TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Bogotá D.C., tres (3) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: 11001-33-35-029-2023-00268-01 (acum. 25000-23-41-000- 2023-01110-00) Medio de control: Acción de cumplimiento (incidente de desacato) Accionante: Fundación al Verde Vivo Accionado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Incidentados: Irene Vélez Torres y otros Temas: Incidente de desacato de la acción de cumplimiento.
Requisitos de la sanción: elemento objetivo y subjetivo. / Plazo vencido: cronograma de cumplimiento. / Ejercicio de la potestad reglamentaria. Procedimiento para la elaboración de instrumentos normativos: Ley 2173 de 2021 sobre “Áreas de Vida”. La Sala procede a decidir el incidente de desacato propuesto en el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento El 26 de julio de 2023, la entidad sin ánimo de lucro Fundación al Verde Vivo presentó acción de cumplimiento contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a fin de que se ordene dar ejecución al artículo 19 de la Ley 2173 de 2021 (anex. 001–003, arch. 002, exp. electr.1). Como fundamento fáctico de la referida acción se indicó que el 30 de diciembre de 2021, por medio de la publicación en el Diario Oficial nro. 51.903, cobró vigencia y oponibilidad la Ley 2173 de 2021, “[p]or medio de la cual se promueve la restauración ecológica a través de la siembra de árboles y creación de bosques en el territorio nacional, estimulando conciencia ambiental al ciudadano, responsabilidad civil ambiental a las empresas y compromiso ambiental a los entes territoriales; se crean las áreas de vida y se establecen otras disposiciones.” En su artículo 19, la referida normativa estableció: “[e]l Ministerio de Medio Ambiente reglamentará la presente Ley y establecerá las excepciones para el cumplimiento de la misma, dentro de los seis (6) meses después de la expedición de esta ley.” No obstante, la entidad no había cumplido dicha carga en el plazo establecido.
Frente a ello, la actora radicó petición el 22 de noviembre de 2022, que tuvo contestación el 22 de noviembre de 2022, el 24 de enero, el 8 y el 15 de marzo de 2023, con las cuales se eludió una respuesta clara, precisa y coherente, según se afirmó. Posteriormente, el 6 de mayo de 2023, se presentó solicitud previa a acción de cumplimiento, bajo el radicado 2023E1019753, sin que a la fecha de la presentación de la acción se obtuviera respuesta. 1 https://samai.consejodeestado.gov.co/PaginasTransversales/DocumentosExpediente.aspx?numproceso=11001333502920230026801.
Fundación al Verde Vivo v. MinAmbiente Acción de cumplimiento 2023-00268 2 Por último, se señaló que existe afectación al derecho al medio ambiente y al de la seguridad jurídica, por cuanto la omisión del Ministerio de Ambiente dificulta los procesos de reforestación y de lucha contra el cambio climático, propuesta por el actual gobierno nacional. 2.
Orden constitucional de cumplimiento Mediante sentencia de primera instancia del 26 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, en el proceso sub iudice, resolvió (arch. 006, ib.):
CUARTO: ACCEDER a las pretensiones de la demanda presentada por la Fundación al Verde Vivo contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, conforme se expuso en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: ORDENAR al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que, en el término de tres (3) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, reglamente la Ley 2173 de 2021, en los términos dispuestos en su artículo 19, conforme lo expuesto. Lo anterior, toda vez que la Sala de Subsección evidenció que la norma se encontraba desatendida, razón que permitió afirmar que se había incumplido la obligación demandada frente al deber de reglamentar la Ley 2173 de 2021.
La decisión anterior fue notificada por correo electrónico el 4 de octubre siguiente (arch. 007, ib.), sin ser objeto de impugnación. 3. Actuaciones para el cumplimiento del fallo Con memorial del 20 de mayo de 2024, la Fundación al Verde Vivo presentó solicitud de apertura de incidente de desacato, sosteniendo que, vencido el plazo concedido, el Ministerio demandado no ha cumplido con lo ordenado (arch. 008, ib.).
Mediante auto del 4 de junio, el despacho del ponente resolvió dar apertura de incidente contra la exministra María Susana Muhamad González, en calidad de jefe de la cartera de Ambiente y Desarrollo Sostenible (arch. 017, ib.). Con escrito del 11 de junio, el apoderado judicial del Ministerio, en uso del derecho de defensa y contradicción, dentro del término establecido para tal fin, solicitó denegar la apertura del trámite sancionatorio, dado que la entidad ha venido cumpliendo la orden judicial impartida, y reportó cronograma con fecha de finalización en septiembre de 2024 (arch. 017, 019, 021, ib.).
El 28 de junio, la Subsección decidió el incidente por desacato, resolviendo (arch. 026, ib.):
PRIMERO: AVOCAR el conocimiento del proceso con radicado 25000-23-41-000- 2024- 01032-00, adecuado al incidente de desacato en acción de cumplimiento, por las razones contenidas en la parte motiva de esta providencia. Fundación al Verde Vivo v. MinAmbiente Acción de cumplimiento 2023-00268 3 SEGUNDO: ABSTENERSE DE SANCIONAR POR DESACATO a la ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible, doctora María Susana Muhamad González, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: REQUERIR a la ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible o a quien haga sus veces para que obedezca sin demora el fallo que ordena el cumplimiento del deber omitido respecto a la reglamentación de la Ley 2173 de 2021, por lo que deberá continuar ejecutando de manera estricta el cronograma presentado a este Tribunal.
CUARTO: REQUERIR a la ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al viceministro de Políticas y Normalización Ambiental y a la jefe de la Oficina Asesora Jurídica, conforme al artículo 25 de la Ley 393 de 1997, para que dentro del mes siguiente a la notificación de la presente providencia, y de manera sucesiva y periódica por mensualidades, informen al despacho del ponente sobre las actuaciones desplegadas para el cumplimiento de la sentencia del 26 de septiembre de 2023, hasta la fecha en la cual se satisfaga por completo la orden constitucional.
En cumplimiento de lo anterior, desde entonces la entidad accionada ha presentado informes mensuales de avance en el proceso de reglamentación de la Ley 2173 de 2021. El 19 de septiembre siguiente, el representante legal de la Fundación demandante solicitó nuevamente sancionar a la ministra de ambiente y desarrollo sostenible, considerando el incumplimiento del cronograma aprobado (arch. 030, ib.).
Con auto del 24 de septiembre, se requirió a la accionada para que rindiera informe sobre el trámite impartido para el mes de septiembre al proceso de elaboración del instrumento normativo; en caso de no haberse seguido el cronograma propuesto en el marco de esta acción, las razones que derivaron en el incumplimiento, la estrategia y el cronograma actualizado para el cumplimiento de la orden judicial del 26 de septiembre de 2023, individualizando al responsable de las acciones o actividades a desarrollar, y la fecha en que se publicará la reglamentación (arch. 031, ib.).
El 27 de septiembre, el apoderado judicial del Ministerio, dando alcance al auto anterior, presentó informe de cumplimiento a la sentencia indicando las actuaciones desplegadas en el mes de septiembre y dando alcance a los puntos señalados (arch. 031–037, ib.). Del anterior informe, por Secretaría de la Sección, se efectuó el correspondiente traslado (038–039, ib.).
De tal modo, el 4 de octubre, el representante legal de la Fundación al Verde Vivo se opuso al informe rendido (arch. 040, ib.). El 25 de octubre, el despacho se abstuvo de dar apertura al incidente de desacato propuesto por la Fundación al Verde Vivo ESAL; sin embargo, impartió órdenes para garantizar el cumplimiento pronto de la sentencia (arch. 042, ib.).
En autos del 22 de enero y del 26 de febrero de 2025, el ponente requirió al Ministerio para que presentara cronograma de reglamentación (arch. 051, 056, ib.). El 4 de marzo, el apoderado del Ministerio expuso que la terminación del proceso de reglamentación y publicación de la norma se daría el 28 de febrero de 2026. Además, detalló las actividades, fechas, responsables recursos e indicadores de seguimiento respectivos (arch. 058, ib.).
Fundación al Verde Vivo v. MinAmbiente Acción de cumplimiento 2023-00268 4 El 10 de marzo, la parte actora allegó pronunciamiento al informe en el cual advirtió que la accionada no dio pleno cumplimiento a lo ordenado respecto a la elaboración de “un cronograma que acelere la reglamentación de la ley y el cumplimiento de la orden judicial”, resaltando la importancia ambiental de la reglamentación (arch. 064, ib.).
En cumplimiento de la carga de rendir informes mensuales, el pasado 4 de abril, el Ministerio reiteró la fecha de terminación del proceso de reglamentación y publicación de la norma, detallando las actividades adelantadas en el mes, los responsables asignados y los riesgos identificados y medidas correctivas (arch. 064.1, ib.). Conforme a este contexto, el 8 de abril, el despacho del ponente resolvió (arch. 067, ib.):
PRIMERO: Por Secretaría de la Sección, REQUERIR al señor Mauricio Cabrera Leal, viceministro de Políticas y Normalización Ambiental, para que, en el término de dos (2) días, ponga en conocimiento de la autoridad disciplinaria del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la conducta de la funcionaria Adriana Rivera Brusatín, directora de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos, relacionada con el incumplimiento de las órdenes judiciales, o remita el asunto a la autoridad competente de ejercer la potestad disciplinaria, según lo dispuesto al artículo 25 de la Ley 393 de 1997.
PARÁGRAFO: En el mismo término, el viceministro de Políticas y Normalización Ambiental deberá ACREDITAR el cumplimiento de lo anterior.
SEGUNDO: ORDENAR al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible adoptar y ejecutar el cronograma establecido en este auto para la reglamentación de la Ley 2173 de 2021 y el cumplimiento de lo ordenado en sentencia del 26 de septiembre de 2023, proferida en el proceso de referencia por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual corresponde al siguiente: Actividad Ajustar el instrumento normativo, según el análisis y respuesta a comentarios recibidos durante la Consulta Pública Nacional Analizar técnica y procedimentalmente la versión final del instrumento normativo Analizar jurídicamente la versión final del instrumento normativo Aprobar y firmar la versión final del instrumento normativo Numerar el acto administrativo y remitir para publicación Plazo Mayo y junio de 2025 Julio de 2025 Agosto de 2025 PARÁGRAFO: Continuar con los informes mensuales en cumplimiento de lo dispuesto en auto del 28 de junio de 2024, adicionando las medidas adoptadas de todo orden con el objeto de cumplir con el cronograma aquí establecido.
TERCERO: Por Secretaría de la Sección, NOTIFICAR personalmente a la ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al viceministro de Políticas y Normalización Ambiental y a la directora de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos. Notificado el auto en estado del día siguiente, el 21 de abril el apoderado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible presentó recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, solicitando aprobar el cronograma presentado previamente (arch. 069, ib.).
En auto del 12 de mayo, se rechazó el recurso de reposición y se negó la concesión del recurso de apelación, interpuesto como subsidiario, por improcedentes (arch. 074, ib.). Fundación al Verde Vivo v. MinAmbiente Acción de cumplimiento 2023-00268 5 El 6 de mayo, la Sección Quinta del Consejo de Estado, despacho del doctor Omar Joaquín Barreto Suárez, resolvió en grado jurisdiccional de consulta en la acción de cumplimiento con radicado 25000-23-41-000-2023-01110-00, adelantada ante esta Corporación, ordenando su acumulación con esta causa (arch. 073, ib.).
Consecuentemente, el despacho del magistrado Felipe Alirio Solarte Maya, en auto del 27 de mayo, dispuso obedecer y cumplir lo resuelto por el superior, abstenerse de dar trámite de desacato y remitir a este despacho las actuaciones del expediente (arch. 079, ib.). Por lo tanto, el 17 de junio este despacho unificó el seguimiento al cumplimiento de lo ordenado en el presente proceso y en el expediente con radicado 25000-23-41-000-2023- 01110-00 (arch. 081, ib.).
El 7 de julio, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible allegó informe de cumplimiento correspondiente al mes de junio, a través del memorando nro. 21002025E3011175 del 4 de junio de 2025, emanado por la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos (arch. 085, ib.). Con posterioridad, el 6 de agosto, el referido Ministerio presentó nuevo informe de cumplimiento respecto de las actuaciones adelantadas en julio, mediante memorando nro. 21002025E3012938 del 1 de agosto de 2025, expedido por la misma Dirección (arch. 086, ib.).
A través de memorial del pasado 21 de agosto, el apoderado judicial de la accionada puso de presente que, durante el desarrollo del proceso de reglamentación, se han presentado inconvenientes de orden técnico y administrativo que han generado dilaciones, comprometiendo el cumplimiento del término judicialmente fijado. En razón de la urgencia y trascendencia del asunto, solicitó convocar a audiencia pública con el fin de que la cartera ministerial, a través de su área técnica, sustente el informe de cumplimiento y exponga las razones que han originado el retraso en la expedición de la reglamentación de la Ley 2173 de 2021 (arch. 088, ib.).
Con auto del 8 de septiembre, se fijó fecha para llevar a cabo audiencia pública para el pasado jueves 18 de septiembre de 2025 a las 11:00 a.m. (arch. 090, ib.). Al día siguiente, la accionada presentó informe mensual de cumplimiento (arch. 093, ib.). En la fecha indicada, se llevó a cabo audiencia pública de verificación de cumplimiento, en la cual el ponente, escuchadas las partes y terceros intervinientes, resolvió que se procedería a emitir la decisión correspondiente mediante providencia escrita (arch. 105, ib.). 4.
Solicitud incidental por presunto desacato Mediante memorial del 9 de septiembre de 2025, la entidad sin ánimo de lucro accionante presentó incidente de desacato, sosteniendo que, vencido el plazo concedido en auto del 8 de abril de 2025, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no ha cumplido con lo ordenado. En particular, afirmó (arch. 093, ib.): Fundación al Verde Vivo v. MinAmbiente Acción de cumplimiento 2023-00268 6 El actuar del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible vulnera no solo las órdenes directas de este Tribunal, sino también el procedimiento legal establecido para la expedición de actos administrativos de carácter general, contenido en la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) y el Decreto 1081 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Presidencia. El procedimiento normativo es reglado y no puede ser manejado con la displicencia y dilación que ha demostrado la Entidad accionada.
Conforme a las normativas citadas, el proceso de expedición de un reglamento incluye, entre otras, las siguientes etapas: Elaboración del proyecto: Construcción de la iniciativa normativa. Publicidad y participación ciudadana: Publicación del proyecto en el sitio web de la entidad para recibir comentarios de la ciudadanía por un término establecido. • Consolidación y respuesta a comentarios: Sistematización de las observaciones recibidas y ajuste del texto normativo. Análisis de viabilidad técnica y jurídica: Emisión de conceptos internos que validan la pertinencia y legalidad del instrumento. Aprobación y firma: Revisión y firma por parte del Ministro o la autoridad competente. Numeración y publicación: Asignación de un número consecutivo y publicación en el Diario Oficial para su entrada en vigencia. La decisión del Ministerio de publicar nuevamente un borrador para consulta pública evidencia que las etapas de consolidación de comentarios, análisis de viabilidad, y aprobación y firma —que según el cronograma judicial debían haberse surtido en los meses de mayo, junio y julio de 2025— no se han completado.
Este reinicio del trámite constituye una táctica dilatoria que se burla de las órdenes judiciales y perpetúa el incumplimiento de la Ley 2173 de 2021, cuya importancia ambiental ha sido reiteradamente destacada por este Tribunal. Como su Despacho lo advirtió en el auto del 8 de abril de 2025, la persistencia de retrasos y la omisión de propuestas concretas para acelerar el proceso comprometen la eficacia del procedimiento y el cumplimiento de la decisión judicial.
La conducta actual del Ministerio es una manifestación de la "actitud prima facie de renuencia" que ya había sido advertida. 5. Apertura del incidente El 19 de septiembre de 2025 se dispuso la apertura del incidente de desacato promovido por la parte actora contra Irene Vélez Torres, en su calidad de ministra encargada de ambiente y desarrollo sostenible, Mauricio Cabrera Leal, viceministro de políticas y normalización ambiental, y Natalia María Ramírez Martínez, directora de bosques, biodiversidad y servicios ecosistémicos, en los términos previstos por el artículo 29 de la Ley 393 de 1997 (arch. 106, ib.). 6.
Contestación e informes El 24 de septiembre de 2025, el apoderado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible presentó oposición al incidente desacato, alegando que no ha existido inactividad ni desatención frente a lo ordenado por el Tribunal, pues la entidad ha trabajado de manera Fundación al Verde Vivo v. MinAmbiente Acción de cumplimiento 2023-00268 7 articulada en las etapas técnicas, jurídicas y administrativas necesarias para reglamentar la Ley 2173 de 2021 (arch. 113, ib.).
Particularmente, explicó que la expedición de normas en el sector ambiental se rige por el procedimiento institucional P-M-INA-09 “[e]laboración de instrumentos normativos”, ajustado al Decreto 1081 de 2015, el cual asegura coherencia jurídica, transparencia, trazabilidad y participación ciudadana. A la par, señaló que desde 2022 ha desarrollado un trabajo continúo documentado en memorandos, mesas de trabajo, consultas interinstitucionales y dos procesos de participación ciudadana.
Entre 2023 y 2024 se incorporaron ajustes derivados del Plan Nacional de Desarrollo, se solicitaron conceptos técnicos a varias entidades y se atendieron más de 1.000 observaciones de la primera consulta pública. Entre los principales cambios se incluyó a autoridades indígenas, se precisaron definiciones, se depuraron artículos redundantes y se delimitaron responsabilidades de las autoridades ambientales.
En 2025 se abrió una segunda consulta pública, que recibió más de 700 observaciones adicionales. Esto evidencia, según el Ministerio, que no ha habido omisión, sino un proceso técnico y participativo que fortalece la legitimidad de la norma. Argumentó que las aparentes demoras responden a la complejidad del trámite y a la necesidad de asegurar un texto normativo sólido, transparente y ajustado al marco legal, reiterando que el Ministerio ha actuado con buena fe, diligencia y responsabilidad en el cumplimiento de la orden judicial.
En ese orden de ideas, la entidad concluyó que no ha incurrido en incumplimiento de la orden judicial, toda vez que viene adelantando las actuaciones administrativas necesarias para garantizar su ejecución. Resaltó, además, que la sanción por desacato únicamente procede frente a un incumplimiento injustificado y dentro de un trámite que salvaguarde los derechos de defensa y contradicción del incidentado.
Finalmente, invocó el principio de buena fe consagrado en el artículo 83 de la Constitución, presumiéndose que ha obrado conforme a dicho postulado, circunstancia que se refleja en las pruebas que acreditan su observancia de la providencia judicial. El 25 de septiembre siguiente, la directora de bosques, biodiversidad y servicios ecosistémicos del Ministerio de Ambiente presentó informe en el incidente de desacato, señalando que la reglamentación de la Ley 2173 de 2021 se adelanta conforme al procedimiento institucional previsto en el Decreto 1081 de 2015, el cual asegura coherencia jurídica, transparencia y participación ciudadana (arch. 115, ib.).
La funcionaria destacó que desde 2022 se han desarrollado múltiples actuaciones documentadas, incluyendo consultas interinstitucionales, mesas de trabajo, dos procesos de participación pública y la incorporación de ajustes derivados del Plan Nacional de Desarrollo. En 2024 se abrió una primera consulta con más de 1.000 observaciones, mientras que en 2025 se surtió una segunda que recibió más de 700 aportes adicionales, lo que evidencia un proceso técnico, abierto y participativo.
Por último, sostuvo que las aparentes demoras no obedecen a inactividad, sino a la complejidad del trámite normativo y a la necesidad de garantizar un texto sólido, legítimo y Fundación al Verde Vivo v. MinAmbiente Acción de cumplimiento 2023-00268 8 ajustado al marco legal. Reiteró haber actuado con buena fe, diligencia y transparencia, por lo cual solicitó al Tribunal archivar el incidente de desacato por improcedente.
Los demás funcionarios incidentados guardaron silencio. II. COMPETENCIA Esta Sala es competente para conocer del incidente de desacato a la orden impartida en sentencia de primera instancia del 26 de septiembre de 2023, de conformidad con el artículo 29 de la Ley 393 de 1997, en concordancia con en el artículo 3º ib. y el artículo 152, numeral 14, de la Ley 1437 de 2011.
III. PROBLEMA Y TESIS CONSTITUCIONAL 1. Precisión del caso En el presente asunto, la controversia se origina en la acción de cumplimiento promovida por la Fundación al Verde Vivo, dentro de la cual, mediante sentencia de primera instancia del 26 de septiembre de 2023, se ordenó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expedir, en el término de 3 meses, la reglamentación prevista en el artículo 19 de la Ley 2173 de 2021.
Pese a las órdenes de verificación y a la fijación de plazos específicos por parte del despacho del ponente el 8 de abril de 2025, la reglamentación aún no ha sido expedida. Ante esta situación, la parte actora promovió incidente de desacato, alegando incumplimiento injustificado. Por su parte, el Ministerio sostuvo que no ha existido inactividad, sino un proceso técnico y participativo en curso, desarrollado conforme al procedimiento institucional, que incluye consultas interinstitucionales, participación ciudadana y ajustes derivados del Plan Nacional de Desarrollo.
Argumentó que las aparentes demoras obedecen a la complejidad del trámite normativo y reiteró que ha actuado con buena fe, diligencia y responsabilidad, por lo cual no se configura incumplimiento sancionable. 2. Problema constitucional Atendiendo la solicitud de trámite incidental de la Fundación al Verde Vivo, así como lo informado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos: En primer lugar, ¿la ministra encargada de ambiente y desarrollo sostenible, Irene Vélez Torres, cumplió la orden judicial impartida por esta Corporación el 26 de septiembre de 2023, acorde con lo dispuesto en el auto de 8 de abril de 2025? Igualmente, ¿comprometen su responsabilidad, frente al incumplimiento de la reglamentación de la Ley 2173 de 2021, las actuaciones u omisiones de Mauricio Cabrera Leal, viceministro de Políticas y Normalización Ambiental, y de Natalia María Ramírez Martínez, directora de bosques, biodiversidad y servicios ecosistémicos? Fundación al Verde Vivo v. MinAmbiente Acción de cumplimiento 2023-00268 9 Por último, ¿resulta procedente imponer sanciones por desacato a los mencionados funcionarios? 3.
Tesis constitucional En criterio de la Sala, procede declarar en desacato a la ministra encargada de ambiente y desarrollo sostenible, Irene Vélez Torres; al viceministro de políticas y normalización ambiental, Mauricio Cabrera Leal; y a la directora de bosques, biodiversidad y servicios ecosistémicos, Natalia María Ramírez Martínez; por cuanto el incumplimiento de la orden judicial relativa a la reglamentación de la Ley 2173 de 2021 no encuentra justificación en la complejidad técnica o institucional del trámite, sino que resulta de omisiones concretas, carentes de la diligencia exigible, atribuibles a los diversos niveles jerárquicos dentro del Ministerio accionado, resultando pasibles de sanción. IV.
CONSIDERACIONES CONSTITUCIONALES 1. Incidente de desacato a orden de cumplimiento El incidente de desacato se regula por el artículo 29 de la Ley 393 de 1997, que establece: Desacato. El que incumpla orden judicial proferida con base en la presente ley, incurrirá en desacato sancionable de conformidad con las normas vigentes, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias o penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo Juez mediante trámite incidental; de no ser apelada se consultará con el superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres (3) días siguientes si debe revocar o no la sanción. La apelación o la consulta se hará en el efecto suspensivo. Este instrumento jurídico tiene la finalidad de lograr el efectivo obedecimiento de las órdenes impartidas en los fallos judiciales que ponen fin a las acciones de cumplimiento, no así la finalidad sancionadora propia de otros instrumentos jurídicos.
En este sentido, vale la pena indicar que esta potestad atribuida al funcionario judicial permite garantizar la efectividad de los derechos que, tratándose de acciones de naturaleza constitucional, trascienden el interés particular de las partes en conflicto, al tratarse en especial de la obediencia y sujeción al principio de juridicidad, marco fundamental en el Estado de Derecho.
Sobre el alcance particular de esta facultad, en sentencia C-542 de 2010 se precisó: La facultad reconocida por el sistema normativo al funcionario judicial para imponer sanciones por desacato a sus decisiones, deriva del acuerdo consignado en la Constitución Política, según el cual la Ley, por su carácter general y abstracto, es la misma para todos y las decisiones adoptadas con fundamento en ella deben ser cumplidas, pues de otra manera, además de desatender los principios y las reglas del Estado de derecho, se generaría un ambiente de anarquía en el que todo destinatario de los preceptos legales y de las órdenes judiciales podría actuar según su propio interés en desmedro del interés general y de instituciones jurídicas que corresponden a conquistas logradas por las sociedades modernas al cabo de siglos de evolución política.
Fundación al Verde Vivo v. MinAmbiente Acción de cumplimiento 2023-00268 10 La autoridad reconocida a los jueces para dirigir los procesos y las diligencias que en estos se presentan, tiene carácter disciplinario; ella corresponde al desarrollo de lo establecido en el artículo 95-7 de la Constitución Política, según el cual son deberes de la persona y del ciudadano: “7.
Colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia”. En concordancia con esta norma, el artículo 4º, inciso segundo de la Carta, establece que “Es deber de los nacionales y de los extranjeros acatar la Constitución y las Leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”. Ontológicamente esta atribución se funda en la necesidad de proteger el interés general (C. Po. art. 1º), representado en las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales.2 De otra parte, sobre los requisitos para la imposición de las sanciones previstas en la ley, que deben ser objeto de verificación en el trámite incidental, el Consejo de Estado ha delimitado esta materia en los siguientes términos: La declaratoria de que un funcionario es acreedor a las sanciones legales por desacato, en sede de acción de cumplimiento, requiere que concurran dos requisitos: el objetivo, referido al cumplimiento de la orden judicial y subjetivo, respecto de la conducta del funcionario que incurrió en la omisión de la sentencia. En consecuencia, si el obligado al cumplimiento de una norma ha incurrido en desacato, se deberá analizar su conducta frente al contenido del fallo y las órdenes allí impartidas porque la responsabilidad por razón del incumplimiento a las órdenes impartidas es subjetiva.3 De tal forma, el hecho del incumplimiento de la orden emitida por el juez constitucional no es suficiente para que la autoridad sea considerada renuente y sancionable, dado que es necesario, por un lado, que se pruebe el incumplimiento objetivo de la disposición, y por otro, que se demuestre que dicho incumplimiento fue resultado de la conducta culposa de la autoridad pública correspondiente.
Por último, considerando la necesidad de garantizar el derecho al debido proceso de las partes en el incidente de desacato a orden de cumplimiento, se debe indicar que, según interpretación sistemática sobre la potestad disciplinaria asignada al juez para imponer sanciones por desacato, el procedimiento debe seguir las siguientes cuatro etapas: “(i) comunicar a la persona incumplida la apertura del incidente del desacato, para que pueda dar cuenta de la razón por la cual no ha cumplido y presente sus argumentos de defensa;
(ii) practicar las pruebas solicitadas que sean conducentes y pertinentes para la decisión; (iii) notificar la providencia que resuelva el incidente; y (iv) en caso de haber lugar a ello, remitir el expediente en consulta al superior.”4 V. CASO EN CONCRETO 1. Hechos probados Teniendo en cuenta el debate propuesto, para la Sala dentro del proceso de la acción constitucional de referencia está acreditado lo siguiente: 2 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-542 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto del 30 de julio de 2020. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Rad. 25000-23-41-000-2019-00174-02(ACU)A. 4 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-367 de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo.
Fundación al Verde Vivo v. MinAmbiente Acción de cumplimiento 2023-00268 11 1.1. De acuerdo con el protocolo para la elaboración de instrumentos normativos de carácter general en el sector del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el procedimiento posee las siguientes etapas (anex. 1, arch. 020, exp. electr.): Fundación al Verde Vivo v. MinAmbiente Acción de cumplimiento 2023-00268 12 Fundación al Verde Vivo v. MinAmbiente Acción de cumplimiento 2023-00268 13 1.2.
En relación con lo anterior, la accionada reportó inicialmente el siguiente cronograma de la resolución por la cual se reglamenta la Ley 2173 de 2021 (anex. 029, ib.): Etapas Etapa I: Planeación y formulación Etapa II: Consulta y Ajuste Etapa III: Expedición Formular la iniciativa normativa y propuesta del instrumento normativo aplicando mecanismos participativos Analizar la viabilidad técnica del instrumento Analizar la viabilidad jurídica del instrumento Aprobar por alta dirección la consulta pública del instrumento normativo Publicar el instrumento normativo en la página WEB de Ministerio para consulta nacional (Mínimo 15 días) Ajustar el instrumento normativo según análisis y respuesta a comentarios recibidos durante la Consulta Pública Nacional Analizar técnica y procedimentalmente la versión final del instrumento normativo (5 días hábiles para emitir concepto) Analizar jurídicamente la versión final del instrumento normativo Aprobar y Firmar la versión final del instrumento normativo propuesto Numerar el acto administrativo y remitir para publicación en página WEB del Ministerio Responsables Área misional Viceministro Competente (5 días hábiles para emitir concepto) Oficina Asesora Jurídica Despacho de Ministro (a) Área Misional Área Misional Grupo de Comunicaciones Administrador página WEB Viceministro Competente Oficina Asesora Jurídica (según sea el caso) Despacho Ministro (a) Secretaría General Fechas Durante las vigencias 2022, 2023 y hasta el mes de abril de 2024, se realizaron mesas con el Viceministerio, oficios y demás para lograr un consolidado de la información Abril de 2024 cuarta semana de Mayo y primera semana junio de 2024 Segunda y tercera Junio de 2024 15 días calendario Tercera y Cuarta semana de junio 2024 Desde la primera semana hasta la cuarta semana de julio de 2024 Primera y segunda semana de agosto Tercera semana agosto Cuarta semana de agosto y primera de septiembre Segunda semana de septiembre 1.3.
En autos del 25 de septiembre (arch. 031, ib.), del 25 de octubre de 2024 (arch. 42, ib.), del 22 de enero (arch. 051, ib) y del 26 de febrero de 2025 (arch. 056, ib.), se requirió la presentación de un nuevo cronograma, considerando que, desde el 27 de septiembre de 2024 (arch. 032–037, ib.), se han presentado propuestas de ejecución que han ampliado, sin precisión ni orden, el periodo para el cumplimiento demandado. 1.4.
Para ilustrar esta situación, se procede a efectuar la siguiente relación de los cronogramas presentados en cumplimiento de los autos precedentes: 1.4.1. Memorando nro. 21002024E3015518 del 27 de septiembre de 2024, suscrito por la directora de bosques, biodiversidad y servicios ecosistémicos (arch. 032, 037, ib.): Actividad Proceso Publicar el instrumento normativo en la página WEB de Ministerio para consulta nacional Consolidación y atención de comentarios Ajustar el instrumento normativo según análisis y respuesta a comentarios recibidos durante la Consulta Pública Nacional Responsables Área Misional Área Técnica: Dirección de Bosques Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos Área Técnica de la Dirección de Bosques Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos Fechas 15 días calendario Tercera y Cuarta semana de junio 2024 Desde la primera semana de julio hasta la primera semana de diciembre de 2024 Desde la tercera semana de julio hasta la primera semana de diciembre de 2024 Sobre tal propuesta para el acatamiento de la orden judicial del 26 de septiembre de 2023, en auto del 25 de octubre de 2024, se señaló: “(…) no se observa justificación suficiente Fundación al Verde Vivo v. MinAmbiente Acción de cumplimiento 2023-00268 14 para una reforma temporal tan amplía, pues la actividad se quintuplicó en su duración. Además, tal propuesta para el cumplimiento no comprende de forma integral y detallada cada uno de los procesos previstos en el protocolo para la elaboración de instrumentos normativos de carácter general en el sector del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.” 1.4.2.
Memorando nro. 21002024E3017408 del 1 de noviembre de 2024, firmado por la funcionaria referida (arch. 042, 046, ib.): ETAPA Actividad Proceso: Instrumentación Ambiental Fromato P-M-INA- 09 versión 12 Responsable Justificación Plazo (días calendario) 2024 (Noviembre) 2025 I. CONSULTA Y AJUSTE Consolidar, atender comentarios, ajustar el instrumento normativo y presentar al viceministerio competente Área Técnica: Dirección de Bosques Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos Considerando que desde el cierre de la consulta pública se han atendido 203 comentarios hasta la fecha, se proyecta que durante los siguientes 180 días se dará respuesta a los 819 comentarios restantes de la siguiente manera: -136 comentarios mensuales con dos jornadas de trabajo semanales, con una intensidad de dos horas en cada jornada de trabajo y un equipo de cuatro (4) profesionales del área técnica y jurídica, de los cuales tres (3) son contratistas. -Es preciso aclarar que durante el mes de enero, debido a los procesos administrativos de contratación estará presente únicamente un profesional especializado, sin los contrastistas de apoyo, lo que implica que el grupo de trabajo contará con un solo profesional.
Finalmente, se consolidaran todas las respuestas en la matriz "F-M-INA-25 Publicidad e Informe de Observaciones y Respuestas de los Proyectos Específicos de Regulación" y se ajustará el instrumento normartivo en el Formato “F-M-INA-46 Resolución”, de acuerdo con lo reportado en el informe del mes de octubre 2024. 180 Dar respuesta a todos los derechos de petición recibidos en la entidad respecto a la reglamentación Área Técnica: Dirección de Bosques Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos Con un volumen de aproximadamente 30 derechos de petición recibidos de manera mensual, el área misional debe otrogar respuestas de fondo atentiendo a las particularidades de cada requerimiento.
Remitir el formato consolidado de comentarios al grupo de comunicaciones para publicación en pagina Web de la Entidad Grupo de comunicaciones Remitir desde el área técnica la matriz "F-M-INA-25 Publicidad e Informe de Observaciones y Respuestas de los Proyectos Específicos de Regulación" al Grupo de Comunicaciones o quién ejerza esta función mediante comunicación oficial, para publicación en la página WEB de la Entidad y generación del certificado correspondiente. 4 II.
FORMULACIÓN Analizar la vaibilidad técnica del instrumento normativo Viceministerio Competente En función de los ajustes que se realizarán por el área misional al instrumento normtivo actual, se hace necesario llevar nuevamente a consulta publica nacional el instrumento normativo, en razón a que los ajustes implicarán cambios sustanciales.
Lo cual implica retomar el procemiento establecido en el formato "P-M-INA-09_V12. procedimiento de iniciativas normativas" empezando por: El viceministerio deberá revisar técnicamente el instrumento normativo en el Formato “F-M-INA-46 Resolución” con memoria justificativa y anexos, para determinar la viabilidad técnica en un plazo de 3 a 5 días hábiles máximos, previa solicitud oficial - expediente arca- por parte del Director Técnico del área misional.
Si la propuesta del instrumento normativo presentado por el área misional requiere ajustes, el Viceministerio remite las observaciones para su ajuste. 7 Realizar los ajustes a comentarios realizados por el viceministerio competente a la versión presentada Área Técnica: Dirección de Bosques Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos Para atender las observaciones remitidas por el viceministerio, el área misional podrá convocar mesas de trabajo con las dependencias correspondientes para subsanar las observaciones y remitir nuevamente el instrumento normativo para revisión técnica del viceministerio. 15 Analizar la viabilidad técnica del instrumento normativo Viceministerio Competente El Viceministerio deberá revisar técnicamente la iniciativa y el instrumento y si la propuesta del instrumento normativo es aprobada, se actualiza el expediente único asignado en agenda regulatoria y se remiten los documentos aprobados a la Oficina Asesora Jurídica mediante comunicación oficial, informando al Área Misional 7 Analizar la viabilidad juridica el instrumento normativo Oficina Asesora Jurídica La Oficina Asesora Jurídica debereá revisar jurídicamente el instrumento normativo con memoria justificativa y anexos para determinar su viabilidad jurídica.
Si la propuesta del instrumento normativo requiere ajustes, se remiten las 15 Fundación al Verde Vivo v. MinAmbiente Acción de cumplimiento 2023-00268 15 observaciones mediante comunicación oficial al área misional. Relizar el ajuste a comentarios realizados por la Oficina Asesora Jurídica Área Técnica: Dirección de Bosques Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos Para atender las observaciones remitidas por la Oficina Asesora Jurídica, el área misional podrá convocar mesas de trabajo con las dependencias correspondientes para subsanar las observaciones y remitir nuevamente el instrumento normativo para revisión técnica del 15 Analizar la viabilidad juridica el instrumento normativo Oficina Asesora Jurídica La Oficina Asesora Jurídica deberá revisar jurídicamente el instrumento normativo con memoria justificativa y anexos y si la propuesta de instrumento normativo se considera viable, se actualiza el expediente respectivo y se remite al despacho del ministro (a) mediante comunicación oficial, copiando al área misional 15 Aprobar por la alta dirección la consulta pública del instrumento normativo Despacho Ministra (o) El despacho de la Ministra (o) deberá revisar el instrumento normativo con su memoria justificativa y anexos, así como los conceptos de viabilidad técnica y jurídica para decidir la pertinencia de avanzar con la consulta pública nacional o internacional de conformidad con los plazos y condiciones definidos en el Decreto 1081 de 2015 o aquel que lo modifique o sustituya.
Sí el contenido del instrumento normativo se encuentra conforme se remite al Área Misional para gestión de trámite de publicación para consulta nacional 15 Publicar el instrumento normativo en la página Web del Ministerio para consulta nacional Grupo de comunicaciones El área misional deberá solicitar al grupo de comunicaciones la publicación, previo aprobación del despecho del ministro(a), del instrumento normativo que incluirá el formato “F-M-INA-46 Resolución”; la Memoria Justificativa "F-A-GJR-07 " con sus anexos (si los hay) y el formato o enlace a formulario "F-M-INA-24 Comentarios presentados por actores externos a proyectos específicos de regulación" en la pagina WEB de la entidad, por un periodo mínimo de (15) días calendario o un plazo menor con la debida justificación según Decreto 1081 de 2015 o aquel que lo modifique o sustituya*, según lo defina el área misional responsable mediante comunicación oficial remitida al Grupo de Comunicaciones o aquel que ejerza esta función. 15 III.
CONSULTA Y AJUSTE Consolidar, atender, comentarios, ajustar el instrumento normativo y presentar al viceministerio competente Área Técnica: Dirección de Bosques Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos El área misional deberá consolidar todas los comentarios recibidos durante la consulta pubica nacional y deberá consolidar las respuestas en la matriz "F-M-INA-25 Publicidad e Informe de Observaciones y Respuestas de los Proyectos Específicos de Regulación" 120 IV.
EXPEDICIÓN Analizar técnica y procedimentalmente de versión final del instrumento normativo Viceministerio Competente El viceministerio deberá revisar técnica y procedimentalmente la versión ajustada del instrumento normativo con su memoria justificativa y anexos para determinar la viabilidad técnica en un plazo no mayor a 5 días hábiles.
Si la propuesta del instrumento normativo presentado por el área misional requiere ajustes, el Viceministerio remite las observaciones para su ajuste. 7 Relizar el ajuste a comentarios realizados por el viceministerio competente a la versión final presentada Área Técnica: Dirección de Bosques Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos Para atender las observaciones remitidas por el viceministerio, el área misional podrá convocar mesas de trabajo con las dependencias correspondientes para subsanar las observaciones y remitir nuevamente el instrumento normativo para revisión técnica del viceministerio. 15 Analizar técnica y procedimentalmente de versión final del instrumento normativo Viceministerio Competente El Viceministerio deberá Revisar técnica y procedimentalmente la versión ajustada del instrumento normativo con su memoria justificativa y anexos para determinar la viabilidad técnica en un plazo no mayor a 5 días hábiles, previa solicitud oficial por parte del Director Técnico del área misional.
Si la propuesta del instrumento normativo es aprobada, se suscribe el formato "F-M-INA-82 Hoja de Control para Custodia Documental" y se remiten los documentos aprobados a la Oficina Asesora Jurídica mediante comunicación oficial, informando al Área Misional. 7 Revisar juridicamente la versión final del instrumento normativo con memoria justificativa y anexos para determinar su viabilidad jurídica Oficina Asesora Jurídica La Oficina Asesora Jurídica deberá revisar jurídicamente la versión final del instrumento normativo con memoria justificativa y anexos para determinar su viabilidad jurídica.
Si la propuesta del instrumento normativo requiere ajustes, se remiten las observaciones mediante comunicación oficial al área misional 15 Relizar el ajuste a comentarios realizados por la Oficina Asesora Jurídica Área Técnica: Dirección de Bosques Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos Para atender las observaciones remitidas por la Oficina Asesora Jurídica, el área misional podrá convocar mesas de trabajo con las dependencias correspondientes para subsanar las observaciones y remitir nuevamente el instrumento normativo para revisión jurídica. 15 Revisar juridicamente la versión final del instrumento normativo con memoria justificativa y anexos para determinar su viabilidad jurídica Oficina Asesora Jurídica La Oficina Asesora Jurídica deberá revisar jurídicamente la versión final del instrumento normativo con memoria justificativa y anexos para determinar su viabilidad jurídica.
Si la propuesta de instrumento normativo se considera viable, se actualiza el expediente respectivo, se suscribe el formato "F-M-INA-82 Hoja de Control para Custodia Documental" y se remite al despacho del ministro (a) para firma mediante comunicación oficial, copiando al área misional 15 Fundación al Verde Vivo v. MinAmbiente Acción de cumplimiento 2023-00268 16 Revisar el instrumento normativo con su memoria justificativa y anexos, así como los conceptos de viabilidad técnica y jurídica para decidir la pertinencia de avanzar con la firma y expedición del acto administrativo Despecho Ministra (o) Revisar el instrumento normativo con su memoria justificativa y anexos, así como los conceptos de viabilidad técnica y jurídica para decidir la pertinencia de avanzar con la firma y expedición del acto administrativo, con dos escenarios: 1) PROPUESTA VIABLE: Sí el contenido del instrumento normativo se encuentra conforme, para el caso de las Resoluciones se firma y se remite a la Secretaría General para su numeración y publicidad.
Para el caso de los Decretos, se aprueba para remisión a Secretaría Jurídica de Presidencia 2) PROPUESTA REQUIERE AJUSTES: Si el contenido del instrumento normativo requiere ajustes técnicos o jurídicos se remite a las áreas jurídica o misional indicando los ajustes solicitados. Solo cuando se hayan subsanado las observaciones y se considere viable se avanzará con la firma.
El área jurídica o técnica podrá convocar mesas de trabajo con las dependencias correspondientes para subsanar las observaciones. 15 Numerar el acto administrativo y remitir para publicación en página WEB del Ministerio Secretaría General La Secretaría General deberá asignar numeración al acto administrativo firmado para el caso de las Resoluciones y solicitar publicación del acto administrativo en el diario oficial y en la página WEB del Ministerio, informando al Área Misional. [sic] 5 Sobre este cronograma, en auto del 22 de enero de 2025, se puso de presente la ausencia de fechas específicas para las actividades del proceso de elaboración del instrumento normativo, el retraso presentado en la ejecución y la extensión de la fecha de finalización. Además, se estableció lo siguiente: En virtud de lo anterior, este despacho considera imperativo que el Ministerio adopte medidas inmediatas para optimizar los tiempos y recursos destinados a la ejecución de la reglamentación. Así pues, es fundamental establecer un plan de acción concreto que permita recuperar el tiempo de retraso, garantizar un mayor ritmo de trabajo en las fases restantes y cumplir con las ordenes dictas en el marco de esta acción. (…) Del mismo modo, el informe deberá precisar si existe la posibilidad de reducir los tiempos programados con el fin de acelerar el cumplimiento de la decisión. Para ello, deberá especificar los recursos disponibles por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para adelantar los procesos de elaboración de instrumentos normativos, su distribución entre los diferentes proyectos de regulación, así como las capacidades existentes y los déficits identificados.
Adicionalmente, se advierte que los informes deberán incluir los soportes documentales correspondientes que respalden la información presentada. 1.4.3. Memorando nro. 21002025E3001847 de fecha 3 de febrero de 2025 (arch. 053, ib.): Criterio a reportar Informe de avance – enero 2025 Una descripción clara, específica y medible de las actividades programadas.
Acorde al cronograma, nos encontramos en fase de Consulta y Ajuste, en la que se están ejecutando las siguientes actividades: 1. Consolidar, atender comentarios, ajustar el instrumento normativo y presentar al viceministerio competente 2. Dar respuesta a todos los derechos de petición recibidos en la entidad respecto a la reglamentación Las fechas de inicio y finalización, o la fecha esperada para la culminación de cada actividad.
Mesas de trabajo realizadas en las siguientes fechas: 24 de enero de 2025 29 de enero de 2025 31 de enero de 2025 Con una duración de 02 horas cada una. Dichas mesas de trabajo se programan de acuerdo con la disponibilidad del equipo de trabajo de forma semanal. La identificación de los responsables asignados a cada actividad Acorde con el cronograma presentado, en la fase de Consulta y Ajuste está a cargo de la Dirección Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos, en la cual el equipo técnico y jurídico avanza en atender los comentarios y hacer ajustes al instrumento normativo.
Los recursos necesarios (humanos, materiales o financieros) para la ejecución de cada tarea Para la ejecución de las actividades realizadas durante el mes de enero de 2025, se requirieron recursos humanos. Se resalta que uno de los contratistas a cargo del proceso tiene dentro de sus obligaciones contractuales lo siguiente: “Participar en la consolidación de lineamientos técnicos de instrumentos normativos asociados a restauración, rehabilitación y recuperación” Fundación al Verde Vivo v. MinAmbiente Acción de cumplimiento 2023-00268 17 Indicadores de seguimiento y el porcentaje de avance logrado en cada actividad.
Actividad: Consolidar, atender comentarios, ajustar el instrumento normativo y presentar al viceministerio competente Indicador de seguimiento: número de comentarios atendidos Porcentaje de avance: 460 comentarios respondidos al 31 de enero de 2025, que corresponden aproximadamente a un 45% de avance del total de comentarios. Actividad: Dar respuesta a todos los derechos de petición recibidos en la entidad respecto a la reglamentación Indicador de seguimiento: número de respuestas a derechos de petición Porcentaje de avance: se ha dado respuesta a 15 derechos de petición relacionados con la reglamentación de la Ley 2173 de 2021 en el mes de enero de 2025 El mecanismo de seguimiento implementado, especificando la frecuencia de revisiones (diarias, semanales o mensuales) Mesas de trabajo entre el equipo técnico y jurídico, en las cuales se atendieron aproximadamente 19 comentarios por sesión de trabajo.
Se realizaron tres sesiones de trabajo. Estas sesiones requieren de discusión y análisis por parte de los equipos técnico y legal, dada la complejidad de los comentarios. Se adjunta a esta comunicación los respectivos soportes de las reuniones realizadas. Los riesgos identificados que puedan retrasar las tareas, junto con las medidas correctivas o planes de contingencia propuestos.
En el mes de enero se presentó un retraso del 6,1% respecto de cronograma presentado, debido a los procesos de contratación de los profesionales a cargo de fase Consulta y Ajuste y el periodo de vacaciones colectivas de los funcionarios. Este riesgo fue previamente identificado, y por ello durante el mes de diciembre hubo un avance del 39,4%, es decir, de un 7% superior al programado.
Fecha definitiva de terminación de la presente actuación administrativa y la publicación de la norma ordenada por la sentencia de cumplimiento. Concluida la fase de Consulta y Ajuste en el mes de abril de 2025, en cumplimiento del cronograma establecido, se procederá con la fase II de Formulación, de acuerdo con el proceso de Instrumentación Ambiental Formato P-M-INA-09 versión 12.
En auto del 26 de febrero de 2025, ante la falencia de la respuesta dada, se consideró: Ahora bien, este despacho encuentra insuficiente e impertinente el informe presentado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a través de su apoderado y la directora de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos, dado que no comprende el grado de especificidad que se le ha exigido, sostiene la ambigüedad que impide un seguimiento adecuado al cumplimiento del deber legal omitido y prima facie evidencia negligencia en la labor de planificación para la elaboración del instrumento normativo y el acatamiento de la sentencia del 26 de septiembre de 2023 proferida por esta Corporación. En particular, se señalan las siguientes falencias identificadas en el informe: Falta de una descripción detallada y medible de las actividades Se menciona que se está en la "fase de Consulta y Ajuste", pero no se desglosan con precisión las actividades específicas, más allá de la revisión de comentarios No se especifican criterios de medición claros para determinar el avance en cada actividad más allá del número de comentarios respondidos No se precisan las fechas de inicio y finalización Existe una deficiente asignación de responsabilidades Falta de detalle en los recursos necesarios Se indica que "se requirieron recursos humanos", pero no se especifica cuántos funcionarios o contratistas están asignados a cada tarea No hay un desglose financiero sobre los recursos disponibles y necesarios para ejecutar las actividades dentro del cronograma Indicadores de seguimiento insuficientes Se reporta el número de comentarios respondidos como único indicador de avance, sin incluir otras métricas relevantes como tiempos de respuesta, calidad de las respuestas, o impacto en la reglamentación No se presentan indicadores sobre la eficacia de las mesas de trabajo ni sobre la validación de los ajustes normativos No se evidencia un sistema de control para corregir desviaciones en la ejecución de las actividades Evaluación insuficiente de riesgos y medidas correctivas Se reconoce un retraso del 6,1% debido a contrataciones tardías y vacaciones, pero no se proponen estrategias concretas para mitigar estos problemas en el futuro Se indica que la "fase de Consulta y Ajuste" concluirá en abril de 2025, pero no se establece una fecha exacta para la terminación total de la actuación administrativa y la publicación de la norma ordenada por la sentencia No se detalla cómo se garantizará que la "fase II de Formulación" se cumpla sin nuevos retrasos 1.4.4.
Memorando nro. 21002025E3004080 del 3 de marzo de 2025 (arch. 058, ib.): Actividad Fecha de inicio Fecha de finalización Fundación al Verde Vivo v. MinAmbiente Acción de cumplimiento 2023-00268 18 Consolidar, atender comentarios, ajustar el instrumento normativo y presentar al viceministerio competente 3/02/2025 2:00 pm 3/02/2025 4:00 pm Consolidar, atender comentarios, ajustar el instrumento normativo y presentar al viceministerio competente 5/02/2025 9:00 am 5/02/2025 1:00 pm Consolidar, atender comentarios, ajustar el instrumento normativo y presentar al viceministerio competente 10/02/2025 9:00 am 10/02/2025 11:00 am Consolidar, atender comentarios, ajustar el instrumento normativo y presentar al viceministerio competente 11/02/2025 7:00 am 11/02/2025 12:00 pm Consolidar, atender comentarios, ajustar el instrumento normativo y presentar al viceministerio competente 14/02/2025 2:00 pm 14/02/2025 4:30 pm Consolidar, atender comentarios, ajustar el instrumento normativo y presentar al viceministerio competente 17/02/2025 10:00 am 17/02/2025 12:00 am Consolidar, atender comentarios, ajustar el instrumento normativo y presentar al viceministerio competente 19/02/2025 5:00 pm 19/02/2025 7:00 pm Dar respuesta a todos los derechos de petición recibidos en la entidad respecto a la reglamentación Rad. 2025E1002078 21/01/2025 Rad. 2025E1002078 7/02/2025 Rad. 2025E1002124 21/01/2025 Rad. 2025E1002124 7/02/2025 Rad. 2025E1002796 23/01/2025 Rad. 2025E1002796 12/02/2025 Rad. 2025E1003439 27/01/2025 Rad. 2025E1003439 7/02/2025 Rad. 2025E1005597 5/02/2025 Rad. 2025E1005597 24/02/2025 Rad. 2025E1005821 6/02/2025 Rad. 2025E1005821 24/02/2025 Rad. 2025E1006417 10/02/2025 Rad. 2025E1006417 24/02/2025 Rad. 2025E1004966 3/02/2025 Rad. 2025E1004966 24/02/2025 Rad. 2025E1004184 30/01/2025 Rad. 2025E1004184 10/02/2025 Rad. 2025E1002661 22/01/2025 Rad. 2025E1002661 6/02/2025 Rad. 2025E1003166 24/01/2025 Rad. 2025E1003166 24/02/2025 Rad. 2025E1005261 4/02/2025 Rad. 2025E1005261 17/02/2025 Rad. 2025E1005285 4/02/2025 Rad. 2025E1005285 17/02/2025 Rad. 2025E1006130 17/02/2025 Rad. 2025E1006130 8/02/2025 1.5.
En este contexto, se profirió auto del 8 de abril anterior, en el cual se estableció el cronograma citado en antecedentes, a ejecutar según el siguiente estándar: (…) [E]l despacho no desconoce que la implementación del cronograma previsto para la reglamentación de la Ley 2173 de 2021 comporta un proceso de alta complejidad técnica e institucional, sujeto a eventuales retrasos derivados de factores estructurales y operativos, como la gestión de un volumen significativo de observaciones provenientes de la fase de consulta pública, así como restricciones presupuestarias y logísticas que inciden en la disponibilidad de personal capacitado y recursos administrativos.
Si bien tales circunstancias podrían justificar cierto grado de flexibilidad en los plazos, no pueden erigirse en razones suficientes para tolerar demoras indefinidas o ausencia de medidas correctivas. La persistencia de retrasos en la fase de Consulta y Ajuste, la omisión de propuestas concretas para mitigar la escasez de personal dedicado exclusivamente al proceso reglamentario y la sobrecarga operativa de los contratistas vinculados constituyen elementos que comprometen la eficacia del procedimiento, el cumplimiento de la decisión judicial y tornan imperativa una evaluación rigurosa de los términos establecidos.
En este sentido, el acatamiento del fallo en esta acción y la reglamentación oportuna y técnicamente de la ley no sólo es exigible desde el punto de vista jurídico, sino que resulta indispensable para la realización efectiva de los fines que motivaron su expedición, entre ellos la relevancia ambiental de este asunto. Por las razones expuestas, este magistrado ponente ha reiterado en sus pronunciamientos la necesidad de adoptar medidas concretas orientadas a acelerar el cumplimiento de la sentencia. Empero, se advierte que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la fecha, no ha dado cumplimiento a lo ordenado en el inciso 1.3 del numeral primero del resuelve del auto proferido el 26 de febrero de 2025 –que recoge exigencias previas–, en el cual se le instruyó presentar una propuesta de Fundación al Verde Vivo v. MinAmbiente Acción de cumplimiento 2023-00268 19 viabilidad destinada a acortar el plazo originalmente previsto para la reglamentación. Tal propuesta debía contemplar, entre otras acciones, la ampliación del equipo técnico asignado, el incremento en la frecuencia de las sesiones de trabajo y la ejecución paralela de actividades o procedimientos, con miras a optimizar los tiempos del proceso y asegurar En tales circunstancias, se advierte una actitud prima facie de renuencia frente al cumplimiento efectivo de lo dispuesto en la sentencia proferida el 26 de septiembre de 2023, conforme a los requerimientos establecidos en los autos antes enlistados.
(…) En atención a los avances reportados por la entidad accionada, se juzga que el cronograma actualmente propuesto, con fecha de finalización en febrero de 2026, resulta desmedido frente a la urgencia del cumplimiento del mandato legal de la Ley 2173 de 2021 y judicial de la sentencia del 26 de septiembre de 2023. Dada la naturaleza de dicha normativa y su impacto sobre el cumplimiento de obligaciones estatales en materia de adaptación al cambio climático, restauración ecológica y conservación de ecosistemas estratégicos, es imperativo adoptar medidas eficaces que permitan su reglamentación dentro de un plazo razonable.
En ese sentido, y con el objetivo de lograr la expedición de la reglamentación correspondiente a más tardar en agosto de 2025, se determina una reorganización sustancial del cronograma propuesto, sustentada en criterios de eficiencia administrativa, priorización funcional e intensificación del uso de capacidades técnicas ya demostradas.
En la fase de consulta y ajuste, se advierte un progreso significativo en la respuesta a los comentarios recibidos durante la etapa de participación ciudadana, lo cual constituye una base sólida para intensificar las labores sin comprometer la calidad del análisis. En consecuencia, se deberá mantener y ampliar el equipo de trabajo y las sesiones semanales de trabajo con dedicación exclusiva a la consolidación de observaciones y ajustes al instrumento normativo.
Adicionalmente, deberá implementarse una metodología de priorización, a fin de focalizar los esfuerzos técnicos y jurídicos en aquellos aspectos que demanden una revisión de mayor profundidad. Como medida de control, se fija el 30 de junio de 2025 como fecha límite para la culminación de esta fase, lo cual requiere el establecimiento de un sistema de seguimiento semanal que permita la identificación oportuna de cuellos de botella y la adopción de correctivos inmediatos.
En la fase de formulación, relativa al análisis de viabilidad técnica y jurídica, se impone una reorganización del flujo de revisión con el propósito de evitar demoras derivadas de la tramitación secuencial. Se ordena, por tanto, que la remisión de documentos desde el área técnica a las instancias revisoras se realice de forma simultánea, con plazos concurrentes para la emisión de conceptos.
A fin de garantizar una comunicación expedita y resolver en tiempo real las observaciones surgidas, se habilitarán mesas de trabajo conjuntas entre dichas dependencias. Este despacho estima que, bajo este esquema, es razonable fijar como plazo máximo para la obtención de las respectivas viabilidades el 31 de julio de 2025. En la etapa final de expedición, el despacho Ministerial deberá otorgar prioridad al trámite de revisión y aprobación del proyecto normativo, en reconocimiento de su alta relevancia ambiental, así como de su condición de mandato judicial.
Igualmente, se deberá coordinar de forma anticipada con el Grupo de Comunicaciones y la Secretaría General del Ministerio, con el fin de garantizar la publicación oportuna de la resolución Fundación al Verde Vivo v. MinAmbiente Acción de cumplimiento 2023-00268 20 una vez suscrita por la cabeza del sector. La fecha límite para dicha publicación se establece el 31 de agosto de 2025.
La reprogramación propuesta se justifica no solo por el avance material ya logrado en las etapas iniciales, sino también por la imperiosa necesidad de adopción de estrategias de aceleración que aprovechen las capacidades instaladas del equipo técnico-jurídico o su ampliación, optimización de la gestión y promueven una articulación efectiva entre las distintas dependencias involucradas.
La reglamentación de la Ley 2173 de 2021 constituye una obligación legal impostergable. A pesar de los riesgos identificados, el cronograma de cumplimiento se ajusta a una respuesta razonable y técnicamente fundamentada para asegurar el cumplimiento oportuno del mandato legal, mediante una administración eficiente de los recursos y una planificación detallada que maximice las capacidades institucionales disponibles.
Por último, conforme se consideró en auto del 4 de junio de 2024, la persona llamada a cumplir el fallo constitucional es la ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible, razón por la cual este magistrado enfatiza que tiene la obligación de tomar todas las medidas para el cumplimiento, incluidos los ajustes necesarios para acelerar el proceso de reglamentación a través de la ampliación del equipo de trabajo, el aumento de sesiones de trabajo y la paralelización de actividades o procedimientos, y adoptar las medidas correctivas para asegurar que se acate la sentencia en el menor tiempo posible y se garantice la implementación de las acciones previstas en la Ley 2173 de 2021, so pena de incurrir en desacato sancionable en los términos del artículo 29 de la Ley 393 de 1997. 1.6.
Respecto a la ejecución de tal plazo, se pasa a sintetizar los indicadores relevantes de avance de los informes rendidos hasta la fecha de este auto: Memorial Actividades Rad. 21002025E3007855 del 6 de mayo de 2025 (arch. 071, ib.) Fundación al Verde Vivo v. MinAmbiente Acción de cumplimiento 2023-00268 21 Rad. 20002025E3008766 el 21 de mayo de 2025 (arch. 075, ib.) (…) En abril, la DBBSE concluyó la revisión y respuesta de los 1022 comentarios recibidos en fase de Consulta Pública.
Con base en los 214 comentarios aceptados, realizó los respectivos ajustes al instrumento normativo, identificando la modificación de 20 de los 33 artículos. De igual manera, la dirección informa que realizó una mesa de trabajo interna en la que se identificó la necesidad de incorporar lo pertinente en relación con el Decreto 1275 de 2024, respecto a la coordinación entre Entidades Territoriales, Autoridades Ambientales y Autoridades Indígenas.
El 30 de abril, la DBBSE remitió mediante memorando con radicado 21022025E3007424 la nueva propuesta de reglamentación al VPNA, con base en los ajustes realizados producto de la fase de consulta pública. El 13 de mayo se llevó a cabo una entre el VPNA y la DBBSE en la que se discutieron los aspectos a ajustar en la propuesta de reglamentación y su respectiva memoria justificativa.
En atención a las observaciones realizadas por parte de VPNA la DBBSE dio respuesta a los comentarios formulados por parte de VPNA. Rad. 21002025E3009649 del 5 de junio de 2025 (arch. 077, ib.) Fundación al Verde Vivo v. MinAmbiente Acción de cumplimiento 2023-00268 22 Rad. 21002025E3011175 del 4 de junio de 2025 (arch. 085, ib.) Rad. 21002025E3012938 del 1 de agosto de 2025 (arch. 086, ib.) Rad. 21002025E3014856 del 4 de septiembre de 2025 (arch. 093, ib.) 2.
Análisis jurídico y probatorio del juicio de responsabilidad por desacato 2.1. Metodología de análisis. Como punto de partida, la Sala precisa que para verificar la existencia de responsabilidad por desacato en cabeza de los funcionarios incidentados se debe evaluar la concurrencia de un elemento objetivo, referente a si las órdenes del fallo Fundación al Verde Vivo v. MinAmbiente Acción de cumplimiento 2023-00268 23 judicial efectivamente permanecen incumplidas; y de un elemento subjetivo, que comprende la debida individualización de la persona y su responsabilidad para cumplir los mandatos impartidos en el proceso, según las competencias y funciones asignadas, así como la identificación de las causas que ocasionaron el incumplimiento por parte de la entidad. 2.2.
Elemento objetivo. Respecto al primer elemento, es claro que el mandato judicial está objetivamente incumplido, en tanto, una vez vencido el término dispuesto en la sentencia del 26 de septiembre de 2023, aún permanece sin reglamentar la Ley 2173 de 2021. Por consiguiente, se da por acreditado este presupuesto de la responsabilidad por desacato. 2.3.
Elemento subjetivo. Sin perjuicio de lo expuesto, lo siguiente será determinar la responsabilidad subjetiva frente al incumplimiento de la orden en la acción de referencia. 2.3.1. Responsable del cumplimiento de la orden judicial. De acuerdo con lo establecido en el auto de apertura del incidente de desacato, la funcionaria directamente llamada a cumplir la orden judicial es la actual ministra de ambiente y desarrollo sostenible, Irene Vélez Torres, en calidad de encargada (consultar, arch. 111, ib.).
Ello por cuanto el artículo 19 de la Ley 2173 de 2021 impuso al Ministerio demandado la obligación de reglamentar dicha disposición dentro de los 6 meses siguientes a su expedición, deber que fue declarado incumplido mediante sentencia del 26 de septiembre de 2023 de esta Corporación, en la cual se ordenó subsanar la omisión. Como se ha advertido en oportunidades precedentes, la potestad reglamentaria cuya efectividad se discute en este proceso recae de manera exclusiva en el despacho de la ministra, por tratarse de la facultad de expedir actos generales y reglamentaciones en materia ambiental y de desarrollo sostenible, en virtud de lo dispuesto en el artículo 208 de la Constitución Política.
Esta competencia, además, ha sido reiterada por la Corte Constitucional5 y encuentra respaldo en los numerales 1 a 4 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993, así como en los numerales 1 y 2 del artículo 2 del Decreto Ley 3570 de 2011. Ahora bien, el viceministro de políticas y normalización ambiental, Mauricio Cabrera Leal, según el Decreto 1682 de 2017, tiene funciones en la formulación y coordinación de políticas y regulaciones ambientales.
Sus atribuciones comprenden orientar la implementación de dichas políticas, coordinar la labor de las direcciones adscritas, ejercer control sobre las entidades vinculadas al sector y asistir a la ministra en el diseño de la planeación estratégica y en la tramitación de iniciativas legislativas. De tal forma, garantiza que las iniciativas regulatorias sean coherentes, viables y articuladas con el marco jurídico y de política pública.
Por su parte, la directora de bosques, biodiversidad y servicios ecosistémicos, Natalia María Ramírez Martínez, conforme al Decreto 3570 de 2011, ejerce funciones de carácter técnico y operativo, especialmente en la formulación de normas y estrategias relacionadas con la conservación, aprovechamiento y restauración de la biodiversidad, como es el caso sub iudice.
Entre sus facultades se encuentran la coordinación del Plan Nacional de Desarrollo Forestal y de la estrategia de reducción de emisiones por deforestación, así como la elaboración de proyectos normativos dentro del procedimiento P-M-INA-09 “[e]laboración de instrumentos normativos”. En este marco, le corresponde identificar la necesidad de regulación, preparar los proyectos normativos con su memoria justificativa, coordinar grupos 5 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-1005 de 2008. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Fundación al Verde Vivo v. MinAmbiente Acción de cumplimiento 2023-00268 24 técnicos interdisciplinarios, convocar a actores sociales e institucionales, responder observaciones de la consulta pública y custodiar el expediente normativo. Por estos motivos, si bien la ministra de ambiente es la única autoridad con potestad reglamentaria y, por tanto, la responsable directa del cumplimiento de la sentencia, tanto el viceministro como la directora respectivos cumplen funciones relevantes y necesarias dentro del proceso de reglamentación cuyo cumplimiento se demanda, de modo que su actuación también puede comprometer su responsabilidad individual en el marco del incidente de desacato. 2.3.2.
Verificación de la culpa grave o dolo en la actuación. Una vez verificado el incumplimiento objetivo, esta Sala concluye que la superación del plazo dispuesto en la sentencia de 26 de septiembre de 2023, modulado posteriormente por el auto de 8 de abril de 2025, no constituye un simple retraso administrativo o técnico, sino que revela un incumplimiento subjetivo cualificado.
Mediante el citado auto del 8 de abril, el magistrado ponente fijó un cronograma preciso de actividades destinado a garantizar la reglamentación de la Ley 2173 de 2021. Este cronograma fue diseñado a la luz de los estándares asentados en los antecedentes, y pretendía asegurar que la administración cumpliera el mandato judicial con eficacia y dentro de un tiempo razonable.
A la par, tal disposición no pretendió desconocer que la implementación del cronograma implicaba un alto grado de complejidad, derivado tanto del volumen de observaciones ciudadanas en la fase de consulta pública como de las limitaciones presupuestarias, logísticas y de personal especializado. Estas circunstancias fueron reconocidas expresamente ya desde la sentencia y en el auto de 28 de junio de 2024, en el cual se concedió un margen razonable de flexibilidad.
Ese margen, sin embargo, no debe confundirse con una licencia para la dilación indefinida, ni con una autorización para omitir las medidas correctivas indispensables destinadas a optimizar la gestión administrativa. El carácter técnico y procedimental del proceso de construcción participativa del reglamento fue igualmente considerado en el auto de 8 de abril, en el cual se ordenó al Ministerio adoptar medidas específicas bajo criterios claros, con el fin de garantizar el cumplimiento dentro del término señalado.
Debe recordarse que la existencia misma de los derechos reconocidos judicialmente se prueba, no en declaraciones abstractas, sino en el cumplimiento efectivo y oportuno de lo ordenado en la sentencia. Si ello no ocurre, los derechos se convierten en una mera ilusión. Resulta, por consiguiente, inadmisible en un Estado social de derecho que la ejecución de una sentencia judicial quede sometida al azar o a la discrecionalidad de la autoridad administrativa, que no puede decidir a su conveniencia cuándo o cómo cumplir.
Lo paradójico del presente caso es que la acción de cumplimiento constituye precisamente el instrumento constitucional previsto para asegurar la vigencia real del ordenamiento jurídico. Su propósito es impedir que las disposiciones legales permanezcan como “letra muerta” o se reduzcan a una eficacia meramente simbólica. Bajo el principio de buena administración, lo que la ciudadanía legítimamente espera es que, una vez expedida la ley y ejercida la acción de cumplimiento, no se requieran nuevos mecanismos judiciales para Fundación al Verde Vivo v. MinAmbiente Acción de cumplimiento 2023-00268 25 asegurar su materialización. La sola interposición de la acción debería bastar para que el contenido de la norma produzca efectos reales.
Cumplir las sentencias judiciales, a la sazón, no es un acto discrecional, es un mandato democrático esencial. Por ello, la existencia misma de este incidente de desacato resulta difícil de comprender de cara a la ciudadanía. Sin embargo, su trámite permite evidenciar una verdad fundamental, el cumplimiento de las sentencias forma parte del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, consagrado tanto en el artículo 230 de la Constitución Política como en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos6.
La prolongada demora en la etapa de consulta y ajuste, la falta de iniciativa, propuestas y ejecución para superar los factores que comprometen la eficacia del procedimiento, quebrantan no solo la finalidad de la reglamentación, sino la autoridad misma de la decisión judicial. La evaluación estricta de los términos procesales se impone, en consecuencia, como un imperativo constitucional.
Justamente, la observancia del fallo del 26 de septiembre de 2023 y la expedición oportuna de la reglamentación no son meros actos de gestión administrativa; representan condiciones indispensables para la materialización de los fines ambientales que inspiraron la Ley 2173 de 2021. Dichos fines son de alta relevancia ambiental e impactan en el cumplimiento de obligaciones estatales en materia de adaptación al cambio climático, restauración ecológica y conservación de ecosistemas estratégicos, como se ha puesto de presente en múltiples oportunidades por la Fundación al Verde Vivo.
Así lo ha reiterado este Tribunal al exigir que la entidad accionada adopte medidas concretas y eficaces para acelerar el cumplimiento de las órdenes judiciales. Pese a lo anterior, los informes presentados entre mayo y septiembre de 2025, tras el requerimiento judicial de aceleración emitido el 8 de abril de 2025, muestran la ausencia de estrategias efectivas, lo que ha llevado a que el Tribunal lo considere una actitud prima facie de renuencia. Específicamente, el ponente requirió presentar una propuesta de viabilidad para acortar el plazo originalmente previsto, contemplando la ampliación del equipo técnico, el incremento en la frecuencia de las sesiones de trabajo y la ejecución paralela de actividades.
No obstante, los informes de la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos mostraron que el equipo técnico a cargo del proceso estaba compuesto por tres contratistas y un profesional especializado, quienes además ejecutaban otras obligaciones contractuales. Al mismo tiempo, no se fortaleció el equipo técnico, no se incrementó la frecuencia de las sesiones de trabajo, ni se dispuso la ejecución paralela de actividades orientadas a reducir tiempos.
De hecho, los informes de mayo, junio y julio de 2025 indicaron que la Dirección no identificó riesgos asociados a las actividades desarrolladas en esos meses, pese a que el proceso seguía postergándose. Esta falta de diligencia se hizo evidente en dos momentos. Tras la remisión del proyecto a la Oficina Asesora Jurídica el 28 de mayo, la respuesta inicial, emitida el 3 de junio, negó la viabilidad y exigió la realización de una mesa de trabajo.
El nuevo texto, remitido el 20 de junio, permaneció más de treinta días en revisión sin un resultado positivo, hasta que el 21 de julio volvió a ser rechazado, situación que obligó a convocar reunión prioritaria el 23 de 6 Corte Constitucional. Sala Segunda de Revisión. Sentencia T-554 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada y analizada en la sentencia T-371 de 2016.
Fundación al Verde Vivo v. MinAmbiente Acción de cumplimiento 2023-00268 26 julio. Aunque el 28 de julio la Oficina Asesora Jurídica otorgó la viabilidad jurídica y elevó el texto al despacho de la ministra, este fue devuelto el 6 de agosto para ajustes adicionales. Solo el 27 de agosto, cuatro días antes de vencer el plazo judicial, se otorgó el visto bueno definitivo, con lo cual se comprometió de manera grave la eficacia del cumplimiento pronto.
El Ministerio ha sostenido que la reglamentación de la Ley 2173 de 2021 es un proceso de complejidad singular. Sin embargo, a juicio de esta Subsección la repetición de retrasos, sumada a la omisión de medidas correctivas frente a la insuficiencia de personal y recursos, evidencia que los incumplimientos no pueden justificarse únicamente en razones técnicas o logísticas.
Tales conductas reflejan una actitud de renuencia frente al mandato judicial. Aceptar sin reparo las explicaciones y justificaciones ofrecidas por el Ministerio respecto del incumplimiento de la sentencia judicial socavaría gravemente la autoridad del juez como intérprete último de los derechos y del Derecho. De admitirse tal planteamiento, la Rama Ejecutiva pasaría a ser, en la práctica, la depositaria de la última palabra, amparada en su control sobre los instrumentos materiales del poder, la bolsa y la espada, para decidir cuándo y cómo cumplir lo ordenado judicialmente.
Tal conclusión resulta incompatible con el principio mismo de la división de poderes y con la disciplina constitucional que exige su observancia bajo la pauta de la colaboración armónica (art. 113, CP). No obstante, los informes presentados y la exposición realizada por el Ministerio en la audiencia del 18 de septiembre de 2025 revelan que, desde el auto del 8 de abril de ese mismo año, no se ha adoptado medida alguna de carácter especial para enfrentar la complejidad y dificultad de la reglamentación exigida.
Por el contrario, se ha mantenido una gestión administrativa ordinaria, insuficiente para dar cumplimiento efectivo a la sentencia judicial. Así las cosas, la Sala encuentra que la conducta de la entidad accionada configura un incumplimiento subjetivo cualificado por negligencia grave, en cuanto revela falta de diligencia debida y resistencia frente a un mandato judicial vinculante. 2.3.3.
Responsabilidad individual de los funcionarios. La potestad reglamentaria cuya efectividad se discute corresponde de manera exclusiva al despacho de la ministra, por tratarse de una facultad de naturaleza constitucional y no delegable. Por ende, la actual ministra, en calidad de encargada, ostenta la responsabilidad principal y directa por el incumplimiento.
La omisión en la expedición oportuna de la reglamentación no puede imputarse sino a la autoridad titular de la competencia normativa, quien debía garantizar la eficacia de la decisión judicial y velar por la correcta ejecución del cronograma fijado por este Tribunal. Si bien el viceministro incidentado carece de la competencia formal para expedir el reglamento, su papel de coordinación le imponía la carga de asegurar que las dependencias involucradas actuaran de manera articulada y eficiente.
La omisión en activar medidas correctivas frente a la escasez de personal técnico, así como la falta de impulso a los mecanismos de articulación interdependencias, contribuyó de manera significativa a los retrasos constatados. Por ello, la responsabilidad del viceministro se califica como secundaria pero significativa, en cuanto su inacción incidió directamente en la ineficacia del proceso de reglamentación y en el incumplimiento del mandato judicial.
Fundación al Verde Vivo v. MinAmbiente Acción de cumplimiento 2023-00268 27 A la directora de bosques, biodiversidad y servicios ecosistémicos le correspondía asegurar que el procedimiento de elaboración normativa se desarrollara con diligencia y calidad técnica. La evidencia muestra que los retrasos en la incorporación de observaciones ciudadanas, la ausencia de propuestas concretas para optimizar recursos humanos y la deficiente previsión operativa contribuyeron a la demora general del trámite.
Su responsabilidad, por tanto, es de carácter operativo, en la medida en que, aunque no detenta la competencia decisoria para expedir el reglamento, su gestión técnica era indispensable para viabilizar la expedición oportuna de la reglamentación. 2.4. Conclusión. En este orden de ideas, el incumplimiento aquí analizado no puede entenderse como el resultado exclusivo de dificultades técnicas, sino como la confluencia de omisiones a distintos niveles jerárquicos dentro del Ministerio, cuya consecuencia directa fue la inobservancia del mandato judicial de reglamentar la Ley 2173 de 2021 en el plazo fijado por esta Corporación, con lo cual se concluye la necesidad de imponer sanción por desacato.
VI. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C, en uso de sus facultades constitucionales y legales,
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR EN DESACATO a Irene Vélez Torres, ministra encargada de ambiente y desarrollo sostenible; Mauricio Cabrera Leal, viceministro de políticas y normalización ambiental; y Natalia María Ramírez Martínez, directora de bosques, biodiversidad y servicios ecosistémicos, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. En consecuencia, SANCIONAR a cada uno de los funcionarios en desacato con multa individual de dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes con destino al Consejo Superior de la Judicatura, que deberán consignar en el Banco Agrario S.A., cuenta DTN multas y cauciones efectivas nro. 3- 0820-000640-8, código de convenio 13474.
PARÁGRAFO. Ejecutoriado el presente auto, en el término de dos (2) días, acreditar ante el despacho del ponente el pago de la multa impuesta. En caso contrario, por Secretaría de la Sección dar traslado a la Oficina de Cobro Coactivo del Consejo Superior de la Judicatura, quien es la autoridad competente para realizar la respectiva recaudación.
TERCERO. REQUERIR a la ministra de ambiente y desarrollo sostenible o a quien haga sus veces para que, ejecutoriado el presente auto, en el término máximo de 30 días, obedezca sin demora el fallo que ordena el cumplimiento del deber omitido respecto a la reglamentación de la Ley 2173 de 2021, so pena de proseguir con el incidente de desacato hasta el cumplimiento de la sentencia.
CUARTO. De no ser apelado, REMITIR el asunto de la referencia al Consejo de Estado, Sección Quinta, para que se surta el grado jurisdiccional de consulta de la sanción aquí impuesta. Fundación al Verde Vivo v. MinAmbiente Acción de cumplimiento 2023-00268 28
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Magistrado Con aclaración de voto ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ Magistrado FERNANDO IREGUI CAMELO Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y su posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.