y (d) Se condene a la entidad demandada en costas procesales y agencias en derecho en todas las instancias”. (Pg. 1 – archivo 40 – expediente digital) Considera que la base para liquidar las prestaciones sociales y demás emolumentos laborales, debe ser el salario básico del cargo de planta, pues de lo contrario se vulneraría el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, así como su artículo 53 que obliga a dar un trato igualitario a los sujetos de la relación laboral.
Refiere que de conformidad con el artículo 188 del CPACA, debe fijarse como agencias en derecho el 3% de las pretensiones reconocidas en la sentencia que ponga fin al proceso. 6. 2. Entidad demandada (Archivo 39 – expediente digital) Inconforme con la decisión, el apoderado de la Entidad demandada, solicita se revoque la decisión adoptada por el a quo ya que no se configura el elemento de subordinación. Medio: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335017-2022-00470-01 Pág. No. 7 Defiende la validez de los contratos de prestación de servicios celebrados con la demandante.
Argumenta que estos contratos son una modalidad legítima para suplir necesidades administrativas o especializadas cuando el personal de planta no es suficiente. Cuestiona la decisión judicial recurrida, señalando que la permanencia en el servicio no implica subordinación, sino una actividad coordinada. Enfatiza que la supervisión contractual no equivale a una relación de dependencia. Resalta que la demandante aceptó voluntariamente las condiciones del contrato, por lo que no puede alegar ahora un vínculo laboral.
Aduce que la validez de un contrato depende de la capacidad legal, el consentimiento sin vicios, objeto y causa lícitos. Señala que, en el presente asunto, la demandante cumplía con estos requisitos, suscribió múltiples contratos de prestación de servicios y recibió la contraprestación económica correspondiente. Todos los contratos fueron debidamente liquidados, sin que la demandante hubiera manifestado intención de reclamar prestaciones sociales.
Refiere que, siendo que la Subred Integrada de Servicios Salud Sur Occidente E. S. E. es una entidad pública descentralizada, sus contratos deben ajustarse a la legalidad y a los principios de la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007. En consecuencia, no procede la nulidad del acto acusado, pues la demandante no tiene derecho a reclamar prestaciones sociales ni acreencias laborales, ya que el tipo de contratación es legal y no implica subordinación laboral. 7.
Trámite en Segunda Instancia Recibido el expediente proveniente del Juzgado Diecisiete (17) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, se admitieron los recursos de apelación interpuestos y sustentados por las partes (índice 4 – expediente digital – Samai). Así mismo, se ordenó notificar al Ministerio Público en forma personal; y no se dispuso correr traslado de alegatos en los términos del artículo 247 numeral 5 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, como quiera que no se decretaron pruebas en esta instancia. II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Surtido el trámite de segunda instancia y sin que se observe vicio de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a adoptar la decisión que en derecho corresponda. Medio: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335017-2022-00470-01 Pág. No. 8 1. Cuestión previa La Sala advierte que la parte actora en las “pretensiones” solicitó “Las cotizaciones en forma retroactiva a la Caja de compensación Familiar durante el tiempo que laboró la demandante, es decir, del 20 DE NOVIEMBRE DE 2018 HASTA EL 31 DE OCTUBRE DE 2019 dichas sumas deberán ser ajustadas conforme al inciso 4º art. 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” más no realizó solicitud relacionada con el reconocimiento y pago de los subsidios y beneficios que otorgan las cajas de compensación familiar, ni tampoco requirió el pago de la dotación del calzado y vestido de labor.
(Pg. 5 - archivo 6 – expediente digital) Revisada la solicitud que elevó la demandante el 20 de mayo de 2022 (Pg. 6 – archivo 7 – expediente digital) ante la Entidad accionada se observa que no realizó requerimiento alguno con relación al pago de los subsidios y beneficios que otorgan las cajas de compensación familiar, ni del reconocimiento y pago de la dotación del calzado y vestido de labor.
El a quo en la sentencia apelada no se pronunció sobre el tema; no obstante, el recurrente en el escrito de apelación manifestó su inconformidad con relación al reconocimiento de dichos emolumentos. En consecuencia, es evidente que dichas pretensiones no se acompasan con el contenido de la solicitud que elevó ante la Entidad demandada, ni con el acto demandado, ni con la demanda, situación que imposibilita el estudio de fondo del asunto, por lo que no se realizarán mayores pronunciamientos frente a su reconocimiento. 2.
Problema jurídico Vistos los recursos de apelación, advierte la Sala que para resolver la inconformidad del apoderado de la parte demandante es necesario establecer si es procedente que las sumas ordenadas como restablecimiento del derecho sean liquidadas tomando como base el salario de un empleado de planta y si procede imponer condena en costas a la Entidad demandada.
Por su parte, la impugnación presentada por el apoderado de la Entidad demandada se deberá establecer si en el sub lite está debidamente acreditada la existencia de la subordinación como elemento esencial para la declaración de una relación laboral encubierta o si por el contrario lo que existió fue una relación de coordinación entre las partes.
Medio: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335017-2022-00470-01 Pág. No. 9 Como quiera que la Entidad demandada en el recurso de apelación solicita se revoque la sentencia emitida en primera instancia y en lugar sea absuelta de toda condena, la Sala examinará la decisión de primera instancia respecto al restablecimiento del derecho. 3.
Tesis de la Sala La Sala considera que en la presente controversia se debe confirmar parcialmente la decisión adoptada por el a quo, toda vez que, aunque se encuentra probada la relación laboral es necesario precisar que solo procede restablecimiento respecto de emolumentos legales, es decir, se excluyen los extralegales y/o convencionales.
No es procedente acceder a los argumentos de la parte demandante como quiera que según las sentencias de unificación CE-SUJ2-005-16 y SUJ-025-CE-S2- 2021 los emolumentos deben liquidarse teniendo en cuenta los honorarios que se pactaron en los contratos de prestación de servicios que suscribieron las partes. Para desatar los problemas jurídicos, la Sala abordará el fondo del asunto de la siguiente manera: 4.
Prestación personal del servicio La Sala advierte que de conformidad con las pruebas que obran en el plenario, se logró acreditar que la señora Andrea Johanna Herrera Vargas, prestó sus servicios como Auxiliar de enfermería, durante los periodos que se relacionan a continuación, cuya ejecución fue certificada por la Entidad demandada, así: Contrato fecha de inicio fecha de finalización Interrupción Certificación Carpeta Expediente digital fecha de inicio fecha de finalización Interrupción 6128-2018 Carpeta expediente digital 20/11/2018 31/12/2018 6128-2018 20/11/2018 31/1/2019 Modificación Adición y Prórroga 6128 de 2018 Carpeta expediente digital 1/1/2019 15/1/2019 Adición y Prórroga 6128 de 2018 Carpeta expediente digital 16/1/2019 31/1/2019 2242-2019 Carpeta expediente digital 1/2/2019 30/4/2019 0 días 2242-2019 1/2/2019 31/10/2019 0 días Adición y Prórroga 2242- 2019 Carpeta expediente digital 1/5/2019 31/5/2019 Adición y Prórroga 2242- 2019 Carpeta expediente digital 1/6/2019 30/6/2019 Medio: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335017-2022-00470-01 Pág. No. 10 Adición y Prórroga 2242- 2019 Carpeta expediente digital 1/7/2019 31/7/2019 Adición y Prórroga 2242- 2019 Carpeta expediente digital 1/8/2019 31/8/2019 Adición y Prórroga 2242- 2019 Carpeta expediente digital 1/9/2019 30/9/2019 Adición y Prórroga 2242- 2019 Carpeta expediente digital 1/10/2019 31/10/2019 Dicho lo anterior, la Sala concluye que en la presente controversia está debidamente acreditado que la demandante, laboró en un único periodo, comprendido entre el 20 de noviembre de 2018 al 31 de octubre de 2019, debido a que no existieron suspensiones en la vinculación superiores a 30 días hábiles1, lo que demuestra la prestación personal del servicio, como primer elemento de la relación laboral.
En lo que respecta a la remuneración, en la presente controversia se acreditó que la demandante recibió unos honorarios mensuales que fueron establecidos en los contratos de prestación de servicios que suscribieron las partes, los cuales variaban según el término de ejecución y su vigencia. Dichos pagos no fueron aportados al expediente; sin embargo, no existe controversia sobre tal aspecto y es del caso precisar que las reglas de la experiencia indican que si no le hubiesen pagado la accionante no hubiese seguido laborando.
En consecuencia, para la Sala es claro que en el asunto sub lite existió una contraprestación económica directa por la labor desempeñada, configurándose así, este presupuesto para acreditar la existencia de una relación laboral encubierta. 5. De la subordinación De acuerdo con los precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado, la subordinación constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio, la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, consolidó ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia, en los siguientes términos: 1 Consejo de Estado. Sección Segunda.
Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021. 9 de septiembre de 2021. Radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). Actor: Gloria Luz Manco Quiroz. Medio: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335017-2022-00470-01 Pág. No. 11 “104. i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.
Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.
Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.
Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,2 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la 2 A este respecto: Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo.
Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55. Medio: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335017-2022-00470-01 Pág. No. 12 permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108. A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral. 3 Como el motivo de inconformidad de la Entidad apelante recae en la forma en la cual fue acreditada la subordinación, procede la Sala a analizar la manera en la cual la demandante prestó sus servicios, a fin de determinar si la labor que desarrolló era posible efectuarla a través de vinculaciones por contrato de prestación de servicios.
En la audiencia que pruebas se recibió la declaración del señor Carlos Andrés Leal Plazos (Min. 7:56 - archivo 34 – expediente digital), quien bajo la gravedad de juramento manifiesta que es bachiller académico, trabajó en el Hospital el tintal, como camillero en el 2018. Manifiesta que conoce a la demandante porque fueron compañeros de trabajo, asegura que Andrea Johana era auxiliar de enfermería, cumplía un horario de trabajó en la noche “los turnos eran 12 horas noche intermedia, de 7:00 p.m. a 7:00 a.m., el departamento de enfermería, mediante las enfermeras jefes generaba mensualmente una cartelera con el cronograma de turnos y servicios que el personal médico debía ejecutar.” Indica que las actividades que realizaba la demandante era cuidado del paciente, administrar los medicamentos que el paciente requería, las notas de enfermería, cambiar equipos; asegura que trabajaba bajo los requerimientos de la Jefe de enfermería, órdenes tales como: “movilizar a un paciente determinado para la toma del examen que le fuera ordenado; tomar exámenes de sangre cuyo resultado debía llevarse por el camillero al banco de sangre”.
Refiere que existía personal de planta que desarrollaba las mismas funciones de la demandante. Señala que la Entidad demandada le proporcionaba los insumos para desarrollar las actividades contratadas, “el uniforme, oxímetro y termómetro eran 3 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021. 9 de septiembre de 2021.
Radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). Actor: Gloria Luz Manco Quiroz. Medio: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335017-2022-00470-01 Pág. No. 13 propiedad de Andrea Johana, las demás herramientas de trabajo tales como; sillas, camillas, insumos y medicamentos, eran suministradas por la Entidad.” Para la Sala, la declaración testimonial, evidencia que las labores ejercidas por la accionante no permitían autonomía en su ejecución, prueba de ello es que no podía definir ni lugar, ni el horario en que prestaba sus servicios, no podía suspender ni ausentarse de sus actividades laborales, sin contar con el aval de sus superiores; situaciones que demuestran que la Entidad demandada ejercía un control efectivo de las actividades desarrolladas por la accionante que hace que se cumplan con los presupuestos de subordinación establecidos en la sentencia de unificación SUJ- 025-CE-S2-2021.4 En efecto, es del caso destacar que las labores que se pactaron en los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, evidencian que la Entidad demandada le imponían a la accionante las condiciones de modo, tiempo y cantidad en que debía realizar sus actividades, situación que se refleja en las obligaciones contractuales que son idénticas o muy similares a las que a continuación se relacionan, las cuales corresponden al contrato 2242-2019, así: “1) Recibir y entregar el turno por paciente asignado e informar sobre la evolución y las actividades realizadas con el fin de proporcionar al turno entrante información actualizada y dar continuidad del cuidado de enfermería. 2) Realizar las actividades de enfermería asignadas por el profesional de enfermería, de acuerdo con los procedimientos y protocolos del servicio. 3) Informar al profesional de enfermería los cambios en la evolución del paciente para tomar medidas oportunas en el manejo clínico del paciente. 5) Retroalimentar al supervisor dificultades del proceso de atención. 6) Asesorar al paciente y a la familia sobre el plan de cuidados en casa garantizar la comprensión de las ordenes médicas y dar continuidad del tratamiento ambulatorio. 7) Aplicar los procedimientos de bioseguridad, salud ocupacional, gestión ambiental y calidad.8) Brindar orientación a los pacientes y sus familiares con relación a sus necesidades y expectativas de acuerdo con las políticas institucionales y las normas vigentes. 9) Registrar los diferentes reportes y libros propios del servicio. 10) Diligenciar documentos para facturación, estadística, libros de registro, en forma legible. 11) Apoyar el cumplimiento de las normas del Sistema Obligatorio de Garantía de la Calidad según requerimientos de la Subred. 12) Elaborar informe mensual sobre el desarrollo y avance de sus actividades y entregarlas al supervisor del contrato para la certificación de cumplimiento. 13) Responder por los elementos entregados para el desempeño de las actividades asignadas y entregarlos a la persona encargada en caso de terminación del contrato. 14) Participar en las jornadas de capacitación, inducción, reuniones y eventos a los cuales sea convocado. 15) Notificar las fallas de calidad que se presenten en el servicio e implementar las acciones de mejora definidas para el servicio. 4 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021. 9 de septiembre de 2021. Radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). Actor: Gloria Luz Manco Quiroz. Medio: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335017-2022-00470-01 Pág. No. 14 16) Conocer y dar cumplimiento a los procedimientos establecidos por la Subred, además de apoyar la implementación de los mismos. 17) Apoyar a la Subred en las actividades que demande según requerimientos interinstitucionales y extra institucionales. 18) Registrar las actividades realizadas relacionadas con la prestación del servicio, de acuerdo con el sistema de información de la Subred 19) Entregar la constancia de afiliación y el pago al sistema de seguridad social en salud, pensiones y riesgos profesionales mensualmente 20) Realizar las demás actividades que le sean asignadas acordes con el objeto del contrato.
(Carpeta expediente digital) Es del caso resaltar que el Consejo de Estado estableció que la prestación de servicios por parte de los auxiliares de enfermería supone de por sí la subordinación, toda vez que no puede considerarse que prestan sus servicios de forma autónoma, ya que no les es dable definir ni el lugar ni el horario en que prestan sus servicios, además están sujetos a las órdenes y directrices que les indican los médicos y las enfermeras acerca de la manera cómo deben asistir a los pacientes en todo procedimiento que se requiera, así: “(…) De tal manera, en cuanto al estudio de los elementos fundantes de la relación laboral y de acuerdo a que las partes no divergen de la (i) prestación del servicio, ni de la (ii) remuneración del mismo; determinar si la labor se ejecutó de forma subordinada será determinante para aclarar el litigio, y se encuentra que este aspecto se afirma por sí mismo, en el objeto y las funciones transcritas de los contratos, como de otras especificidades determinadas en los mismos, atiéndase a que se escribe que las funciones deberán ser desarrolladas “estrictamente con los turnos prefijados para cumplir con el objeto de esta OPS”, sin “abandonar el servicio donde esté desarrollando las actividades inherentes al objeto de este contrato hasta tanto no haya terminado el turno prefijado” y “al momento para el cual podrá ausentarse de la institución so pena de imponer las multas del caso”, entre otros.
Cierto resulta entonces, que probados resultan los elementos de una verdadera relación laboral atendiendo a los principios de la sana crítica al revisar el caudal probatorio obrante, siendo incuestionable (i) que existió el ánimo permanente de contratar a la actora por parte de la entidad accionada, al reflejarse la continuada y atemporal contratación descrita, atendiendo a que las funciones desarrolladas son de (ii) la naturaleza de la entidad demandada, y fueron desarrolladas de forma (iii) subordinada, como lo es para una AUXILIAR DE ENFERMERÍA, que se encuentra bajo las órdenes de superiores en el desarrollo de su labor; entonces, se confirmará la sentencia recurrida pero se modificará en cuanto se declarará como se explicó, que deberán ser reconocidos los aportes pensionales de la accionante sobre los periodos prescritos determinados en precedencia.” 5 (Negrilla fuera de texto). 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de 26 de junio de 2020, Expediente No. 50001-23-33-000-2014-00141-01(4594-17), Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, Actor: OLGA PATRICIA HERRERA CAMARGO.
Medio: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335017-2022-00470-01 Pág. No. 15 Siguiendo esta pauta jurisprudencial, resulta claro que las labores de un auxiliar de enfermería que se realizan en un hospital son propias de la esencia del servicio que prestan las Instituciones de Salud y dada su naturaleza no es posible desarrollar dichas labores de forma autónoma, pues el personal no puede establecer ni el lugar, ni el horario en que prestará sus servicios.
Así las cosas, de conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer la existencia de los elementos que configuran la subordinación, toda vez que la demandante no prestó sus servicios de forma autónoma, pues estaba sujeta a cumplir con las órdenes o requerimientos establecidos por sus superiores y los médicos, quienes debían indicarle la manera como cuidar a los pacientes, así mismo se evidencia que debía cumplir con los turnos que le eran asignados y no podía suspender sus actividades sin afectar la prestación del servicio de salud, por lo tanto la relación que existió entre la accionante y sus superiores trascendió de la simple coordinación, por consiguiente, es claro que en el presente caso efectivamente existió una relación de carácter laboral que fue simulada tras un contrato de prestación de servicios. 6.
Del restablecimiento del derecho 6.1. De los requerimientos de la parte demandante La Sala advierte que no procede el reconocimiento y pago de las diferencias salariales pretendidas. Al respecto es pertinente señalar que cuando el contrato de prestación de servicios formalmente celebrado contiene los tres elementos propios de una relación de trabajo, surge para el trabajador el derecho a que se le reconozcan todas las prestaciones sociales a título de restablecimiento del derecho; sin embargo, ello no conlleva reconocer el estatus de empleado público, ya que tal condición presupone la existencia de un acto administrativo que disponga el nombramiento, de la posesión en el cargo y de disponibilidad presupuestal, razón por la cual no es procedente reconocer las diferencias entre los honorarios reconocidos y los salarios devengados por los empleados de la Entidad.
Al respecto el Consejo de Estado ha indicado: “…en las controversias de contrato realidad hay lugar a reconocer las prestaciones que el contratista dejó de devengar y el tiempo de servicios con fines pensionales, pues su situación jurídica fue mediante un contrato estatal, pero que en su ejecución se dieron los elementos constitutivos de una relación laboral, que en caso de haber sido Medio: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335017-2022-00470-01 Pág. No. 16 vinculado como empleado público hubiese tenido derecho a las mismas prestaciones que devengan los demás servidores de planta de la respectiva entidad.
(…) Ahora bien, en lo que atañe al ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el docente vinculado por contrato de prestación de servicios, cabe anotar que este corresponderá a los honorarios pactados, ya que no es dable tener en cuenta, en este caso, el empleo de planta, pues los docentes oficiales se encuentran inscritos en el escalafón nacional docente que implica remuneraciones diferenciadas según el grado en el que estén.” 6(Negrilla fuera de texto).
Posición que fue ratificada en sentencia de unificación7, así: “A título de restablecimiento del derecho, el MUNICIPIO DE MEDELLÍN- PERSONERÍA DE MEDELLÍN deberá reconocer y pagar a la señora GLORIA LUZ MANCO QUIROZ las prestaciones sociales dejadas de percibir entre el 29 de diciembre de 2005 y el 30 de diciembre de 2011, liquidadas conforme al valor pactado en los contratos suscritos, sin solución de continuidad, debidamente indexadas, conforme quedó expuesto en la parte motiva de esta providencia. La totalidad del tiempo laborado se computará para efectos pensionales, para lo cual la entidad hará las correspondientes cotizaciones.” (Negrilla fuera de texto).
Cabe indicar que para el Consejo de Estado la regla de unificación en cuanto a la improcedencia en el reconocimiento de diferencias salariales fue establecida en la sentencia de unificación proferida en 2016, es así como en el pie de página de la parte resolutiva de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, indicó que negaba tal pretensión atendiendo al precedente, así: “para el efecto, y según la Sentencia de Unificación CE-SUJ2 de agosto de 2016, el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir corresponderá a los honorarios pactados en el contrato de prestación de servicios.” Así las cosas, atendiendo a las jurisprudencias de unificación que limitan el reconocimiento de las prestaciones con base en los honorarios, en consecuencia, es del caso precisar que no es procedente el reconocimiento de las diferencias salariales; y por ende, éstas no se encuentran llamadas a prosperar. 6.2.
De los requerimientos de la Entidad demandada Como quiera que en el recurso de apelación la Entidad demandada pide se nieguen las pretensiones de la demanda, la Sala considera pertinente analizar la forma en la cual el a quo ordenó el restablecimiento del derecho y al respecto advierte que los emolumentos a que se deben reconocer a la demandante son los 6 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia de 25 de agosto de 2016. Radicación: 23001-23-33-000- 2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 7 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021. 9 de septiembre de 2021. Radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). Actor: Gloria Luz Manco Quiroz.
Medio: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335017-2022-00470-01 Pág. No. 17 de carácter legal, es decir los establecidos mediante ley, decreto o acto administrativo expedido por autoridad competente, sin incluir las acreencias extralegales o convencionales. Y así lo dispuso el Consejo de Estado cuando conoció de un proceso con similares sustentos fácticos: “A la demandante le asiste el derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales de carácter legal que devenga, en este caso, un auxiliar de servicios generales de la ESE Hospital Psiquiátrico San Camilo, tales como primas, bonificaciones, cesantías y las reconocidas por el sistema integral de seguridad social, mas no podrán reconocérsele aquellas extralegales, por cuanto comportan un beneficio para los empleados públicos, condición de la que ella carece.
(Negrilla fuera del texto) 7. Conclusión En suma, es del caso señalar que los argumentos de impugnación presentados por la parte demandante no están llamados a prosperar, toda vez que las sentencias de unificación emitidas por el Consejo de Estado limitan el reconocimiento de las prestaciones con base en los honorarios que se pactaron en los contratos de prestación de servicios que suscribieron las partes, como acertadamente lo indicó el a quo.
Frente a los argumentos de apelación presentados por la Entidad demandada tendientes a que se niegue la existencia de la relación laboral, no están llamados a prosperar, por cuanto quedó demostrado que en la presente controversia se configuró el elemento de la subordinación. Solo es necesario precisar que los emolumentos a reconocer a título de restablecimiento del derecho deben ser los que tengan la connotación de legales, es decir, se excluyen los extralegales y convencionales; en consecuencia, se impone modificar el numeral tercero de la sentencia objeto de estudio. 8.
De las costas La Sala advierte que la imposición de costas está sujeta a criterios definidos por el legislador. El artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que adicionó el artículo 188 del CPACA., dispone que procede la condena cuando se acredite que la demanda fue presentada con “manifiesta carencia de fundamento legal”, presupuesto que no se Medio: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335017-2022-00470-01 Pág. No. 18 configura en el presente caso, razón por la cual no hay lugar a imponer costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “F”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO. - MODIFÍCASE el numeral TERCERO de la sentencia proferida el 8 de julio de 2025 por el Juzgado Diecisiete (17) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, para precisar que los emolumentos que deben reconocerse son los de carácter legal, es decir los establecidos mediante ley, decreto o acto administrativo expedido por autoridad competente, se excluyen los extralegales.
SEGUNDO. - CONFÍRMASE en todo lo demás la sentencia proferida el 8 de julio de 2025 por el Juzgado Diecisiete (17) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda instaurada por la señora Andrea Johanna Herrera Vargas.
TERCERO. - ABSTENERSE de condenar en costas en esta instancia.
CUARTO. En firme esta sentencia, por Secretaría envíese el proceso al Juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) PATRICIA SALAMANCA GALLO Magistrada (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) BEATRIZ HELENA ESCOBAR ROJAS LUIS ALFREDO ZAMORA ACOSTA Magistrada Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Sección Segunda, Subsección “F” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.