Sentencia — Tribunal Administrativo de Cundinamarca

Footnotes · 10

1. 000.Que la entidad demandada consideró que el testimonio o declaración recae sobre una presunción que admite prueba en contrario; que la Ley no contempla evidenciar un pago como elemento constitutivo de la infracción D-12, pues sólo exige un cambio en el servicio autorizado y que solo se requiere demostrar la desnaturalización de un servicio particular. El Juzgado consideró que contrario a lo expuesto por la demandada en los actos acusados, la conducta atribuida al demandante debía encajar en la descripción típica contenida en la norma, para que de manera válida se pudiera predicar la comisión de la infracción e imponer la sanción. Sostiene que al tratarse de un proceso sancionatorio, debía demostrarse que el demandante conducía un vehículo sin la debida autorización, es decir, que estaba prestando un servicio público de transporte. Añade que se requería la comprobación de la conducción de un vehículo por parte del investigado bajo la prestación del servicio público de transporte, por ende, la configuración de los elementos propios de dicho servicio es decir, que el elemento determinante para comprobar la sanción es la contraprestación del servicio y un contrato en el que las partes acuerdan sus obligaciones, la tarifa, el trayecto, entre otros. Señala que la única prueba con que la Secretaría fundamentó su decisión para declarar contraventor al demandante e imponer la sanción, fue el testimonio del Policía de Tránsito que impuso la orden de comparendo, pero que dicho testimonio constituye uno de referencia y no directo frente al objeto en discusión, que puede tener valor probatorio siempre y cuando se encuentre respaldado por otras pruebas legal y oportunamente aportadas al proceso. Afirma que la administración está facultada para decretar otras pruebas que condujeran al esclarecimiento de la verdad, como intentar la citación de la persona que identificó la agente de tránsito u oficiar a las distintas empresas constituidas legalmente para la venta de servicios tecnológicos y que por dichos medios o aplicaciones ofrecen como intermediario el servicio de transporte en Colombia, para que informaran si el vehículo de placas JFK172 se encontraba registrado en dichas plataformas o si el demandante estaba inscrito como conductor.
2. 4.El recurso de apelación La entidad demandada expuso que el proceso contravencional había cumplido con todas las exigencias de Ley y que se encontraba probada la responsabilidad del demandante en la infracción D12. Refiere que el demandante tuvo una posición pasiva en relación con las solicitudes probatorias y que en este caso le correspondía demostrar que no había cometido la infracción y que él estaba en una posición privilegiada para acceder a la prueba en la cual pudiera controvertir lo señalado por la agente 4 Proceso: 11001 33 34 003 2022 00456 01 Demandante: Óscar Humberto Lemus Trujillo de tránsito. Añadió que no se trató de un juicio anticipado de responsabilidad, sino la aplicación de la norma jurídica.
3. 5.Trámite surtido en la segunda instancia Se admitió el recurso de apelación (i. 04).
4. 6.Alegatos de conclusión No se presentaron por las partes.
5. 7.Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no emitió pronunciamiento alguno en esta instancia. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios de la segunda instancia, pasa la Sala a decidir de fondo el presente proceso judicial.
6. 1.El problema jurídico Consiste en: ¿Procede revocar la sentencia de primera instancia, por las razones que se exponen en el recurso de apelación? Se analizarán los cargos de la impugnación, confrontados con el acervo probatorio que se aportó al expediente, las consideraciones del Juzgado en la providencia, y la normativa y la jurisprudencia aplicables.
7. 2.Análisis de aspectos procedimentales 2.1. Sentencia de fondo. El proceso cumple con el cometido encargado a la Administración de Justicia de dirimir la disputa puesta a su consideración2. 2.2. Las excepciones. En el recurso de apelación no se planteó reclamo en este tema, por lo que no procede pronunciamiento sobre el particular. Y sobre excepciones de oficio, no se encuentra probada alguna para declarar (Artículo 187, CPACA)3. 2 Significa que se controló en forma exitosa la legalidad procesal en todos sus aspectos, como jurisdicción, competencia, demás presupuestos exigidos, y sin nulidades u otros trámites por decidir. 3 CPACA hace referencia al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, normativa que reemplazó al C.C.A, lo que a su vez, corresponde al Código Contencioso Administrativo, vigente hasta el 2 de julio de 2012 pero que se aplica en los procesos iniciados antes de esa fecha. Cuando se escriba C. Po, se hace alusión a la Constitución Política de Colombia; C.P.C es Código de Procedimiento Civil; CGP es Código General del Proceso; al mencionar C.C, es Código Civil, CST es Código Sustantivo del Trabajo, C. Co. es Código de Comercio y E. T. Estatuto Tributario. C. P. es Código Penal y CPP se refiere al Código de Procedimiento Penal. M. P. es el Magistrado Ponente en sentencias que se citan; de otra parte, “i” indica el número del índice de registro en Samai donde se encuentra la prueba o documento mencionado. 5 Proceso: 11001 33 34 003 2022 00456 01 Demandante: Óscar Humberto Lemus Trujillo
8. 3.Pruebas recaudadas Del acervo probatorio allegado y valorado, se destaca el expediente administrativo número 8325, correspondiente a la Orden de Comparendo No. 11001000000025277069, del cual resaltan: a. Resolución No. 8325 proferida el 27 de abril de 2021, a través de la cual la Secretaría Distrital de Movilidad declaró a Óscar Humberto Lemus Trujillo responsable de cometer la infracción D-12. b. Resolución No. 820-02 del 29 de marzo de 2022, por la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto, en el sentido de confirmar la decisión. c. Orden de Comparendo No. 11001000000025277069, elaborada por la agente de tránsito Beatriz Gómez Torres.
9. 4.Caso concreto El proceso se ocupa de determinar si los actos administrativos demandados deben declararse nulos. Para el Juzgado de primera instancia, las decisiones adoptadas por la Secretaría Distrital de Movilidad son ilegales; decisión que controvierte la demandada en el recurso que aquí se decide. 4.1. Los cuestionamientos a la providencia de primera instancia4. Del recurso de apelación, se extrae que cuestiona lo siguiente: - El proceso contravencional cumplió con todas las exigencias de Ley y se encontraba probada la responsabilidad del demandante en la infracción D12. La agente de tránsito que atendió el caso constató que Óscar Humberto Lemus Trujillo transportaba a una persona, y que ese servicio lo había pedido mediante aplicación tecnológica, por valor de $10.000. 4.2. En cuanto al reproche de una indebida aplicación normativa, se encuentra que el Juzgado estableció que la infracción D-12 contenida en el artículo 131 de la Ley 769 de 2002, referente a “conducir un vehículo que, sin la debida autorización, se destine a un servicio diferente de aquel para el cual tiene licencia de tránsito”, sí requiere ser interpretada con las 4 Cuando se trata de resolver un recurso de apelación, y teniendo en cuenta que el principio tantum devolutum quantum apellatum (cuanto apela, tanto se decide) descansa sobre dos pilares: la congruencia y la facultad de disposición, significa que la segunda instancia -ad quem- deberá pronunciarse solo sobre aquellos cargos expresamente invocados contra la decisión del a quo (la primera instancia), pues frente a lo que no se cuestiona en la apelación, se tiene por aceptado y consentido; vale decir, que sólo es dable decidir y conocer aquellas circunstancias a las que ha limitado en forma concreta y expresa la apelación del recurrente, excepto cuando se trata de nulidades (art. 145, C.P.C; 137 del CGP), excepciones de oficio (art. 164, CCA; 180.6, 187 inc.2, CPACA), y sentencias inhibitorias o ilegales que se revocan y pueden ser desfavorables al apelante único, pues son temas que deben abordarse así no se planteen en el recurso de apelación; hay otras excepciones a la regla general (M. P. Danilo Rojas Betancourth, 17 de noviembre de 2016, exp. 1999-0200801) derivadas (i) de la facultad del ad quem para manifestarse sobre aspectos implícitos de los argumentos de la apelación y, (ii) de los cuerpos normativos que le imponen el deber de pronunciarse de oficio sobre un asunto en específico; también deben observarse principios de convencionalidad sobre el tema. 6 Proceso: 11001 33 34 003 2022 00456 01 Demandante: Óscar Humberto Lemus Trujillo normas que desarrollan y definen el servicio público de transporte, ya que es la retribución económica el elemento que distingue a este último del servicio de transporte particular. No obstante, esa interpretación no tiene respaldo jurídico, por cuanto el verbo rector de la infracción D-12 se refiere es a la destinación que se le da al vehículo, lo cual es independiente de la eventual retribución económica que podría recibirse por la prestación del servicio de transporte. Además, de interpretarse que el cambio en la destinación o uso del vehículo solo puede configurarse cuando se demuestra el pago de una contraprestación económica o un contrato, se estaría desconociendo el efecto útil de la norma jurídica, pues incentivaría la ilegalidad, permitiría que quedara impune la destinación de un vehículo particular al servicio público, con la mera alegación de no haberse efectuado el pago o retribución económica, o no exhibirse un contrato. De otra parte, es claro que la norma jurídica no exige la contraprestación económica, ni la aplicación de las disposiciones propias del servicio público de transporte, ya que se reitera, el acto que se sanciona es el uso o destinación ilegal dado al vehículo, sin considerar beneficios económicos al conductor o propietario. Y no puede obviarse que la indebida destinación de un vehículo puede ser constatada en diversas fases o eventos, según el caso, toda vez que podría presentarse desde el ofrecimiento efectuado (anuncio público o privado del servicio a prestar) hasta la ejecución o concreción del servicio por cumplimiento del traslado o uso convenido (uso no autorizado), de ahí que sea irrelevante si hay contraprestación. Así, no se respalda la interpretación adoptada por la sentencia de primera instancia, en tanto desconoce el verbo rector de la infracción (destinar) y el efecto útil pretendido por el legislador con su expedición, el cual no es otro que evitar que vehículos con destinación específica sean utilizados o destinados para otros propósitos o fines diferentes a los autorizados por la respectiva autoridad de tránsito. Por lo tanto, la Secretaría Distrital de Movilidad no infringió las normas en que debía fundarse para imponer la infracción D-12; y se procederá a establecer si existió una indebida valoración probatoria y si se presentaron irregularidades en el procedimiento adelantado por la agente de tránsito que atendió el caso, que ameriten declarar la nulidad de los actos administrativos objeto del presente proceso. Del material probatorio obrante en el proceso, se demostraron las siguientes circunstancias relevantes: i. El 11 de marzo de 2020, la agente de tránsito Beatriz Gómez Torres le impuso a Óscar Humberto Lemus Trujillo, la Orden de Comparendo No. 11001000000025277069, por la infracción D-12, prevista en el artículo 131 de la Ley 769 de 2002. 7 Proceso: 11001 33 34 003 2022 00456 01 Demandante: Óscar Humberto Lemus Trujillo ii. En la Orden de Comparendo impuesta se dejó la siguiente constancia en la casilla número 17: “Si transporta al señor francisco armando castillo torres cc 12634206 quien solicita el servicio desde la cra 13 con cll 53 hasta prado veraniego pagando el servicio $10000 efectivo conductor acepta que le están pagando el servicio. Solicitado por aplicación tecnológica” iii. En declaración rendida en el trámite contravencional, la agente de tránsito Beatriz Gómez Torres indicó que estaba realizando puesto de control en la Avenida Caracas con calle 56 y al realizar la orden de pare al vehículo de placas JFK172, solicitó los documentos al conductor y observó la aplicación que utilizaba y el mismo conductor aceptó que estaba prestando un servicio al acompañante por un valor de $10.000. iiii. En el expediente, Óscar Humberto Lemus Trujillo pidió dos pruebas en el proceso contravencional adelantado ante la Secretaría Distrital de Movilidad: a. la declaración de la agente que atendió el caso y b. certificado de estudios técnicos en seguridad vial de la misma agente de tránsito. Aunque la sentencia de primera instancia acoge el alegato de la parte demandante, que pretende mostrar que la decisión adoptada por la Secretaría Distrital de Movilidad no gozaba de respaldo probatorio y que la valoración de las pruebas no había sido adecuada, toda vez que la agente de tránsito que impuso la Orden de Comparendo supuestamente no presenció de manera directa la infracción, entre otras situaciones, luego de analizarse la documental obrante en el expediente, en especial la declaración rendida por la agente de tránsito que atendió el caso, se establece que dicha funcionaria sí presenció de manera directa la conducta objeto de reproche por la infracción D-12. En efecto, se demostró que el usuario probó que el vehículo de placas JFK172 (de uso particular), le había prestado el servicio de transporte con retribución económica a dicha labor, por $10.000. De igual forma, consta en el expediente que la agente de tránsito recopiló el nombre del usuario del servicio junto con su número de cédula, y que esa información quedó consignada en la Orden de Comparendo No. 11001000000025277069 del 11 de marzo de 2020. Ahora, el hecho que la agente no hubiera presenciado de manera directa la transacción económica o el acuerdo de transporte celebrado con el usuario del servicio –el conductor lo aceptó-, no significa que su decir carezca de valor o no pueda ser apreciado, porque en materia de infracción por destinación distinta a la autorizada, es necesaria e indispensable la indagación previa a fin de constatar si en efecto ocurrió la infracción con el vehículo involucrado, labor que le corresponde efectuar a la servidora pública encargada de velar por el cumplimiento de las reglas de tránsito. Además, debe recordarse que en materia de infracciones de tránsito, la labor de la agente es de vital importancia, porque es por su verificación personal que se constata la comisión de una falta, lo que significa que su 8 Proceso: 11001 33 34 003 2022 00456 01 Demandante: Óscar Humberto Lemus Trujillo testimonio e informe constituyen la prueba más importante o de mayor relevancia al momento de adelantar el respectivo proceso contravencional. Se impone destacar que así como los actos de los particulares ante las autoridades se encuentran revestidos de la presunción de buena fe (Artículo 83, C.Po), en el caso de los servidores públicos encargados de asegurar el cumplimiento de reglas o disposiciones que contienen obligaciones de hacer o no hacer, el actuar y decir de estos funcionarios igualmente goza de esa prerrogativa de índole constitucional, pues mal haría en establecerse un cargo con funciones de verificación y no conferirse valor alguno a sus pruebas en caso de advertir faltas o incumplimientos5. De manera que no se encuentra irregularidad alguna en el testimonio ni en el informe de la agente de tránsito Beatriz Gómez Torres, en tanto es evidente que constató de manera directa y personal la comisión de la infracción D-12 al ejercer su labor de indagación directa ante el propio conductor del vehículo de placas JFK172, quien no objetó esta situación en el trámite administrativo, por lo que dicha manifestación goza de plena credibilidad y demuestra la comisión de la falta endilgada. Frente a otras presuntas irregularidades que el demandante endilga en su demanda sobre el trámite adelantado por la agente de tránsito, referidas al interrogatorio al usuario del servicio y a que desconoció los requisitos previstos en la normativa aplicable, se establece que según declaración de la agente de tránsito, fue el conductor quién aceptó que transportaba a través de plataforma, hecho que no fue controvertido por el demandante. Y se corrobora que se consignaron datos suficientes del usuario, solo que el afectado no planteó en la oportunidad probatoria correspondiente la necesidad de convocarlo para declaración que lo respaldara, omisión que le corresponde asumir en sus consecuencias procesales administrativas y judiciales, pues de conformidad con el artículo 167 del C.G.P, “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”. Por otra parte, tampoco se advierte alguna irregularidad en el trámite de imposición de la orden de comparendo o en el procedimiento contravencional de impugnación que dé lugar a anular los actos administrativos demandados, ya que no existe prueba alguna que las demuestre. Y en cuanto a los requisitos que debe contener la Orden de Comparendo, se encuentra que el artículo 135 de la Ley 769 de 2002 regula el trámite e indica que dicho documento puede ser firmado por el presunto infractor a fin de dejar constancia sobre el conocimiento de su contenido, situación que tuvo lugar en el presente caso y frente a la cual no se advierte irregularidad alguna. Además, no se acreditó en el expediente que la 5 En cuanto a la presunción de buena fe de los actos provenientes de servidores públicos en ejercicio de sus funciones ver: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, sentencia de 29 de agosto de 2023, expediente número: 25899 333 3001 2015 00203 02, M.P. Luis Norberto Cermeño. 9 Proceso: 11001 33 34 003 2022 00456 01 Demandante: Óscar Humberto Lemus Trujillo información consignada por la agente de tránsito que atendió el caso fuera falsa con respecto a las circunstancias constatadas de manera personal, lo que descarta las supuestas irregularidades planteadas por el demandante. También se descarta que se haya tratado de un caso de responsabilidad objetiva, toda vez que la autoridad administrativa constató y verificó el incumplimiento de las reglas vigentes sobre tránsito y transporte, y fundó sus decisiones en el testimonio de la agente de tránsito que atendió el caso y la orden de comparendo emitida, hechos que se reitera, no se desvirtuaron en este proceso. Y se pone de presente, que si se hubiera demostrado alguna -Lo que no ocurrió en este expediente-, no toda irregularidad en un procedimiento administrativo da lugar a invalidar o anular los actos administrativos definitivos, ya que corresponde establecer si el error o defecto cometido tuvo el carácter de sustancial6. Y se establece que en el presente asunto no existen irregularidades en el trámite de elaboración y expedición de la Orden de Comparendo que den lugar a considerar que se vulneró el derecho de defensa y contradicción del conductor afectado, máxime cuando el comparendo solo constituye una citación7 tendiente a que el presunto infractor de una norma de tránsito acuda a pagar la correspondiente sanción o adelante un trámite de impugnación, opción que se cumplió en este caso, por cuanto Óscar Humberto Lemus Trujillo tuvo conocimiento oportuno de la infracción que se le endilgó, participó en el procedimiento, se le presentaron las pruebas aducidas en su contra y pudo controvertir las decisiones adoptadas por la autoridad de tránsito en este caso, la Secretaría Distrital de Movilidad. Conforme con lo expuesto, se establece que en el presente caso no se configuraron las causales de ilegalidad que se le endilgaron a las resoluciones que lo encontraron responsable de cometer la infracción D-12 del artículo 131 de la Ley 769 de 2002, pues se probó más allá de toda duda, que Óscar Humberto Lemus Trujillo destinó el vehículo de placas JFK172 a un servicio diferente de aquel para el cual se encontraba autorizado. Lo que a su vez acredita que la sentencia impugnada no tiene respaldo fáctico ni jurídico en la decisión anulatoria que adoptó y debe ser revocada. En consecuencia, se determina que el recurso de apelación prospera. 4.3. Por lo tanto, y de conformidad con lo que se expuso y demostró, se responde ante el problema jurídico planteado, que procede revocar en forma parcial, la sentencia apelada; esto es, en lo concerniente a la declaratoria de nulidad de los actos administrativos, al restablecimiento del derecho ordenado en favor del demandante y a la condena en costas, que 6 Sobre el particular, ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de agosto de 2015, expediente número: 11001-03-28-000-2014-00128-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 7 En cuanto a la naturaleza de la orden de comparendo, ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 22 de enero de 2015, expediente número: 11001 03 15 000 2013 02588 01 (AC), M.P. Susana Buitrago Valencia. 10 Proceso: 11001 33 34 003 2022 00456 01 Demandante: Óscar Humberto Lemus Trujillo decidió en los numerales segundo, tercero y cuarto de su parte resolutiva; en lo demás, se confirmará.
10. 5.Costas No se produce condena en costas por el trámite en esta instancia, ya que conforme con el artículo 188, CPACA, no hay obligación de condenar a alguien por este concepto, toda vez que la expresión “dispondrá” no significa condenar ni imponer sino “Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse”, “preparar”, “Ejercitar en algo facultades de dominio, enajenarlo o gravarlo, en vez de atenerse a la posesión y disfrute. Testar acerca de ello” (DLE). Es decir, lo que manda dicha norma jurídica es analizar y decidir si se impone o no; lo que a su vez, implica que no es jurídico condenar a la parte vencida en forma inexorable u objetiva. Y menos, cuando el artículo 365, CGP, también exige incluso en caso de su numeral 1, que “8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, y aquí ni aparece que se causaron ni hay comprobación alguna, ante lo que el Juez no puede suponer ni asumir. Y desde el punto de vista de apreciación subjetiva, no se encuentra conducta reprochable de alguna de las partes en el proceso para aplicarlas, como acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, que si fuera el caso, ahí sí podría operar la remisión a los artículos 365 y 366 del CGP, como lo ha indicado el Consejo de Estado (Entre otras sentencias, M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, 12 de agosto de 2019, rad. 81001-2333-000-20130003301, 2346- 14; M.P. Gabriel Valbuena Hernández, 21 de mayo de 2020, rad. 81001- 23333-000-2014-00002-01, 0966-2015). Y tampoco procede la aplicación del artículo 188, CPACA, cuando prescribe de nuevo desde la Ley 2080 de 2021, -“dispondrá”- que “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”, por cuanto si bien la demanda al final no fructificó, no se presenta esta reprochable circunstancia en el escrito inicial. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E SEGUNDO. REVOCAR los numerales segundo, tercero y cuarto de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 18 de diciembre de 2023, por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá; y en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda. Y CONFIRMAR lo demás que decidió dicha providencia. SEGUNDO. DECLARAR que no hay condena en costas en esta instancia. 11 Proceso: 11001 33 34 003 2022 00456 01 Demandante: Óscar Humberto Lemus Trujillo TERCERO. ORDENAR que en firme la providencia, se devuelva el expediente al Despacho de origen, previas los registros de rigor. La presente providencia fue aprobada por la Sala en sesión de la fecha. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica LUIS NORBERTO CERMEÑO Magistrado Ausente con excusa FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado Firma electrónica ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma electrónica del Consejo de Estado denominada SAMAI, en consecuencia, se garantiza autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.