Sentencia — Tribunal Administrativo de Cundinamarca

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN C Magistrado Ponente: LUIS NORBERTO CERMEÑO Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Proceso: 11001 33 34 003 2022 00396 01 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Carlos Alberto Ramírez Riveros Demandado: Bogotá D.C. – Secretaría Distrital de Movilidad Providencia: Sentencia de segunda instancia Decide el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 18 de diciembre de 2023 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá, en la que se accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. La demanda Carlos Alberto Ramírez Riveros presentó contra Bogotá D.C.–Secretaría Distrital de Movilidad, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (i. 02). Dentro de los hechos, indica que el 14 de noviembre de 2019, manejaba el vehículo de placas EMV676, cuando le impusieron la Orden de Comparendo No. 11001000000025163989, por la presunta comisión de la infracción D-12, contenida en el artículo 131 de la Ley 769 de 2002, consistente en “conducir un vehículo que, sin la debida autorización, se destine a un servicio diferente de aquel para el cual tiene licencia de tránsito.

Además, el vehículo será inmovilizado por primera vez, por el término de cinco días, por segunda vez veinte días y por tercera vez cuarenta días”. Esta situación dio lugar a que inmovilizaran el vehículo, debiendo cancelar para el retiro del vehículo la suma de $511.400. Inconforme con la decisión adoptada, el 20 de noviembre de 2019 formuló impugnación a la orden de comparendo expedida en su contra y como consecuencia de ello, se dio apertura al proceso contravencional número 11653, dentro del cual se expidieron las resoluciones No. 11653 del 7 de abril de 2021 y 462-02 del 18 de marzo de 2022, en las que se dispuso declararlo responsable de cometer la infracción D-12 del artículo 131 de la Ley 769 de 2002.

Expresa que se deben declarar nulos los actos administrativos que lo encontraron responsable, por i. infracción de las normas en que debían fundarse; ii. falsa motivación; iii. vulneración al derecho fundamental al debido proceso y iv) caducidad de la acción sancionatoria 2 Proceso: 11001 33 34 003 2022 00396 01 Demandante: Carlos Alberto Ramírez Riveros En las pretensiones, solicita que se declare la nulidad de las resoluciones que lo encontraron responsable de cometer la infracción D-12 del artículo 131 de la Ley 769 de 2002; y que como restablecimiento del derecho, se elimine y cancele la sanción impuesta y se dé por terminado el proceso de cobro coactivo en el evento de haberse iniciado, se restituya el pago de grúa y parqueadero, entre otras.

Como normas violadas cita: Artículos 13, 15, 24 y 29 de la Constitución Política; artículo 3 de la Ley 105 de 1993; artículo 5 de la Ley 336 de 1996; artículo 2 de la Ley 769 de 2002; artículo 5 de la Ley 1310 de 2009; artículo 138 de la Ley 1437 de 2011; y artículo 167 de la Ley 1564 de 2012. Y en el concepto de la violación propone los cargos de: i. infracción de las normas en que debían fundarse, por cuanto la infracción D-12 debió interpretarse teniendo en cuenta los artículos 2 de la Ley 769 de 2002 y 3 de la Ley 105 de 1993, referentes a la noción de servicio público de transporte. ii. falsa motivación, toda vez que no se realizó el estudio normativo referido en el cargo anterior y, además, porque no existía prueba que demostrara con total claridad y fuera de toda duda razonable su responsabilidad; iii. vulneración al derecho fundamental al debido proceso, porque la entidad que adelantó el proceso contravencional omitió pronunciarse sobre todos los argumentos de defensa y desconoció el principio pro administrado y iiii) caducidad de la potestad sancionatoria, de conformidad con lo previsto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011. 2.

La contestación de la demanda Bogotá D.C.–Secretaría Distrital de Movilidad se opone a las pretensiones (i. 02), al considerar que no están demostrados los cargos de nulidad que infundados pregona la parte demandante, pues considera que incurre en ostensibles imprecisiones, que no resisten el rigor de la carga de la prueba impuesta en virtud de lo normado en el artículo 167 de la Ley 1564 de 2012 y que tampoco desvirtuó la presunción de legalidad. 3.

La sentencia apelada El Juzgado Tercero Administrativo de Bogotá, en sentencia del 18 de diciembre de 2023, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y que el demandante no está obligado a cancelar valor alguno; y condenó en costas por $53.580 (i. 02). En relación con la caducidad de la sanción sancionatoria, indicó que el demandante alega que se superó el término de un año para resolver los recursos y que la decisión fue notificada de forma inadecuada a través de medios electrónicos, pero que en el expediente se evidenció que el recurso se presentó el 7 de abril de 2021, y con el artículo 161 de la Ley 769 de 2022, modificado, el término para resolver el recurso de apelación venció el 7 de abril de 2022, y la entidad demandada expidió la Resolución 462- 02 el 18 de marzo de 2022 y notificó el 23 de marzo de 2022 por correo electrónico, y que contrario a lo manifestado por el demandante, sí autorizó expresamente la notificación electrónica. 3 Proceso: 11001 33 34 003 2022 00396 01 Demandante: Carlos Alberto Ramírez Riveros Indicó que para que se configure la infracción presunta del demandante esto es, el traslado de personas o cosas, requiere necesariamente una contraprestación económica, y esta necesita la existencia de un contrato a través del cual las partes acuerdan sus obligaciones, la tarifa o precio, el trayecto, entre otros.

Que la entidad demandada consideró el testimonio o declaración recae sobre una presunción que admite prueba en contrario; que la Ley no contempla evidenciar un pago como elemento constitutivo de la infracción D-12, pues sólo exige un cambio en el servicio autorizado y que solo se requiere demostrar la desnaturalización de un servicio particular.

Expuso que contrario a lo expuesto por la entidad en los actos acusados, la conducta atribuida al demandante debía encajar en la descripción típica contenida en la norma, para que de manera válida se pudiera predicar la comisión de la infracción y la autoridad imponer la sanción. Y que al tratarse de un proceso sancionatorio, debía demostrarse que el demandante conducía un vehículo sin la debida autorización es decir, que estaba prestando un servicio público de transporte.

Añade que se requería la comprobación de la conducción de un vehículo por parte del investigado bajo la prestación del servicio público de transporte por ende, la configuración de los elementos propios de dicho servicio es decir, que el elemento determinante para comprobar la sanción es la contraprestación del servicio y un contrato en el que las partes acuerdan sus obligaciones, la tarifa, el trayecto, entre otros.

Señala que la única prueba con que la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá fundamentó su decisión para declarar contraventor al demandante e imponer la sanción, fue el testimonio del Policía de Tránsito que impuso la orden de comparendo, pero que dicho testimonio constituye un testimonio de referencia y no directo frente al objeto en discusión, que puede tener valor probatorio siempre y cuando se encuentre respaldado por otras pruebas legal y oportunamente aportadas al proceso.

Afirma que la administración está facultada para decretar otras pruebas que condujeran al esclarecimiento de la verdad, como intentar la citación de la persona que identificó el agente de tránsito u oficiar a las distintas empresas constituidas legalmente para la venta de servicios tecnológicos y que por dichos medios o aplicaciones ofrecen como intermediario el servicio de transporte en Colombia, para que informaran si el vehículo de placas EMV676 se encontraba registrado en dichas plataformas o si el demandante se encontraba inscrito como conductor. 4.

El recurso de apelación La entidad demandada expone que el proceso administrativo mediante el cual se declaró al demandante contraventor por la infracción de las normas de tránsito, cumplió con las plenas garantías procesales, respetando el derecho al debido proceso, el derecho a la defensa, la publicidad y la contradicción del investigado.

Refiere que el demandante en el proceso contravencional siempre estuvo acompañado de un profesional del derecho de confianza que vigiló la defensa de sus intereses, teniendo la oportunidad 4 Proceso: 11001 33 34 003 2022 00396 01 Demandante: Carlos Alberto Ramírez Riveros de solicitar, aportar y controvertir las pruebas arrimadas al proceso y con las cuales se le determinó la culpabilidad.

Refiere que el demandante tuvo una posición pasiva en relación con las solicitudes probatorias y que en este caso le correspondía demostrar que no había cometido la infracción. Expresó que el demandante estaba en una posición privilegiada para acceder a la prueba en la cual pudiera controvertir lo señalado por el agente de tránsito. Añadió que no se trató de un juicio anticipado de responsabilidad, sino la aplicación de la norma. 5.

Trámite surtido en la segunda instancia Se admitió el recurso de apelación (i. 04). 6. Alegatos de conclusión No se presentaron por las partes. 7. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no emitió pronunciamiento alguno en esta instancia. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios de la segunda instancia, pasa la Sala a decidir de fondo el presente proceso judicial. 1.

El problema jurídico Consiste en: ¿Procede revocar la sentencia de primera instancia, por las razones que se exponen en el recurso de apelación? Se analizarán los cargos de la impugnación, confrontados con el acervo probatorio que se aportó al expediente, las consideraciones del Juzgado en la providencia, y la normativa y la jurisprudencia aplicables. 2.

Análisis de aspectos procedimentales 2.1. Sentencia de fondo. El proceso cumple con el cometido encargado a la Administración de Justicia de dirimir la disputa puesta a su consideración1. 2.2. Las excepciones. En el recurso de apelación no se planteó reclamo en este tema, por lo que no procede pronunciamiento sobre el particular.

Y sobre excepciones de oficio, no se encuentra probada alguna para declarar (Artículo 187, CPACA)2. 1 Significa que se controló en forma exitosa la legalidad procesal en todos sus aspectos, como jurisdicción, competencia, demás presupuestos exigidos, y sin nulidades u otros trámites por decidir. 2 CPACA hace referencia al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, normativa que reemplazó al C.C.A, lo que a su vez, corresponde al Código Contencioso Administrativo, vigente hasta el 2 de julio de 2012 pero que se aplica en los procesos iniciados antes de esa fecha. 5 Proceso: 11001 33 34 003 2022 00396 01 Demandante: Carlos Alberto Ramírez Riveros 3.

Pruebas recaudadas Del acervo probatorio allegado y valorado, se destaca el expediente administrativo número 11653, correspondiente a la Orden de Comparendo No. 11001000000025163989, del cual se resaltan: a. Resolución No. 11653 proferida el 7 de abril de 2021, a través de la cual la Secretaría Distrital de Movilidad declaró a Carlos Alberto Ramírez Riveros responsable de cometer la infracción D-12. b. Resolución No. 462-02 del 18 de marzo de 2022, por la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto, en el sentido de confirmar la decisión. c. Orden de Comparendo No. 11001000000025163989, elaborada por el agente de tránsito Edwin Ferney Monroy Ruiz. 4.

Caso concreto El proceso se ocupa de determinar si los actos administrativos demandados deben declararse nulos. Para el Juzgado de primera instancia, las decisiones adoptadas por la Secretaría Distrital de Movilidad son ilegales; decisión que controvierte la demandada en el recurso que aquí se decide. 4.1. Los cuestionamientos a la providencia de primera instancia3.

Del recurso de apelación, se extrae que cuestiona lo siguiente: - El proceso contravencional cumplió con todas las exigencias de Ley y se encontraba probada la responsabilidad del demandante en la infracción D12. El agente de tránsito que atendió el caso, constató que Carlos Alberto Ramírez Riveros transportaba a una persona, y que ese servicio lo había pedido mediante aplicación tecnológica, por valor de $18.000.

Cuando se escriba C. Po, se hace alusión a la Constitución Política de Colombia; C.P.C es Código de Procedimiento Civil; CGP es Código General del Proceso; al mencionar C.C, es Código Civil, CST es Código Sustantivo del Trabajo, C. Co. es Código de Comercio y E. T. Estatuto Tributario. C. P. es Código Penal y CPP se refiere al Código de Procedimiento Penal.

M. P. es el Magistrado Ponente en sentencias que se citan; de otra parte, “i” indica el número del índice de registro en Samai donde se encuentra la prueba o documento mencionado. 3 Cuando se trata de resolver un recurso de apelación, y teniendo en cuenta que el principio tantum devolutum quantum apellatum (cuanto apela, tanto se decide) descansa sobre dos pilares: la congruencia y la facultad de disposición, significa que la segunda instancia -ad quem- deberá pronunciarse solo sobre aquellos cargos expresamente invocados contra la decisión del a quo (la primera instancia), pues frente a lo que no se cuestiona en la apelación, se tiene por aceptado y consentido; vale decir, que sólo es dable decidir y conocer aquellas circunstancias a las que ha limitado en forma concreta y expresa la apelación del recurrente, excepto cuando se trata de nulidades (art. 145, C.P.C; 137 del CGP), excepciones de oficio (art. 164, CCA; 180.6, 187 inc.2, CPACA), y sentencias inhibitorias o ilegales que se revocan y pueden ser desfavorables al apelante único, pues son temas que deben abordarse así no se planteen en el recurso de apelación; hay otras excepciones a la regla general (M. P. Danilo Rojas Betancourth, 17 de noviembre de 2016, exp. 1999-0200801) derivadas (i) de la facultad del ad quem para manifestarse sobre aspectos implícitos de los argumentos de la apelación y, (ii) de los cuerpos normativos que le imponen el deber de pronunciarse de oficio sobre un asunto en específico; también deben observarse principios de convencionalidad sobre el tema. 6 Proceso: 11001 33 34 003 2022 00396 01 Demandante: Carlos Alberto Ramírez Riveros 4.2.

En cuanto al reproche de una indebida aplicación normativa, se encuentra que el Juzgado estableció que la infracción D-12 contenida en el artículo 131 de la Ley 769 de 2002, referente a “conducir un vehículo que, sin la debida autorización, se destine a un servicio diferente de aquel para el cual tiene licencia de tránsito”, sí requiere ser interpretada con las normas jurídicas que desarrollan y definen el servicio público de transporte, ya que es la retribución económica el elemento que distingue a este último del servicio de transporte particular.

No obstante, esa interpretación no tiene respaldo jurídico, por cuanto el verbo rector de la infracción D-12 se refiere es a la destinación que se le da al vehículo, lo cual es independiente de la eventual retribución económica que podría recibirse por la prestación del servicio de transporte. Además, de interpretarse que el cambio en la destinación o uso del vehículo solo puede configurarse cuando se demuestra el pago de una contraprestación económica o la existencia de un contrato, se estaría desconociendo el efecto útil de la norma jurídica, pues incentivaría la ilegalidad, permitiría que quedara impune la destinación de un vehículo particular al servicio público, con la mera alegación de no haberse efectuado el pago o retribución económica o no exhibirse un contrato.

De otra parte, es claro que la norma jurídica no exige la contraprestación económica, ni la aplicación de las disposiciones propias del servicio público de transporte, ya que se reitera, el acto que se sanciona es el uso o destinación ilegal dado al vehículo, sin considerar beneficios económicos al conductor o propietario. Y no puede obviarse que la indebida destinación de un vehículo puede ser constatada en diversas fases o eventos, según el caso, toda vez que podría presentarse desde el ofrecimiento efectuado (anuncio público o privado del servicio a prestar) hasta la ejecución o concreción del servicio por cumplimiento del traslado o uso convenido (uso no autorizado), de ahí que sea irrelevante si hay contraprestación. Así, no se respalda la interpretación adoptada por la sentencia de primera instancia, en tanto desconoce el verbo rector de la infracción (destinar) y el efecto útil pretendido por el legislador con su expedición, el cual no es otro que evitar que vehículos con destinación específica sean utilizados o destinados para otros propósitos o fines diferentes a los autorizados por la respectiva autoridad de tránsito.

Por lo tanto, la Secretaría Distrital de Movilidad no infringió las normas en que debía fundarse para imponer la infracción D-12; y se procederá a establecer si existió una indebida valoración probatoria y si se presentaron irregularidades en el procedimiento adelantado por el agente de tránsito que atendió el caso, que ameriten declarar la nulidad de los actos administrativos objeto del presente proceso.

Del material probatorio obrante en el proceso, se demostraron las siguientes circunstancias relevantes: 7 Proceso: 11001 33 34 003 2022 00396 01 Demandante: Carlos Alberto Ramírez Riveros i. El 14 de noviembre de 2019, el agente de tránsito Edwin Ferney Monroy Ruiz le impuso a Carlos Alberto Ramírez Riveros, la Orden de Comparendo No. 11001000000025163989, por la infracción D-12, prevista en el artículo 131 de la Ley 769 de 2002. ii.

En la Orden de Comparendo impuesta se dejó la siguiente constancia en la casilla número 17: “Si transporta a la señora Carmen lucia hernandez corredor de cc 1015431975 desde el ricaurte hasta las instalaciones de caracol televisión por un valor de 18.000 mil pesos la cual manifiesta que solicito el servicio mediante aplicación. Solicitado por aplicación tecnologica” 4 iii.

En declaración rendida en el trámite contravencional, ratificó lo señalado en la orden de comparendo y que el acompañante del vehículo de manera libre y espontánea le manifiesta que venía en servicio de plataforma. iiii. En el expediente, Carlos Alberto Ramírez Riveros pidió dos pruebas en el proceso contravencional adelantado ante la Secretaría Distrital de Movilidad: a. la declaración del agente que atendió el caso y b. certificado de estudios técnicos en seguridad vial del mismo agente de tránsito.

Aunque la sentencia de primera instancia acoge el alegato de la parte demandante que pretende mostrar que la decisión adoptada por la Secretaría Distrital de Movilidad no gozaba de respaldo probatorio y que la valoración de las pruebas no había sido adecuada, toda vez que el agente de tránsito que impuso la Orden de Comparendo supuestamente no presenció de manera directa la infracción, entre otras situaciones, luego de analizarse la documental obrante en el expediente, en especial la declaración rendida por el agente de tránsito que atendió el caso, se establece que dicho funcionario sí presenció de manera directa la conducta objeto de reproche por la infracción D-12.

En efecto, se demostró que la usuaria probó que el vehículo de placas EMV676 (de uso particular), le había prestado el servicio de transporte con retribución económica a dicha labor, por $18.000. De igual forma, consta en el expediente que el agente de tránsito recopiló el nombre de la usuaria del servicio junto con su número de cédula, y que esa información quedó consignada en la Orden de Comparendo No. 11001000000025163989 del 14 de noviembre de 2019.

Ahora, el hecho que el agente no hubiera presenciado de manera directa la transacción económica o el acuerdo de transporte celebrado con la usuaria del servicio, no significa que su decir carezca de valor o no pueda ser apreciado, porque en materia de infracción por destinación distinta a la autorizada, es necesaria e indispensable la indagación previa a fin de 4 Las transcripciones (Textos entre comillas) que se incluyen en esta sentencia, así están escritas en el documento del que se tomaron; por lo tanto, los errores, imprecisiones y resaltados son del original, y con este aviso general, no se hará la advertencia específica cada vez que se amerite un (sic), para evitar su inútil y prolífica repetición; no obstante, se advierte que de algunas citas se suprimen