REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Bogotá D. C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: OLGA VIRGINIA ALZATE PÉREZ Expediente n.º 25307-33-33-003-2020-00141-01 Demandante Israel Antonio Gómez Buitrago Demandado Municipio de Fusagasugá - Cundinamarca Asunto Cobro coactivo Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia anticipada de 11 de septiembre de 20231, proferida por el Juzgado 03 Administrativo del Circuito de Girardot, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
La demanda2 Pretensiones: “I. Declarase la nulidad del artículo primero y segundo de la decisión administrativa de fecha 22 de mayo de 2020 expedida por la demandada mediante el cual declaró negar las excepciones planteadas mediante solicitud ID 30469 al mandamiento de pago y continuar el proceso administrativo coactivo ejecutor 1330-05—02-5383, contra ISRAEL ANTONIO GOMEZ BUITRAGO C.C. 19313846 así como de la Resolución administrativa Numero 1300-11-0300 del 2 de julio de 2020, numerales 1 y 2 a través de la cual desato desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto por el demandante.
II. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho: a. Ordénese a la demandada declarar la prescripción del cobro administrativo coactivo del impuesto predial de los años de 2014 y 2015, ejecutor 1330-05— 02-5383 y contra con relación al inmueble lote B, NUMERO CATASTRAL 01- 00-1449-0020-000 MATRICULA I. No.157-70233. 1 Archivo 03 índice 00003 PDF 049 de Samai 2 Archivo 03 Índice 00002 PDF01 de Samai Exp. 25307-33-33-003-2020-00141-01 Israel Antonio Gómez Buitrago Vs Municipio de Fusagasugá Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 2 b. Ordénese igualmente Respecto de los años 2016, 2017 y 2018 declárese terminado el proceso administrativo coactivo seguido por la demandada contra el demandante, por falta de título ejecutivo en legal forma. c. Ordénese Cancelar todas las medidas cautelares y archívese el expediente.
III. Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción, se comunique a la autoridad administrativa que profirió el acto, para los efectos legales.” Normas violadas y concepto de la violación Como concepto de violación la parte demandante plantea los siguientes cargos: Aduce que, existe violación al principio de legalidad y seguridad jurídica pues la Administración fabricó un título ejecutivo nulo e ilegal -liquidación oficial- para cobrar el Impuesto Predial Unificado para los años 2014 y 2015, cuando existía una factura de cobro para cada periodo siendo este el verdadero acto administrativo con carácter vinculante.
Dice que mediante la Resolución No. 1300-11-05382 de 10 de octubre de 2018 la Administración Pública determinó, sin facultades legales, nuevamente el monto del impuesto predial, cuando ya se había hecho por la expedición de la factura la cual presta merito ejecutivo conforme los artículos 47 y 64 del Acuerdo 026 de 2016. Señala que, el hecho de que el artículo 64 establezca que “… sin perjuicio de que se conserve el sistema declarativo del impuesto predial…”, no genera una facultad alternativa para “la determinación del impuesto para el proceso de cobro coactivo se sigua realizando con la expedición y notificación de la resolución de liquidación oficial…”.
Menciona que, la liquidación oficial no es el mecanismo válido según la ley tributaria del Municipio de Fusagasugá, para determinar el Impuesto Predial, ni mucho menos pude elevarse a la categoría de título ejecutivo, pues solo tienen ese carácter, según el artículo 64, las facturas. Agrega que ese hecho viola el principio de buena fe consagrado en el artículo 83 de la C.P. Sostiene su postura en la sentencia del Consejo de Estado de 20 de febrero de 2017, radicado: 25000-23-42-000-2016- 03163-01.
Con relación a la prescripción, indica que, solo fue con la notificación del auto del mandamiento de pago, el 5 de marzo de 2020, que se interrumpió la acción de cobro para las vigencias 2014 y 2015, fecha para la cual ya se habían consumado los 5 Exp. 25307-33-33-003-2020-00141-01 Israel Antonio Gómez Buitrago Vs Municipio de Fusagasugá Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 3 años porque el impuesto se causó el 01 de enero de cada año fecha en la que inicia el conteo respectivo, lo que generó que operara el fenómeno jurídico de la prescripción, conforme los artículos 817 y 818 del E.T aplicables por remisión del Acuerdo 026 de 2016.
La oposición3 Conforme consta en el expediente el Municipio de Fusagasugá, contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones, en concreto fundó su defensa en los siguientes términos: Señala que, el municipio emite una factura, pero la misma carece de requisitos que le permitan considerarse un acto administrativo que preste mérito ejecutivo, teniendo en cuenta que dicha factura no corresponde a la factura comercial tratada en el artículo 772 del Código de Comercio.
Menciona que, gracias a la autorización dada por la Ley 1819 de 2016, mediante el Acuerdo 026 de 2026 abrió la posibilidad como opción de establecer un sistema de facturación que preste mérito ejecutivo, pero sin perjuicio de que se conserva la posibilidad de optar por el sistema declarativo para realizar la determinación del mismo a través de acto administrativo de liquidación oficial (artículo 64 del Acuerdo).
Sostiene que, el proceso administrativo de cobro coactivo se inició con la resolución de liquidación oficial N° 1300-11-05382 de octubre de 2018, notificada por aviso el 25 de octubre de 2018. Haciendo uso de su derecho a la defensa el señor Gómez Buitrago presentó ante esta municipalidad recurso de reconsideración, que fue resuelto mediante la resolución 1300-11-6291 del 9 de noviembre de 2018, notificada el 13 de noviembre de 2018 y aclarada mediante Resolución 1300-11- 8034 del 24 de diciembre de 2018.
El proceso continuo con la notificación del mandamiento de pago N° 1330-05.02-5383 del 2 de diciembre de 2019, notificado el 5 de marzo de 2020 de manera personal al deudor quien con posterioridad presentó excepciones que fueron resueltas por la providencia administrativa E20205958 id 37406 del 22 de mayo de 2020. Refiere que, el proceso administrativo de cobro coactivo fue iniciado en octubre de 2018, si tomamos como base la fecha de expedición de las facturas del impuesto predial que son objeto de controversia, esto es 1 de enero de 2014 y 1 de enero de 3 Archivo 03 Índice 00002 PDF18 de Samai.
Exp. 25307-33-33-003-2020-00141-01 Israel Antonio Gómez Buitrago Vs Municipio de Fusagasugá Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 4 2015, la fecha de prescripción de las mismas sería 1 de enero de 2020 y 1 de enero de 2021 respectivamente; pero si por el contrario tomamos como base el último día del mes de mayo de cada año alegado, teniendo en cuenta que esta es la fecha límite de pago anual para el impuesto predial, tal como lo indica el artículo 54 del Acuerdo Municipal 026 de 2016, las fechas de prescripción se determinarían en el 31 de mayo de 2020 y 30 de mayo de 2021.
En este sentido sin importar cualquiera de las dos fechas que se tome como base para iniciar el conteo de los términos para la prescripción, dice que, el municipio de Fusagasugá inició el proceso de cobro coactivo con anterioridad al cumplimiento de las mismas (octubre de 2018), suspendiendo el término de prescripción y dando cumplimiento al debido proceso, garantizándole el derecho a la defensa al deudor quien en su oportunidad lo ejerció, por lo que no se configuró la prescripción alegada.
Dice que, la liquidación de octubre de 2018 presta mérito ejecutivo en tanto contiene una obligación clara porque se identifica el acreedor, el deudor, la naturaleza de la obligación y los factores que la determinan, expresa en tanto aparece nítida y clara la obligación y exigible porque el deudor se sustrajo de cancelar oportunamente sus impuestos en los términos señalados por la ley.
Comenta que, mediante Resolución administrativa 1300-11-254 del 12 de marzo de 2018 la Administración Municipal reconoció la prescripción de las obligaciones fiscales por concepto de impuesto predial a favor del municipio de Fusagasugá a cargo del demandante del año 1997 a 2012. Siendo entonces que, demandante no ha cumplido con sus obligaciones tributarias en materia predial relacionada con el inmueble identificado como Lote B Numero catastral 01-00-1449-0020-000 Matricula I. N° 157-70233 desde hace más de 20 años, pese a existir por parte de la administración municipal beneficios en cuanto a facilidades de pago, y siendo el demandante conocedor de su obligación de tributar.
No puede entonces el demandante intentar utilizar la jurisdicción de lo contencioso como mecanismo para evadir su obligación. Sentencia apelada4 El Juzgado 03 Administrativo Oral del Circuito de Girardot, en sentencia de 11 de septiembre de 2023. decidió “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 4 Archivo 03 índice 00003 PDF 49 de Samai Exp. 25307-33-33-003-2020-00141-01 Israel Antonio Gómez Buitrago Vs Municipio de Fusagasugá Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 5 SEGUNDO: No condenar en costas en esta instancia. (…)” Plantea como problema jurídico: determinar si son nulos los actos administrativos demandados y como consecuencia de ello se debe ordenar a la demandada declarar la prescripción del cobro coactivo del impuesto predial de los años 2014 y 2015 y la terminación de los procesos administrativos coactivos de los años 2016, 2017 y 2018 iniciados en contra del demandante.
Después de citar el marco jurídico aplicable al caso concreto, desciende al análisis del problema jurídica indicando que no operó la prescripción solicitada dado que el lapso extintivo debe iniciar su conteo a partir de la ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación, en virtud de lo establecido en el numeral 4 del artículo 817 del Estatuto Tributario, aplicable por remisión del artículo 565 del Acuerdo 026 de 2016 Estatuto de Rentas del municipio de Fusagasugá y el mismo se interrumpió con la notificación del mandamiento de pago.
Menciona que, quedó demostrado que el municipio de Fusagasugá mediante la Resolución No. 1300-11-05382 del 10 de octubre de 2018 expidió la liquidación del impuesto predial unificado de los años 2014, 2015, 2016, 2017 y 2018 con cargo al señor Israel Antonio Gómez Buitrago por la suma de $ 40.485.000 y con relación al inmueble lote B, identificado con cédula catastral No. 010014490020000 y matrícula inmobiliaria No. 157-70233, el cual se entendió notificado el 9 de noviembre de 2018 y cobró ejecutoria con la notificación de la Resolución No. 1300-11-6291 del 9 de noviembre de 2018 por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra el acto administrativo de determinación del impuesto, que fue el 9 de noviembre de 2018.
Debido a que el mandamiento de pago emitido por el municipio de Fusagasugá fue notificado el 5 de marzo de 2020, concluye que en entre la fecha del acto administrativo que determinó el impuesto predial unificado, entre otras, para las vigencias 2014 y 2015 y la notificación del mandamiento de pago, solamente transcurrió 1 año, 3 meses y 26 días, operando de esta manera la interrupción del término de prescripción, previsto en el artículo 818 del Estatuto Tributario, aplicable por remisión del artículo 565 del Acuerdo 026 de 2016.
Precisa que, no le asiste razón a la parte demandante, cuando afirma que el término de prescripción del impuesto predial unificado debe contabilizarse a partir del 1 de enero de 2014 y 1 de enero de 2015, respectivamente, esto es, con la fecha de Exp. 25307-33-33-003-2020-00141-01 Israel Antonio Gómez Buitrago Vs Municipio de Fusagasugá Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 6 expedición de las facturas de cobro del correspondiente gravamen, pues aunque mediante el artículo 64 del Acuerdo 026 de 2016 Estatuto de Rentas del municipio de Fusagasugá, “Se establece el sistema de facturación que constituya determinación oficial del impuesto predial que preste merito ejecutivo”, lo cierto es que, la misma disposición señaló que era “sin perjuicio de que se conserve el sistema declarativo de los impuestos sobre la propiedad.” Comenta que el municipio de Fusagasugá contaba con dos herramientas para la determinación del impuesto predial unificado, la primera de ellas, a través del sistema de facturación y, la segunda, con el sistema declarativo mediante la expedición del acto administrativo y que en el presente caso optó por la segunda.
Señala que, adicionalmente, el numeral 9 del artículo 95 de la C.P indica que es deber de la persona y del ciudadano contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad, el cual se materializa, entre otras, con la implementación de tributos. En ese sentido, aduce que, le llama la atención que el demandante solicite la prescripción del impuesto predial unificado de las vigencias 2014 y 2015, cuando la Administración Municipal mediante la Resolución No. 1300-11-1254 del 21 de marzo de 2018 declaró la acción de cobro del citado gravamen sobre el inmueble identificado con cédula catastral No. 010014490020000 en las vigencias 1997 a 2012, desconociendo con ello, el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, máxime si se tiene en cuenta que no operó citado fenómeno de prescripción. Finalmente, en razón a que no evidencia la causación de costas, no condena.
Recurso de apelación5 El demandante presentó recurso de apelación en los siguientes términos: Menciona que, la factura es un acto administrativo que crea una situación jurídica especial y concreta y no puede ser revocada unilateralmente. Señala que la excepción de otro acto administrativo en cualquier momento, sin consideración a la causación del impuesto predial, que el 1º de enero de cada año, no es atendible ni razonable ya que abiertamente va en contravía de la postura del precedente del Consejo de Estado, sentencia de 20 de febrero de 2017, radicado: 25000-23-42- 000-2016-03163-01. 5 Archivo 03 índice 00003 PDF 51 de Samai.
Exp. 25307-33-33-003-2020-00141-01 Israel Antonio Gómez Buitrago Vs Municipio de Fusagasugá Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 7 Dice que existe una flagrante extralimitación en las funciones de la Administración Pública ya que ésta no puede auto crear un título ejecutivo a su medida, como fue la Resolución No.1300-11-05382 de 10 de octubre de 2018, al determinar nuevamente el monto del impuesto predial, sin tener en cuenta el momento de la causación de cada año del impuesto predial, y cuando ya se había hecho por la expedición de la factura.
La demandada como autoridad tributaria tiene el deber de liquidar el impuesto, emitiendo la factura que presta mérito ejecutivo, el 1 de enero de cada año, deber preceptuado en los artículos 47 y 64 Acuerdo 026 de 2016 fecha real de la causación del impuesto. Reitera que, la decisión adoptada en el acto administrativo impugnado vulnera lo dispuesto en el artículo 565 del Acuerdo 26 de 2016, en concordancia con los artículos 817 y 818 del E.T.N., ya que la notificación del mandamiento de pago se realizó el 5 de marzo de 2020, cuando ya se había consumado el término de prescripción de cinco años para la acción de cobro de las vigencias 2014-2015, contado desde el 1° de enero de cada año gravable, operando el fenómeno de la prescripción. Concepto del Ministerio Público Dentro de la oportunidad procesal pertinente, el agente del Ministerio Público no presentó concepto para este asunto, conforme consta en el aplicativo SAMAI.
Consideraciones de la Sala Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente, en segunda instancia, para conocer de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos.
Problema jurídico El debate jurídico se centra en determinar, conforme los argumentos de apelación formulados por las partes, la legalidad del acto administrativo E20205958 de 22 de mayo de 2020 mediante el cual el Municipio de Fusagasugá resolvió negativamente las excepciones presentadas con el mandamiento de pago 1330-05-02-5383 de 2 Exp. 25307-33-33-003-2020-00141-01 Israel Antonio Gómez Buitrago Vs Municipio de Fusagasugá Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 8 de diciembre de 2019, y al Resolución No. 1300-11-0300 de 02 de julio de 2020 que resolvió el recurso de reposición contra la anterior.
En concreto, la Sala deberá determinar: (i) si la decisión adoptada por el A quo vulneró el precedente jurisprudencia contenido en la sentencia del Consejo de Estado de 20 de febrero de 2017, radicado: 25000-23-42-000-2016-03163-01; ii) si existe extralimitación en las funciones del Municipio de Fusagasugá al proferir la Resolución No.1300-11-05382, de 10 de octubre de 2018; iii) si operó el fenómeno de la prescripción de la acción de cobro respecto de la obligación de Impuesto Predial determinada para las vigencias 2014 y 2015.
Visto lo anterior, de conformidad con la fijación del litigio, la Sala procede al examen de los cargos de apelación, así: (i) si la decisión adoptada por el A quo vulneró el precedente jurisprudencial contenido en la sentencia del Consejo de Estado de 20 de febrero de 2017, radicado: 25000-23-42-000-2016-03163-01; ii) si existe extralimitación en las funciones del Municipio de Fusagasugá al proferir la Resolución No.1300-11- 05382, de 10 de octubre de 2018.
Sostiene el apelante que la expedición de un acto administrativo en cualquier momento, sin considerar la causación del impuesto predial, no es atendible ni razonable ya que va en contravía del precedente jurisprudencial contenido en la Sentencia del Consejo de Estado de 20 de febrero de 2017, radicado: 25000-23-42- 000-2016-03163-01. Sobre el precedente judicial y su fuerza vinculante, ha indica el Consejo de Estado6 que: “A partir de una interpretación armónica y sistemática del texto constitucional, en específico del derecho a la igualdad, así como del principio de seguridad jurídica y buscando la coherencia misma del sistema, se ha entendido tanto por la doctrina como por nuestro tribunal constitucional que el juez está atado a sus decisiones, y en específico, a las de sus superiores jerárquicos -precedente vertical - para fallar casos similares.
(…) 6 CONSEJO DE ESTADO. SECCIÓN QUINTA. Sentencia de tutela de 11 de febrero de 2016, expediente: 11001-03-15-000-2015-03358-00, C.P. Rocio Araujo Oñate. Exp. 25307-33-33-003-2020-00141-01 Israel Antonio Gómez Buitrago Vs Municipio de Fusagasugá Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 9 Es decir que, en contraste con la jurisprudencia o doctrina probable, la noción de precedente no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho, por lo cual no es exigible que se determine un número plural de fallos en los que la regla de derecho se aplicó para entender que hay precedente.” En ese orden, por regla general, las autoridades judiciales están en la obligación de seguir las decisiones emitidas por sus superiores jerárquicos cuando exista pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos.
No obstante, la regla anterior tiene una excepción por cuanto “los jueces pueden apartarse del precedente siempre que argumente y sustente claramente las razones por las que optan por este camino”7. En sentencia que reclama la apelante de 20 de febrero de 2017 el Consejo de estado al conocer de la impugnación de una acción de tutela, con relación a la prescripción de la acción de cobro, indicó: “(…) Como se precisó, cuando la entidad territorial ha adoptado el modelo en el que es el municipio el que liquida el impuesto, a este le corresponde expedir la factura, la cuenta de cobro, la liquidación oficial o documento equivalente, inmediatamente se cause el impuesto y, a más tardar, hasta el vencimiento del plazo previsto para la prescripción de la acción de cobro coactivo.
Lo anterior por cuanto, la factura, cuenta de cobro o documento equivalente son actos administrativos, pues crean una situación jurídica concreta: la obligación a cargo del demandante de pagar el impuesto predial. No es necesario, como lo afirma el municipio de Soacha, que tenga que expedir otra liquidación oficial para entender que, apenas, está expidiendo el “acto de determinación del impuesto”, para ahí sí, empezar a contabilizar los plazos de prescripción de la acción de cobro.
Para la Sala, la cuenta de cobro que año tras año viene expidiendo el municipio, en la que acumula el impuesto de vigencias diferentes y pasadas a la del año de expedición de la factura, presta por si sola mérito ejecutivo para ser cobrada por el municipio. En ese entendido, el cobro coactivo debió surtirse, a más tardar, cinco años después de haberse causado el impuesto, esto es, el primero de enero de cada año. El plazo de prescripción de cobro no puede estar sujeto a la expedición caprichosa del acto de determinación tributaria del municipio de Soacha.
Este entendimiento, a juicio de la Sala, vulnera el derecho al debido proceso del señor Garibello Galarza y lo exponen a un perjuicio irremediable que solo puede prevenirse por el juez de tutela. (…)” Por las razones expuestas amparó el derecho fundamental al debido proceso e indicó que, cuando la entidad territorial adopta el modelo de facturación, la 7 CORTE CONSTITICIONAL Sentencia T-441 de 2018 M.P Diana Fajardo Rivera Exp. 25307-33-33-003-2020-00141-01 Israel Antonio Gómez Buitrago Vs Municipio de Fusagasugá Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 10 prescripción de la acción de cobro se debe contar a partir del momento en que causa el tributo, es decir, a partir del 01 de enero de cada año. Posteriormente, en providencia de 10 de agosto de 20238, la misma Corporación al resolver un recurso de apelación contra una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, sostuvo: “(…) El tribunal declaró la nulidad parcial de los actos acusados debido a que operó la «prescripción de la acción de cobro» de esa vigencia fiscal.
Eso porque, como en el municipio funcionaba el sistema de facturación y no el de declaración privada, acorde con la jurisprudencia de esta Corporación, debía aplicarse el término de «prescripción de la acción de cobro» de cinco años contados desde que la obligación se hizo exigible i.e. a partir de enero de cada año, porque una interpretación contraria implicaría dejar al libre albedrío del sujeto activo la expedición del acto de determinación del tributo para cobrarlo en cualquier tiempo.
Así, al ser exigible el tributo de ese periodo desde el 1.° de enero de 2009, operó la prescripción el 1.° de enero de 2014, sin que el municipio haya demostrado haber emitido la liquidación oficial a que aludió en la contestación de la demanda. En contraste y oposición la entidad demandada insistió en que para la contabilización del término de «prescripción de la acción de cobro» debe existir una liquidación oficial ejecutoriada, a partir de la cual se cuentan los cinco años previstos en el artículo 166 del decreto municipal 139 de 2012.
Por ello, como respecto del año 2009 el municipio expidió liquidación oficial el 1° de agosto de 2014, entendió no encontrarse prescrita la acción pues el acto quedó ejecutoriado el 09 de febrero de 2016 y el término de los cinco años se extendió hasta el 09 de febrero de 2021 3- Como lo ha precisado esta Corporación, existen dos modelos del recaudo de los tributos, uno es el de la declaración privada por parte del obligado tributario y el otro es el que opera cuando la administración emite el acto de liquidación. En el municipio de Santiago de Cali para el periodo objeto de análisis, el impuesto predial se causaba el 1.º de enero de cada año y para su cobro se adoptó el sistema de facturación, con lo cual el sujeto pasivo no debía autodeclarar, sino que le correspondía a la autoridad tributaria liquidar el impuesto y establecer las fechas para su pago.
Ahora bien, la prescripción de la acción de cobro es un concepto ligado a la oportunidad para ejercitar el cobro de una deuda exigible i. e. que conste en título ejecutivo. De esa manera, como el cargo de la demandante alude a la oportunidad para liquidar el tributo por parte de la autoridad, el mismo atañe a la competencia temporal para determinar la obligación que no se autoliquida sino que opera a instancia de la Administración, por lo que no es aplicable al caso concreto el concepto de prescripción de la acción de cobro, dada la inexistencia de una deuda exigible.
Tampoco son aplicables las oportunidades fijadas en el ordenamiento tributario para expedir liquidaciones oficiales de 8 CONSEJO DE ESTADO. Sección Cuarta, sentencia de 10 de agosto de 2023.C.P Wilson Ramos Girón; radicado interno:27561. Exp. 25307-33-33-003-2020-00141-01 Israel Antonio Gómez Buitrago Vs Municipio de Fusagasugá Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 11 revisión o de aforo que contemplan el deber de declarar como presupuesto de la actuación administrativa, comoquiera que la normativa municipal no preveía para la vigencia 2009 la obligación de declarar el tributo.
En ese orden, tratándose de la potestad que tiene la Administración de determinar tributos cuando estos no son declarables, el concepto atañe a la competencia temporal, que no a la prescripción de la acción de cobro. Sobre este aspecto la Sección ha expresado que «técnicamente se está ante la figura de la caducidad de la competencia de la administración para la determinación de tributo», como en efecto lo ha considerado.
(…)” Bajo esas circunstancia confirmó la sentencia de primera instancia respecto de la declaratoria de nulidad del acto que negó la solicitud de prescripción, pero por cuanto “El municipio apelante al pretender desvirtuar la argumentación del a quo, reduce su reproche a reiterar lo aducido en la contestación de la demanda, pero no acredita la existencia y notificación del supuesto acto de liquidación de determinación de la obligación relacionada con el impuesto predial del año gravable 2009, toda vez que solo afirma que lo expidió y lo notificó sin soportar sus aseveraciones.” A pesar de ello, la parte considerativa de la providencia deja claro que la forma en cómo se determinen los tributos es un aspecto propio de la competencia temporal de la Administración que no a la prescripción de la acción de cobro.
Bajo la anterior premisa, y para desatar el caso concreto se tiene que los artículos 527 y 527-1 del Acuerdo 026 de 20169 determinaron: “ARTÍCULO 527.- LIQUIDACIONES OFICIALES (Modificado mediante el Artículo 56º del Acuerdo 026 de 22 de diciembre de 2017): En uso de las facultades de fiscalización, La Secretaría de Hacienda podrá expedir las liquidaciones oficiales de revisión, de corrección, de corrección aritmética y de aforo, de conformidad con lo establecido en los artículos siguientes.
La Administración podrá proferir Liquidación Provisional, de conformidad con el artículo 764 del Estatuto Tributario Nacional, con el propósito de determinar y liquidar obligaciones: (Incluido mediante artículo 56º del Acuerdo 026 de 2017) a) Impuestos, gravámenes, contribuciones, sobretasas, anticipos y retenciones que hayan sido declarados de manera inexacta o que no hayan sido declarados por el contribuyente, agente de retención o declarante, junto con las correspondientes sanciones que se deriven por la inexactitud u omisión, según el caso; b) Sanciones omitidas o indebidamente liquidadas en las declaraciones tributarias; c) Sanciones por el incumplimiento de las obligaciones formales.
(Incluido mediante artículo 56º del Acuerdo 026 de 2017) 9 “Por medio del cual se modifican los acuerdos 078 de 2013, 091 de 2014, se compila y se actualiza la normatividad tributaria vigente, el procedimiento tributario y el régimen sancionatorio para el municipio de Fusagasugá Cundinamarca y se derogan todas las normas que le sean contrarias, y se dictan otras disposiciones” Exp. 25307-33-33-003-2020-00141-01 Israel Antonio Gómez Buitrago Vs Municipio de Fusagasugá Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 12 ARTICULO 527-1: DETERMINACIÓN OFICIAL DE LOS TRIBUTOS TERRITORIALES POR EL SISTEMA DE FACTURACIÓN (Incluido mediante artículo 57º del Acuerdo 026 de 2017).
Sin perjuicio de la utilización del sistema de declaración, para la determinación oficial del impuesto predial unificado, del impuesto sobre vehículos automotores y el de circulación y tránsito, el Municipio de Fusagasugá podrá establecer sistemas de facturación que constituyan determinación oficial del tributo y presten mérito ejecutivo.
Este acto de liquidación deberá contener la correcta identificación del sujeto pasivo y del bien objeto del impuesto (predio o vehículo), así como los conceptos que permiten calcular el monto de la obligación. La administración tributaria deberá dejar constancia de la respectiva notificación. Previamente a la notificación de las facturas la administración tributaria deberá difundir ampliamente la forma en la que los ciudadanos podrán acceder a las mismas.
La notificación de la factura se realizará mediante inserción en la página web de la Entidad y, simultáneamente, con la publicación en medios físicos en el registro, cartelera o lugar visible de la entidad territorial competente para la Administración del Tributo como lo es la Tesorería Municipal. El envío que del acto se haga a la dirección del contribuyente surte efecto de divulgación adicional sin que la omisión de esta formalidad invalide la notificación efectuada.
En los casos en que el contribuyente no esté de acuerdo con la factura expedida por la Administración Tributaria, estará obligado a declarar y pagar el tributo conforme al sistema de declaración dentro de los plazos establecidos, caso en el cual la factura perderá fuerza ejecutoria y contra la misma no procederá recurso alguno. En los casos en que el contribuyente opte por el sistema declarativo, la factura expedida no producirá efecto legal alguno. Cuando no exista el sistema auto declarativo para el correspondiente impuesto, el contribuyente podrá interponer el recurso de reconsideración dentro de los dos meses siguientes a la fecha de notificación de la factura.
El sistema de facturación podrá también ser usado en el sistema preferencial del impuesto de industria y comercio.” Así, el Impuesto Predial Unificado en el Municipio de Fusagasugá se liquida oficialmente mediante factura la cual presta mérito ejecutivo, o por el sistema de declaración cuando el contribuyente no esté de acuerdo con los elementos que contienen la factura expedida.
En el presente caso se tiene probado que: 1. Mediante Resolución No.1300-11-05382 de 10 de octubre de 2018 la Secretaría de Hacienda del Municipio de Fusagasugá liquidó a cargo del demandante el Impuesto Predial Unificado para las vigencias 2014 a 2018 determinado una deuda por $40.485.000 respecto del inmueble identificado con cédula catastral No.01001449002000010.
Notifica por 10 Fls. 3 y 4 Documento “06anexoRad133005025389Coactivo” Indice 00002 Samai. Exp. 25307-33-33-003-2020-00141-01 Israel Antonio Gómez Buitrago Vs Municipio de Fusagasugá Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 13 aviso fijado el 25 de octubre de 2018 y desfijado el 09 de noviembre de 201811. 2.
Que mediante factura de cobro 102019017419 la Secretaría de Hacienda del Municipio de Fusagasugá liquidó el Impuesto Predial Unificado para las vigencias 2014 a 2019 respecto del inmueble identificado con cédula catastral No.01001449002000012. 3. Por mandamiento de pago No.1330-05.02-5383 de 02 de diciembre de 2019 la Administración municipal decide librar orden de pago contra el demandante por la suma de $40.485.000 y otros conceptos por valor de $1.919.000 más los intereses causados.
El título ejecutivo en el que fundamentó su decisión fue la Resolución No.1300-11-05382 de 10 de octubre de 201813. Notificado personalmente el 05 de marzo de 2020. 4. A través de oficio radicado el 11 de marzo de 2020, el demandante presenta excepciones contra el mandamiento de pago No. 1330-0502- 5383 de 02 de diciembre de 201914. 5.
Que mediante acto administrativo E20205958 de 22 de mayo de 2020 el Municipio de Fusagasugá resolvió negativamente las excepciones presentadas con el mandamiento de pago 1330-05-02-5383 de 2 de diciembre de 2019 15. 6. Contra el acto anterior, el demandante interpuso recurso de reposición16. 7. Mediante Resolución No. 1300-11-0300 de 02 de julio de 2020, la Administración Municipal resolvió el recurso de reposición en el sentido de no revocar la resolución 1330-05-02-5383 de 2 de diciembre de 2019.
En ese orden, tal como lo alega el apelante, y ha sido una posición reiterada17 por esta Corporación, la Administración Municipal tenía la potestad, por una única vez para cada vigencia fiscal, de determinar el impuesto predial unificado a través del sistema de facturación; pues una interpretación en contrario, que permita a la 11 Fl. 7 Documento “06anexoRad133005025389Coactivo” Indice 00002 Samai. 12 Documento “08Anexo7ReivoPredial” Indice 00002 Samai. 13 Páginas 12 y 13 del Documento “21Anexo2ExpedienteCoactivoContestacionDemandaFusa” Indice 00002 Samai. 14 Páginas 19 y 24 del Documento “21Anexo2ExpedienteCoactivoContestacionDemandaFusa” Indice 00002 Samai. 15 Documento “03Anexo2” Indice 00002 Samai. 16 Documento “04Anexo3” Indice 00002 Samai. 17 Sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de 24 de julio de 2025, radicado: 25000-23-37-000- 2022-00342-00.
M.P Olga Virginia Alzate Pérez. Exp. 25307-33-33-003-2020-00141-01 Israel Antonio Gómez Buitrago Vs Municipio de Fusagasugá Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 14 Administración efectuar múltiples determinaciones del tributo dentro de una misma vigencia, resultaría contraria al principio de seguridad jurídica y vulneraría el derecho al debido proceso del contribuyente, al no establecer un límite claro, preciso y definitivo respecto a la determinación del gravamen.
No obstante, es preciso señalar -tal como lo ha indicado el Consejo de Estado- que la forma de determinación de los tributos constituye un aspecto relacionado con la competencia temporal de la Administración, lo cual se circunscribe en el ámbito de la determinación del tributo y no en el de cobro. Luego como en el presente caso se debate la legalidad de los actos administrativos expedidos en virtud del proceso de cobro coactivo, no hay lugar a pronunciarse sobre la forma en que la Administración determinó el Tributo.
Esta postura no implica desconocer que la Administración no puede determinar el tributo de manera reiterada e ilimitada, sino que aclara que dicha discusión corresponde a la etapa de determinación del tributo y no al proceso de cobro coactivo. En esta última etapa, basta con la existencia de un título ejecutivo que contenga una obligación clara, expresa y exigible, como efectivamente ocurre en el caso bajo análisis.
Así se pronunció el Consejo de Estado18 en sentencia de 11 de octubre de 2023, al indicar que: “ ( ) 6- Respecto de la configuración de la prescripción, por computarse el término desde la causación de la obligación tributaria, se precisa advertir que la prescripción de la acción de cobro, parte de la exigibilidad de la deuda, momento diferente al de causación del tributo, que para el caso del IPU, se ubica en el 01 de enero de cada anualidad pues el momento de la exigibilidad dependerá de si el tributo fue autoliquidado (declaración privada), o si fue determinado por la autoridad, ya sea mediante facturación o liquidación oficial, esto último, por haberse omitido el deber de declarar, supuesto bajo el cual, la exigibilidad inicia tras la ejecutoria del acto administrativo de determinación de la obligación, para lo que interesa a este caso, de la liquidación oficial de aforo; luego es a partir de tal momento en que inicia el término prescriptivo de los cinco años para su cobro.
Dado que para el caso objeto de análisis, el mandamiento de pago (DDI007786 del 21 de marzo de 2019) fue proferido dentro de los cinco años siguientes a la ejecutoria de las liquidaciones oficiales de aforo de fechas 26 de mayo de 2016, 29 de junio de 2017 y 25 de abril de 2018 resulta improcedente la prescripción de la acción de cobro, invocada por la apelante.
Respecto del señalamiento de la apelante, en el sentido de que la decisión debe ser analizada a la luz de una sentencia del Consejo de Estado [cuyos datos no identificó], observa la Sala de los extractos reproducidos, que esa providencia señala que, cuando se trata de obligaciones que debieron ser 18 CONSEJO DE ESTADO. Sección Cuarta.
Expediente 25000-23-37-000-2019-00824-01 (27762); C.P Wilson Ramos Girón (11 de octubre de 2023) Exp. 25307-33-33-003-2020-00141-01 Israel Antonio Gómez Buitrago Vs Municipio de Fusagasugá Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 15 declaradas, pero se omitió su cumplimiento y, en consecuencia, son determinadas por la Administración mediante liquidación oficial de aforo, el plazo prescriptivo se computa desde la ejecutoria del correspondiente acto de determinación, lo cual resulta consistente con lo señalado en precedencia. Sin perjuicio de lo anterior, se precisa advertir respecto de la oportunidad para la expedición de las liquidaciones oficiales de aforo, que constituyen los títulos ejecutivos, que tal aspecto no es susceptible de ser controvertido en el procedimiento de cobro coactivo -asunto objeto de la litis- conforme lo determina el artículo 829-1 del ET, en tanto, el mismo debió ser ventilado en un juicio de legalidad contra las liquidaciones oficiales.” (Resaltado fuera de texto) En ese sentido se destacan dos aspectos fundamentales: 1.
La causación del impuesto predial unificado (IPU) se produce el 1° de enero de cada vigencia fiscal, conforme lo establece la normativa aplicable. No obstante, la exigibilidad de la obligación tributaria depende de la forma en que se ha determinado el tributo. En el caso de impuestos autoliquidados, la exigibilidad se genera con la presentación de la declaración respectiva; mientras que, tratándose de impuestos determinados por la Administración tributaria —ya sea mediante factura o mediante liquidación oficial—, la obligación se torna exigible a partir de la ejecutoria del acto administrativo correspondiente, sea este una factura o una liquidación oficial. 2.
Lo concerniente a la oportunidad para la expedición de las liquidaciones oficiales de aforo, que constituyen los títulos ejecutivos, es un aspecto no susceptible de ser controvertido en el procedimiento de cobro coactivo, en tanto el mismo debe ser ventilado en un juicio de legalidad contra las mismas. En conclusión, esta Sala considera que el A quo no incurrió en desconocimiento del precedente judicial establecido en la sentencia del 20 de febrero de 2017, toda vez que dicho fallo no resulta aplicable al caso concreto.
Ello, por cuanto la postura allí adoptada se produjo en el marco de una acción de tutela y, además, fue posteriormente modificada por la misma corporación al abordar la legalidad de los actos proferidos en sede de cobro coactivo, en el contexto de un proceso contencioso administrativo mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por lo anterior, esta Sala considera necesario rectificar la postura adoptada en la sentencia del 6 de junio de 202519, en la cual, al analizar la legalidad de los actos 19 Sentencia de 06 de junio de 2025, radicado: 25899-33-33-003-2021-00160-01, M.P Amparo Navarro López. Exp. 25307-33-33-003-2020-00141-01 Israel Antonio Gómez Buitrago Vs Municipio de Fusagasugá Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 16 administrativos proferidos en sede de cobro coactivo, se confirmó la decisión del 11 de abril de 2024 que declaró su nulidad.
Tal rectificación se justifica debido a que, en dicha oportunidad, se realizó una interpretación distinta de los precedentes jurisprudenciales citados en el presente fallo, concluyéndose, que “la prescripción no se cuenta desde la liquidación de aforo, puesto que, legalmente, el único sistema o medio para determinar el impuesto predial no declarativo es la facturación. En consecuencia, como lo ha sostenido el Consejo de Estado, la factura o cuenta de cobro, el acto de determinación y el proceso de cobro coactivo deben surtirse dentro de un término no mayor a cinco años, contados a partir del 1 de enero de cada una de las vigencias.” Ahora, con relación al tercer cargo de apelación formulado esto es, iii) si operó el fenómeno de la prescripción de la acción de cobro respecto de la obligación de Impuesto Predial determinada para las vigencias 2014 y 2015, se tiene que la Resolución No.1300-11-05382 de 10 de octubre de 2018 mediante la cual se liquidó a cargo del demandante el Impuesto Predial Unificado para las vigencias 2014 a 2018, se notificó el 09 de noviembre de 2018, y al no interponerse recursos contra el mismo se entendió que adquirió firmeza una ve vencidos los 2 meses con los que se contaba para interponer el recurso de reconsideración, es decir, quedo ejecutoriada el día 09 de enero de 2019.
En consecuencia, como el mandamiento de pago se notificó el 05 de marzo de 2020, como lo concluyó el A quo, no operó la prescripción de la acción de cobro. Así, como quiera que no prosperar los cargos de apelación analizados, se procede a confirmar la sentencia de primera instancia. - Condena en costas en segunda instancia Respecto de la condena en costas en esta instancia judicial, y aplicando la posición jurisprudencial del Consejo de Estado20, de conformidad con las reglas previstas en los numerales 3° y 8° del artículo 365 del CGP, aplicable por remisión del artículo 188 del CPACA, que prevén la condena en costas cuando aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, la Sala verifica que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas por lo que no se le condenará en costas. 20 Sentencia del 6 de julio de 2016 del Consejo de Estado – Sección Cuarta, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente No. 25000-23-37-000-2012-00174-01, y sentencia del 30 de agosto de 2016 del Consejo de Estado – Sección Cuarta, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, expediente No. 050012333000201200490-01 [20508].
Exp. 25307-33-33-003-2020-00141-01 Israel Antonio Gómez Buitrago Vs Municipio de Fusagasugá Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 17 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta –Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el 11 de septiembre de 2023 por el Juzgado 03 Administrativo Oral del Circuito de Girardot, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: No se condena en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR ELECTRÓNICAMENTE la presente providencia a las partes, al Ministerio Público.
CUARTO: En firme el presente proveído, y hechas las anotaciones correspondientes, remítase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada en la sesión realizada en la fecha. LAS MAGISTRADAS, (Firmado electrónicamente) OLGA VIRGINIA ALZATE PÉREZ Salva voto (Firmado Electrónicamente) AMPARO NAVARRO LÓPEZ (Firmado electrónicamente) GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ CONSTANCIA: Esta providencia fue firmada electrónicamente por las magistradas que conforman la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 62 de la Ley 2430 de 2024.