TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “F” MAGISTRADA PONENTE: DRA. BEATRIZ HELENA ESCOBAR ROJAS Bogotá D.C., dos (2) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 11001-33-35-009-2023-00080-01 Demandante: Hernando Lizarazo Ballesteros Demandado: Caja de Retiro de las Fuerzas Militares - CREMIL Procede el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “F”, a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 20 de agosto de 2024, mediante la cual el Juzgado Noveno (9°) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá declaró probada la excepción de cosa juzgada.
I. DEMANDA1 1.1. Pretensiones El señor Hernando Lizarazo Ballesteros, actuando mediante apoderada judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares - Cremil, para que se declare la nulidad del Oficio No. CREMIL 20478746 del 2 de marzo de 2020, a través del cual se negó la extensión de los efectos de la sentencia de unificación SUJ2-015 CE-S2 2019, en relación con la “correcta liquidación e inclusión de la prima de antigüedad en la asignación de retiro del demandante”.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordene a Cremil extiendan los efectos de la sentencia de unificación del H. Consejo de Estado radicado 1701-2016 del 25 de abril de 2019, con ponencia del C.P. William Hernández Gómez, en relación con la liquidación de la asignación de retiro del demandante para que el 38.5% de esta partida, se calcule sobre el 100% del sueldo y no sobre el 70%, como erróneamente lo realizó la entidad.
Pidió que se disponga el reconocimiento y pago del retroactivo pensional que se obtenga del reajuste. Así mismo, que se pague la indexación sobre los valores adeudados, así como los intereses moratorios. Finalmente, reclamó que se condene en costas a la demandada. 1.2. Hechos La Sala los resume en los siguientes términos: El señor Hernando Lizarazo Ballesteros ingresó al Ejército Nacional a prestar el servicio militar el 20 de agosto de 1993, pasando a Soldado Voluntario el 14 de marzo de 1995 y como Soldado Profesional el 1° de noviembre de 2003. 1 Archivo Samai “003_ED_02DEMANDA.pdf” del expediente digital. 2 Radicado: 11001-33-35-009-2023-00080-01 Demandante: Hernando Lizarazo Ballesteros Sentencia de Segunda Instancia El accionante estuvo vinculado al Ejército Nacional durante más de 20 años, lo que le otorgó el derecho a devengar una asignación de retiro la cual le fue reconocida mediante Resolución No. 2517 del 18 de marzo de 2014 a cargo de Cremil.
El accionante solicitó el reajuste de la asignación de retiro a la entidad y posteriormente inició trámite judicial por considerar que se encontraba mal liquidada la prima de antigüedad en su asignación de retiro. Mediante sentencia del 3 de agosto de 2017, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal accedió a sus pretensiones e indicó que el 38.5% correspondiente a la prima de antigüedad, debía ser tomado del 58.5% devengado en actividad.
El H. Consejo de Estado a través de sentencia de unificación aclaró el tema de la prima de antigüedad en la asignación de retiro, razón por la cual el 5 de marzo de 2020 el demandante solicitó a la entidad el reconocimiento y reajuste atendiendo los efectos de la sentencia de unificación. La entidad a través del acto administrativo demandado negó la solicitud. 1.3.
Normas violadas y concepto de violación - Constitución Política: Artículos 13, 25, 29, 48, 53, 58 y 229. - Legales: Ley 1437 de 2011, Ley 923 del 2004 y Decreto 4433 del 2004 (artículos 13.2, 16 y 18). - Jurisprudenciales: Sentencia de unificación SUJ-015-CE-52-2019 del 25 de abril del 2019. Manifestó que según el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004 la asignación de retiro se reconoce en cuantía del 70% del salario mensual, adicionado en un 38.5% de la prima de antigüedad, sin embargo, la entidad toma erradamente del sueldo básico, el 70% para calcular el valor de la prima de antigüedad, cuando esta debe ser calculada conforme el artículo 18 del Decreto 4433 del 2004.
Dijo que la sentencia de unificación del H. Consejo Estado concluyó que el 70% solo debe ser aplicado al sueldo básico para adicionar de manera directa el 38.5% del 100% del sueldo básico, de conformidad con el artículo 18 del Decreto 4433 del 2004, para liquidar la asignación de retiro. Agregó que el hecho de que la entidad haya liquidado de esa forma la prima de antigüedad lo ponen en un trato desigual frente a los demás Soldados Profesionales, pues muchos gozan de una asignación de retiro reajustada, mientras otros encuentran adelantando las gestiones a fin de obtener el reajuste correcto para no percibir un menor valor dado que la entidad liquida sobre el 70% del sueldo básico dicha prestación. Finalmente, sostuvo que no se configura la cosa juzgada, pues en la primera demanda se solicitó que la partida computable no fuera sumada de manera directa al salario básico, y en esta ocasión se solicita se extiendan los efectos de la sentencia de unificación. Adicional a ello, explicó que no se configuraría, puesto que las autoridades judiciales han establecido en tratándose de reajuste pensionales, que no opera la cosa juzgada de manera absoluta sino de manera relativa. 3 Radicado: 11001-33-35-009-2023-00080-01 Demandante: Hernando Lizarazo Ballesteros Sentencia de Segunda Instancia II.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda. Basó su defensa en la excepción de cosa juzgada material, puesto que se reúnen todos los requisitos previos de Ley y de la Jurisprudencia para la existencia de la cosa juzgada material, esto es, “que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, que se funde en la misma causa que el anterior y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes”.
Argumentó que se respetaron las disposiciones legales vigentes porque el acto administrativo fue expedido por el funcionario competente, se respetaron las formas propias de la actuación, se respetó el debido proceso y el derecho de defensa. Además, afirmó que el acto demandado no está viciado de desviación de poder. Propuso las excepciones de “cosa juzgada material”, “existencia de precedente jurisprudencial vigente y vinculante sobre el objeto del litigio” y “no se configura causal alguna de nulidad del acto administrativo acusado”.
III. SENTENCIA APELADA3 El Juzgado Noveno (9°) Administrativo de Bogotá, mediante sentencia proferida el 20 de agosto de 2024, declaró probada la excepción de cosa juzgada. Hizo un recuento de los argumentos de las partes y una breve reseña de los alegatos de las partes. Sobre la excepción de cosa juzgada, hizo un recuento e indicó con base en el acervo probatorio que efectivamente se surtió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 850013333002-2015-00401-00, tramitado ante el Juzgado Segundo (2°) Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, en la cual se profirió sentencia de primera instancia con fecha 3 de agosto de 2017.
En ese sentido, analizó el cumplimiento de los requisitos, esto es, i) Identidad de las partes, ii) Identidad del objeto y iii) Identidad de causa, siendo para este evidente que la controversia jurídica ya fue desatada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, la que resolvió sobre el derecho reclamado, esto es, sobre el reajuste de la asignación de retiro en razón a la reliquidación de la prima de antigüedad.
Aclaró que, si bien “se atacan manifestaciones de voluntad disímiles, lo cierto es que en ambos lo perseguido iba a resolver una misma reclamación de interés al demandante, cual es la de obtener el reajuste de su asignación de retiro reliquidando la prima de antigüedad”. Así, concluyó que “ambas demandas tienen origen en la negativa de CREMIL en reajustar la asignación de retiro, aplicando una reliquidación en el factor prestacional de prima de antigüedad, es decir, en la inconformidad relacionada con el porcentaje que se aplica como base de liquidación de dicha prima”.
Por lo anterior, declaro probada la excepción de cosa juzgada y no condeno en costas en esta instancia. 2 Archivo Samai “011_ED_10CONTESTACION.pdf” del expediente digital. 3 Archivo Samai “028SENTENCIADEPR_2023080SentenciaANTP.pdf” del expediente digital. 4 Radicado: 11001-33-35-009-2023-00080-01 Demandante: Hernando Lizarazo Ballesteros Sentencia de Segunda Instancia IV.
RECURSO DE APELACIÓN4 La parte accionante manifestó su desacuerdo con la decisión de primera instancia y aseguró que el A quo, no consideró que las pretensiones son diferentes en ambos procesos, por ello no se configura la excepción, al no existir identidad de objeto y de causa. Consideró errónea la decisión del A quo porque materialmente las pretensiones no eran las mismas.
Afirmó: [S]e considera que NO EXISTE IDENTIDAD DE OBJETO, pues en el proceso con radicado 85001 3333 002 2015 00401 00, lo planteado sobre la prima de antigüedad giraba en torno a la interpretación del artículo 16 del decreto 4433 del 2004, para que la prima de antigüedad no fuese incluido dentro del 70% de descuento que trata la norma, mientras que lo planteado en la presente demanda bajo el radicado 11001 3335 009 2023 00080 00 es que el factor prima de antigüedad sea liquidado partiendo del sueldo básico y no de la prima de antigüedad devengada en la actualidad es liquidada. [ ] Aunado a lo anterior, se considera también que NO EXISTE IDENTIDAD DE CAUSA PETENDI, pues en primera medida existe un hecho nuevo y es la precisión realizada en el numeral 239 de la sentencia de unificación SUJ-015-CE-S2-2019 fecha 25 de abril del 2019 que permite ahora discutir o plantear la base de liquidación del factor prima de antigüedad reconocida en la asignación de retiro de los soldados profesionales; en segunda medida que estamos de cara a la legalidad de actos administrativos diferentes expedidos por la administración, pues en el radicado 85001 3333 002 2015 00401 00 se discutió la legalidad de los oficios No. 7274 del 10 de febrero de 2015 y 13732 del 4 de marzo de 2015, los cuales no resolvieron nada acerca de la base de liquidación de la prima de antigüedad, mientras que en el presente proceso radicado No. 11001 3335 009 2023 00080 00 se discute la legalidad de un acto administrativo diferente, Oficio CREMIL No. 20478746 del 02 de marzo de 2020.
V. TRÁMITE PROCESAL Repartido el proceso a esta Corporación en segunda instancia se admitió el recurso de apelación presentado por el demandante. No hubo intervenciones de las partes ni del Ministerio Público. VI. CONSIDERACIONES 6.1. Competencia Esta Corporación es competente para conocer el presente asunto en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA. 6.2.
Problema jurídico Se contrae a determinar si se configuró o no la cosa juzgada en el presente asunto, tal como lo declaró el A quo al considerar que el demandante solicitó lo mismo que ya había pedido vía judicial ante el Juzgado Segundo (2°) Administrativo de Yopal. En caso de que no se encuentre probada la cosa juzgada habrá lugar a determinar si hay lugar a extender al accionante los efectos de la sentencia de unificación SUJ2-015 CE-S2 2019, en relación con la correcta liquidación de la asignación de retiro en cuanto a la prima de antigüedad. 4 Archivo Samai “029_MemorialWeb_Recurso-11001333500920230008.pdf” del expediente digital. 5 Radicado: 11001-33-35-009-2023-00080-01 Demandante: Hernando Lizarazo Ballesteros Sentencia de Segunda Instancia 6.3.
Tesis de la Sala La Sala considera que sí se configuró la cosa juzgada entre lo pretendido en este asunto y aquello que fue decidido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal comoquiera que se encontraron acreditados los requisitos de i) Identidad de las partes, ii) Identidad del objeto y iii) Identidad de causa. 6.4.
Fundamentos legales y jurisprudenciales La noción de cosa juzgada ha formado parte fundamental de la teoría de derecho procesal que permanece incólume desde hace tiempo en el ordenamiento jurídico colombiano, pues tal como lo ha indicado el H. Consejo de Estado, dicha elaboración jurídica “tiene un efecto fundamental en el proceso, porque busca evitar que el juez vuelva sobre el mismo asunto, dándole seriedad, certeza y seguridad jurídica a las decisiones judiciales, lo que se traduce en garantía para el orden y la buena marcha de la sociedad”5.
Así, según lo dicho por esa Corporación – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección A, C.P. Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas, Exp. No. 76001-23- 31-000-2012-00091-01(1482-17), mediante sentencia del 17 de mayo 2018: [E]l concepto de cosa juzgada hace referencia al carácter imperativo e inmutable de las decisiones que han adquirido firmeza, lo cual implica de suyo la imposibilidad de volver sobre asuntos ya juzgados, para introducir en ellos variaciones o modificaciones mediante la adopción de una nueva providencia. En consecuencia, es posible predicar la existencia del fenómeno de la cosa juzgada, cuando llega al conocimiento de la jurisdicción un nuevo proceso con identidad jurídica de partes, causa y objeto.
Actualmente, la cosa juzgada se encuentra consagrado en el artículo 303 de la Ley 1564 de 2012, norma según la cual, de ordinario y sin perjuicio de las excepciones que señale la ley, toda sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso hace tránsito a cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso “verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes”.
Dichos elementos, refieren a las siguientes nociones de equivalencia o similitud entre dos procesos, así6: - IDENTIDAD DE OBJETO, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica.
Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. - IDENTIDAD DE CAUSA PETENDI (eadem causa petendi), es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito (sic) a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. - IDENTIDAD DE PARTES, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada (…). 5 H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Auto de 26 de octubre de 2017, Expediente núm. 76001-23-33-000-2013-00041-01(0692-16), C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 6 H. Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-774 de 2001. 6 Radicado: 11001-33-35-009-2023-00080-01 Demandante: Hernando Lizarazo Ballesteros Sentencia de Segunda Instancia Ahora, en lo que respecta a la configuración de la cosa juzgada en procesos en los que se debaten prestaciones periódicas, debe señalarse que en decisiones anteriores la Sala mayoritaria de esta Subsección con sujeción al principio in dubio pro actionae, adoptó el criterio de que en materia pensional no opera el fenómeno de cosa juzgada, pues se relativiza respecto de las mesadas causadas con posterioridad a la terminación de un litigio, aspecto ante el cual se ha citado lo expuesto por el H. Consejo de Estado en providencias como la siguiente7: [E]sta Corporación ha precisado que «el principio de cosa juzgada puede relativizarse en los casos donde se pretenda el reconocimiento y pago de un derecho que afecte una prestación periódica como lo son las pensiones, como quiera que las decisiones contrarias a las reclamaciones de los asociados, tan solo producen efectos vinculantes respecto de las mesadas que ya fueron objeto de la decisión, mas no frente a las demás que se causen con posterioridad a la ejecutoria de dicha providencia»8.
El referido criterio había sido acogido anteriormente por esta Corporación, al considerar que la naturaleza de las pensiones modifica el fundamento fáctico de los litigios, porque la prestación se sigue causando en el tiempo y con posterioridad a las sentencias en que se emita algún pronunciamiento frente al contenido y alcance del beneficio pensional.
En tal sentido, se precisó9: No obstante, advierte la Sala que, por tratarse el asunto en estudio del derecho pensional, el cual por su naturaleza es considerado como una prestación periódica, bien puede la demandante solicitar que se le reliquide su mesada pensional cuantas veces quiera, ante la administración y la jurisdicción contenciosa administrativa, previo agotamiento de los recursos correspondientes.
(…) Aunado a lo anterior, esta Corporación ha entendido que los pensionados deben tenerse como personas de especial protección, debido a su imposibilidad de trabajo, por lo que la aplicación de las normas constitucionales y legales debe ir encaminada a salvaguardar los derechos fundamentales de estos. Por tal razón, es pertinente concluir que en asuntos como el presente no puede hablarse de la ocurrencia del fenómeno de cosa juzgada material en estricto sentido, sino que, por el contrario, esta debe relativizarse en procura del cumplimiento de los principios constitucionales.
El criterio de cosa juzgada relativa fue adoptado en su momento por la Sala Mayoritaria de esta Subsección en procesos similares al sub lite, a fin de acatar lo dispuesto por el órgano de cierre de esta jurisdicción en procesos de tutela contra providencia judicial en los que se ordenó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictar una nueva decisión respecto de la excepción de cosa juzgada.
En efecto, el H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección A, Consejera Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico, Noviembre Siete (07) de 2019. Radicación Número: 110010315000201902886 01accionante: Luis Alberto Torres Sánchez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, expuso: 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, C.P. Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas, de fecha 29 de agosto de 2019, Exp.
No. 66001-23-33-000-2014-00070-01 (3973- 14) 8 “H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, providencia de 7 de diciembre de 2017, expedientes: 11001 03 25 000 2014 00403 00 (1287-2014), 11001 03 25 000 2014 000652 00 (2040-2014), 11001 03 25 000 2014 00690 00 (2137-2014), 11001 03 25 000 2014 00695 00 (2142-2014), 11001 03 25 000 2014 00705 00 (2182-2014), 11001 03 25 000 2014 00725 00 (2259-2014), 11001 03 25 000 2014 00734 00 (2279-2014), 11001 03 25 000 2014 00790 00 (2470-2014), 11001 03 25 000 2014 00799 00 (2485-2014), 11001 03 25 000 2014 00895 00 (2745-2014), 11001 03 25 000 2014 01369 00 (4537-2014), 11001 03 25 000 2014 01426 00 (4649-2014) (…)” (Referencias del fallo en cita). 9 H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, auto de 13 de mayo de 2015, expediente: 25000 23 42 000 2012 01645 01 (0932-2014), actor: María Graciela Copete Copete, demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP (Referencia del fallo en cita) 7 Radicado: 11001-33-35-009-2023-00080-01 Demandante: Hernando Lizarazo Ballesteros Sentencia de Segunda Instancia En ese sentido, aunque se pretenda la reliquidación de la pensión con la inclusión de un factor por el que ya se reclamó, como ocurre en este caso, se ha considerado que es posible solicitar nuevamente dicha reliquidación por un período de tiempo diferente al que fue objeto de pronunciamiento en un primer momento.
Así las cosas, la Sala concluye que en el presente asunto se configuró un defecto por desconocimiento del precedente, porque el tribunal accionado no tuvo en cuenta que, según pronunciamiento del 13 de mayo de 2015, era procedente que el señor (…) solicitara –en una segunda oportunidad– la reliquidación de su pensión teniendo en cuenta la prima de riesgo, aunque ya hubiera pedido (en sede administrativa y judicial) la reliquidación de su prestación con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicio (incluida la prima de riesgo).
Lo anterior, dado que, como lo ha precisado la Sección Cuarta de esta Corporación, independientemente de que el fundamento de la nueva solicitud sea la existencia de la sentencia de unificación del 1º de agosto de 2013 (44001233100020080015001) en la que la Sección Segunda del Consejo de Estado se pronunció sobre la prima de riesgo, lo que se tiene que definir es “la posibilidad de que se demande nuevamente pidiendo la inclusión de factores salariales no tenidos en cuenta, por supuesto, a partir de la fecha en que nuevamente se hace la solicitud y se emite el nuevo acto administrativo, pues si ha existido un pronunciamiento previo en relación con esos mismos factores pero por otros lapsos, estos ya han sido definidos y sobre ellos no es posible volver a accionar.
(…) No sobra señalar que acerca de este importante tema no existe jurisprudencia pacífica ni mucho menos unificada por parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por el contrario, se advierten posturas abiertamente disímiles dentro de las propias Subsecciones que integran dicha Sección, por lo que se considera que frente a este caso, en el que el proceso ordinario apenas se encuentra en etapa de audiencia inicial, debe prevalecer el derecho-principio de acceso a la administración de justicia y acoger, por tanto, aquella postura de la Subsección A de la Sección Segunda de la Corporación que predica la inexistencia de una cosa juzgada y, por ende, la viabilidad de reclamar la prestación económica con posterioridad al proveído de unificación de 2013 que la incluyó como factor prestacional, para deferir entonces la discusión del tema en la sentencia que decida de fondo el asunto”.
Sin embargo, posteriormente esta Sala consideró que resulta pertinente modificar la posición fijada en decisiones anteriores, toda vez que si bien en un primer momento, además de las razones ya expuestas, se advirtió una clara diferencia entre las posturas adoptadas dentro de las Subsecciones que integran la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, que hizo necesaria la interpretación y aplicación del criterio que resultara más favorable para el interesado, en esta oportunidad no puede desconocerse que en jurisprudencia posterior se ha observado una posición similar en las decisiones de dichas Subsecciones, referente a que los cambios jurisprudenciales no afectan este principio.
Advierte la Sala que, en un posterior pronunciamiento, la Subsección ‘B’ de la Sección Segunda del Órgano de Cierre de esta Jurisdicción encontró configurada la cosa juzgada señalando que el cambio de precedentes jurisprudenciales no constituye per se una situación que haga factible un nuevo debate en ese sentido, toda vez que el “hecho nuevo” que se predique debe ser anterior o contemporáneo con el trámite del proceso y no debe haber sido considerado en su momento por el fallador de instancia. Sobre el particular, dispuso: Conforme a lo anterior, para efectos de abordar el problema jurídico, se analizarán los supuestos que configuran la cosa juzgada, previstos en el artículo 303 del CGP, (…). i) Que el proceso nuevo verse sobre el mismo objeto.
Se observa que el accionante, a través del medio de control del epígrafe, solicitó la anulación de las resoluciones 9036 de 26 de febrero, 17865 de 19 de abril y 20813 de 7 de mayo de 2013, que negaron la 8 Radicado: 11001-33-35-009-2023-00080-01 Demandante: Hernando Lizarazo Ballesteros Sentencia de Segunda Instancia reliquidación de su pensión de jubilación, y a título de restablecimiento del derecho, pidió (f. 55): 4.
(…) se condene [a la accionada] a re- liquidar la pensión (…), teniendo en cuenta el factor salarial de PRIMA ESPECIAL DE RIESGO devengado durante el último año de servicios, (…) Por otra parte, de la documentación obrante en el expediente, se observa que el demandante incoó acción de nulidad y restablecimiento del derecho, expediente «2005- 02453», en la que, según el texto de la sentencia proferida por el Juzgado Trece Administrativo de Bogotá el 25 de marzo de 2008 (f. 15 a 30), se estudió el régimen pensional que le era aplicable, y se concluyó que debían tenerse en cuenta las disposiciones contenidas en el artículo 1.º de la Ley 33 de 1985, en concordancia con el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989.
Frente a los factores salariales indicó que la demandada debía tener en cuenta todos los devengados en el año anterior a su retiro definitivo (…) y en cuanto a la inclusión de la «prima de riesgo», dispuso que no podía tenerse en cuenta, pues «el Decreto 1137 de 2 de junio de 1994 la consagró sin el carácter de factor salarial, disposición que es ratificada con el Decreto 2646 de 1994 artículo 4».
En ese orden de ideas, se tiene que, frente a la pretensión principal, el objeto perseguido en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho «2005-02453», tiene estrecha relación con el debatido en este medio de control, pues en aquella oportunidad se deprecó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida al actor sobre el 75% de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, con inclusión, además, de la «prima de riesgo (…), que es el mismo debate que se plantea en este asunto. ii) Que el proceso nuevo esté fundado en la misma causa que el anterior.
Revisado el texto de la sentencia de 25 de marzo de 2008, proferida por el Juzgado Trece Administrativo de Bogotá, se colige que la controversia jurídica se centró en establecer el régimen aplicable a la pensión de jubilación reconocida al demandante, (…) Ahora bien, de la lectura de los hechos y pretensiones de la nueva demanda, se observa que se pretende la aplicación de los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, en lo concerniente a los factores salariales allí consagrados, en concordancia con las sentencias de i) 10 de noviembre de 2010, radicación 25000-23-25-000-2005-00052- 01 (0568-08); ii) 7 de abril, expediente 76001-23-31-000-2007-00249-01 (0953-10); iii) 8 de agosto, radicación 25000-23-25-000-2007-00418-01; y iv) 5 de noviembre de 2011, expediente 11001-03-15-000-2011-1438-00, proferidas por esta Corporación; es decir, en este caso el argumento jurídico de la reclamación también se contrae al régimen pensional aplicable al actor.
A lo anterior, se agrega que el cambio de precedentes jurisprudenciales no puede quebrantar el principio de seguridad jurídica, pues para que dé lugar a un nuevo estudio, el argumento fáctico o jurídico debe ser anterior o contemporáneo con el trámite del proceso, y no haberse considerado en su momento por el fallador de turno por omisión o ignorancia de la parte que lo invoca10.
Así se pronunció esta Corporación en un caso similar, en el que precisó que el «único elemento nuevo no considerado en el fallo que sirve de soporte a la declaratoria de cosa juzgada es la sentencia de unificación de jurisprudencia citada, la cual, como se sabe, fue proferida en el mes de agosto de 2010, mucho tiempo después de su existencia11, circunstancia que por sí sola explica la calidad de hecho nuevo, pero que, en todo caso, para la Sala esta situación no hace mella en los efectos de la cosa juzgada, pues, para que su existencia surta los efectos deseados, el “hecho nuevo” debe ser anterior o contemporáneo con 10 Criterio de la Sala mayoritaria de esta subsección. 11 La sentencia proferida por el juez ordinario laboral data del 14 de julio de 2006. 9 Radicado: 11001-33-35-009-2023-00080-01 Demandante: Hernando Lizarazo Ballesteros Sentencia de Segunda Instancia el trámite del proceso, no habiéndose considerado en su momento por el fallador de turno por omisión o ignorancia de la parte que lo invoca»12.
Esta posición fue reiterada por esta subsección, en un caso asaz similar al que hoy ocupa su atención, en providencia de 26 de octubre de 201713, al señalar: Por ende, aun cuando eventualmente las posiciones y tesis judiciales puedan variar en el tiempo, debido a cambios sociales o a la mutación en los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico, así como también a un tránsito constitucional o legal relevante,14 las providencias adoptadas se mantienen absolutamente incólumes, pues las mismas obedecieron a un estudio que en su momento fue válido y que de desconocerse, atentaría gravemente contra el principio de seguridad jurídica.
Así las cosas, el cambio de postura jurisprudencial acaecido con posterioridad a la expedición de la sentencia 2003/1846 de 3 de febrero de 2006, en especial, la providencia del 2309 de 17 de abril de 2008 del Consejo de Estado, en nada altera o invalida lo resuelto sobre el régimen pensional aplicable al señor Oscar Román Tudela Rangel, cuya situación fue definida judicialmente por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
En efecto, comoquiera que los fallos de esta Corporación, que se arguyen como hecho nuevo, son de los años 2010 y 2011, es decir, 2 y 3 años después del dictado por el Juzgado Trece Administrativo de Bogotá dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el aquí accionante, no encuentra la Sala una situación nueva que evidencie la iniciación de otro proceso ordinario, con la finalidad de que se profiera un nuevo pronunciamiento en relación con la reliquidación de su pensión de jubilación, puesto que claramente este tema fue estudiado y decidido de fondo a través de la sentencia de 25 de marzo de 2008. iii) Existencia de identidad jurídica de partes.
Al respecto, se observa que tanto en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho «2005-02453», que se adelantó ante el Juzgado Trece Administrativo de Bogotá, como en el medio de control del epígrafe, tramitado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, existe identidad jurídica de partes, pues en el primero el demandante fue el señor Dagoberto Gamboa Figueroa contra la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y en el segundo también aparece como accionante el referido señor y como demandada la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), sucesora procesal de la liquidada Cajanal.
Bajo esta perspectiva, se puede concluir que en el presente caso concurren los supuestos contemplados en el artículo 303 del CGP, para que se configure la excepción de cosa juzgada, porque la pretensión del actor ya fue objeto de pronunciamiento y resolución por parte de esta jurisdicción, cuando se profirió la sentencia de 25 de marzo de 2008, razón por la cual se confirmará la decisión de primera instancia que declaró probada de oficio la aludida excepción”15.
(Negrilla fuera del texto) 12 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección A, auto de 25 de septiembre de 2013, expediente 63001-23-31-000-2012-00132-01 (2621-13), M. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 13 H. Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, auto de 26 de octubre de 2017, expediente 76001-23-33-000-2013-00-113-02 (0466-2016), M. P. Sandra Liseth Ibarra Vélez. 14 Sentencia C-836 de 2001. 15 H. Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cueter, 25 de abril de 2019.
Radicación número: 25000-23-42-000-2013-05086- 01(0073-16). Actor: Dagoberto Gamboa Figueroa. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) 10 Radicado: 11001-33-35-009-2023-00080-01 Demandante: Hernando Lizarazo Ballesteros Sentencia de Segunda Instancia Por su parte, en providencia del 23 de enero de 202016, la Subsección ‘A’ del H. Consejo de Estado decidió revocar lo ordenado en la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró probada la excepción de cosa juzgada en un asunto en el que se pretendía una reliquidación pensional con fundamento en la posición adoptada en la sentencia del 4 de agosto de 2010.
Al respecto, el órgano de cierre indicó: i) En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con radicado 2004 05212 01, tramitado en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fungió como demandante el señor Miguel Ángel López Castaño y como demandada la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. [Liquidada].
En el caso que actualmente se analiza concurrieron las mismas partes, a pesar de que en el proceso 2013 00363 01 se demandó a la U.G.P.P., se aclara que esta entidad asumió las funciones de la extinta CAJANAL. Lo precedente comprueba que existe identidad jurídica de partes. ii) Aunque se demandan resoluciones diferentes, guarda similitud lo pretendido en los dos procesos, en la medida en que el objeto de los mismos gira en torno a verificar si debe ser reliquidada la pensión de jubilación del petente con base al 75% de la totalidad de los factores salariales percibidos en el último año de prestación de servicios, en tal sentido hay identidad de objeto. iii) En lo relativo a la identidad de causa se vislumbra que en las dos demandas se abordó el tema de la forma como debe ser liquidada la pensión de jubilación del demandante, en tal sentido en el primer proceso (2004 05212 01) se determinó el régimen pensional aplicable al demandante y se determinó la forma como debe ser calculado el ingreso base de liquidación de su pensión de jubilación. A pesar de que el apoderado del demandante en el escrito introductorio del proceso y en los alegatos de conclusión de ambas instancias hace alusión a que uno de los motivos para solicitar la reliquidación de la prestación social fue la unificación de jurisprudencia que realizó el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010 este juez colegiado precisa que el cambio de jurisprudencia no purga la cosa juzgada, es decir, no afecta las decisiones judiciales adoptadas con anterioridad.
Así lo ha explicado la Sala de Consulta y Servicio Civil de la Corporación: Finalmente, es importante reiterar que si bien los cambios de precedente orientan las decisiones futuras de los operadores jurídicos, no afectan los casos fallados con anterioridad por las autoridades judiciales, pues éstos se sujetan a lo resuelto en el respectivo proceso judicial, dado el carácter vinculante de la sentencia y sus efectos de cosa juzgada, De lo contrario, la jurisprudencia, que por naturaleza debe evolucionar de acuerdo con los cambios jurídicos y sociales, correría el riesgo de petrificarse por el temor de los efectos del cambio de precedente.
De esta manera, la seguridad jurídica y el valor de cosa juzgada de las sentencias, la cual es vinculante para las partes que han intervenido en el proceso, constituye un valor constitucional protegible que no resulta afectado con cambios posteriores en la jurisprudencia.17 Los despachos que integran la Sección Segunda también acogen la postura según la cual los cambios de jurisprudencia no afectan la cosa juzgada, así se 16 H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández, 23 de enero de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 25000-23- 42-000-2013-00363-01(2226-14), Actor: Miguel Ángel López Castaño, Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP. 17 H. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 16 de febrero de 2012. Radicado: 11001-03-06-000-2011-00049-00 (2069).
C.P. William Zambrano Cetina. 11 Radicado: 11001-33-35-009-2023-00080-01 Demandante: Hernando Lizarazo Ballesteros Sentencia de Segunda Instancia puede ver en asuntos decididos en sede ordinaria y constitucional18. Así las cosas, el cambio de postura jurisprudencial acaecido con posterioridad a la expedición de la sentencia dentro del proceso 2004 05212 01 de 5 de julio de 2007 en nada altera o invalida lo resuelto sobre los factores salariales que deben hacer parte del ingreso base de liquidación de la prestación periódica del interesado, cuya situación fue definida judicialmente en un proceso primigenio por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En ese orden de ideas lo solicitado en este proceso ya fue decidido, por lo tanto existe identidad de causa. Por lo anteriormente expuesto, es claro que el a quo debía declarar probada la excepción de cosa juzgada respecto de las pretensiones de la demanda en el proceso de la referencia por cuanto se configuran los elementos de dicha institución jurídico procesal al existir identidad de partes, objeto y causa.
(Negrilla fuera del texto por la Sala). Así las cosas, es claro para la Sala que aun tratándose de asuntos en los que se controvierten prestaciones periódicas, atendiendo a la jurisprudencia enunciada del H. Consejo de Estado los cambios jurisprudenciales no permiten reabrir un debate ya surtido en una decisión que ha hecho tránsito a cosa juzgada, pues ello daría lugar a quebrantar el principio de seguridad jurídica, razón por la cual se adoptará este criterio en la presente decisión. 6.5.
Conclusión Dicho lo anterior, procede la Sala al estudio concreto de la controversia bajo examen, con el fin de determinar si, sobre la pretensión de este proceso ya fue debatida o no en proceso anterior. Al respecto, sea lo primero advertir que el aquí demandante promovió proceso contencioso administrativo con anterioridad contra la Cremil, al cual le correspondió el número de radicado 85001-33-33-002-2015-00401-00 ante el Juzgado Segundo (2°) Administrativo del Circuito Judicial de Yopal.
Una vez valorado el acervo probatorio allegado al expediente, la Sala encuentra configurada y probada la institución de cosa juzgada en la presente oportunidad, atendiendo el análisis de los requisitos que la estructuran, así: a. IDENTIDAD DE PARTES: en ambos procesos las partes son: el señor Hernando Lizarazo Ballesteros y Cremil. 18 H. Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Radicado: 25000-23-25-000-2012-01176-01 (1281-2004); Demandante: José Elvis Sierra; Demandado: U.G.P.P. Sentencia de 11 de abril de 2019. C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. H. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicado: 76001-23-33-000-2013-00063-01(2710-15);
Demandante: Ramiro Ospina; Demandado: Universidad del Valle. Sentencia de 16 de marzo de 2017. C.P. Gabriel Valbuena Hernández. H. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicado: 11001-03-15-000 2016-00356-00(AC); Demandante: Hilda Marina Brochero Rodríguez; Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B y otro.
Sentencia de tutela de 17 de marzo de 2016. C.P. William Hernández Gómez. H. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Radicado: 76001-23-33-000-2013-00113-02(0466-16); Demandante: Oscar Román Tudela Rangel; Demandado: Universidad del Valle. Apelación de auto de 26 de octubre de 2017. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
H. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicado: 76001-23-31-000-2012-00091-01 (1482-17); Demandante: Álvaro Nieto Hamann; Demandado: Universidad del Valle. Apelación de auto de 17 de mayo de 2018. C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 12 Radicado: 11001-33-35-009-2023-00080-01 Demandante: Hernando Lizarazo Ballesteros Sentencia de Segunda Instancia b. IDENTIDAD DE OBJETO y CAUSA: para proveer sobre la identidad de objeto, la Sala compara el alcance de lo pretendido en el proceso 11001-33-35-021-2009-00399-00, respecto de lo solicitado en la demanda que dio origen a la presente actuación, teniendo en cuenta lo consignado a través de los autos del 10 de agosto de 201819 -rechazo parcial de la demanda- y 12 de noviembre de 202120 –auto que admitió la demanda-, así: Proceso 85001-33-33-002-2015-00401-00 Proceso 11001-33-35-009-2023-00080-01
2.1. REAJUSTE POR INDEBIDA APLICACIÓN DE LO ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 16 DEL DECRETO 4433 DEL 31 DE DICIEMBRE DE 2004, EN CONCORDANCIA CON LO ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO
13.2.1. DE LA MISMA NORMA Y EN EL INCISO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 1° DEL DECRETO 1794 DE 2000, TODA VEZ QUE SE INCURRE EN ERROR AL EFECTUAR EL CÁLCULO DEL VALOR DE LA ASIGNACIÓN POR RETIRO, AL TOMAR EQUIVOCADAMENTE LOS FACTORES Y PORCENTAJES A LIQUIDAR AFECTANDO DOBLEMENTE LA PRIMA DE ANTIGÜEDAD. 2.2. Reajustar el valor reconocido por prima de antigüedad en la asignación de retiro del demandante, para que el 38.5% de esta partida, se calcule sobre el 100% del sueldo básico y no sobre el 70% del sueldo básico como erradamente lo practica la entidad demandada, conforme a lo ordenado en la sentencia de unificación SUJ2-015 CE-S2 2019 cuya extensión se reclama, aplicando la fórmula que allí se establece, así: Visto lo anterior, la Sala observa que aunque en cada caso los actos administrativos demandados no son los mismos, lo cierto es que lo que busca es el reajuste de la asignación de retiro, explícitamente en lo que respecta a la prima de antigüedad porque considera que la misma fue indebidamente liquidada por la entidad al aplicarle una doble afectación en el momento de incluirla como partida en la asignación de retiro.
Situación que ya había sido resuelta por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal y que se encuentra en firme, tal como quedó demostrado en el proceso. Así mismo, la Sala considera que no es viable reabrir el debate planteado so pena de que existe una jurisprudencia posterior que aclaró el tema, tal como quedó expuesto en líneas anteriores. 6.6.
Condena en costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 365 del C.G.P., numerales 5º y 8°21, comoquiera que las pretensiones de la demanda prosperaron 19 Fls 83 al 85 (Auto por medio de cual se rechazó la demanda de la referencia frente a los siguientes actos administrativos a solicitud de control judicial, a saber: - Oficios No. 2017-ER-075533 – 2017 – EE – 068659 y 2017 - ER-075533 – 2017 – EE – 068648 del 20 de abril de 2017;
Oficios Nos. 2017 – ER – 084087 – 2017 – EE – 083506 y 2017 – ER – 084087 – 2017- EE – 083507 del 16 de mayo de 2017; Oficio del 17 de julio de 2017 y Oficio No. 2017 – ER – 150717 – 2017 – EE – 137722 del 10 de agosto de 2017, todos expedidos por el Ministerio de Educación Nacional. - Oficios Nos. S – 2017 – 71795 – 2017 – 05 – 09 – E – 2017 – 67913 y S – 2017 – 78015 del 9 y 16 de mayo de 2017, respectivamente, suscritos por la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.). 20 Fls 193 y 140 (Auto por medio del cual se admitió la demanda únicamente frente al control judicial de la Resolución No. 58749 del 1° de diciembre de 2008 y la Resolución No. 13989 del 2 de abril de 2009). 21 ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 13 Radicado: 11001-33-35-009-2023-00080-01 Demandante: Hernando Lizarazo Ballesteros Sentencia de Segunda Instancia parcialmente, y que no se encuentra comprobada su causación en el sub lite, además que no se encuentra que la parte accionada haya observado una conducta temeraria ni desplegado maniobras dilatorias22, no hay lugar a condenar en costas a la parte desfavorecida con la decisión adoptada en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección ‘F’, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 20 de agosto de 2024, mediante la cual el Juzgado Noveno (9°) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá declaró probada la excepción de cosa juzgada.
SEGUNDO: Sin condena en costas en la instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones secretariales correspondientes.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. (Discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha) Firmado Electrónicamente BEATRIZ HELENA ESCOBAR ROJAS Magistrada Firmado Electrónicamente PATRICIA SALAMANCA GALLO Firmado Electrónicamente LUIS ALFREDO ZAMORA ACOSTA Magistrada Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia ha sido proferida a través de las tecnologías de la información y firmada por los magistrados que conforman la Sala de la Sección Segunda, Subsección “F” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante el aplicativo SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, en virtud del artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021. 5.
En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. (…). 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, sentencia del 13 de febrero de 2020, Radicación: 76001-23-31-000-2013-0007-01 (4468-18).