[1] REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA – SUBSECCIÓN C SALA DE DECISIÓN Bogotá, quince (15) de octubre de dos mil veinticinco (2025) REFERENCIAS MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE MAGISTRADO PONENTE: FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA DEMANDANTE: OSCAR JULIO ZABALA SANABRIA DEMANDADO: DISTRITO CAPITAL - CONCEJO DE BOGOTÁ RADICACIÓN 11001 33 34 003 2017 00330 01 ===================================== La Sala de Decisión resuelve el recurso de apelación propuesto por el demandante contra el fallo de primera instancia de 20 de mayo de 2020, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda.
Confirmará el fallo apelado. I.
ANTECEDENTES I.1.- LA DEMANDA. 1.- Oscar Julio Zabala Sanabria promovió demanda para obtener la nulidad de las expresiones y artículos contenidos en el Acuerdo 352 de 2008: (i) “adecuación y demolición”, inscritas en el párrafo primero del artículo 2. Hecho Generador. (ii) “Así mismo, constituye hecho generador el acto de reconocimiento de la existencia de edificaciones en el Distrito Capital de Bogotá, de que trata el artículo 57 del Decreto Nacional 1600 de 2005 modificado por el artículo 57 del Decreto Nacional 564 de 2006”, inscrita en el inciso segundo del artículo 2.
Fallo de 2ª Instancia Radicación: 003-2017-00330-01 Oscar Julio Zabala Sanabria Vs Concejo de Bogotá [2] (iii) La totalidad del artículo 5. Base gravable y como consecuencia, el artículo 8. Declaración y pago de impuesto. 2.- Para sustentar las anteriores pretensiones, narró los siguientes hechos relevantes: ⎯ Mediante Decreto 1421 de 1993 se expidió el Régimen Municipal de Bogotá, que en su artículo 158 fijó los elementos del tributo - delineación urbana-: base gravable (monto total del presupuesto de obra o construcción) y los límites de la tarifa (entre el 1% y el 3%). ⎯ Por delegación, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital expidió la Resolución 1291 de 1993 con la que estableció el método para determinar el presupuesto de obra. ⎯ El alcalde de Bogotá expidió el Decreto Distrital 807 de 1993 – Estatuto Tributario de Bogotá- y previó que, a partir del 01/01/1994, se debía presentar el impuesto de delineación urbana y estableció un elemento del tributo denominado hecho generador, que nació como una obligación tributaria con ocasión a la obtención de la licencia para realizar obras. ⎯ El Concejo de Bogotá expidió el Acuerdo 352 de 2008 y modificó los elementos fundamentales del impuesto de delineación urbana. 3.- En el concepto de violación, expuso las siguientes causales de nulidad: 3.1.- Infracción de las normas en que debieron fundarse.
El Acuerdo 352 de 2008 es contrario a la Constitución Política y al Estatuto de Bogotá –Decreto 1421 de 1993-. 3.2.- Falta de competencia. Los artículos 2, 5 y 8 del Acuerdo 352 de 2008 deben estar sujetos a la Constitución y a la ley. El Concejo de Bogotá obvió la existencia legislativa contenida en los Decretos 1333 de 1986 (artículo 233) y 1421 de 1993 (artículo 158); por tanto, lo allí estatuido solo puede ser cambiado por el legislador, no por la Corporación municipal.
El Concejo de Bogotá no es competente para modificar el hecho generador del impuesto o materia imponible del impuesto de delineación estatuido en el Decreto 1333 de 1986, que sólo recae sobre la construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes. Por tal razón, son ilegales las expresiones: adecuación, demolición y reconocimiento de la existencia de modificaciones.
Tampoco es competente para modificar la base gravable del impuesto ya estatuido en el Decreto 1421 de 1993, que expresamente estableció que será el monto total del presupuesto de la obra o construcción. El Fallo de 2ª Instancia Radicación: 003-2017-00330-01 Oscar Julio Zabala Sanabria Vs Concejo de Bogotá [3] Régimen Especial de Bogotá dictaminó que el presupuesto se calcularía según el método establecido por Planeación Distrital. 3.3.- Finalmente, expuso que, como consecuencia de la nulidad de los artículos 2 y 5, debe declararse nulo el artículo 8 del Acuerdo 352 de 2008.
Afirmó que el Concejo de Bogotá y la Administración han abusado de su condición dominante para ilegalmente captar dineros que no son objeto del impuesto de delineación. I.2. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. 4.- El Distrito Capital se opuso a las pretensiones de la demanda. 5.- Frente al primer cargo, manifestó que, el Acuerdo 352 de 15 de agosto de 2008, compiló y actualizó la normativa sustantiva tributaria vigente para el impuesto de delineación urbana y determinó los elementos esenciales del tributo.
Hecho generador: expedición de la licencia de construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación de obras y urbanización de terrenos en el distrito capital. Causación: cada vez que se presente el hecho generador del impuesto. Base gravable: monto total del presupuesto de obra o construcción. Sujeto activo: Distrito Capital.
Sujeto pasivo: propietarios de los predios donde se realiza el hecho generador. 6.- Resaltó que con los cambios introducidos en el Acuerdo 352 de 2008, los contribuyentes podrán solicitar y obtener la devolución del impuesto de delineación urbana pagado a título de anticipo cuando no se realice el hecho imponible y la base gravable sigue siendo el monto total de la obra o construcción, con dos matices conceptuales: (i) el presupuesto de la obra propiamente dicho, entendido como el costo anticipado de la obra a construir, y (ii) el presupuesto de obra determinado en la declaración tributaria, entendido como el valor ejecutado, que permite solicitar y obtener la devolución del mayor valor pagado a título de anticipo. 7.- Expuso que el pago y declaración del impuesto de delineación urbana respecto de las licencias de construcción en sus modalidades de adecuación y demolición solamente es exigible en la medida en que estén acompañadas de una obra nueva, tal y como lo disponen los numerales 3 y 7 del artículo 7 del Decreto Nacional 1469 de 2010. 8.- Con relación al segundo cargo, estimó que el Concejo Distrital actuó conforme con las disposiciones constitucionales y legales, en las que las autoridades municipales y distritales tienen la facultad de adoptar el respectivo impuesto y definir lo elementos de la obligación tributaria, Fallo de 2ª Instancia Radicación: 003-2017-00330-01 Oscar Julio Zabala Sanabria Vs Concejo de Bogotá [4] más aún cuando la ley únicamente determina de manera genérica el hecho generador y lo que hizo el Acuerdo 352 de 2008 fue señalar que corresponde a la realización de construcciones y edificaciones con la condición de que estén sujetas a licencias urbanísticas en cualquiera de sus modalidades.
I.3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. 9.- El Juzgado Tercero Administrativo de Bogotá, a través del fallo de fecha 20 de mayo de 2020, negó las pretensiones. 10.- Para resolver los cargos de nulidad, señaló que la Ley 97 de 1913 adoptó el impuesto de delineación urbana como tributo. Después, los decretos 1333 de 1986 y 1421 de 1993 establecieron la actividad de construir y refaccionar como hecho generador del tributo; según la facultad normativa, el Distrito Capital fijó los elementos del tributo, entre ellos, el hecho generador en las distintas modalidades de la licencia de construcción. 11.- Expuso que el Consejo de Estado fijó los aspectos que constituyen el hecho generador del tributo y los aplicó al impuesto de delineación urbana para señalar que: el aspecto material lo constituyen las actividades de construcción y de refacción; el aspecto espacial quien realiza la construcción o la refacción, esto es, el sujeto obligado a pagar el tributo en la jurisdicción territorial en donde se ejecute la actividad y, el aspecto temporal, constituido por la expedición y notificación de la licencia de construcción. 12.- Precisó que el Concejo Distrital, mediante Acuerdo 352 de 2008, con la facultad impositiva consagrada en la Constitución Política, determinó que la base gravable del referido tributo debía entenderse como el valor ejecutado de la obra, dentro del término de la vigencia de la licencia incluida su prorroga.
Fijó para su recaudo un anticipo consistente en el presupuesto inicial estimado. En este orden, la norma exige la presentación de dos declaraciones. Una previa a la realización de la construcción y, otra posterior, siendo esta última con la que se constata el valor real de la obra y el debido recaudo del impuesto de delineación urbana.
I.4. RECURSO DE APELACIÓN. 13.- Inconforme, la parte demandante apeló la decisión adoptada. Fallo de 2ª Instancia Radicación: 003-2017-00330-01 Oscar Julio Zabala Sanabria Vs Concejo de Bogotá [5] Citó el artículo 158 Constitucional y señaló que el Acuerdo 352 de 2008 extralimitó su alcance y cambió la base gravable del impuesto de delineación de Bogotá. 22.- Indicó que la Ley 97 de 1913 y el Decreto Ley 1333 de 1986 determinaron la creación del impuesto de delineación y como hecho imponible la construcción o refacción de edificios.
Adujo que, como el legislador no señaló el hecho generador, fue el Acuerdo 352 de 2008 que lo fijó con la expedición y notificación de la licencia de construcción, pero desbordó el hecho imponible al incluir la adecuación y demolición, así como el acto de reconocimiento de la existencia de edificaciones. I.5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA. 23.- Oportunidad.
Mediante auto de 15 de diciembre de 2021, el Despacho de conocimiento corrió traslado a las partes, por el término de 10 días, para que presentaran por escrito alegatos de conclusión, vencidos estos al Ministerio Público para los mismos efectos. El término venció el 31 de enero y 14 de febrero de 2022, respectivamente. La demandada y el Ministerio Público presentaron sus escritos en oportunidad.
El apelante no se pronunció. 24.- La demandada resaltó que por expresa disposición constitucional puede fijar directamente los elementos del impuesto de delineamiento urbano. Adujo que las normas acusadas fueron expedidas en uso de la facultad de regulación y remitió a los argumentos expuestos en contestación de la demanda. 25.- El Ministerio público manifestó que el Decreto Ley 1333 de 1986 recopiló la normativa existente para la organización y funcionamiento de la administración municipal.
Norma examinada por la Corte Constitucional en sentencia C-035 de 2009 en la que precisó, entre otros, que la autonomía tributaria de los entes territoriales exige que el legislador reserve un espacio para el ejercicio de sus competencias impositivas, de manera que el Congreso no puede determinar todos los elementos de la obligación tributaria porque produciría un vaciamiento de las facultades de las asambleas y los Concejos. 26.- Sostuvo que, según la Corte, el artículo 233 del Decreto Ley 1333 de 1986 sí contiene la autorización expresa dada a los Concejos para imponer el tributo llamado “impuesto de delineación”; también define el hecho gravable, con lo cual logra la identificación plena del tributo y lo distingue de otros impuestos que recaen sobre la propiedad del inmueble y define que los concejos municipales y el Distrito Especial de Bogotá son los sujetos activos de la obligación tributaria que pueden Fallo de 2ª Instancia Radicación: 003-2017-00330-01 Oscar Julio Zabala Sanabria Vs Concejo de Bogotá [6] crear el tributo, así como determinar la base gravable y reglamentar el recaudo, fiscalización, control y ejecución del tributo. 27.- Frente al Acuerdo 352 de 2008, manifestó que discrepa del demandante, quien reduce la licencia de construcción únicamente a la edificación de obras nuevas o a la reconstrucción total.
No obstante, sí tendría razón en la extralimitación de competencia del Concejo de Bogotá frente a la expresión inscrita en el inciso segundo del artículo 2. “Hecho generador”1, si se tiene en cuenta que tal actividad administrativa no tiene relación alguna con la construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes de que tratan los artículos 1º de la Ley 97/1913 y 233 del Decreto Ley 1333 de 1986, y mal pueden incluirse por analogía para una imposición tributaria por la autoridad municipal.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 28.- Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la temática de la discusión, la Sala abordará, en su orden: i) lo que se debate en segunda instancia y la formulación del problema jurídico, y ii) el estudio y solución del caso en concreto. II.1. LO QUE SE DEBATE Y PROBLEMA JURÍDICO. 29.- Según lo expuesto, corresponde a esta Corporación establecer si el demandante al sustentar el recurso de apelación logró desvirtuar los argumentos de la primera instancia que señalaron que el Concejo de Bogotá sí estaba facultado para fijar los elementos del tributo de delineación urbana con la expedición del Acuerdo 352 de 2008.
II.2. TESIS DE LA SALA. 30.- La Sala de Subsección confirmará la decisión recurrida al encontrar que los fundamentos esgrimidos por la parte apelante no presentan nuevos elementos de juicio que ameriten un estudio de fondo sobre la decisión adoptada por el Juzgado. 1 Así mismo, constituye hecho generador el acto de reconocimiento de la existencia de edificaciones en el Distrito Capital de Bogotá, de que trata el artículo 57 del Decreto Nacional 1600 de 2005 modificado por el artículo 57 del Decreto Nacional 564 de 2006.
Fallo de 2ª Instancia Radicación: 003-2017-00330-01 Oscar Julio Zabala Sanabria Vs Concejo de Bogotá [7] II.3. CUESTIÓN PREVIA. Deber de sustentación del recurso de apelación. 31.- La Sala destaca la posición asumida y reiterada por el Consejo de Estado2 que en reciente pronunciamiento destacó la importancia de las objeciones o reparos para controvertir la providencia a través del recurso de apelación, que permitan soportar la decisión de revocar o reformar la decisión adoptada: 115.
La jurisprudencia de esta Corporación3 ha considerado que, al impugnar una providencia mediante el recurso de apelación se deben presentar objeciones o reparos específicos para controvertir los fundamentos que respaldan la decisión cuestionada; en otras palabras, es necesario que la impugnación contenga una argumentación que exponga y justifique las razones por las cuales se discrepa o cuestiona la providencia apelada pues, de lo contrario, se desnaturalizaría su finalidad adversarial prevista en el artículo 320 del CGP, que prevé: “[…] El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión […]”. 116.
En ese sentido, la jurisprudencia ha hecho hincapié en la necesidad de que el recurrente cimiente adecuadamente la impugnación, pues se trata del instrumento judicial que permite al juez de segunda instancia soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera instancia: “[…] La apelación permite el ejercicio del derecho de defensa de las partes, a través de la impugnación de la decisión judicial contenida en la sentencia. Por tanto, exige que el recurrente confronte los argumentos expuestos por el fallador de primera instancia con sus propias razones de inconformidad, para determinar si las pruebas y el sustento jurídico han sido correctamente valorados.
El recurso de apelación es un instrumento judicial, en este caso, para impugnar una sentencia controvirtiéndola con argumentos que apunten a desvirtuarla total o parcialmente y sirvan de marco al juez de segunda instancia para llevar a cabo la función revisora que comporta tramitar y decidir una apelación. Esa función, que no es oficiosa, tiene que apoyarse en la argumentación contenida en la sustentación del recurso de apelación, que le debe servir al Ad quem (sic) para soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera instancia según lo pretendido por el apelante […]”.4 2 Sección Primera.
MP. Hernando Sánchez Sánchez. 13 de marzo de 2025 Radicación: 250002324000 2006 00748 02 Acumulado: 250002324000 2008 00196 01. 3 Nota interna. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 16 de diciembre de 2022, expediente 05001-23-33-000-2014-00723-01, MP Jaime Enrique Rodríguez, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 23 de abril de 2021, expediente 48450.
En relación con la sustentación del recurso de apelación como delimitación del pronunciamiento en segunda instancia ver: Sección Tercera, Subsección B, sentencias de 8 de septiembre de 2021, expedientes 61365 y 54739; Subsección C, sentencia de 26 de mayo de 2021, expediente 52078» Navas. Sección Quinta. Auto de sala del 14 de marzo de 2024.
Expediente 63001-23-33-000-2023-00099-01. M.P. Omar Joaquín Barreto Suárez. Sobre el tema también se puede consultar el auto de sala del 4 de abril de 2024, expediente 11001-03-28-000-2024- 00033-00. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Fallo de 2ª Instancia Radicación: 003-2017-00330-01 Oscar Julio Zabala Sanabria Vs Concejo de Bogotá [8] 117.
La Sección Primera, respecto de este cargo de la apelación, no encuentra los argumentos concretos que le permitan resolver de fondo este cargo de la apelación. II.4. SOLUCIÓN CASO CONCRETO. 32.- A continuación, la Sala señalará los apartes del Acuerdo 352 de 2008, “Por medio del cual se adoptan medidas de optimización tributaria en los impuestos de vehículos automotores, delineación urbana, predial unificado y plusvalía en el distrito capital y se dictan otras disposiciones”, sometidos a control de legalidad, y los resalta a continuación:
ARTÍCULO 2. Hecho generador. El hecho generador del impuesto de delineación urbana lo constituye la ejecución de obras o construcciones a las cuales se les haya expedido y notificado licencia de construcción y sus modificaciones, en sus modalidades de obra nueva, ampliación, adecuación, modificación, restauración, reforzamiento estructural, demolición y cerramiento de nuevos edificios, en el Distrito Capital de Bogotá, previstas en el artículo 7 del Decreto Nacional 564 de 2006, o en el que haga sus veces.
Así mismo, constituye hecho generador el acto de reconocimiento de la existencia de edificaciones en el Distrito Capital de Bogotá, de que trata el artículo 57 del Decreto Nacional 1600 de 2005 modificado por el artículo 57 del Decreto Nacional 564 de 2006. (lo destacado son las expresiones acusadas) 33.- La totalidad de los artículos 5 y 8, que prevén:
ARTÍCULO 5. Base gravable. La base gravable para la liquidación del impuesto de delineación urbana en el Distrito Capital es el monto total del presupuesto de obra o construcción. Se entiende por "monto total del presupuesto de obra o construcción" el valor ejecutado de la obra, es decir, aquel que resulte al realizar la construcción, ampliación, modificación o adecuación de obras o construcciones, dentro del término de la vigencia de la licencia incluida su prórroga.
En el caso de reconocimiento de construcciones en el Distrito Capital, la base gravable será el resultado de multiplicar el valor de los metros construidos por el valor del metro cuadrado que fije la entidad distrital de planeación, para el respectivo período objeto del acto de reconocimiento ARTÍCULO 8. Declaración y pago del impuesto.
Los contribuyentes del impuesto de delineación urbana en el Distrito Capital de Bogotá, 4 Nota interna. Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 26 de noviembre de 2009. Expediente 25000-23-27-000-2007-00024-01 (17272). M.P. William Giraldo Giraldo. Fallo de 2ª Instancia Radicación: 003-2017-00330-01 Oscar Julio Zabala Sanabria Vs Concejo de Bogotá [9] deberán presentar y pagar la declaración del impuesto dentro del mes siguiente a la finalización de la obra o al último pago o abono en cuenta de los costos y gastos imputables a la misma o al vencimiento del término de la licencia incluida su prórroga, lo que ocurra primero, conforme a la base gravable establecida en el artículo 5 del presente Acuerdo.
El mayor valor resultante de la diferencia entre el valor ejecutado de la obra y el presupuesto de obra, base del anticipo, de ser positivo se liquidará a la tarifa del 3%. Esta diferencia se calculará en unidades de valor constante indexadas con el Índice de Costos de la Construcción de Vivienda (ICCV), certificado por el DANE, conforme a la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Distrital.
Cuando se trate de reconocimiento de construcción, la declaración deberá presentarse en la fecha de la respectiva solicitud, debiendo acreditarse ante el Curador la presentación y pago del impuesto. 34.- Es así como, de acuerdo con los antecedentes expuestos, el asunto en cuestión apunta a que el Concejo de Bogotá, según el demandante, no tiene competencia para fijar los elementos del tributo de delineación urbana, tales como: (i) Hecho generador en la modalidad de adecuación y demolición, ni tampoco el acto de reconocimiento de la existencia de edificaciones en el Distrito Capital (artículo 2 Acuerdo 352 de 2008).
(ii) Base gravable, sobre el valor ejecutado que resulte de realizar la construcción, ampliación, modificación o adecuación de obras o construcciones y para el caso de reconocimiento de construcciones el resultado de multiplicar el valor de los metros construidos por el valor del metro cuadrado que fije la entidad distrital de planeación (artículo 5), y (iii) Declaración y pago del impuesto dentro del mes siguiente a la finalización de la obra o al último pago o abono en cuenta de los costos y gastos imputables a la misma o al vencimiento del término de la licencia incluida su prórroga, lo que ocurra primero, conforme a la base gravable establecida en el artículo 5 (artículo 8). 35.- Frente al anterior panorama, la Corte Constitucional, en sentencia C-035 de 2009, se refirió sobre los parámetros mínimos para que las Corporaciones municipales determinen los elementos de una obligación tributaria, al exponer que, “resulta constitucionalmente admisible que los elementos de la obligación tributaria sean determinados por los concejos distritales y municipales, pero dentro de unos parámetros mínimos que deben ser señalados por el legislador.
Y estos parámetros mínimos, según se ha visto, son dos: (i) que medie la autorización del legislador para la imposición del gravamen, y (ii) que la ley contenga la delimitación del hecho gravado con el respectivo impuesto o contribución”. Fallo de 2ª Instancia Radicación: 003-2017-00330-01 Oscar Julio Zabala Sanabria Vs Concejo de Bogotá [10] 36.- Es claro para la Sala que, el primer parámetro de autorización legislativa del impuesto de delineación urbana, de acuerdo con el análisis que hizo la Corte en la providencia citada, está dado por las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, y por el artículo 233 del Decreto ley 1333 de 1986, y sobre este tópico nada expone el apelante. 37.- Sobre el hecho gravable, objeto de discusión, la Corte Constitucional, en la referida sentencia de constitucionalidad, afirmó que está definido e identificado plenamente, para lo cual acudió al significado del Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua para definir las palabras: construir que significa: “Fabricar, edificar, hacer de nueva planta una obra de arquitectura o ingeniería, un monumento o en general cualquier obra pública”, y refaccionar: “Restaurar o reparar, especialmente edificios”.
La Corte sostuvo: “La norma sí define el hecho gravable, (…), distinguiéndolo de otros impuestos que recaen sobre la propiedad inmueble. Ciertamente, el legislador indica con toda claridad que el impuesto de delineación se causa en los casos de “construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes.” Tanto el verbo rector “construir”, como el “refaccionar”, referidos a las propiedades inmuebles, tienen un sentido o significado natural y obvio, comúnmente conocido, que no da lugar a ambigüedades o confusiones sobre la situación fáctica que da origen al nacimiento de la obligación tributaria.5 Por lo anterior, la Corte estima que el segundo parámetro mínimo que se exige al legislador fijar en relación con los impuestos territoriales, esto es, la fijación de hecho gravado, también está contenido en la norma.” 38.- En la sentencia apelada, el Juzgado se refirió específicamente al hecho gravable como elemento del tributo en discusión. En efecto, luego de recabar en la jurisprudencia constitucional, consideró que, “ los municipios pueden establecer que la causación del impuesto de delineación urbana coincida con la expedición de las distintas modalidades de licencias de construcción, en la medida en que este corresponda o se identifique con la construcción de nuevos edificios o su refacción”.
Este argumento fue desarrollado ampliamente en el texto del fallo impugnado así: “[D]ado que el artículo 1 de la Ley 97 de 19136 y el artículo 233 del Decreto Ley 1333 de 1986 sólo determinó de manera general el 5 De conformidad con el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, construir significa: “Fabricar, edificar, hacer de nueva planta una obra de arquitectura o ingeniería, un monumento o en general cualquier obra pública” y refaccionar “Restaurar o reparar, especialmente edificios.” DRAE, consultado por el despacho del magistrado sustanciador el 26 de noviembre de 2008, en la siguiente dirección electrónica: http://buscon.rae.es 6 Nota interna.
“ARTÍCULO 1º.- El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental: (…) Fallo de 2ª Instancia Radicación: 003-2017-00330-01 Oscar Julio Zabala Sanabria Vs Concejo de Bogotá [11] aspecto material del hecho generador, es decir, la actividad de construcción y refacción, conforme a lo ya expuesto, el Distrito de Bogotá, a través de su órgano de representación popular – Concejo Distrital -, en ejercicio de la autonomía fiscal prevista en el artículo 338 de la Carta Política, puede fijar los demás aspectos del hecho generador, esto es, establecer que la causación del impuesto de delineación urbana coincida con la expedición de las distintas modalidades de licencias de construcción. Ahora bien, para establecer si la inclusión de dichos elementos, en especial aquellos apartes objeto de la controversia que aquí se suscita, se encuentran dentro de los parámetros mínimos señalados en la Ley que creó el impuesto de delineación urbana, debemos remitirnos a lo dispuesto en el Decreto Nacional 1469 de 2010, por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas y al reconocimiento de edificaciones, entre otros aspectos; norma que fijó las modalidades de licencia urbanísticas de la siguiente manera: (…).
Conforme a lo anterior, y teniendo en cuenta el elemento material del hecho generador del impuesto de delineación urbana, lo primero que debe resaltarse es que la licencia de demolición, por sí sola no genera el referido tributo, si se tiene en cuenta que el hecho generador del mismo, consiste en la construcción de edificios nuevos o la refacción de los existentes, de manera que el artículo 7 del Decreto 1600 de 2005, si bien clasifica la licencia de demolición dentro de las modalidades de construcción, la ata a que dicha licencia sea expedida conjuntamente con otro tipo de licencia de construcción, como son las de obra nueva, ampliación, modificación, reforzamiento y cerramiento, de manera que, la solicitud de licencia de demolición debe ir igualmente ligada con otro tipo de licencia de construcción y por tanto, no puede entenderse que el mencionado impuesto se genera de manera independiente.
(subrayado original) Así mismo, la licencia de adecuación y el Acto de reconocimiento de edificación resulta acorde con lo fijado en la Ley que autorizó la creación del tributo, en tanto que: i) la primera de ellas, entendida como el cambio de uso total o parcial de una edificación, encuadra dentro de la acepción de construcción y/o refacción, según se requiera conservar la totalidad del inmueble o parte de este; y ii) la segunda, es decir, el acto administrativo que hace las veces de licencia de construcción en relación con los desarrollos arquitectónicos que se ejecutaron sin obtener tales licencias, o predios que se construyeron en contravención con la licencia y están en la obligación de adecuarse al cumplimiento de las normas urbanísticas, entendido esto a que los desarrollos arquitectónicos y construcciones en un predio, pudieron darse en cualquiera de las modalidades descritas, es decir, obra nueva, modificación, reforzamiento, adecuación y cerramiento.” 39.- Frente a los análisis de la sentencia del Juzgado, el apelante sólo señaló lo siguiente: “Ratifico lo expuesto en el libelo demandatorio, en cuanto el Distrito con el Acuerdo 352 de 2008, abusó de sus potestades, g. Impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refección (sic) de los existentes.
(…)” Fallo de 2ª Instancia Radicación: 003-2017-00330-01 Oscar Julio Zabala Sanabria Vs Concejo de Bogotá [12] cambiando la base gravable del impuesto de delineación de Bogotá creada por Ley de rango constitucional – artículo 41 transitorio de la Carta Política de 1991 – a través del Régimen Municipal de Bogotá”. /// “Es decir el hecho imponible es la construcción o refacción de edificios.
Ahora bien, como el legislador no fijó el hecho generador, el Acuerdo 352 de 2008, fijó este como la expedición y notificación de la licencia de construcción; pero desbordó el hecho imponible fijado por el legislador al incluir adecuación y demolición, asó (sic) como el acto de reconocimiento de la existencia de edificaciones”. 40.- Los demás argumentos de la apelación son transcripciones literales de la demanda sin un análisis concreto de cara a la sentencia de primera instancia; es decir, son párrafos que no abordan argumentos que justifiquen los reparos en contra de la decisión adoptada por el Juzgado.
Así, manifestó que: “Consecuentemente el artículo 8 del Acuerdo demandado, debe también declararse nulo porque se fundamenta en los artículos 2 y 5 aquí demandados, que a simple vista son ilegales y deben también declararse nulos. Si bien el Consejo de Estado ha manifestado que “la causación del impuesto debe tener lugar en oportunidades diferentes al momento en que se realiza el hecho imponible, cuando la autoridad competente así lo determines de forma justificada” debe estar acorde con todos los elementos del tributo, y no puede usarse para maquillar, cambiar, camuflar nuevos cambios en elementos del tributo como el Concejo de Bogotá lo ha realizado”. 41.- De lo anteriormente expuesto, la Sala evidenció que el juzgado citó argumentos concretos con los cuales concluyó que el Distrito interpretó acertadamente el alcance de la autonomía fijada por la Constitución y la ley, tanto para la implementación del impuesto de delineación urbana, como para establecer sus elementos.
Sin embargo, los reparos efectuados por el apelante, más allá de reiterar los cargos de la demanda e insistir en abstracto el presunto abuso de las potestades del Concejo, no están dirigidas a desvirtuar las consideraciones de la sentencia de primera instancia. 42.- En efecto, la apelación no reprocha el análisis normativo llevado a cabo por el Juzgado, su pertinencia al caso concreto, ni las conclusiones que llevaron a negar las pretensiones de la demanda con fundamento en la posibilidad de establecer que la causación del impuesto de delineación urbana coincida con la expedición de las distintas modalidades de licencias de construcción, en la medida en que este corresponda o se identifique con la construcción de nuevos edificios o su refacción. 43.- Ahora bien, para reforzar la razonabilidad del análisis y conclusión del fallador de primera instancia, la Sala advierte que, la Corte Fallo de 2ª Instancia Radicación: 003-2017-00330-01 Oscar Julio Zabala Sanabria Vs Concejo de Bogotá [13] Constitucional en la sentencia C-035-09, citada, consideró que los entes territoriales cuentan con autonomía tributaria, bajo los parámetros antes señalados y que frente a los elementos del tributo: “(…) exige al legislador reservar un espacio para el ejercicio de sus competencias impositivas, de manera que el Congreso no puede determinar todos los elementos de la obligación tributaria, porque produciría un vaciamiento de las facultades de las asambleas y concejos.
Ahora bien, aunque la determinación por los entes territoriales de los elementos de la obligación tributaria debe llevarse a cabo siguiendo unas pautas mínimas fijadas por el legislador, la Corte ha considerado expresamente que “la fijación de los parámetros básicos implica reconocer que ese elemento mínimo es la autorización que el legislador da a las entidades territoriales para la creación del tributo.”7.
En otras palabras, la jurisprudencia ha aceptado que la sola autorización del tributo constituye un parámetro mínimo constitucionalmente aceptable, a partir del cual puede admitirse que las ordenanzas y los acuerdos puedan fijar los elementos de la obligación tributaria. Sin embargo, también ha puesto de presente que “debido a que la identidad del impuesto se encuentra íntimamente ligada al hecho gravable, es claro que la ley debe delimitar los hechos gravables que son susceptibles de ser generadores de impuestos territoriales.”8. 44.- En tal virtud, ante la falta de reparos concretos en la apelación y la existencia de argumentos jurisprudenciales que soportan las consideraciones de la providencia apelada, la consecuencia jurídica es la confirmación de la sentencia de primera instancia. II.5.
DE LAS COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO. 45.- El artículo 188 del CPACA dispone que “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Canon normativo que fue adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, así: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. 46.- Como en este caso el medio de control es de naturaleza pública, la Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho en esta instancia en contra de la parte demandante por ser la vencida. 7 Nota interna.
Sentencia C-1043 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Treviño. Negrillas fuera del original 8 Nota interna. Sentencia C-992 de 2004. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Fallo de 2ª Instancia Radicación: 003-2017-00330-01 Oscar Julio Zabala Sanabria Vs Concejo de Bogotá [14] III. DECISIÓN Por lo expuesto, la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- CONFIRMAR en todos sus aspectos la sentencia de primera instancia proferida el 20 de mayo de 2020 por el Juzgado Tercero Administrativo de Bogotá. SEGUNDO.- SIN condena en costas en esta instancia. TERCERO.- Devuélvase el expediente al Juzgado de origen, no sin antes dejar las anotaciones en el sistema SAMAI.
Esta Sentencia fue aprobada en Sala de Decisión, de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (firmado electrónicamente en SAMAI) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA (firmado electrónicamente en SAMAI) LUIS NORBERTO CERMEÑO (firmado electrónicamente en SAMAI) ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES Rocio