Sentencia — Tribunal Administrativo de Cundinamarca

Footnotes · 9

1. 4.El recurso de apelación La entidad demandada consideró que el proceso contravencional había cumplido con todas las exigencias de Ley y que se encontraba probada la responsabilidad del demandante en la infracción D12. Refiere que el demandante tuvo una posición pasiva en relación con las solicitudes probatorias y que le correspondía a la parte demandante allegar al proceso contravencional la prueba que controvirtiera o con la cual se pudiera haber tomado otra decisión diferente a declararlo infractor de las no se ratificó el 4 Proceso: 11001 33 41 045 2022 00519 01 Demandante: Wilson Yecid Pedreros Forero testimonio del acompañante, cuando para realizar dicha actividad es claro que en mejor posición de allegar a tales personas al proceso es el propio conductor hoy demandante, quien si los transportaba en su vehículo es porque alguna relación debían guardar con este, sin embargo se reitera esto no sucedió por que el demandante solo optó por guardar silencio probatorio.
2. 5.Trámite surtido en la segunda instancia Se admitió el recurso de apelación (i. 04).
3. 6.Alegatos de conclusión No se presentaron por las partes.
4. 7.Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no emitió pronunciamiento alguno en esta instancia. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios de la segunda instancia, pasa la Sala a decidir de fondo el presente proceso judicial.
5. 1.El problema jurídico Consiste en: ¿Procede revocar la sentencia de primera instancia, por las razones que se exponen en el recurso de apelación? Se analizarán los cargos de la impugnación, confrontados con el acervo probatorio que se aportó al expediente, las consideraciones del Juzgado en la providencia, y la normativa y la jurisprudencia aplicables.
6. 2.Análisis de aspectos procedimentales 2.1. Sentencia de fondo. El proceso cumple con el cometido encargado a la Administración de Justicia de dirimir la disputa puesta a su consideración2. 2.2. Las excepciones. En el recurso de apelación no se planteó reclamo en este tema, por lo que no procede pronunciamiento sobre el particular. Y sobre excepciones de oficio, no se encuentra probada alguna para declarar (Artículo 187, CPACA)3. 2 Significa que se controló en forma exitosa la legalidad procesal en todos sus aspectos, como jurisdicción, competencia, demás presupuestos exigidos, y sin nulidades u otros trámites por decidir. 3 CPACA hace referencia al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, normativa que reemplazó al C.C.A, lo que a su vez, corresponde al Código Contencioso Administrativo, vigente hasta el 2 de julio de 2012 pero que se aplica en los procesos iniciados antes de esa fecha. Cuando se escriba C. Po, se hace alusión a la Constitución Política de Colombia; C.P.C es Código de Procedimiento Civil; CGP es Código General del Proceso; al mencionar C.C, es Código Civil, CST es Código Sustantivo del Trabajo, C. Co. es Código de Comercio y E. T. Estatuto Tributario. C. P. es Código Penal y CPP se refiere al Código de Procedimiento Penal. M. P. es el Magistrado Ponente en sentencias 5 Proceso: 11001 33 41 045 2022 00519 01 Demandante: Wilson Yecid Pedreros Forero
7. 3.Pruebas recaudadas Del acervo probatorio allegado y valorado, se destaca el expediente administrativo número 11205, correspondiente a la Orden de Comparendo No. 11001000000027764521, del cual se resaltan: a. Resolución No. 11205 proferida el 20 de mayo de 2021, a través de la cual la Secretaría Distrital de Movilidad declaró a Wilson Yecid Pedreros Forero responsable de cometer la infracción D-12. b. Resolución No. 1162-02 del 29 de abril de 2022, por la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto, en el sentido de confirmar la decisión. c. Orden de Comparendo No. 11001000000027764521, elaborada por el agente de tránsito José Eduardo Moreras Díaz.
8. 4.Caso concreto El proceso se ocupa de determinar si los actos administrativos demandados deben declararse nulos. Para el Juzgado de primera instancia, las decisiones adoptadas por la Secretaría Distrital de Movilidad son ilegales; decisión que controvierte la demandada en el recurso que aquí se decide. 4.1. Los cuestionamientos a la providencia de primera instancia4. Del recurso de apelación, se extrae que cuestiona lo siguiente: - El proceso contravencional cumplió con todas las exigencias de Ley y se encontraba probada la responsabilidad del demandante en la infracción D12. 4.2. En cuanto al reproche de una indebida aplicación normativa, se encuentra que el Juzgado estableció que la infracción D-12 contenida en el artículo 131 de la Ley 769 de 2002, referente a “conducir un vehículo que, sin la debida autorización, se destine a un servicio diferente de aquel para el cual tiene licencia de tránsito”, sí requiere ser interpretada con las que se citan; de otra parte, “i” indica el número del índice de registro en Samai donde se encuentra la prueba o documento mencionado. 4 Cuando se trata de resolver un recurso de apelación, y teniendo en cuenta que el principio tantum devolutum quantum apellatum (cuanto apela, tanto se decide) descansa sobre dos pilares: la congruencia y la facultad de disposición, significa que la segunda instancia -ad quem- deberá pronunciarse solo sobre aquellos cargos expresamente invocados contra la decisión del a quo (la primera instancia), pues frente a lo que no se cuestiona en la apelación, se tiene por aceptado y consentido; vale decir, que sólo es dable decidir y conocer aquellas circunstancias a las que ha limitado en forma concreta y expresa la apelación del recurrente, excepto cuando se trata de nulidades (art. 145, C.P.C; 137 del CGP), excepciones de oficio (art. 164, CCA; 180.6, 187 inc.2, CPACA), y sentencias inhibitorias o ilegales que se revocan y pueden ser desfavorables al apelante único, pues son temas que deben abordarse así no se planteen en el recurso de apelación; hay otras excepciones a la regla general (M. P. Danilo Rojas Betancourth, 17 de noviembre de 2016, exp. 1999-0200801) derivadas (i) de la facultad del ad quem para manifestarse sobre aspectos implícitos de los argumentos de la apelación y, (ii) de los cuerpos normativos que le imponen el deber de pronunciarse de oficio sobre un asunto en específico; también deben observarse principios de convencionalidad sobre el tema. 6 Proceso: 11001 33 41 045 2022 00519 01 Demandante: Wilson Yecid Pedreros Forero normas que desarrollan y definen el servicio público de transporte, ya que es la retribución económica el elemento que distingue a este último del servicio de transporte particular. No obstante, esa interpretación no tiene respaldo jurídico, por cuanto el verbo rector de la infracción D-12 se refiere es a la destinación que se le da al vehículo, lo cual es independiente de la eventual retribución económica que podría recibirse por la prestación del servicio de transporte. Además, de interpretarse que el cambio en la destinación o uso del vehículo solo puede configurarse cuando se demuestra el pago de una contraprestación económica, se estaría desconociendo el efecto útil de la norma jurídica, pues incentivaría la ilegalidad, permitiría que quedara impune la destinación de un vehículo particular al servicio público, con la mera alegación de no haberse efectuado el pago o retribución económica. De otra parte, es claro que la norma jurídica no exige la contraprestación económica, ni la aplicación de las disposiciones propias del servicio público de transporte, ya que se reitera, el acto que se sanciona es el uso o destinación ilegal dado al vehículo, sin considerar beneficios económicos al conductor o propietario. Y no puede obviarse que la indebida destinación de un vehículo puede ser constatada en diversas fases o eventos, según el caso, toda vez que podría presentarse desde el ofrecimiento efectuado (anuncio público o privado del servicio a prestar) hasta la ejecución o concreción del servicio por cumplimiento del traslado o uso convenido (uso no autorizado), de ahí que sea irrelevante si hay contraprestación. Así, no se respalda la interpretación adoptada por la sentencia de primera instancia, en tanto desconoce el verbo rector de la infracción (destinar) y el efecto útil pretendido por el legislador con su expedición, el cual no es otro que evitar que vehículos con destinación específica sean utilizados o destinados para otros propósitos o fines diferentes a los autorizados por la respectiva autoridad de tránsito. Por lo tanto, la Secretaría Distrital de Movilidad no infringió las normas en que debía fundarse para imponer la infracción D-12; y se procederá a establecer si existió una indebida valoración probatoria y si se presentaron irregularidades en el procedimiento adelantado por el agente de tránsito que atendió el caso, que ameriten declarar la nulidad de los actos administrativos objeto del presente proceso. Del material probatorio obrante en el proceso, se demostraron las siguientes circunstancias relevantes: i. El 27 de noviembre de 2020, el agente de tránsito José Eduardo Moreras Díaz le impuso a Wilson Yecid Pedreros Forero, la Orden de Comparendo No. 11001000000027764521, por la infracción D-12, prevista en el artículo 131 de la Ley 769 de 2002. 7 Proceso: 11001 33 41 045 2022 00519 01 Demandante: Wilson Yecid Pedreros Forero ii. En la Orden de Comparendo impuesta se dejó la siguiente constancia en la casilla número 17: “abordado como transporte informal” iii. En declaración rendida en el trámite contravencional por el demandante al impugnar el comparendo, señaló: “El 27 de noviembre alrededor de las 7 de la mañana me dirigía al lugar de mi trabajo, y en la calle 30 aur con 26 un agente de policía antes de llegar al semáforo me pide documentos del vehículo, al cual le doy la licencia de tránsito, toda documentación requerida, después bajo del vehículo, el revisa el baúl, yo lo abro y me pregunta a que me dedico, le muestro mi carnet de funcionario de banco de Bogotá, y le digo que voy para el trabajo, y en ese momento él se queda revisando la documentación, entonces me dice que para donde iba le digo que para la oficina, me dice que me espere unos minutos al cano de 7 minutos llega otro agente de tránsito, el cual me dice que en que trabajo y vuelvo y le muestro el Canet, hicieron bajar a las personas que iban en el vehículo conmigo, entonces el último agente que llegó, me dice que me va a realizar un comparendo…” En la declaración rendida por el agente de tránsito indicó que se detuvo el vehículo, se solicitó la requisa, y que al momento de pedir la documentación, uno de los pasajeros se ofuscó manifestando “que deberían dejar trabajar ya que ellos prestan un mejor servicio”, pero que el acompañante sostuvo que no llevaba documentación por lo que solicitó unidades de policía para su plena identificación y que en todo momento libre y espontáneamente siempre manifestó su inconformismo por realizar el operativo y que manifestó libremente haber tomado el servicio. iiii. En el expediente, Wilson Yecid Pedreros Forero pidió dos pruebas en el proceso contravencional adelantado ante la Secretaría Distrital de Movilidad: a. la declaración del agente que atendió el caso y b. certificado de estudios técnicos en seguridad vial del mismo agente de tránsito. Aunque la sentencia de primera instancia acoge el alegato de la parte demandante que pretende mostrar que la decisión adoptada por la Secretaría Distrital de Movilidad no gozaba de respaldo probatorio y que la valoración de las pruebas no había sido adecuada, toda vez que el agente de tránsito que impuso la Orden de Comparendo supuestamente no presenció de manera directa la infracción, entre otras situaciones, luego de analizarse la documental obrante en el expediente, en especial la declaración rendida por el agente de tránsito que atendió el caso, se establece que dicho funcionario sí presenció de manera directa la conducta objeto de reproche por la infracción D-12. Se pone de presente que el demandante en su demanda no alegó que se no se haya identificado en la casilla 17 a su acompañante y que por ese motivo se haya violado algún derecho o que se deba declarar la nulidad de los actos administrativos acusados por esta omisión del agente de tránsito. En efecto, se demostró que el demandante transportaba a unos ocupantes en su vehículo de placas GMW354 (de uso particular), premisa que está 8 Proceso: 11001 33 41 045 2022 00519 01 Demandante: Wilson Yecid Pedreros Forero probada con la propia declaración de Wilson Yecid Pedreros Forero al impugnar el comparendo. Si bien el agente de tránsito no identificó los nombres de los acompañantes en la casilla 17, se prueba que obedeció a que no contaban con documentos de identificación, pero en todo caso, le correspondía al demandante identificarlos dentro del proceso administrativo y llamarlos a rendir declaración si pretendía obtener esta prueba en su favor, situación que no ocurrió, y la inactividad probatoria del demandante para desvirtuar la conducta sancionada, conlleva a ratificar que no existió irregularidad dentro del trámite contravencional. Ahora, el hecho que el agente no hubiera presenciado de manera directa la transacción económica o el acuerdo de transporte celebrado con los usuarios del servicio, no significa que su decir carezca de valor o no pueda ser apreciado, porque en materia de infracción por destinación distinta a la autorizada, es necesaria e indispensable la indagación previa a fin de constatar si en efecto ocurrió la infracción con el vehículo involucrado, labor que le corresponde efectuar al servidor público encargado de velar por el cumplimiento de las reglas de tránsito. Además, debe recordarse que en materia de infracciones de tránsito, la labor del agente es de vital importancia, porque es por su verificación personal que se constata la comisión de una falta, lo que significa que su testimonio e informe constituyen la prueba más importante o de mayor relevancia al momento de adelantar el respectivo proceso contravencional. Se impone destacar que así como los actos de los particulares ante las autoridades se encuentran revestidos de la presunción de buena fe (Artículo 83, C.Po), en el caso de los servidores públicos encargados de asegurar el cumplimiento de reglas o disposiciones que contienen obligaciones de hacer o no hacer, el actuar y decir de estos funcionarios igualmente goza de esa prerrogativa de índole constitucional, pues mal haría en establecerse un cargo con funciones de verificación y no conferirse valor alguno a sus pruebas en caso de advertir faltas o incumplimientos5. De manera que no se encuentra irregularidad alguna dentro del trámite contravencional, en tanto es evidente que el agente de tránsito constató de manera directa y personal la comisión de la infracción D-12 al ejercer su labor de indagación directa ante los propios usuarios del servicio prestado por el vehículo de placas GMW354. Frente a otras presuntas irregularidades que el demandante endilga en su demanda sobre el trámite adelantado por el agente de tránsito, referidas al interrogatorio a los usuarios del servicio y a que desconoció los requisitos previstos en la normativa aplicable, se establece que la indagación efectuada por el servidor público a los ocupantes del vehículo no constituye un interrogatorio, pues solo se trata de la constatación de una situación 5 En cuanto a la presunción de buena fe de los actos provenientes de servidores públicos en ejercicio de sus funciones ver: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, sentencia de 29 de agosto de 2023, expediente número: 25899 333 3001 2015 00203 02, M.P. Luis Norberto Cermeño. 9 Proceso: 11001 33 41 045 2022 00519 01 Demandante: Wilson Yecid Pedreros Forero que pueden demostrar como generadora de la imposición de una infracción de tránsito. El demandante no planteó en la oportunidad probatoria correspondiente ya en sede administrativa, ya en la judicial, la necesidad de convocarlos para interrogarlos sobre lo sucedido el día de la imposición del comparendo y para demostrar que no prestaba un servicio público en su vehículo particular, omisión que le corresponde asumir en sus consecuencias procesales administrativas y judiciales, pues de conformidad con el artículo 167 del C.G.P, “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”. Por otra parte, tampoco se advierte alguna irregularidad en el trámite de imposición de la orden de comparendo o en el procedimiento contravencional de impugnación que dé lugar a anular los actos administrativos demandados, ya que no existe prueba alguna que las demuestre. Y en cuanto a los requisitos que debe contener la Orden de Comparendo, se encuentra que el artículo 135 de la Ley 769 de 2002 no se acreditó en el expediente que la información consignada por el agente de tránsito que atendió el caso fuera falsa o equivocada respecto de las circunstancias constatadas de manera personal, lo que descarta las supuestas irregularidades planteadas por el demandante. También se descarta que se haya tratado de un caso de responsabilidad objetiva, toda vez que la autoridad administrativa constató y verificó el incumplimiento de las reglas vigentes sobre tránsito y transporte, y fundó sus decisiones en los testimonios recibidos y la orden de comparendo emitida, hechos que se reitera, no se desvirtuaron en este proceso. También se pone de presente, que si se hubiera demostrado alguna -Lo que no ocurrió en este expediente-, no toda irregularidad en un procedimiento administrativo da lugar a invalidar o anular los actos administrativos definitivos, ya que corresponde establecer si el error o defecto cometido tuvo el carácter de sustancial6. Y se establece que en el presente asunto no existen irregularidades en el trámite de elaboración y expedición de la Orden de Comparendo que den lugar a considerar que se vulneró el derecho de defensa y contradicción del conductor afectado, máxime cuando el comparendo solo constituye una citación7 tendiente a que el presunto infractor de una norma de tránsito acuda a pagar la correspondiente sanción o adelante un trámite de impugnación, opción que se cumplió en este caso, por cuanto Wilson Yecid Pedreros Forero tuvo conocimiento oportuno de la infracción que se le endilgó, participó en el procedimiento, se le presentaron las pruebas aducidas en su contra y pudo controvertir las decisiones adoptadas por la autoridad de tránsito en este caso, la Secretaría Distrital de Movilidad. 6 Sobre el particular, ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de agosto de 2015, expediente número: 11001-03-28-000-2014-00128-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 7 En cuanto a la naturaleza de la orden de comparendo, ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 22 de enero de 2015, expediente número: 11001 03 15 000 2013 02588 01 (AC), M.P. Susana Buitrago Valencia. 10 Proceso: 11001 33 41 045 2022 00519 01 Demandante: Wilson Yecid Pedreros Forero Conforme con lo expuesto, se establece que en el presente caso no se configuraron las causales de ilegalidad que se le endilgaron a las resoluciones que lo encontraron responsable de cometer la infracción D-12 del artículo 131 de la Ley 769 de 2002, pues se probó más allá de toda duda, que Wilson Yecid Pedreros Forero destinó el vehículo de placas GMW354 a un servicio diferente de aquel para el cual se encontraba autorizado. Lo que a su vez acredita que la sentencia impugnada no tiene respaldo fáctico ni jurídico en la decisión anulatoria que adoptó y debe ser revocada. En consecuencia, se determina que el recurso de apelación prospera. Y debe indicarse que no procede un estudio de otras decisiones de la sentencia, por cuanto no fueron objeto de apelación 4.3. Por lo tanto, y de conformidad con lo que se expuso y demostró, se responde ante el problema jurídico planteado, que procede revocar en forma parcial, la sentencia apelada; esto es, en lo concerniente a la declaratoria de nulidad de los actos administrativos y al restablecimiento del derecho ordenado en favor del demandante que decidió en los numerales primero y segundo de su parte resolutiva; en lo demás, se confirmará.
9. 5.Costas No se produce condena en costas por el trámite en esta instancia, ya que conforme con el artículo 188, CPACA, no hay obligación de condenar a alguien por este concepto, toda vez que la expresión “dispondrá” no significa condenar ni imponer sino “Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse”, “preparar”, “Ejercitar en algo facultades de dominio, enajenarlo o gravarlo, en vez de atenerse a la posesión y disfrute. Testar acerca de ello” (DLE). Es decir, lo que manda dicha norma jurídica es analizar y decidir si se impone o no; lo que a su vez, implica que no es jurídico condenar a la parte vencida en forma inexorable u objetiva. Y menos, cuando el artículo 365, CGP, también exige incluso en caso de su numeral 1, que “8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, y aquí ni aparece que se causaron ni hay comprobación alguna, ante lo que el Juez no puede suponer ni asumir. Y desde el punto de vista de apreciación subjetiva, no se encuentra conducta reprochable de alguna de las partes en el proceso para aplicarlas, como acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, que si fuera el caso, ahí sí podría operar la remisión a los artículos 365 y 366 del CGP, como lo ha indicado el Consejo de Estado (Entre otras sentencias, M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, 12 de agosto de 2019, rad. 81001-2333-000-20130003301, 2346- 14; M.P. Gabriel Valbuena Hernández, 21 de mayo de 2020, rad. 81001- 23333-000-2014-00002-01, 0966-2015). Y tampoco procede la aplicación del artículo 188, CPACA, cuando prescribe de nuevo desde la Ley 2080 de 2021, -“dispondrá”- que “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la 11 Proceso: 11001 33 41 045 2022 00519 01 Demandante: Wilson Yecid Pedreros Forero condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”, por cuanto si bien la demanda al final no fructificó, no se presenta esta reprochable circunstancia en el escrito inicial. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO. REVOCAR los numerales primero y segundo de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 30 de abril de 2024 por el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá, en tanto declararon la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenaron restablecimiento económico en favor del demandante; en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda; y CONFIRMAR lo demás que decidió dicha providencia. SEGUNDO. DECLARAR que no hay condena en costas en esta instancia. TERCERO. ORDENAR que en firme la providencia, se devuelva el expediente al Despacho de origen, previas los registros de rigor. La presente providencia fue aprobada por la Sala en sesión de la fecha. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica LUIS NORBERTO CERMEÑO Magistrado Firma electrónica FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado Firma electrónica ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma electrónica del Consejo de Estado denominada SAMAI, en consecuencia, se garantiza autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.