1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA - SUBSECCIÓN C SALA DE DECISIÓN Bogotá, veintiocho (28) de octubre de dos mil veinticinco (2025) REFERENCIAS MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O ACTOS ADMINISTRATIVOS MG. PONENTE: FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA ACCIONANTE: KAREN JULIETH NOVA AREVALO ACCIONADO: COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL- DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES RADICADO: 250002341000202500968-00 ===================================== La Sala decide en primera instancia el medio de control de cumplimiento interpuesto por Karen Nova Arévalo en contra de la Comisión Nacional del Servicio Civil (en adelante CNSC) y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante DIAN).
I.
ANTECEDENTES I.1. DEMANDA. Karen Nova Arévalo presentó acción de cumplimiento para que la CNSC y la DIAN den cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 1960 de 2019, en concordancia con el numeral 4 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, relativo a la obligación de conformar y utilizar, en estricto orden de mérito, las listas de elegibles para la provisión definitiva de los empleos ofertados y de los cargos equivalentes que surjan en la misma entidad durante su vigencia. Aludió a los siguientes supuestos fácticos: FALLO 1a.
INSTANCIA ACU 000-2025-00968-00 KAREN NOVA Vs. DIAN- CNSC 2 En cumplimiento de la Ley 909 de 2004, la CNSC expidió el Acuerdo No. CNT2022AC000008 de 2022, modificado por el Acuerdo No. 24 de 2023, mediante el cual se convocó el Proceso de Selección DIAN 2022 para proveer empleos en vacancia definitiva. El 2 de agosto de 2023, se publicaron en SIMO los resultados de la fase de verificación de requisitos mínimos.
El 17 de septiembre de 2023, se aplicaron las pruebas escritas, cuyos resultados se divulgaron el 26 de septiembre siguiente; el 27 de ese mismo mes y año se practicaron las pruebas de integridad y competencias, y el 12 de diciembre siguiente la prueba de competencias funcionales. Señaló que, conforme a la Ley 1960 de 2019, el numeral 4 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004 establece que con los resultados de las pruebas la CNSC debe elaborar, en estricto orden de mérito, la lista de elegibles con vigencia de dos años, aplicable a los cargos ofertados y a las vacantes definitivas equivalentes que surjan con posterioridad en la misma entidad.
Los artículos 8 y 9 de la citada ley regulan la obligación y autorización para el uso de dichas listas. En virtud de lo anterior, la CNSC expidió la Resolución No. 6112 del 22 de febrero de 2024, conformando lista de elegibles para dos vacantes del empleo Analista III, código 203, grado 3, OPEC 198494, en la cual ocupa el puesto tres (03) con un puntaje de 74.35.
Indicó que actualmente ostenta la calidad de elegible del Proceso DIAN 2022. Manifestó que, con fundamento en ello, elevó varios derechos de petición: el 7 de octubre de 2024 ante la DIAN, sin respuesta; el 27 de marzo de 2025 ante la CNSC, también sin respuesta; y el 26 de marzo de 2025 nuevamente ante la DIAN, recibiendo contestación el 9 de mayo de 2025.
Adujo que la CNSC se limitó a trasladar dicha respuesta y rehusó pronunciarse sobre la constitución en renuencia frente al incumplimiento del artículo 6 de la Ley 1960 de 2019. Lo anterior demuestra un traslado de responsabilidades entre la DIAN y la CNSC, que derivó en la falta de cumplimiento de la obligación de permitir el uso de las listas de elegibles en estricto orden de mérito para cubrir las vacantes ofertadas y las equivalentes que surjan en la misma entidad durante su vigencia. I.2.
ESCRITOS DE OPOSICIÓN. 2.1.- CNSC. FALLO 1a. INSTANCIA ACU 000-2025-00968-00 KAREN NOVA Vs. DIAN- CNSC 3 Se opuso a las pretensiones de la demanda. Informó que en el Proceso de Selección DIAN 2022 –Ingreso– se ofertaron dos vacantes definitivas del empleo Analista III, código 203, grado 3, identificadas con el OPEC No. 198494. Agotadas las fases del concurso, mediante Resolución No. 6112 del 22 de febrero de 2024, se conformó la lista de elegibles, vigente hasta el 1 de marzo de 2026.
Las vacantes ofertadas ya fueron provistas por quienes obtuvieron posición meritoria, considerando incluso los empates registrados. Hasta la fecha, la DIAN no ha reportado movilidad de la lista ni la existencia de nuevas vacantes definitivas que permitan autorizar su uso. La información sobre el estado actual de las vacantes corresponde exclusivamente a la entidad nominadora, por lo cual carece de competencia para pronunciarse al respecto.
En relación con la accionante, indicó que ocupa la tercera posición en la lista de elegibles conformada, sin haber alcanzado puesto meritorio en razón al número de vacantes ofertadas, por lo que su eventual nombramiento depende de la movilidad que surja dentro de la vigencia de la lista. Sostuvo que no es procedente el uso de la lista a su favor, al no existir solicitudes de autorización ni trámites pendientes en el sistema de información OnBase que evidencien una petición en tal sentido.
Además, dijo que se estaría ante la improcedencia de la acción por no existir un mandato imperativo, inobjetable y estar radicado en cabeza de la autoridad frente a la cual se pretende su observancia. En este caso, la accionante solicita el cumplimiento del artículo 6 de la Ley 1960 de 2019. Sin embargo, revisado el Banco Nacional de Listas de Elegibles y el aplicativo SIMO, no se evidenció que la DIAN haya reportado movilidad o uso de lista durante la vigencia correspondiente.
Po otra parte, solicitó su desvinculación de la presente acción. La CNSC cumple sus funciones hasta la conformación y firmeza de las listas de elegibles, siendo responsabilidad de la entidad nominadora realizar los respectivos nombramientos, posesiones y evaluaciones. De hecho, corresponde a esta entidad informar sobre la existencia de vacantes definitivas susceptibles de uso de lista, verificar los requisitos mínimos de los elegibles y efectuar los nombramientos en período de prueba (art. 2.2.5.1.5 del Decreto 1083 de 2015).
Agregó que, en el caso concreto, la accionante, quien no alcanzó posición meritoria, mantiene únicamente la expectativa de ser nombrada en caso de que dentro de la vigencia de la lista se produzcan vacancias que habiliten su eventual designación. FALLO 1a. INSTANCIA ACU 000-2025-00968-00 KAREN NOVA Vs. DIAN- CNSC 4 Aunado a lo anterior, la acción no cumple con el requisito de subsidiariedad.
Tal discusión debe plantearse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, competente para ordenar las medidas cautelares del CPACA. De otro lado, alegó la inexistencia de un perjuicio irremediable, al no demostrarse la inminencia, urgencia, gravedad ni el carácter impostergable de un perjuicio que justifique la procedencia excepcional de esta acción. Finalmente, dijo que artículo 8 de la Ley 393 de 1997 exige que, previamente a la acción, el interesado reclame a la autoridad el cumplimiento del deber legal o administrativo y que esta persista en su incumplimiento.
Sin embargo, al revisar el sistema documental de la CNSC, no se encontró solicitud expresa dirigida a constituir en renuencia a la entidad. 2.2. DIAN. Se opuso a las pretensiones de la demanda y planteó la improcedencia de la acción de cumplimiento por las siguientes razones: - Falta de renuencia. Aunque la actora formuló un derecho de petición, este no puede considerarse como manifestación de renuencia, pues en ningún momento se expresó dicha finalidad, presupuesto indispensable para la procedencia de la acción. - Existencia de otro medio judicial.
La negativa de efectuar el nombramiento puede ser discutida mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. - Respuesta previa. Mediante oficio del 29 de octubre de 2024, informó a la demandante que ocupa el puesto No. 3 en la lista de elegibles conformada con Resolución 6112 de 2024. Los nombramientos se realizan en estricto orden de mérito y conforme a las necesidades institucionales, de modo que no existe incumplimiento alguno. - Ausencia de mandato imperativo.
El uso de listas de elegibles no es automático, sino condicionado a las necesidades del servicio y a las disposiciones que regulan el sistema específico de carrera administrativa de la DIAN. Indicó que, en virtud del Decreto Ley 927 de 2023, que derogó el Decreto Ley 071 de 2020, las listas solo pueden emplearse para proveer vacantes que surjan con posterioridad a la convocatoria, siempre que los empleos correspondan a los mismos requisitos y funciones del cargo ofertado, o en los casos de ampliación de planta de personal dentro de su vigencia. Agregó que las listas no FALLO 1a.
INSTANCIA ACU 000-2025-00968-00 KAREN NOVA Vs. DIAN- CNSC 5 son aplicables para cargos ocupados en encargo o provisionalidad, los cuales deben ser objeto de nuevo concurso. - Contexto normativo y fáctico. El Decreto 419 de 2023 autorizó la ampliación de la planta de personal de la entidad, pero de manera progresiva y condicionada a la disponibilidad presupuestal, los planes institucionales y las prioridades definidas por la alta dirección, proceso que se desarrollará entre 2023 y 2026.
La provisión de empleos mediante listas de elegibles requiere la verificación de tres requisitos previos: (i) existencia de disponibilidad presupuestal, (ii) priorización de los empleos de acuerdo con las necesidades del servicio, y (iii) autorización expresa de la CNSC. Antes de acudir al uso de listas, debe realizar un estudio técnico de necesidades del servicio, con base en el cual formula la solicitud de autorización a la Comisión, quien determina qué listas resultan aplicables.
Solo en ese momento se efectúa el nombramiento en período de prueba. Precisó que los artículos 7 y 8 del Decreto Ley 927 de 2023 prevén que la DIAN cuenta con una planta global y flexible, organizada como un banco de cargos de carácter nacional cuya distribución corresponde al director general, atendiendo a las necesidades de cada dependencia. Sobre el uso de listas vigentes, señaló que la ampliación de la planta autorizada debe destinarse principalmente a fortalecer los procesos misionales de inspección, control, gestión de deudas y atención al usuario en materia tributaria, aduanera y cambiaria.
Según el estudio técnico que soportó el Decreto 419 de 2023: indicó que aproximadamente el 77% de los nuevos empleos se destinarán a funciones misionales, mientras que solo un 23% corresponderá a apoyo administrativo. Las listas vigentes contienen en su mayoría empleos no misionales, lo que limita su utilización. Dijo, que solo solicitará a la Comisión Nacional del Servicio Civil la aplicación de listas respecto de empleos misionales, una vez se expidan las correspondientes.
Concluyó que la demandante no ostenta un derecho subjetivo a ser nombrada en el cargo pretendido. Las listas de elegibles confieren únicamente una expectativa, supeditada a la creación de vacantes misionales, a la autorización de la Comisión y a las necesidades institucionales. En su criterio, la norma invocada no impone a la entidad un deber inmediato de hacer el nombramiento reclamado.
FALLO 1a. INSTANCIA ACU 000-2025-00968-00 KAREN NOVA Vs. DIAN- CNSC 6 II. CONSIDERACIONES DE LA SALA II.1.- DETERMINACIÓN DE LA NORMA OBJETO DE CUMPLIMIENTO. La parte actora pretende el cumplimiento del numeral 4 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, que fue modificado artículo 6 de la Ley 1960 de 2019, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 6.
El numeral 4 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, quedará así: “ARTÍCULO 31. El proceso de selección comprende: (…) 4. Con los resultados de las pruebas la Comisión Nacional del Servicio Civil o la entidad contratada por delegación de aquella elaborará en estricto orden de mérito la lista de elegibles que tendrá una vigencia de dos (2) años.
Con esta y en estricto orden de méritos se cubrirán las vacantes para las cuales se efectuó el concurso y las vacantes definitivas de cargos equivalentes no convocados, que surjan con posterioridad a la convocatoria de concurso en la misma Entidad”. II.2. FORMULACIÓN DEL PROBLEMA JURÍDICO. 2.1.- Tesis de la parte demandante. Precisó que las entidades demandadas han desconocido el mandato normativo contenido en el Decreto Ley 927 de 2023 y en el Decreto 1083 de 2015, en cuanto les impone la obligación de garantizar la provisión en propiedad de los empleos de la planta de personal mediante el uso efectivo de las listas de elegibles conformadas por la CNSC.
Señaló que, a pesar de la existencia de listas vigentes, las entidades se han abstenido de efectuar los nombramientos respectivos. 2.2.- Tesis de la DIAN. Manifestó que no ha incumplido las disposiciones legales, pues con la expedición del Decreto Ley 927 de 2023 se estableció un nuevo régimen para el uso de listas de elegibles que condiciona su aplicación únicamente a las vacantes generadas con posterioridad a la convocatoria, o a las derivadas de la ampliación de la planta de personal.
De igual forma, precisó que la provisión de empleos está sometida a un proceso escalonado entre los años 2023 y 2026, sujeto a disponibilidad presupuestal, a la priorización de necesidades institucionales y a la autorización de la CNSC. No existe un deber FALLO 1a. INSTANCIA ACU 000-2025-00968-00 KAREN NOVA Vs. DIAN- CNSC 7 jurídico inmediato de efectuar nombramientos en período de prueba, pues previamente deben surtirse los estudios técnicos y las autorizaciones correspondientes, lo que descarta el supuesto incumplimiento alegado. 2.3- Tesis de la CNSC.
Sostuvo que ha cumplido con las funciones asignadas por la Constitución y la ley, en cuanto a la conformación, administración y vigilancia de las listas de elegibles. Explicó que la utilización de dichas listas no depende de su sola voluntad, sino de que las entidades requirentes presenten los estudios técnicos de necesidades, soliciten formalmente la autorización para su uso y acrediten la existencia de vacantes en la planta de personal.
Aclaró que, conforme al Decreto Ley 927 de 2023, la facultad de distribuir los cargos y solicitar la provisión recae en el nominador, por lo que no le es dable a la CNSC ordenar directamente los nombramientos. 2.4.- Planteamiento del problema jurídico. Con fundamento en las tesis enfrentadas, la Sala debe resolver, en primer término, si en el presente asunto operó el fenómeno de cosa juzgada.
Si la respuesta a lo anterior fuere negativa, la Sala deberá afrontar el problema jurídico de fondo: ¿Incumplieron la DIAN y la CNSC el deber contenido en el numeral 4° del artículo 31 de la Ley 909 de 2004 modificado por el artículo 6° de la Ley 1960 de 2019 al no permitir el uso de la lista de elegibles (conformada mediante Resolución No. 6112 del 22 de febrero de 2024) para proveer las vacantes ofertadas y los cargos equivalentes? Con el fin de abordar el estudio de los problemas jurídicos planteados, la Sala estudiará los siguientes temas: i) Asunto previo, ii) Análisis del caso concreto- cosa juzgada.
II.3. ASUNTO PREVIO. Excepción de falta de legitimación por pasiva. En cuanto a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Comisión Nacional del Servicio Civil –CNSC–, debe señalarse que dicha entidad se encuentra debidamente vinculada al presente proceso, toda vez que su intervención no se limita únicamente a la conformación y firmeza de las listas de elegibles.
En efecto, FALLO 1a. INSTANCIA ACU 000-2025-00968-00 KAREN NOVA Vs. DIAN- CNSC 8 conforme a lo previsto en el artículo 31 de la Ley 909 de 2004 y en el Decreto Ley 927 de 2023, corresponde a la CNSC autorizar el uso de las listas de elegibles vigentes para la provisión de empleos equivalentes o surgidos con ocasión de la ampliación de la planta de personal, determinando, además, las listas aplicables en cada caso.
Así, la actuación de la CNSC resulta necesaria y determinante dentro de la cadena de actuaciones que, en caso de prosperar la acción, permitirían materializar el mandato legal de provisión de cargos en estricto orden de mérito, de manera que no es posible predicar su desvinculación del presente trámite. En consecuencia, la excepción propuesta carece de vocación de prosperidad.
II.4.- DEL FENÓMENO DE COSA JUZGADA. Inicialmente, se realizará un parangón entre el caso sometido a estudio y una acción de cumplimiento previamente resuelta por el Consejo de Estado en providencia del 10 de abril de 20251: CATEGORÍA PROCESO PREVIO RESUELTO POR EL CE PROCESO ACTUAL Demandante Cristina Isabel Tovar Gómez Karen Nova Arévalo Demandados Comisión Nacional del Servicio Civil y DIAN Comisión Nacional del Servicio Civil y DIAN Causa La accionante participó en el Proceso DIAN 2022, obtuvo la calidad de elegible, con un puntaje de 78.84, para el cargo Gestor I, código 301, Grado 1, OPEC No. 198302 y pese a la existencia de lista vigente, las entidades no han permitido su utilización para vacantes equivalentes, trasladándose responsabilidades.
Alegó incumplimiento del mandato legal de uso obligatorio de las listas. La actora participó en el Proceso DIAN 2022, figura en la lista de elegibles con puntaje 74.35, para el cargo de Analista III, código 203, grado 3, OPEC No. 198494, y no ha sido convocada para ocupar cargos equivalentes. Alegó falta de cumplimiento de las mismas normas y omisión coordinada entre la CNSC y la DIAN. 1 Consejo de Estado.
Sección Quinta. Sentencia de 10 de abril de 2025. Rad. No. 05001-23-33-000-2025- 00131-01 C.P. Luis Álvarez Parra FALLO 1a. INSTANCIA ACU 000-2025-00968-00 KAREN NOVA Vs. DIAN- CNSC 9 Objeto de la acción Que se ordene a la CNSC y a la DIAN dar cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, que fue modificado articulo 6 de la Ley 1960 de 2019, respecto del uso de listas de elegibles conformadas en el Proceso de Selección DIAN 2022 para proveer vacantes equivalentes.
Que se ordene a la CNSC y a la DIAN cumplir lo dispuesto en numeral 4 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, que fue modificado articulo 6 de la Ley 1960 de 2019, utilizando la lista de elegibles del Proceso DIAN 2022 para proveer vacantes equivalentes durante su vigencia. Esbozado lo anterior, la Sala observa que existe cosa juzgada, dado que el asunto sometido a estudio ya fue objeto de pronunciamiento judicial previo, por parte del Consejo de Estado, en el que se resolvió la misma cuestión jurídica relativa a la obligación de la CNSC y de la DIAN de utilizar, en estricto orden de mérito, las listas de elegibles conformadas en el marco del Proceso de Selección DIAN 2022, en aplicación del numeral 4° del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, modificado por el artículo 6° de la Ley 1960 de 2019.
En esa ocasión, la referida Corporación concluyó que la acción resultaba improcedente, dado que lo que realmente se discutía no es la vigencia abstracta de la norma que regula la utilización de listas de elegibles, sino el alcance de un derecho subjetivo particular (el eventual nombramiento de la actora) lo cual, explicó, debe ventilarse a través de los mecanismos de control propios de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En efecto, recordó que, “(…) el problema jurídico que plantea la actora se trata de un asunto que no debe ser resuelto a través de la acción de cumplimiento, pues gira en torno a la discusión de su derecho subjetivo, sin embargo, para ese fin no fue previsto este medio de control, pues para ello existen otros mecanismos judiciales, en especial por el juez de la legalidad de los actos administrativos (…)”2.
En efecto, se evidencia identidad de objeto y de causa, toda vez que en ambos procesos se pretende el cumplimiento del mismo enunciado normativo (la utilización de las listas de elegibles en estricto orden de mérito conforme el numeral 4 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, modificado por el artículo 6 de la Ley 1960 de 2019), y la causa petendi se fundamenta en los mismos hechos: la existencia de una lista vigente, la omisión de las entidades en su aplicación y el cruce de responsabilidades entre la CNSC y la DIAN. 2 Ibid.
FALLO 1a. INSTANCIA ACU 000-2025-00968-00 KAREN NOVA Vs. DIAN- CNSC 10 Ahora bien, tratándose de una acción de cumplimiento, la Sala recuerda que no se requiere la identidad de partes para la configuración del fenómeno de la cosa juzgada, dado el carácter público de este mecanismo judicial. Sobre el particular, la Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia con radicado No. 17001-23-33-000-2014- 00219-01 (ACU), precisó: “( ) la Sala considera que para estar en presencia del fenómeno de la cosa juzgada en las acciones de cumplimiento, en principio, no es necesaria la identidad de partes, en específico de la demandante, pues al igual que acontece con las acciones populares, el carácter público de la acción de cumplimiento implica que puede instaurarse por cualquier persona y que así mismo la sentencia que decide la solicitud de cumplimiento respecto de actos administrativos de carácter general y abstracto o de normas con fuerza material de ley genera efectos erga omnes y, por tanto, cobija a toda la comunidad y no a un sujeto en particular.” En consecuencia, dado que ya existe un pronunciamiento judicial previo que resolvió sobre el cumplimiento del mismo mandato legal y con base en los mismos hechos, se configura el fenómeno de la cosa juzgada, lo cual impide a esta Sala volver a pronunciarse sobre un asunto ya decidido con autoridad de cosa juzgada material.
En gracia de discusión, se advierte que la lista de elegibles conformada mediante la Resolución No. 6112 del 22 de febrero de 2024, en la cual la accionante ocupa el tercer lugar, mantiene su vigencia hasta el 1° de marzo de 2026. En consecuencia, durante dicho periodo aún existe la posibilidad de que sea llamada en estricto orden de mérito, si llegan a generarse vacantes equivalentes y siempre que concurran las autorizaciones y requisitos previstos en la normativa aplicable II.5.- COSTAS.
La Ley 393 de 1997, artículo 21, numeral 7, precisa que el fallo de la “acción de cumplimiento” contendrá, entre otros, “la condena en costas”. Con todo, la Ley 1437 de 2011, derogó el régimen subjetivo previsto por el Decreto 01 de 1984 y, por el contrario, dispuso en su artículo 188, que “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
De este modo, dada la naturaleza pública y constitucional del medio de control de cumplimiento, no hay lugar a condenar en costas a los accionantes. FALLO 1a. INSTANCIA ACU 000-2025-00968-00 KAREN NOVA Vs. DIAN- CNSC 11 III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO.- Declarar INFUNDADA la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la CNSC.
SEGUNDO. - Declarar IMPROCEDENTE la acción de cumplimiento por existir COSA JUZGADA conforme la sentencia del 10 de abril de 2025 de la Sección Quinta del Consejo de Estado, proferida dentro del expediente con radicado 05001-23-33-000-2025-00131-01. TERCERO.- Sin condena en costas. CUARTO.- Por Secretaría, devuélvase a la parte demandante los anexos de la demanda si a ello hubiere lugar.
En firme esta providencia, archívese el expediente respectivo emitiéndose las constancias o anotaciones que correspondan. El proyecto de esta providencia fue aprobado en Sala Virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los magistrados, (firmado electrónicamente en SAMAI) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA (firmado electrónicamente en SAMAI) LUIS NORBERTO CERMEÑO (firmado electrónicamente en SAMAI) ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES LRC